Titel: Achtste wijziging Camptabliteitswet
WIJ BEATRIX, BIJ DE GRATIE GODS,
KONINGIN DER NEDERLANDEN,
PRINSES VAN ORANJE-NASSAU,
ENZ. ENZ. ENZ.
Wijziging van de Comptabiliteitswet houdende uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer ten aanzien van de besteding van gelden die ten laste komen van de begroting van de Europese Unie (achtste wijziging van de Comptabiliteitswet)
VOORSTEL VAN WET
Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van
Oranje-Nassau, enz. enz. enz.
Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten:
Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat het wenselijk is de
Comptabiliteitswet te wijzigen teneinde te komen tot uitbreiding van
de onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer ten aanzien van
de besteding van gelden die ten laste komen van de begroting van de
Europese Unie;
Zo is het, dat Wij, de Raad van State gehoord, en met gemeen overleg
der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij
goedvinden en verstaan bij deze:
ARTIKEL I
De Comptabiliteitswet wordt als volgt gewijzigd.
A. Na artikel 22 wordt een nieuw artikel ingevoegd, luidende:
Artikel 22a
1. Onverminderd het anders bij wet bepaalde, heeft Onze Minister wie
het aangaat de in de volgende leden vermelde bevoegdheden ten
aanzien van rechtspersonen, commanditaire vennootschappen,
vennootschappen onder firma en natuurlijke personen die een beroep
of bedrijf uitoefenen aan wie door de Raad van de Europese Unie,
het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk of de Commissie van
de Europese Gemeenschappen op grond van een vastgesteld programma
rechtstreeks of middellijk een subsidie wordt verstrekt.
2. Onze Minister wie het aangaat kan kennis nemen van jaarrekeningen
en daarop betrekking hebbende rapporten van hen die deze
jaarrekeningen hebben gecontroleerd.
3. Indien de bescheiden, bedoeld in het tweede lid, Onze Minister wie
het aangaat daartoe aanleiding geven, of een of meer bescheiden
ontbreken, is Onze Minister wie het aangaat bevoegd bij de
betrokken rechtspersoon, commanditaire vennootschap, vennootschap
onder firma of natuurlijke persoon die een beroep of bedrijf
uitoefent daarover nadere inlichtingen in te winnen dan wel inzage
in documenten en andere informatiedragers te vorderen, alsmede,
mede aan de hand van de administratie van de betrokken
rechtspersoon, vennootschap of natuurlijke persoon dan wel bij de
derde die de administratie in opdracht van de rechtspersoon,
vennootschap of natuurlijke persoon voert, een onderzoek in te
stellen. Artikel 54, eerste lid, is van overeenkomstige
toepassing.
4. De in de voorgaande leden vermelde bevoegdheden zijn gericht op
nakoming van de bij of krachtens de oprichtingsverdragen van de
Europese Gemeenschappen aan de lidstaat opgelegde verplichtingen
aangaande beheer, controle of toezicht ten aanzien van subsidies
als bedoeld in het eerste lid.
5. Onze Minister wie het aangaat kan de in dit artikel vermelde
bevoegdheden uitoefenen zolang als en over de jaren dat de Staat
daarbij belang heeft.
B. Na artikel 59 wordt een nieuw artikel ingevoegd, luidende:
Artikel 59a
1. Onverminderd het anders bij wet bepaalde, heeft de Algemene
Rekenkamer de in de volgende leden vermelde bevoegdheden ten
aanzien van rechtspersonen, commanditaire vennootschappen,
vennootschappen onder firma en natuurlijke personen die een beroep
of bedrijf uitoefenen aan wie door de Raad van de Europese Unie,
het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk of de Commissie van
de Europese Gemeenschappen op grond van een vastgesteld programma
rechtstreeks of middellijk een subsidie wordt verstrekt.
2. Aan de hand van dossiers aanwezig bij Onze Minister wie het
aangaat kan de Rekenkamer kennis nemen van jaarrekeningen, daarop
betrekking hebbende rapporten van hen die deze jaarrekeningen
hebben gecontroleerd en overige bescheiden, en kan zij bij Onze
Minister daarover nadere inlichtingen inwinnen.
3. Indien de bescheiden, bedoeld in het tweede lid, haar daartoe
aanleiding geven, of een of meer bescheiden ontbreken, is de
Rekenkamer bevoegd bij de betrokken rechtspersoon, commanditaire
vennootschap, vennootschap onder firma of natuurlijke persoon die
een beroep of bedrijf uitoefent daarover nadere inlichtingen in te
winnen dan wel inzage in documenten en andere informatiedragers te
vorderen, alsmede, mede aan de hand van de administratie van de
betrokken rechtspersoon, vennootschap of natuurlijke persoon dan
wel bij de derde die de administratie in opdracht van de
rechtspersoon, vennootschap of natuurlijke persoon voert, een
onderzoek in te stellen. Onze Minister wie het aangaat wordt door
de Rekenkamer van haar voornemen een dergelijk onderzoek in te
stellen in kennis gesteld. Artikel 54, eerste lid, is van
overeenkomstige toepassing.
4. De in de voorgaande leden vermelde bevoegdheden zijn gericht op
oordeelsvorming over het door Onze Minister gevoerde beleid ter
nakoming van de bij of krachtens de oprichtingsverdragen van de
Europese Gemeenschappen aan de lidstaat opgelegde verplichtingen
aangaande beheer, controle of toezicht ten aanzien van subsidies
als bedoeld in het eerste lid.
5. De Rekenkamer kan de in dit artikel vermelde bevoegdheden
uitoefenen zolang als en over de jaren dat de Staat daarbij belang
heeft.
6. Artikel 59, vierde, vijfde, elfde, twaalfde, dertiende, veertiende
en vijftiende lid, is van overeenkomstige toepassing.
7. De Rekenkamer voert overleg met de Europese Rekenkamer teneinde te
komen tot afspraken over de te hanteren normen en criteria bij het
in dit artikel bedoelde onderzoek en over de wijze van
samenwerking met de Europese Rekenkamer.
8. De artikelen 5:12, 5:13, 5:15 en 5:17 van de Algemene wet
bestuursrecht zijn van overeenkomstige toepassing ten aanzien van het
gebruik van de bevoegdheid vermeld in het derde lid.
ARTIKEL II
Deze wet treedt in werking met ingang van de dag na de datum van
uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst.
Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle ministeries, autoriteiten, colleges en ambtenaren wie zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden.
Gegeven te
DE MINISTER VAN FINANCIËN,
Wijziging van de Comptabiliteitswet houdende uitbreiding van de
onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer ten aanzien van de
besteding van gelden die ten laste komen van de begroting van de
Europese Unie (achtste wijziging van de Comptabiliteitswet)
MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN DEEL
1. INLEIDING
In 1997 heeft de Algemene Rekenkamer de reikwijdte en inhoud van de
door haar gewenste taken en bevoegdheden aan de orde gesteld. Op 11
april 1997 publiceerde zij de notitie Taken en bevoegdheden van de
Algemene Rekenkamer op het EU-controleterrein1 en op 19 november 1997
bracht zij de nota Herbezinning taken en bevoegdheden van de Algemene
Rekenkamer2 ter kennis van de Staten-Generaal en de Minister van
Financiën. De Algemene Rekenkamer stelt daarin dat haar huidige
wettelijke bevoegdheden onvolkomenheden vertonen die de aandacht van
de wetgever verdienen. Deze onvolkomenheden houden volgens de Algemene
Rekenkamer hoofdzakelijk verband met een aantal bestuurlijke
ontwikkelingen die nog onvoldoende in de regeling van haar
bevoegdheden in de Comptabiliteitswet hebben doorgewerkt. Deze
ontwikkelingen hebben volgens de Algemene Rekenkamer gemeenschappelijk
dat de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van publieke taken en
voor de besteding van publieke middelen steeds meer is komen te liggen
bij organen buiten het Rijk, terwijl de desbetreffende minister wel
eindverantwoordelijk is gebleven.
De Algemene Rekenkamer heeft drie terreinen aangewezen waarop zij
nadere of duidelijkere bevoegdheden wenselijk acht:
1. de besteding van rijksmiddelen (specifieke uitkeringen) door
decentrale overheden;
2. de controle op de besteding van EG-gelden in Nederland;
3. de inning, het beheer en de besteding van publieke middelen door
instellingen buiten het Rijk die wel tot de publieke sector behoren
(zoals in de sociale zekerheid, de publieke zorgverzekering en het
openbaar vervoer).
Op 16 juli 1999 zond de Minister van Financiën een brief aan de
Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal met daarin het
commentaar van de regering op de visie en de standpunten die de
Algemene Rekenkamer over uitbreiding van haar bevoegdheden in
bovengenoemde twee stukken heeft geformuleerd.3 In die brief heeft de
regering uiteengezet waarom zij van oordeel is dat de bestaande
controlebevoegdheden van de Algemene Rekenkamer ten aanzien van de
besteding van (nationale) specifieke-uitkeringsgelden door decentrale
overheden toereikend zijn.4 Artikel 54, tweede lid, en artikel 57,
derde lid, van de Comptabiliteitswet bepalen dat de ministers gehouden
zijn de Algemene Rekenkamer desgevraagd inlichtingen te verstrekken
die zij nodig acht voor haar rechtmatigheids- respectievelijk
doelmatigheidsonderzoek. De informatieverschaffing door decentrale
overheden aan de ministers is geregeld in het Besluit financiële
verhouding.5 In relatie daarmee zal de desbetreffende minister zich op
verzoek van de Algemene Rekenkamer, wanneer naar haar oordeel de op
het ministerie beschikbare gemeentelijke en provinciale informatie
tekortschiet om tot een oordeel te komen over de uitoefening van de
ministeriële verantwoordelijkheid inzake de
specifieke-uitkeringsregeling, tot het gemeente- of provinciebestuur
wenden met de vraag om verstrekking van (aanvullende) informatie,
waarna de minister deze aan de Algemene Rekenkamer ter beschikking
stelt. Verzoeken om nadere informatie dienen uitsluitend via het
desbetreffende ministerie te worden geleid. Aangezien de huidige
regeling in de Comptabiliteitswet op dit punt volstaat, brengt
onderhavig wetsvoorstel daar geen wijziging in.
In de brief van 16 juli 1999 is uiteengezet dat de regering ten
aanzien van het bovenstaand als derde genoemde terrein waarop de
Algemene Rekenkamer nadere of duidelijkere bevoegdheden wenselijk acht
(i.c. onderzoek bij instellingen buiten het Rijk) van oordeel is dat
bij een aanpassing van de regeling in artikel 59 van de
Comptabiliteitswet in elk geval bezien dient te worden of en op welke
wijze meer expliciet het doel en de reikwijdte van de controle door de
Algemene Rekenkamer tot uitdrukking kunnen worden gebracht. De
regering gaf in haar standpunt van 16 juli 1999 aan dat zij in nader
overleg met de Algemene Rekenkamer zal bezien of en hoe concreet aan
de wensen van de Algemene Rekenkamer vorm kan worden gegeven, mede
gezien en rekening houdend met de sectorspecifieke institutionele
structuren en verhoudingen die op de betrokken beleidsterreinen (zoals
de sociale zekerheid, de publieke zorgverzekering en het openbaar
vervoer) bestaan. Het overleg tussen de Algemene Rekenkamer en de
regering hierover is nog lopende. De wetswijzigingen die als uitkomst
van dit overleg nodig zullen blijken, zullen via een van deze achtste
wijziging gescheiden traject worden doorgevoerd. Dit wetsvoorstel
heeft daar dus géén betrekking op.
Onderhavige wijziging van de Comptabiliteitswet betreft de
bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer ten aanzien van de besteding
van subsidies die ten laste komen van de begroting van de Europese
Unie. Over deze wetswijziging is overleg gevoerd met de Algemene
Rekenkamer, in welk verband de Minister van Financiën op 6 december
1999 een concept-wetsvoorstel ter advisering aan de Algemene
Rekenkamer heeft voorgelegd. Het op 5 april 2000 door de Algemene
Rekenkamer uitgebrachte advies6 alsmede de reactie van het kabinet
daarop7 zijn bij deze memorie van toelichting gevoegd.
2. DE WENSEN VAN DE ALGEMENE REKENKAMER
In de notitie Taken en bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer op het
EU-controleterrein benadrukt de Algemene Rekenkamer dat haar
controlemogelijkheden op EU-terrein beperkter zijn dan die van de
Europese Rekenkamer. De Algemene Rekenkamer constateert dat zij op
grond van de huidige Comptabiliteitswet niet over wettelijke
bevoegdheden beschikt om zelfstandig onderzoek te verrichten bij
decentrale overheden (gemeenten en provincies), bij instellingen en
bedrijven (met uitzondering van die vermeld in artikel 59 van de
Comptabiliteitswet) en bij natuurlijke personen (zoals agrariërs). De
Europese Rekenkamer - zo stelt de Algemene Rekenkamer - is bij de
uitoefening van haar controletaak wel bevoegd te controleren tot op
het niveau van de uiteindelijke begunstigden in de lidstaat en heeft
bijgevolg wel toegang ter plaatse bij alle beheerinstanties en bij
alle natuurlijke en rechtspersonen die gelden uit de communautaire
begroting ontvangen. De Algemene Rekenkamer vindt het onbevredigend
dat zij op Nederlands grondgebied, waar het gaat om onderzoek naar de
besteding van EG-gelden, een minder vergaande controlebevoegdheid
heeft dan de Europese Rekenkamer. Waar het Europees beleid en middelen
betreft, geeft zij de wetgever daarom in overweging haar bevoegdheden
aan die van de Europese Rekenkamer gelijk te schakelen, dat wil zeggen
dat ook zij de bevoegdheid krijgt te controleren tot op het niveau van
de eindbestemming. Dit betekent onder meer dat de Algemene Rekenkamer
een eigen bevoegdheid wenst met directe toegang tot onder meer
decentrale overheden die EG-gelden besteden.
Toegang tot bijvoorbeeld decentrale overheden zegt de Algemene
Rekenkamer nodig te hebben om de wijze waarop de ministeriële
verantwoordelijkheid voor EU-beleid op het niveau van deze overheden
wordt gedragen, volledig in haar onderzoek te kunnen betrekken en
daarover verslag te kunnen doen. Nadrukkelijk is dus niet de controle
van gemeenten of provincies als zodanig aan de orde, maar gaat het om
onderzoek dat erop gericht is om vast te stellen of op adequate wijze
vorm is gegeven aan de taken die de regering op grond van de Europese
regelgeving heeft ten aanzien van de rechtmatige en doelmatige
besteding van EG-geldstromen en de controle en het toezicht daarop.8
De Algemene Rekenkamer benadrukt in dat verband te streven naar een
nadere bevoegdheid, hetgeen zij principieel onderscheidt van
uitbreiding van haar controletaak (die zij ongewijzigd wil laten). Het
kan nodig zijn dat de Algemene Rekenkamer ter plaatse de gemeentelijke
of provinciale organisatie en administratie onderzoekt teneinde te
kunnen vaststellen of is voldaan aan de daaraan te stellen eisen.
Een grotere EU-betrokkenheid wordt door de Algemene Rekenkamer bepleit vanuit enerzijds de strekking en de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid en vanuit anderzijds (versterking van) de samenwerking met de Europese Rekenkamer. Als bijkomend voordeel van het parallel laten lopen van haar bevoegdheden met die van de Europese Rekenkamer noemt de Algemene Rekenkamer in haar notitie Taken en bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer op het EU-controleterrein de vergemakkelijking van de totstandbrenging van een EU-controlepiramide, waardoor de Algemene Rekenkamer vaker zou kunnen optreden als 'voorcontroleur' ten behoeve van de Europese Rekenkamer. De Algemene Rekenkamer stelt in dit verband dat zij zich bij de controle op EG-geldstromen blijft richten op gebruikmaking van bestaande voorcontrole. De Algemene Rekenkamer merkt hierbij terecht op dat dit aansluit bij het beleid van de Nederlandse regering.
Voor de wensen van de Algemene Rekenkamer is tot slot nog het volgende
van belang. In haar nota van 19 november 1997 stelt de Algemene
Rekenkamer dat op het terrein van de EG-ontvangsten de reikwijdte van
haar controlebevoegdheden gelijk is aan die van de Europese Rekenkamer
en dat deze reikwijdte afdoende is om het terrein van de eigen
middelen af te dekken. De door de Algemene Rekenkamer nagestreefde
bevoegdhedenuitbreiding betreft derhalve enkel de uitgaven van de EG
(ontvangsten voor Nederland) en niet de eigen middelen (die door
Nederland aan de EG moeten worden afgedragen).9 Onderhavig
wetsvoorstel beperkt zich dan ook tot het creëren van
onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer met betrekking tot
de uitgaven van de Europese Unie (de besteding van EG-subsidies) in
Nederland.
CONTROLEBEVOEGDHEDEN VAN DE REKENKAMERS IN ANDERE EU-LIDSTATEN
Artikel 248, derde lid, EG-Verdrag geeft de Europese Rekenkamer de
bevoegdheid controles in de lidstaten te verrichten in samenwerking
met de nationale controle-instanties of, indien deze laatste niet over
de nodige bevoegdheden beschikken, in samenwerking met de bevoegde
nationale diensten. De Europese Rekenkamer kan gegeven de aard en de
diversiteit van Europese geldstromen en gezien de omvang van het
communautaire grondgebied slechts een beperkte controle-intensiteit
realiseren. Om het de Europese Rekenkamer in de toekomst mogelijk te
maken te kiezen voor een meer systeemgerichte (en daardoor
doelmatigere) aanpak, is versterking van de samenwerking met de
nationale rekenkamers nodig - wat alleen maar kan bij toereikende
bevoegdheden van de nationale rekenkamers.
Op dit moment beschikt reeds een groot aantal van de nationale
rekenkamers van de lidstaten van de Europese Unie over bevoegdheden
die (nagenoeg) gelijk zijn aan die van de Europese Rekenkamer (met
inbegrip van de bevoegdheid om controles ter plaatse, óók bij
decentrale overheden, te verrichten). De Algemene Rekenkamer stelt in
haar nota van 19 november 1997 dat de reikwijdte van de
controlebevoegdheden op het terrein van de EG-uitgaven van haar
zusterinstellingen in Finland, Frankrijk, Griekenland, Italië,
Oostenrijk, Portugal en Zweden10 al gelijk is aan die van de Europese
Rekenkamer.11 De rekenkamers van deze landen kunnen de besteding van
EG-uitgaven dus tot op alle niveaus (van eindbegunstiging)
controleren. Ook de rekenkamers van België en Denemarken zouden
volgens de Algemene Rekenkamer over bevoegdheden met nagenoeg dezelfde
reikwijdte beschikken als de Europese Rekenkamer, met beperkingen op
praktisch gezien minder belangrijke terreinen.12
De regering heeft in haar standpunt van 16 juli 1999 aangegeven van
oordeel te zijn dat Nederland hierbij niet achter kan blijven.13 Het
niet verlenen van nadere bevoegdheden aan de Algemene Rekenkamer op
EU-terrein zou de Nederlandse positie in het Europese debat over
verbeteringen in beheer en controle - een debat waarin Nederland
steeds een actieve rol heeft gespeeld en wil blijven spelen - bij
andere lidstaten bepaald niet versterken. Het bestaan van een
aansprakelijkheid van de lidstaat Nederland in Europees verband weegt
op dit punt zwaarder dan het op nationaal niveau bestaan van
gemeentelijke en provinciale autonomie ten opzichte van het Rijk. Het
belang van een goed financieel beheer en afdoende controle daarop
brengt immers met zich mee dat elke lidstaat zijn deel van de
inspanningen op zich moet nemen. De zorgwekkende foutenpercentages die
de Europese Rekenkamer elk jaar weer constateert, tonen de noodzaak
van substantiële verbeteringen in financieel beheer en controle
genoegzaam aan. Toekenning van de bevoegdheid aan de Algemene
Rekenkamer om op eigen titel tot op het niveau van de uiteindelijke
ontvanger onderzoek te kunnen doen naar de rechtmatigheid en
doelmatigheid van de aanwending van EG-subsidies is dienstig aan de
door de Nederlandse regering nagestreefde kwaliteit van beheer en
controle.
4. HET EUROPEESRECHTELIJK KADER
De Europese Unie is een Unie van lidstaten. In het EG-Verdrag zijn de
afzonderlijke decentrale overheden in formele zin dan ook geen partij.
In Europese context wordt de regering van een lidstaat aangesproken,
wanneer zich in die lidstaat door tekortkomingen in de beheer- en
controlesystemen gevallen van fraude en onregelmatigheden voordoen.
Deze bijzondere Europeesrechtelijke aansprakelijkheid van de Staat
geldt niet alleen voor tekortkomingen die zich voordoen op
rijksniveau, maar ook voor tekortkomingen die primair toegeschreven
moeten worden aan het niet correct toepassen van het communautaire
recht door organen van (territoriaal of functioneel)
gedecentraliseerde overheden.
Uit het systeem van het EG-Verdrag en de daarop betrekking hebbende
rechtspraak blijkt duidelijk dat de lidstaat aansprakelijk is voor
schending van het communautaire recht door alle organen van een
lidstaat, zowel door organen van de centrale overheid als door organen
van (territoriaal of functioneel) gedecentraliseerde overheden.14 Bij
een procedure wegens niet-nakoming van verplichtingen verband houdende
met bepalingen van het EG-Verdrag of daarvan afgeleid communautair
recht, is niet relevant welk al dan niet constitutioneel onafhankelijk
orgaan oorzaak van de inbreuk is; een lidstaat kan zich ter
rechtvaardiging van de niet-nakoming niet ten exceptieve beroepen op
bepalingen, praktijken of situaties van zijn nationale rechtsorde.
Deze aansprakelijkheid kan ook gelden voor het handelen van een
privaatrechtelijk lichaam, indien dat in grote mate door de overheid
wordt gecontroleerd; een dergelijk lichaam is volgens het
communautaire recht gelijk te stellen met een orgaan van de centrale
overheid.
De verantwoordelijkheid van de minister voor de inbreng in de
besprekingen van de Raad (die mede gebaseerd is op informatie over de
praktijk van de uitvoering van Europese verplichtingen in Nederland)
en voor de uitvoering en naleving van Europeesrechtelijke
verplichtingen draagt een bijzonder karakter. De lidstaten zijn
gehouden om - nog afgezien van de talloze specifieke
verdragsverplichtingen en verplichtingen uit hoofde van secundair
gemeenschapsrecht - invulling te geven aan de algemene verplichting
krachtens artikel 10 van het EG-Verdrag om doeltreffende maatregelen
te treffen ter verzekering van de correcte uitvoering van het
EU-beleid (de algemene loyaliteitsverplichting ofwel het beginsel van
gemeenschapstrouw).15 Art. 10 EG-Verdrag is gericht tot de nationale
autoriteiten van de lidstaat en schept een vorm van wederzijdse
informatie, bijstand en samenwerking tussen de lidstaten en de
gemeenschapsinstellingen.
Indien de Europese Commissie van oordeel is dat sprake is van
niet-nakoming van een of meer van de op de lidstaten rustende
communautaire verplichtingen, brengt zij dienaangaande een advies uit.
Wanneer de betrokken lidstaat dit advies niet tijdig opvolgt, kan de
Commissie de zaak aanhangig maken bij het Hof van Justitie van de
Europese Gemeenschappen (art. 226 EG-Verdrag). De lidstaat is gehouden
die maatregelen te nemen, welke nodig zijn ter uitvoering van het
arrest van het Hof van Justitie. Indien de lidstaat een arrest naar
het oordeel van de Commissie niet nakomt, kan de Commissie de zaak
opnieuw voor het Hof van Justitie brengen. De Commissie vermeldt
daarbij het bedrag van de door de betrokken lidstaat te betalen
forfaitaire som of dwangsom die zij in de gegeven omstandigheden
passend acht (art. 228 EG-Verdrag). Deze geldstraf wordt berekend aan
de hand van vermenigvuldigingscoëfficiënten, waarin onder meer ernst
en duur van de inbreuk tot uitdrukking komen. Ook wanneer decentrale
bestuursorganen het gemeenschapsrecht niet toepassen (d.w.z.
bepalingen van het EG-Verdrag schenden, verordeningen onjuist
uitvoeren of in strijd met een richtlijn handelen), wordt de lidstaat
aansprakelijk gesteld. De centrale overheid kan zich tegenover de
Europese Unie formeel niet beroepen op de eigen constitutionele
positie van deze organen. Daarbij moet ook bedacht worden dat het
gemeenschapsrecht (in geval van collisie) voorrang heeft op het
nationale recht.
5. FINANCIËLE AANSPRAKELIJKHEID VAN DE LIDSTAAT
Voor de belangrijkste EG-uitgavencategorieën geldt dat de
aansprakelijkheid van de regering onder bepaalde omstandigheden kan
leiden tot aanspraken die een beslag leggen op rijksmiddelen. Deze
financiële aansprakelijkheid voor bijvoorbeeld de terugbetaling van
ten onrechte betaalde bedragen toont duidelijk het belang van de
regering aan, ook al kan het daarbij gaan om tekortschietend handelen
van bijvoorbeeld decentrale overheden. Het Rijk dient voldoende
inzicht te hebben of te kunnen verkrijgen in het financiële beheer van
EG-subsidies tot op het niveau van de eindbestemming (waaronder
decentrale overheden), opdat aannemelijk gemaakt kan worden dat de
voorgeschreven beheer- en controleprocedures in Nederland op alle
niveaus worden nageleefd.
De toepassing van financiële correcties op het terrein van de
structuurfondsen biedt een goed voorbeeld van de financiële
aansprakelijkheid van de lidstaat.16 Voor het opleggen van deze
correcties hanteert de Europese Commissie interne richtsnoeren, die
aangeven in welke omstandigheden er voor de Commissie grond zou kunnen
zijn om te besluiten de lidstaat een korting op zijn
structuurfondsbijdrage op te leggen. De kern daarvan is, dat indien
een lidstaat zelf een onregelmatigheid of fraudegeval op het spoor
komt, hij de Commissie daarvan in kennis stelt, en vervolgens de
nodige corrigerende maatregelen neemt, hij de vrijgekomen middelen
normaliter - zolang het programma nog loopt - kan gebruiken voor de
financiering van een ander nationaal project. Dat is echter niet
toegestaan indien niet de lidstaat zelf, maar de Commissie een
belangrijk verzuim inzake de naleving van beheer- en
controleprocedures constateert. In dat geval wordt de lidstaat gekort
met een bedrag ter grootte van de ontdekte onregelmatigheid; het
desbetreffende bedrag kan niet binnen de lidstaat worden heringezet,
maar wordt door de Commissie teruggetrokken. Wanneer de geconstateerde
onregelmatigheid een systematisch karakter vertoont (stelselmatige
tekortkoming), kan de op te leggen korting zelfs groter zijn dan het
bedrag dat rechtstreeks met de ontdekte individuele onregelmatigheid
is gemoeid (geëxtrapoleerde of forfaitaire korting).
Uit het belang dat het Rijk heeft bij het voorkómen van financiële
kortingen volgt (a) dat het Rijk voldoende inzicht dient te hebben of
te kunnen verkrijgen in het financiële beheer van EG-subsidies tot op
het niveau van de eindbestemming, opdat aannemelijk gemaakt kan worden
dat de voorgeschreven beheer- en controleprocedures in Nederland op
alle niveaus worden nageleefd, en (b) dat de Algemene Rekenkamer de
mogelijkheid moet hebben om zo nodig tot op het niveau van de
eindbestemming zelfstandig de juistheid vast te stellen van wat uit de
departementale dossiers blijkt.
6. DE WENSELIJKHEID VAN NADERE MINISTERIËLE BEVOEGDHEDEN
In Europese context wordt, zoals uiteengezet, de regering van een
lidstaat aangesproken wanneer zich in die lidstaat tekortkomingen
voordoen. Binnen de nationale verhoudingen beschikken de ministers
thans (nog) niet op alle terreinen over afdoende bevoegdheden om op
adequate wijze invulling te kunnen geven aan de verplichtingen die de
Staat jegens de communautaire instellingen heeft voor de besteding van
EG-subsidies door onder meer bestuurorganen in Nederland.17 Daardoor
kunnen de Europese Commissie en het Hof van Justitie van de Europese
Gemeenschappen de Nederlandse regering aansprakelijk stellen voor de
gevolgen van tekortschietend handelen van niet tot de Staat behorende
bestuursorganen, zonder dat de regering op dit moment beschikt over in
alle opzichten toereikende wettelijke bevoegdheden om op deze
bestuursorganen invloed uit te oefenen. Er is derhalve sprake van een
spanningsveld tussen de door het communautaire recht bepaalde
aansprakelijkheid van de Nederlandse Staat (vertegenwoordigd door de
regering) jegens de Europese Gemeenschappen aan de ene kant, en de
nationale bevoegdheden van de betrokken ministers aan de andere kant.
Juist deze ministeriële bevoegdheden zijn evenwel bepalend voor de
staatsrechtelijke verantwoordelijkheid van de ministers tegenover de
Staten-Generaal. Als er geen ministeriële bevoegdheden zijn, is ook de
ministeriële verantwoordelijkheid jegens de Staten-Generaal beperkt.
De nationaal-staatsrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid voor
het handelen van derden wordt bepaald door de bevoegdheden die de
minister jegens deze derden heeft. Dit zou men de ministeriële
verantwoordelijkheid in enge zin kunnen noemen. Daarnaast kunnen de
Staten-Generaal de minister aanspreken over de redenen waarom hij of
zij niet een wetsvoorstel aanhangig heeft gemaakt om voor zichzelf
bevoegdheden te creëren. Dit is dan de ministeriële
verantwoordelijkheid in ruime zin. Als de Staten-Generaal en de
regering gezamenlijk van oordeel zijn en blijven dat op een bepaald
terrein geen ministeriële bevoegdheden nodig of wenselijk zijn
(bijvoorbeeld jegens decentrale overheden), dan is er niets waarover
de minister zich tegenover de Staten-Generaal zou kunnen
verantwoorden.
Naast formele bevoegdheden opgenomen in wet- en regelgeving, beschikt
de minister ook over informele beleidsinstrumenten om invloed uit te
oefenen. Het gebruik van deze informele instrumenten roept geen
juridische verplichtingen in het leven voor degenen tot wie zij
gericht zijn, maar hun inzet kan beleidsmatig en politiek wel degelijk
van grote betekenis zijn. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om het
presenteren van voornemens en plannen, het geven van informatie en
voorlichting, het interveniëren in maatschappelijke discussies (in
nationaal of internationaal verband) en het doen van uitspraken in het
openbaar. Uiteraard kan de minister ook over het gebruik van deze
informele beïnvloedingsmogelijkheden door de Staten-Generaal ter
verantwoording worden geroepen.
Voor een algemene beschrijving van de inhoud en de reikwijdte van de
ministeriële verantwoordelijkheid zij verder verwezen naar het
regeringsstandpunt Vertrouwen in verantwoordelijkheid dat op 17
september 1999 door de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer is aangeboden.18
De formulering in het vierde lid van beide nieuwe artikelen maakt
duidelijk dat dit wetsvoorstel zich richt op die EG-subsidies voor de
besteding waarvan de Nederlandse Staat door de Europese Commissie of
het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen aansprakelijk kan
worden gesteld. Van belang is dat de op de lidstaat rustende
communautaire verplichtingen ten aanzien van beheer, controle en
toezicht verschillen van beleidsterrein tot beleidsterrein en van
regeling tot regeling. De reikwijdte van deze verplichtingen is
conform het bepaalde in het vierde lid van artikel 22a en het vierde
lid van artikel 59a bepalend voor de reikwijdte van de bevoegdheden
van de minister onderscheidenlijk die van de Algemene Rekenkamer. De
desbetreffende verplichtingen zijn uiteenlopend van aard. Het komt ook
voor dat de Europese Commissie rechtstreeks (zonder tussenkomst van de
Staat) contracten sluit met begunstigden in de lidstaten (zoals
bedrijven) zonder dat de desbetreffende sectoriële regelgeving
voorziet in nadere verplichtingen van de lidstaat. De centrale
overheid staat daar volledig buiten en is op grond van de
desbetreffende regelgeving ook niet belast met enige beheer-,
controle- of toezichtstaak. Eventuele communautaire aansprakelijkheid
betreft alsdan uitsluitend de relatie tussen een instelling van de
Gemeenschappen en de gesubsidieerde. Aangezien het de bedoeling van
dit wetsvoorstel is om alleen bevoegdheden te creëren indien de Staat
door de instellingen van de Europese Gemeenschappen aansprakelijk kan
worden gesteld voor een verzuim in de naleving van het communautaire
recht, worden voor dergelijke gevallen in dit wetsvoorstel geen
bevoegdheden gecreëerd, noch voor de Algemene Rekenkamer noch voor de
minister.
Op EU-terrein dient er sprake te zijn van een principiële samenhang
tussen een controlebevoegdheid van de Algemene Rekenkamer en die van
een minister. De bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer om
EG-subsidies te onderzoeken dienen de ministeriële
verantwoordelijkheid te volgen. Het zou niet logisch zijn, wanneer de
Algemene Rekenkamer de invulling van de ministeriële
verantwoordelijkheid zou kunnen onderzoeken (en daarover aan de
Staten-Generaal rapporteren) aan de hand van documenten waartoe de
minister zelf geen toegang heeft. De Rekenkamer zou tekortkomingen
kunnen constateren, die de minister zelf niet kan vaststellen omdat
hij of zij eenvoudigweg niet gemachtigd is inzage in de desbetreffende
documenten te vorderen. Een tweede reden voor koppeling van
controlebevoegdheden van Rekenkamer en ministers is de volgende. Als
de controlebevoegdheden van de Algemene Rekenkamer zouden worden
uitgebreid los van die van de ministers, bestaat het gevaar dat de
controle van de Rekenkamer verder gaat dan de ministeriële
verantwoordelijkheid reikt.
Gegeven bovenstaande overwegingen, wordt in onderhavig voorstel tot
wijziging van de Comptabiliteitswet naast een controlebevoegdheid voor
de Algemene Rekenkamer (artikel 59a) tezelfdertijd een parallelle
controlebevoegdheid voor de betrokken ministers geformuleerd (artikel
22a). Naast een controlebevoegdheid (informatietoegang) zullen de
ministers, zoals is aangegeven in het regeringsstandpunt van 16 juli
1999,19 nog over andere instrumenten en voorzieningen moeten
beschikken ten aanzien van de besteding van EG-subsidies in Nederland.
Onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer kunnen immers niet
los gezien worden van ministeriële bevoegdheden. Het inmiddels daartoe
opgestelde voorstel van Wet toezicht Europese subsidies20 voorziet in
ministeriële bevoegdheden jegens niet tot de Staat behorende
bestuursorganen die EG-subsidie ontvangen dan wel belast zijn met
beheer-, controle- of toezichtstaken ter uitvoering van ten aanzien
van EG-subsidies aan de lidstaat opgelegde communautaire
verplichtingen.
Niet alleen op het gebied van beheer, controle en toezicht ten aanzien
van EG-subsidies, maar ook op andere terreinen waarop de Staat de
naleving van communautaire voorschriften door decentrale overheden
wenst te kunnen afdwingen (zoals ten aanzien van de Europese
aanbestedingsvoorschriften), kunnen nadere ministeriële bevoegdheden
wenselijk zijn. Besluitvorming daarover zal plaatsvinden bij de
opstelling van het kabinetsstandpunt over het ICCW21-rapport
Communautaire verplichtingen van decentrale overheden en het
ICER22-advies De Europese dimensie van toezicht. Daarbij zal worden
bezien welke ministeriële bevoegdheden op andere terreinen dan
EG-subsidies wenselijk en nodig zijn en in welk wettelijk kader de
daartoe benodigde regelgeving tot stand kan worden gebracht. Het feit
dat onderhavig wetsvoorstel zich beperkt tot enkel EG-subsidies, is
gelegen in de door de regering bij de opstelling ervan betrachte
voortvarendheid.
7. TOEGANG VAN DE ALGEMENE REKENKAMER TOT BEDRIJVEN, INSTELLINGEN EN
NATUURLIJKE PERSONEN
In het bovenstaande is vooral ingegaan op bevoegdheden van de Algemene
Rekenkamer om onderzoek te verrichten bij decentrale overheden die
EG-subsidies ontvangen. Daarnaast pleit de Algemene Rekenkamer ook
voor toegang tot bedrijven, instellingen en natuurlijke personen die
in Nederland EG-subsidies ontvangen. Gegeven het uitgangspunt dat de
Algemene Rekenkamer de wijze waarop gestalte wordt gegeven aan de
ministeriële verantwoordelijkheid tot op het niveau van de
eindbestemming moet kunnen volgen, ligt het eveneens voor de hand de
Algemene Rekenkamer een eigenstandige onderzoeksbevoegdheid toe te
kennen bij bedrijven, instellingen en natuurlijke personen die een
beroep of bedrijf uitoefenen en die EG-subsidies ontvangen. Bij
natuurlijke personen gaat het in het bijzonder om agrariërs (de
huidige Landbouwwet verleent de Algemene Rekenkamer geen toegang tot
agrariërs).
Overigens zij opgemerkt dat door de Nederlandse Arbeidsvoorziening
gesubsidieerde rechtspersonen de Algemene Rekenkamer thans al toegang
moeten geven tot hun boeken en bescheiden (Arbeidsvoorzieningswet
1996, art. 89). Dit is voor de discussie over Europese geldstromen van
belang in het kader van de gelden die Nederland ontvangt uit het
Europees Sociaal Fonds. Een groot deel van deze gelden wordt besteed
door de Arbeidsvoorzieningsorganisatie.
De toegang van de Algemene Rekenkamer tot bedrijfsgegevens dient
omgeven te zijn met adequate waarborgen van rechtsbescherming. Het mag
niet zo zijn dat de Algemene Rekenkamer in haar openbare rapportages
bedrijfsgegevens vermeldt als gevolg waarvan bedrijven
concurrentienadeel ten opzichte van andere bedrijven ondervinden en
eerstbedoelde bedrijven daartegen onvoldoende mogelijkheid tot verweer
hebben. Daarom is in het zesde lid van artikel 59a allereerst het
veertiende lid van artikel 59 van deze wet van overeenkomstige
toepassing verklaard. Daarin is bepaald dat de Algemene Rekenkamer van
gegevens en bevindingen die naar hun aard vertrouwelijk zijn, geen
melding maakt in een verslag of rapport. Ten tweede heeft de Algemene
Rekenkamer laten weten dat zij de door haar gehanteerde procedure voor
hoor en wederhoor ten aanzien van de rapportage over
onderzoeksbevindingen die het Rijk aangaan overeenkomstig zal
toepassen ten aanzien van onderzoeksbevindingen die derden aangaan.23
Dit wil zeggen dat de Algemene Rekenkamer de in haar verslagen en
rapporten op te nemen bevindingen voorafgaand aan vaststelling en
publicatie voorlegt aan de betrokkene ter verkrijging van een reactie
daarop. Ten derde heeft een gecontroleerde de mogelijkheid zich tot de
rechter te wenden via de civiele weg van een kort geding, wanneer
betrokkene van mening is dat de Algemene Rekenkamer onrechtmatig heeft
gehandeld, bijvoorbeeld omdat de wettelijke norm van artikel 59,
veertiende lid, van deze wet is overtreden.
In aanvulling op het bepaalde in het veertiende lid van artikel 59 van
deze wet zij opgemerkt dat voor het overige bij gebreke van een
specifieke wettelijke geheimhoudingsplicht voor de Algemene Rekenkamer
ingevolge het bepaalde in het tweede lid van artikel 2:5 van de
Algemene wet bestuursrecht de in het eerste lid van dat artikel
omschreven algemene geheimhoudingsplicht geldt. De Algemene Rekenkamer
is als instelling die een bij of krachtens de wet toegekende taak
uitoefent (als bedoeld in het tweede lid van artikel 2:5) verplicht
tot geheimhouding van gegevens waarvan zij het vertrouwelijke karakter
kent of redelijkerwijs moet vermoeden, behoudens voor zover enig
wettelijk voorschrift haar tot mededeling verplicht of uit haar taak
de noodzaak tot mededeling voortvloeit.
Voor een verdere uitwerking van de procedures voor het omgaan met
vertrouwelijke gegevens door de Algemene Rekenkamer en de jegens
derden van toepassing zijnde waarborgen van rechtsbescherming zij
verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij het zesde en het
achtste lid van artikel 59a.
8. DE DOELMATIGHEID VAN HET NEDERLANDSE EN HET EUROPESE
CONTROLEBESTEL
Het single-auditbeleid24 en het streven de beheer- en controlelasten
zo laag mogelijk te houden leiden er toe, dat het uitgangspunt moet
zijn dat de Algemene Rekenkamer niet onnodig werkzaamheden gaat
herhalen, die door departementale of andere accountants al zijn
verricht. De doelmatigheid van het controlebestel is daar ten zeerste
mee gediend. De Algemene Rekenkamer zal derhalve van de uitkomsten en
resultaten van door anderen reeds verrichte controle- en
reviewwerkzaamheden optimaal gebruik moeten maken. Zij kan daarvan
kennis nemen door inzage in de dossiers van de betrokken
departementale afdelingen (in het bijzonder de departementale
accountantsdienst). Op die wijze zou de Algemene Rekenkamer normaliter
voldoende controle-informatie moeten kunnen verkrijgen over de
rechtmatigheid en de doelmatigheid van (de uitkomsten van) het op
decentraal niveau gevoerde beheer voor wat betreft de uitoefening van
de ministeriële verantwoordelijkheid. Het zou slechts in
uitzonderingssituaties nodig moeten zijn dat de Algemene Rekenkamer
daadwerkelijk gebruik maakt van de haar toe te kennen bevoegdheid om
zelf op het niveau van de eindbestemming onderzoek te verrichten naar
de wijze waarop invulling is gegeven aan de ministeriële
verantwoordelijkheid die voor de besteding van EG-subsidies bestaat.
Onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer passen optimaal in
het Europese controlebestel, wanneer daardoor de mogelijkheden voor de
Europese Rekenkamer worden vergroot om bij haar werkzaamheden
systematisch gebruik te maken van c.q. te steunen op reeds verrichte
(voor)controles. In dat kader is ook een goede afstemming van de
controlewerkzaamheden tussen de Europese Commissie en de lidstaten van
belang. Door afstemming van de werkzaamheden van de diverse
controle-instanties die deel uitmaken van het Europese controlebestel,
kunnen nodeloze doublures in de controle worden voorkomen en kan
bereikt worden dat de logistieke processen van de te controleren
uitvoerende diensten en begunstigde organisaties en bedrijven niet
meer dan nodig worden belast door controle-activiteiten. Aldus draagt
afstemming van de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer en de
Europese Rekenkamer bij aan een doelmatig Europees controlebestel.
B. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Wetsartikel I
A. Artikel 22a
Onderhavig artikel strekt ertoe, gegeven de principiële samenhang die
er op EU-terrein dient te bestaan tussen een controlebevoegdheid van
de Algemene Rekenkamer en die van een minister, de in artikel 59a van
deze wet voor de Algemene Rekenkamer geformuleerde bevoegdheden
eveneens toe te kennen aan de minister wie het aangaat.
In het algemeen gedeelte van deze memorie van toelichting is
uiteengezet dat de toekenning van bevoegdheden aan de Algemene
Rekenkamer in samenhang moet worden gezien met het creëren van
passende ministeriële bevoegdheden op het terrein van de naleving van
Europeesrechtelijke verplichtingen door EU-gesubsidieerden in
Nederland (voor zover deze verplichtingen betrekking hebben op beheer
en controle van Europese geldstromen). Het zou niet logisch zijn,
wanneer de Algemene Rekenkamer de invulling van de ministeriële
verantwoordelijkheid zou kunnen onderzoeken (en daarover aan de
Staten-Generaal rapporteren) aan de hand van documenten waartoe de
minister zelf geen toegang heeft. De Rekenkamer zou tekortkomingen
kunnen constateren, die de minister niet zelf kan vaststellen omdat
hij of zij eenvoudigweg niet gemachtigd is inzage in de desbetreffende
documenten te vorderen.
De ministers beschikken binnen de nationale verhoudingen thans (nog)
niet op alle terreinen over afdoende bevoegdheden om op adequate wijze
invulling te kunnen geven aan de verplichtingen die de Staat jegens de
communautaire instellingen heeft voor de besteding van EG-subsidies
door onder meer bestuursorganen in Nederland. Daardoor kunnen de
Europese Commissie en het Hof van Justitie van de Europese
Gemeenschappen de Nederlandse regering aansprakelijk stellen voor
tekortschietend handelen van niet tot de Staat behorende
bestuursorganen, zonder dat de desbetreffende minister over
toereikende bevoegdheden beschikt in zijn verhouding met deze
bestuurorganen. Daarom heeft de regering aangegeven dat er op dat
terrein nadere ministeriële bevoegdheden moeten worden gecreëerd. De
in dit artikel geformuleerde bevoegdheden en de in de Wet toezicht
Europese subsidies25 verder ten aanzien van de besteding van
EG-subsidies in Nederland te creëren ministeriële bevoegdheden moeten
de spanning wegnemen die thans bestaat tussen de door het
communautaire recht bepaalde aansprakelijkheid van de Nederlandse
Staat (vertegenwoordigd door de regering) jegens de Europese
Gemeenschappen aan de ene kant en de bevoegdheden van de betrokken
ministers (in de nationale verhoudingen) aan de andere kant.
In dit artikel wordt gesproken over Onze Minister wie het aangaat.
Aangezien er op vele beleidsterreinen EG-subsidies worden verstrekt,
zijn meerdere ministers betrokken bij het beheer, controle en toezicht
ten aanzien van EG-subsidies. Aanknopingspunt in dezen zal dan ook
moeten zijn, dat de minister wie het aangaat de minister is die in
nationaal verband verantwoordelijk is op het beleidsterrein ten
aanzien waarvan de EG-subsidie is verstrekt. In voorkomende gevallen
kunnen dit ook meerdere ministers zijn.
Het begrip rechtspersoon is omschreven in de artikelen 1, 2 en 3 van
Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. Met rechtspersonen worden in dat
verband zowel publiekrechtelijke rechtspersonen (waaronder provincies
en gemeenten) als privaatrechtelijke rechtspersonen (zoals naamloze
vennootschappen en besloten vennootschappen met beperkte
aansprakelijkheid) bedoeld.
Overeenkomstig artikel 4:21, eerste lid, van de Algemene wet
bestuursrecht wordt onder het begrip subsidie verstaan elke aanspraak
op financiële middelen verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten
van de aanvrager, anders dan als betaling voor geleverde goederen of
diensten. Verder is aansluiting gezocht bij artikel 4:23, derde lid,
onder b, van de Algemene wet bestuursrecht, dat ziet op rechtstreeks
door een instelling van de Europese Gemeenschappen verstrekte
subsidies. De verstrekking van leningen en garanties wordt ook geacht
te vallen onder het begrip subsidies.
In het eerste lid van dit artikel zijn de woorden rechtstreeks of
middellijk opgenomen. Met het gebruik van het woord middellijk is
beoogd om in het geval dat gelden aan bijvoorbeeld een intermediaire
autoriteit of instantie worden verleend, maar feitelijk worden besteed
door een andere partij, ook bevoegdheden jegens die andere partij (de
eindbegunstigde) te creëren.
Voor een toelichting op het in het vierde lid van dit artikel
gebezigde begrip bij of krachtens de oprichtingsverdragen van de
Europese Gemeenschappen aan de lidstaat opgelegde verplichtingen zij
verwezen naar de toelichting opgenomen bij het vierde lid van artikel
59a van deze wet. Ten aanzien van de wijze van omgaan met
vertrouwelijke bedrijfsgegevens is de toelichting die bij het vierde
lid van artikel 59a is gegeven ten aanzien van het optreden van de
Algemene Rekenkamer van overeenkomstige toepassing op het handelen van
de minister en de door hem ter uitoefening van de in dit artikel
bedoelde bevoegdheid aangewezen ambtenaren. In dat verband zij ook
gewezen op hetgeen artikel 2:5 van de Algemene wet bestuursrecht
voorschrijft over geheimhouding.
Ook voor het overige zij - voor zover van overeenkomstige toepassing -
ten algemene verwezen naar de toelichting bij de corresponderende
leden van artikel 59a van deze wet. Bij de formulering van dit artikel
is zoveel mogelijk gekozen voor gelijkluidende formuleringen als die
welke zijn opgenomen in artikel 59a. De in artikel 59a ten aanzien van
het optreden van de Algemene Rekenkamer van overeenkomstige toepassing
verklaarde artikelen 5:12, 5:13, 5:15 en 5:17 van de Algemene wet
bestuursrecht zijn ook van toepassing ten aanzien van het optreden van
de minister. Deze hoeven hier echter niet van toepassing te worden
verklaard, omdat zij al van toepassing zijn.
Het bepaalde in dit artikel voorziet niet in het creëren van een
wettelijke taak voor de dienst die belast is met de uitvoering van de
controletaken omschreven in artikel 22, eerste lid, van deze wet. De
departementale accountantsdienst heeft die taak alleen indien de
desbetreffende EG-subsidies via de begroting van het ministerie worden
geleid en derhalve zijn opgenomen in de departementale financiële
verantwoording. Het ligt evenwel voor de hand dat de departementale
accountantsdiensten ook ten aanzien van niet via de departementale
begroting lopende EG-subsidies een nadere taak krijgen, in samenhang
met de in dit artikel geformuleerde ministeriële controlebevoegdheid.
Deze taak kan hun door de departementsleiding op grond van artikel 3
van het Besluit taak DAD als bijzondere opdracht worden verleend.
B. Artikel 59a
Eerste lid
Doel van deze bepaling is de Algemene Rekenkamer in algemene termen
bevoegdheden toe te kennen om zelfstandig (op eigen gezag) en
rechtstreeks (zonder tussenkomst van de minister) onderzoek te doen
naar de rechtmatige en doelmatige besteding van EG-subsidies tot op
het niveau van de genoemde categorieën van niet tot de Staat als
rechtspersoon behorende derden. De vraag of en zo ja met welke
regelmaat de Algemene Rekenkamer de in dit lid omschreven derden aan
haar onderzoek zal onderwerpen is ter beoordeling aan de Algemene
Rekenkamer.
Het begrip rechtspersoon is omschreven in de artikelen 1, 2 en 3 van
Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. Met rechtspersonen worden in dat
verband zowel publiekrechtelijke rechtspersonen (waaronder provincies
en gemeenten) als privaatrechtelijke rechtspersonen (zoals naamloze
vennootschappen en besloten vennootschappen met beperkte
aansprakelijkheid) bedoeld. De uitzonderingsbepaling opgenomen in
artikel 59, zestiende lid, van deze wet geldt hier niet.
Anders dan ten aanzien van artikel 59 van deze wet (bij de formulering
waarvan verder overigens zoveel mogelijk aansluiting is gezocht),
strekken de onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer zich
hier ook uit tot natuurlijke personen die een beroep of bedrijf
uitoefenen. Zulks is nodig omdat ook bevoegdheden bij bijvoorbeeld
agrariërs worden beoogd (deze vormen een belangrijke categorie van
eindbegunstigden). Ook de Europese Rekenkamer heeft de bevoegdheid om
bij agrariërs controles te verrichten.
Overeenkomstig artikel 4:21, eerste lid, van de Algemene wet
bestuursrecht wordt onder het begrip subsidie verstaan elke aanspraak
op financiële middelen verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten
van de aanvrager, anders dan als betaling voor geleverde goederen of
diensten. Verder is aansluiting gezocht bij artikel 4:23, derde lid,
onder b, van de Algemene wet bestuursrecht, dat ziet op rechtstreeks
door een instelling van de Europese Gemeenschappen verstrekte
subsidies. De verstrekking van leningen en garanties wordt ook geacht
te vallen onder het begrip subsidies.
In dit lid zijn de woorden rechtstreeks of middellijk opgenomen. Met
het gebruik van het woord middellijk is beoogd om in het geval dat
gelden aan bijvoorbeeld een intermediaire autoriteit of instantie
worden verleend, maar feitelijk worden besteed door een andere partij,
ook controle bij die andere partij (de eindbegunstigde) mogelijk te
maken.
Tweede en derde lid
De formulering van deze twee leden is zoveel mogelijk analoog aan die
van de overeenkomstige bepalingen in artikel 59 van deze wet. Dit
betekent dat ten aanzien van de wijze van controleren de
drie-fasen-procedure van dat artikel is overgenomen. Deze procedure
houdt in dat de Algemene Rekenkamer in eerste instantie de
jaarrekening van de betrokken derde (waarbij ook een financiële
verantwoording die een andere vorm heeft dan die van een jaarrekening
als zodanig wordt beschouwd) en de daarop betrekking hebbende
controlerapporten beoordeelt. Dit geschiedt aan de hand van de
departementale dossiers, voor zover deze stukken in die dossiers
aanwezig zijn (fase 1). Na bestudering van die stukken, zo nodig
aangevuld met van de betrokken minister verkregen inlichtingen, zal
het in veel gevallen mogelijk zijn de controle af te sluiten. Voor
zover de door de Algemene Rekenkamer nodig geachte stukken bij de
betrokken minister ontbreken of verkregen inlichtingen niet
bevredigend zijn, kan de Algemene Rekenkamer bij de betrokken derde
overlegging van de stukken vorderen of daarover nadere inlichtingen
inwinnen (fase 2). Het vragen van (nadere) inlichtingen houdt tevens
in dat de Algemene Rekenkamer met medewerking van de betrokken derde
de externe accountant kan verzoeken haar zo volledig mogelijk in te
lichten omtrent de uitkomsten en bevindingen van de door hem verrichte
controlewerkzaamheden. In laatste instantie heeft de Algemene
Rekenkamer ten slotte de mogelijkheid een onderzoek ter plaatse in te
stellen, in situaties waarin stukken of inlichtingen binnen een
redelijke termijn achterwege blijven of verkregen inlichtingen niet
toereikend worden geacht (fase 3).
Voor een verdere toelichting zij verwezen naar de toelichting bij de
overeenkomstige leden van artikel 59 van deze wet.
Artikel 54, eerste lid, van deze wet is van overeenkomstige toepassing
verklaard. Dit betekent dat aan de Algemene Rekenkamer alle informatie
moet worden verschaft die zij ten behoeve van haar onderzoek nodig
heeft (ingevolge artikel 22a van deze wet geldt dit eveneens voor de
minister). Tot die informatie behoort zonder uitzondering ook de
informatie die naar haar aard of naar opvatting van de gecontroleerde
vertrouwelijk is. Over de vraag of vertrouwelijk aan de Rekenkamer
verstrekte informatie in rapporten of verslagen wordt opgenomen, op
welke wijze dat gebeurt en hoe daarover met de gecontroleerde en de
minister wordt gecommuniceerd wordt ingegaan bij de toelichting bij
het zesde lid van dit artikel (zie verder ook het algemeen gedeelte
van deze memorie van toelichting).
In het tweede en derde lid wordt gesproken over Onze Minister wie het
aangaat. Aangezien er op vele beleidsterreinen EG-subsidies worden
verstrekt, zijn meerdere ministers betrokken bij het beheer, controle
en toezicht ten aanzien van EG-subsidies. Aanknopingspunt in dezen zal
dan ook moeten zijn, dat de minister wie het aangaat de minister is
die in nationaal verband verantwoordelijk is op het beleidsterrein ten
aanzien waarvan de EG-subsidie is verstrekt. In voorkomende gevallen
kunnen dit ook meerdere ministers zijn.
De Algemene Rekenkamer en de betrokken ministers dienen zodanig
gebruik te maken van de in dit wetsvoorstel geformuleerde
bevoegdheden, dat de met de uitvoering gemoeide kosten en de beheer-
en controlelasten voor de gecontroleerde derden zo veel mogelijk
worden beperkt. Dit betekent onder meer dat ter verkrijging van
informatie over de besteding van EG-subsidies door derden zoveel
mogelijk gebruik zal worden gemaakt van de bestaande departementale
dossiers daarover en van de reeds beschikbare jaarstukken van deze
derden (inclusief de daarop betrekking hebbende controlerapporten).
Indien mogelijk, dient verder te worden aangesloten bij de informatie
die de gecontroleerde derde al bij de betrokken instelling van de
Gemeenschappen heeft moeten aanleveren om in aanmerking te komen voor
de gevraagde EG-subsidie. Een onderzoek ter plaatse zal alleen dan
worden ingesteld indien de departementale dossiers, de opgestelde
jaarstukken en de nader van de betrokken derde verkregen stukken en
inlichtingen onbevredigend zijn. Een dergelijk terughoudend gebruik
van het instrument onderzoek ter plaatse draagt bij aan zo laag
mogelijke administratieve lasten.
Vierde lid
In dit lid wordt het doel van de bevoegdheden van de Algemene
Rekenkamer omschreven als oordeelsvorming over het beleid dat de
betrokken ministers voeren ter nakoming van de bij of krachtens de
oprichtingsverdragen van de Europese Gemeenschappen aan de lidstaat
Nederland opgelegde verplichtingen aangaande beheer, controle of
toezicht ten aanzien van EG-subsidies. De Algemene Rekenkamer heeft
ook zelf aangegeven dat het haar gaat om onderzoek naar het handelen
van de ministers en niet om controle van bijvoorbeeld gemeenten of
provincies als zodanig. De Algemene Rekenkamer heeft daarbij
aangedrongen op een nadere bevoegdheid (binnen haar bestaande
controletaak) en niet gevraagd om een nieuwe controletaak.
In dit lid wordt gesproken over verplichtingen die bij of krachtens de oprichtingsverdragen van de Europese Gemeenschappen op de Staat rusten. Daaronder vallen verplichtingen voortvloeiend uit het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, het Verdrag tot oprichting van de Europese (Economische) Gemeenschap en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, de wijzigingen van deze verdragen, alsmede de eraan gehechte bijlagen, overeenkomsten en protocollen, en de op grond van deze verdragen door de instellingen van de Europese Gemeenschappen vastgestelde verordeningen, richtlijnen en beschikkingen.
De formulering in dit lid maakt duidelijk dat dit wetsvoorstel zich
richt op die EG-subsidies voor de besteding waarvan de Nederlandse
Staat door de Europese Commissie of het Hof van Justitie van de
Europese Gemeenschappen aansprakelijk kan worden gesteld. Het gaat er
daarbij om dat de Nederlandse Staat aansprakelijk is, indien zich in
Nederland door tekortkomingen in beheer en controle gevallen van
fraude en onregelmatigheden voordoen, niet alleen indien deze
tekortkomingen zich voordoen op rijksniveau, maar ook indien deze
toegeschreven moeten worden aan het niet correct toepassen van het
communautaire recht door bestuursorganen die niet tot de Staat
behoren. De centrale overheid kan zich bij een niet correcte
uitvoering of handhaving van het communautaire recht door
bestuursorganen niet vrijpleiten door een beroep te doen op de
autonomie van deze bestuursorganen. Voor de naleving van communautaire
verplichtingen door niet-bestuursorganen die zonder tussenkomst van de
Staat rechtstreeks van de Commissie subsidies ontvangen, is de Staat
alleen aansprakelijk indien in de desbetreffende communautaire
regelgeving nadere op de lidstaat rustende verplichtingen zijn
geformuleerd.
Van belang is dat de op de lidstaat rustende communautaire
verplichtingen ten aanzien van beheer, controle en toezicht
verschillen van beleidsterrein tot beleidsterrein en van regeling tot
regeling. De reikwijdte van deze verplichtingen is conform het
bepaalde in dit lid bepalend voor de reikwijdte van het onderzoek van
de Algemene Rekenkamer (en conform het bepaalde in het vierde lid van
artikel 22a eveneens voor de minister wie het aangaat). De
desbetreffende verplichtingen zijn uiteenlopend van aard. Zo kan aan
een lidstaat zijn opgedragen om ten aanzien van EG-subsidies die
zonder tussenkomst van de centrale overheid rechtstreeks aan derden
worden uitbetaald, afhankelijk van de daarbij van toepassing zijnde
sectoriële regelgeving, controles te verrichten, maatregelen te nemen
ter voorkoming en bestrijding van onregelmatigheden, of bepaalde
informatie te verstrekken aan de Europese Commissie. Voorts kan op
bepaalde terreinen de minister belast zijn met de aanwijzing van de
binnen Nederland met de uitvoering van de desbetreffende communautaire
acties belaste diensten of organen, of is de minister verantwoordelijk
voor de indiening van een nationaal plan of een nationale aanvraag bij
de Commissie. Vaak heeft de centrale overheid zitting in een beheer-
of ander comité. Al met al leidt de diversiteit van de desbetreffende
voorschriften tot uiteenlopende verplichtingen van de lidstaat. Met
deze diversiteit is in dit artikel (en in artikel 22a) rekening
gehouden.
Onder meer de regelgeving betreffende de financiering van het
gemeenschappelijk landbouwbeleid, de regelgeving inzake de toekenning
van subsidies uit de structuurfondsen en de regelgeving ten aanzien
van bijstandsverlening op het gebied van transeuropese netwerken
bevatten belangrijke voorschriften betreffende door de lidstaat te
nemen controlemaatregelen, te treffen voorzieningen gericht op het
voorkomen en bestrijden van onregelmatigheden, en verplichtingen
inzake het verstrekken van bepaalde informatie aan de Commissie. Ten
aanzien van deze subsidies is dan ook duidelijk sprake van
aansprakelijkheid van de Staat.
Het komt echter ook voor dat bedrijven en instellingen door de
Europese Commissie via een aankondiging in het Publicatieblad van de
Europese Gemeenschappen worden uitgenodigd om rechtstreeks (zonder
tussenkomst van de Staat) bij haar een aanvraag voor financiële steun
in te dienen. De desbetreffende sectoriële regelgeving voorziet
daarbij vaak niet in nadere verplichtingen van de Staat. De Commissie
sluit alsdan rechtstreeks contracten (overeenkomsten) met begunstigden
in de lidstaten. Eventuele communautaire aansprakelijkheid betreft dan
uitsluitend de relatie tussen een instelling van de Gemeenschappen en
de gesubsidieerde (bijvoorbeeld een bedrijf). Een voorbeeld van een
communautaire geldstroom waarvoor dit geldt, zijn de subsidies die de
Europese Commissie verstrekt in het kader van het vijfde
Kaderprogramma van de Europese Gemeenschap voor activiteiten op het
gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie.26
De minister kan zich tegenover de Staten-Generaal moeilijk
verantwoorden over de uitvoering van een bilateraal contract voor
onderzoek en technologische ontwikkeling dat is afgesloten tussen de
Europese Commissie en een Nederlandse onderneming. De centrale
overheid staat daar volledig buiten en is op grond van de
desbetreffende regelgeving ook niet belast met enige beheer-,
controle- of toezichtstaak. Aangezien het de bedoeling van dit
wetsvoorstel is om alleen bevoegdheden te creëren indien de Staat door
de instellingen van de Europese Gemeenschappen aansprakelijk kan
worden gesteld voor een verzuim in de naleving van het communautaire
recht, worden voor dergelijke gevallen in dit wetsvoorstel geen
bevoegdheden gecreëerd, noch voor de Algemene Rekenkamer noch voor de
minister.
De controle op de besteding van de in de vorige alinea bedoelde gelden
valt onder de controletaak van de Europese Rekenkamer. Het kan
wenselijk zijn dat de Algemene Rekenkamer de controle in die gevallen
in samenwerking met de Europese Rekenkamer uitoefent. Aangezien dit
wetsvoorstel geen bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer terzake
creëert, zal het dan moeten gaan om een optreden van de Algemene
Rekenkamer namens en ten behoeve van de Europese Rekenkamer. Een
eigenstandig optreden van de Algemene Rekenkamer leidend tot
rapportage aan de Staten-Generaal is hier niet passend. Ook de
Algemene Rekenkamer zelf heeft aangegeven haar onderzoek te willen
richten op het handelen van ministers en niet op het handelen van
bijvoorbeeld decentrale bestuursorganen als zodanig.27 In de gevallen
dat de Algemene Rekenkamer geen zelfstandige (eigen)
controlebevoegdheden heeft, kan zij desgewenst toch controles
verrichten, maar dan op grond van de bevoegdheden van en rapporterend
aan de Europese Rekenkamer. Opgemerkt zij overigens dat de Algemene
Rekenkamer eerder heeft aangegeven niet een van de Europese Rekenkamer
afgeleide bevoegdheid te wensen.28 In dat licht valt dus niet te
verwachten dat zij in de praktijk veelvuldig zal gaan optreden namens
de Europese Rekenkamer.
Vijfde lid
Het bepaalde in het vijfde lid komt overeen met het bepaalde in het
eerste zinsdeel van het zesde lid van artikel 59 van deze wet.
Derhalve zij verwezen naar de toelichting daarbij.
Zesde lid
Ten algemene zij allereerst verwezen naar de toelichting bij de
genoemde leden van artikel 59 van deze wet.
Het vierde lid van artikel 59 van deze wet is van overeenkomstige
toepassing verklaard om te bewerkstelligen dat het vorderen van
bescheiden en het inwinnen van nadere inlichtingen, bedoeld in het
derde lid, ten aanzien van De Nederlandsche Bank NV geschiedt door
tussenkomst van de minister en dat het vorderen van bescheiden van De
Nederlandsche Bank NV uitsluitend betrekking heeft op de
jaarrekeningen en rapporten, bedoeld in het tweede lid.
Voor het omgaan met vertrouwelijke gegevens en bevindingen is
aangegeven dat het bepaalde in het veertiende lid van artikel 59 van
deze wet van overeenkomstige toepassing is. Daarin is bepaald dat de
Algemene Rekenkamer van gegevens en bevindingen die naar hun aard
vertrouwelijk zijn, geen melding maakt in een verslag of rapport. De
wijze van rapporteren zal zodanig moeten zijn, dat gegevens en
bevindingen niet te herleiden zijn tot individuele provincies,
gemeenten, bedrijven of personen. Dat is ook logisch tegen de
achtergrond dat de Algemene Rekenkamer ingevolge het bepaalde in het
vierde lid rapporteert over het handelen van de minister (c.q. het
gebruik dat deze heeft gemaakt van zijn of haar bevoegdheden) en niet
over het handelen van het betrokken decentrale bestuursorgaan, bedrijf
of persoon als zodanig. Het controle-object van de Algemene Rekenkamer
is en blijft het handelen van de minister.
Er mag van uitgegaan worden dat de Algemene Rekenkamer de door haar
gehanteerde procedure voor hoor en wederhoor ten aanzien van de
rapportage over onderzoeksbevindingen die het Rijk aangaan
overeenkomstig zal toepassen ten aanzien van onderzoeksbevindingen die
derden aangaan. Dit wil zeggen dat de Algemene Rekenkamer de in haar
verslagen en rapporten op te nemen bevindingen voorafgaand aan
vaststelling en publicatie voorlegt aan de betrokken derde ter
verkrijging van een reactie daarop. In haar reactie op het haar voor
advies voorgelegde concept van deze wetswijziging heeft de Algemene
Rekenkamer aangegeven dat de assumptie dat zij de ten aanzien van het
Rijk gehanteerde procedure voor hoor en wederhoor overeenkomstig zal
toepassen ten opzichte van derden, juist is. Daarbij heeft zij
aangegeven dat een en ander onverkort geldt voor haar publicatiebeleid
en meer in het bijzonder voor de vraag of en op welke wijze zij
vertrouwelijke gegevens in haar publicaties opneemt.29
Over de vraag of en op welke wijze zij vertrouwelijke gegevens in haar
verslagen en rapporten opneemt, voert de Algemene Rekenkamer overleg
met de gecontroleerde en met de desbetreffende minister. Verwacht mag
worden dat de Algemene Rekenkamer een afweging maakt tussen enerzijds
de rechtstreekse gevolgen die de publicatie van haar bevindingen voor
een of meer belanghebbenden kan hebben en anderzijds de met de
publicatie van het desbetreffende verslag of rapport te dienen doelen.
Uitgangspunt daarbij dient te zijn dat de Algemene Rekenkamer in
openbare verslagen en rapporten geen vertrouwelijke bedrijfsgegevens
of anderszins commercieel gevoelige informatie vermeldt, wanneer het
betrokken bedrijf als gevolg daarvan concurrentienadeel ten opzichte
van andere bedrijven zou kunnen ondervinden. Bij gelegenheid van de
behandeling van het rapport Financiële relaties met grote
ondernemingen heeft de Algemene Rekenkamer kenbaar gemaakt bij haar
besluitvorming onder meer de objectieve criteria te hanteren die zijn
vastgelegd in de Wet openbaarheid van bestuur.30 Als vertrouwelijk
beschouwt de Rekenkamer in elk geval gegevens die de persoonlijke
levenssfeer betreffen en bedrijfs- en fabricagegegevens die
vertrouwelijk zijn meegedeeld.31 De Rekenkamer heeft daarbij
aangegeven dat er sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens indien
en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden
gelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering
of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van de
producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook als bedrijfs-
en fabricagegegevens niet langer door het bedrijf zelf of een
rechtsopvolger worden uitgebaat, bijvoorbeeld na faillissement,
behouden zij hun vertrouwelijkheid zolang zij op zichzelf een
objectieve economische waarde hebben.
De gecontroleerde (bijvoorbeeld een bedrijf) kan voorafgaand aan
publicatie eventuele bezwaren niet alleen kenbaar maken aan de
Algemene Rekenkamer, maar ook aan de betrokken minister. De minister
kan deze bezwaren dan betrekken in het overleg dat hij of zij met de
Algemene Rekenkamer voert (hoor en wederhoor).
Zevende lid
Het EG-Verdrag bepaalt dat de Europese Rekenkamer de wettigheid en de
regelmatigheid van de uitgaven en ontvangsten van de Gemeenschap
onderzoekt, en tevens nagaat of een goed financieel beheer werd
gevoerd.32 Zoveel mogelijk zal verzekerd dienen te worden dat de
Algemene Rekenkamer niet op grond van een eigen interpretatie van de
Europese regelgeving tot de conclusie komt dat bepaalde uitgaven
rechtmatig of onrechtmatig zijn, terwijl de Europese Rekenkamer op
grond van haar interpretatie van de regels tot tegenovergestelde
conclusies komt. Daarom moeten over het rechtmatigheidsbegrip c.q. de
materiële normen inzake de interpretatie van Europese regelgeving ten
minste goede afspraken moeten worden gemaakt tussen de Algemene
Rekenkamer en de andere nationale rekenkamers aan de ene kant en de
Europese Rekenkamer aan de andere kant. Deze afspraken moeten leiden
tot eenduidige normen, zij moeten transparant zijn en zij dienen
bekend te worden gemaakt aan in elk geval de betrokken departementen.
Daarbij moet de interpretatie van de Europese Rekenkamer uiteindelijk
leidend zijn, althans voor wat betreft de Algemene Rekenkamer en de
andere nationale rekenkamers.33 Hiermee wordt beoogd te
bewerkstelligen, dat de Algemene Rekenkamer gebonden is aan dezelfde
Europese rechtmatigheidsnormatiek waaraan ook de Europese Rekenkamer
zich gebonden acht. Dit tast de eigen verantwoordelijkheid van de
Algemene Rekenkamer om in overleg met de Europese Rekenkamer te komen
tot afspraken over de gewenste controlemethodologie niet aan. Waar het
om gaat, is dat gewaarborgd wordt dat sprake is van een eenvormige
interpretatie van de Europese regelgeving aan de hand van duidelijke
en eenduidige criteria die uniform gelden voor alle nationale
rekenkamers. Daardoor moeten kwaliteitsverschillen in aanpak tussen de
nationale rekenkamers zoveel mogelijk voorkomen worden.
Achtste lid
Doel van dit lid is het formuleren van nadere waarborgen van
rechtsbescherming ten aanzien van het gebruik van de bevoegdheid
vermeld in het derde lid (in het bijzonder onderzoek ter plaatse).
Daarbij is aansluiting gezocht bij een viertal artikelen uit de
Algemene wet bestuursrecht. Deze artikelen zien op achtereenvolgens de
plicht tot het overleggen van een legitimatiebewijs, het gebruik dat
van bevoegdheden moet worden gemaakt, de bevoegdheid tot het betreden
van plaatsen (waaronder gebouwen, woningen, erven en andere
terreinen), en de bevoegdheid tot het inzien van gegevens en
bescheiden en het maken van kopieën daarvan.
Verwacht mag worden dat de Algemene Rekenkamer bij het betreden van
plaatsen aan de betrokkene mededeling doet van het doel van die
betreding. Overigens zij opgemerkt dat binnentreden als zodanig geen
besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Bijgevolg is
tegen binnentreden geen bezwaar of beroep mogelijk. Wel bestaat er
toegang tot de rechter via de weg van een kort geding, waarbij de
betrokkene aanvoert dat het binnentreden jegens hem onrechtmatig is.
De uitbreiding van de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer zal in
de praktijk - gegeven de omvang van de desbetreffende geldstromen -
voor een belangrijk deel betrekking hebben op de controle van
agrariërs die communautaire landbouwsubsidies ontvangen. De te
controleren bedrijfsadministratie bevindt zich daarbij veelal in een
woonhuis. Uiteraard mag ervan worden uitgegaan dat de desbetreffende
agrariërs de Algemene Rekenkamer, gegeven het bepaalde in deze wet,
toegang zullen verlenen tot hun woning. Het binnentreden in een woning
zonder toestemming van de bewoner blijft buiten de bevoegdheden van de
Algemene Rekenkamer vallen. Uitgangspunt is immers dat die bevoegdheid
slechts in uitzonderingsgevallen dient te bestaan (vergelijk artikel
12, eerste lid, van de Grondwet).34 Mocht de Algemene Rekenkamer in de
praktijk stuiten op een weigering een woning te mogen betreden, dan
kan zij de desbetreffende minister daarvan in kennis stellen en deze
vragen (alsnog) de verlangde informatie bij de betrokkene op te
vragen. Mocht de Algemene Rekenkamer in voorkomend geval stuiten op
(een vermoeden van) een strafbaar feit, dan dient zij de aangewezen
justitiële autoriteiten daarvan op de hoogte te stellen, zodat deze op
grond van hun bevoegdheden kunnen bezien welke nadere actie geboden
is.
DE MINISTER VAN FINANCIËN,Directie Accountancy Rijksoverheid
Aan:
de Koningin
Uw brief van/kenmerk
Ons kenmerk
Den Haag
DAR/2000/576M
15 december 2000
Onderwerp
Nader rapport inzake het voorstel van wet tot achtste wijziging van de
Comptabiliteitswet
Blijkens de mededeling van de plv. Directeur van Uw kabinet van 21
juni 2000, kenmerk 00.003754, machtigde Uwe Majesteit de Raad van
State zijn advies betreffende het voorstel van wet tot achtste
wijziging van de Comptabiliteitswet rechtstreeks aan mij te doen
toekomen. Dit advies, gedateerd 19 september 2000, no. W06.00.0235/IV,
bied ik U hierbij aan. De Raad van State geeft U in overweging het
voorstel te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met
zijn opmerkingen rekening zal zijn gehouden.
1a
De Raad onderschrijft het uitgangspunt dat de taken en bevoegdheden
van de Algemene Rekenkamer moeten worden uitgeoefend in relatie tot
het terrein, waarbinnen de minister door de Staten-Generaal ter
verantwoording kan worden geroepen. Daarbij tekent de Raad aan dat de
ministeriële verantwoordelijkheid geen afgebakend en juridisch
vaststaand begrip is en deze ook niet beperkt is tot de uitoefening
van bestaande bevoegdheden. Deze visie is terecht. In de memorie van
toelichting is een nadere beschouwing over de reikwijdte van de
ministeriële verantwoordelijkheid opgenomen. Daarin is uiteengezet dat
de ministeriële verantwoordelijkheid in enge zin wordt bepaald door de
bevoegdheden die de minister heeft. Daarnaast kunnen de
Staten-Generaal de minister aanspreken over de redenen waarom hij of
zij niet een wetsvoorstel aanhangig heeft gemaakt om voor zichzelf
bevoegdheden te creëren. Dit zou men de ministeriële
verantwoordelijkheid in ruime zin kunnen noemen. Als de
Staten-Generaal en de regering gezamenlijk van oordeel zijn en blijven
dat op een bepaald terrein geen ministeriële bevoegdheden nodig of
wenselijk zijn (bijvoorbeeld jegens decentrale overheden), dan is er
niets waarover de minister zich tegenover de Staten-Generaal zou
kunnen verantwoorden.
Naast formele bevoegdheden opgenomen in wet- en regelgeving, beschikt
de minister ook over informele beleidsinstrumenten om invloed uit te
oefenen. Het gebruik van deze informele instrumenten roept geen
juridische verplichtingen in het leven voor degenen tot wie zij
gericht zijn, maar hun inzet kan beleidsmatig en politiek wel degelijk
van grote betekenis zijn. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om het
presenteren van voornemens en plannen, het geven van informatie en
voorlichting, het interveniëren in maatschappelijke discussies (in
nationaal of internationaal verband) en het doen van uitspraken in het
openbaar. Uiteraard kan de minister ook over het gebruik van deze
informele beïnvloedingsmogelijkheden door de Staten-Generaal ter
verantwoording worden geroepen.
Voor een algemene beschrijving van de inhoud en de reikwijdte van de
ministeriële verantwoordelijkheid zij verder verwezen naar het
regeringsstandpunt Vertrouwen in verantwoordelijkheid dat op 17
september 1999 door de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer is aangeboden.1
1b
In de memorie van toelichting is uiteengezet dat de ministeriële
verantwoordelijkheid zich niet uitstrekt tot EG-subsidies die zonder
tussenkomst van de Nederlandse overheid door de Europese Commissie aan
een bedrijf worden verstrekt en met betrekking waartoe geen Nederlands
bestuursorgaan is belast met een taak betreffende beheer, controle en
toezicht. De Raad geeft aan begrip te hebben voor deze interpretatie
van de ministeriële verantwoordelijkheid, maar stelt anderzijds dat
het wel gaat om de besteding van publieke middelen waarop publieke
controle nodig is. De Raad merkt terecht op dat de Europese Rekenkamer
met die controle belast is. De Raad stelt vervolgens dat het wenselijk
kan zijn dat de Algemene Rekenkamer in deze gevallen de controle
(mede) uitoefent, in samenwerking met de Europese Rekenkamer. Op zich
verdient deze gedachtegang van de Raad steun, zij het dat het dan moet
gaan om een optreden van de Algemene Rekenkamer namens en ten behoeve
van de Europese Rekenkamer. Een eigenstandig optreden van de Algemene
Rekenkamer leidend tot rapportage aan de Staten-Generaal heeft hier
immers - gegeven het gestelde onder punt 1a - geen zin. Ook de
Algemene Rekenkamer zelf heeft aangegeven haar onderzoek te willen
richten op het handelen van ministers.2 In de memorie van toelichting
is opgenomen dat de Algemene Rekenkamer in de gevallen dat zij geen
zelfstandige (eigen) controlebevoegdheden heeft, desgewenst toch
controles kan verrichten, maar dan op grond van de bevoegdheden van en
rapporterend aan de Europese Rekenkamer. Opgemerkt zij overigens dat
de Algemene Rekenkamer eerder heeft aangegeven niet een van de
Europese Rekenkamer afgeleide bevoegdheid te wensen.3 In dat licht
valt dus niet te verwachten dat zij in de praktijk veelvuldig zal gaan
optreden namens de Europese Rekenkamer.
2
In het wetsvoorstel is bepaald dat de Algemene Rekenkamer en de
Europese Rekenkamer overleg voeren over te hanteren normen en criteria
en over de wijze van samenwerking. Deze bepaling is bedoeld om te
komen tot uniforme rechtmatigheidsnormen. De Raad acht een dergelijke
bepaling niet nodig, omdat in het EG-Verdrag al is bepaald dat de
Europese Rekenkamer en de nationale controle-instanties van de
lidstaten samenwerken in onderling vertrouwen en met behoud van hun
onafhankelijkheid. Desalniettemin wordt gehecht aan handhaving van de
voorgestelde bepaling. Het is geenszins de bedoeling van die bepaling
de Algemene Rekenkamer ondergeschikt te maken aan de Europese
Rekenkamer. Waar het om gaat, is dat de Algemene Rekenkamer gebonden
is aan dezelfde Europese rechtmatigheidsnormatiek waaraan ook de
Europese Rekenkamer zich gebonden acht. Dit tast de eigen
verantwoordelijkheid van de Algemene Rekenkamer om in overleg met de
Europese Rekenkamer te komen tot afspraken over nadere samenwerking
niet aan. Door duidelijke en eenduidige criteria die uniform gelden
voor alle nationale rekenkamers moeten verschillen in gehanteerde
normenstelsels tussen de rekenkamers zoveel mogelijk worden
voorkomen.
3
In de memorie van toelichting bij het voorstel van Wet toezicht
Europese subsidies zoals dat aan de Raad is voorgelegd, was
uiteengezet dat het de bedoeling was om het in voorliggend
wetsvoorstel opgenomen recht van de minister op toegang tot informatie
(dezelfde bevoegdheid als die welke wordt toegekend aan de Algemene
Rekenkamer) te zijner tijd onder te brengen in de Wet toezicht
Europese subsidies. Bij nadere beschouwing lijkt het evenwel meer
passend die bevoegdheid op te nemen in (een afzonderlijk artikel van)
de Comptabiliteitswet. Het wetsvoorstel is in die zin aangepast. Dit
betekent dat het achtste lid van art. 59a uit de aan de Raad
voorgelegde versie thans is opgenomen als het nieuw ingevoegde artikel
22a. De reden om te kiezen voor onderbrenging in de Comptabiliteitswet
is de volgende. De ministeriële bevoegdheden die zijn neergelegd in
het voorstel van Wet toezicht Europese subsidies richten zich op
bestuursorganen, terwijl de achtste wijziging van de
Comptabiliteitswet betrekking heeft op een ruimere kring van
begunstigden (rechtspersonen, commanditaire vennootschappen en
natuurlijke personen die een beroep of bedrijf uitoefenen). Opname in
het voorstel van Wet toezicht Europese subsidies zou derhalve
betekenen dat daarin een artikel zou voorkomen met een heel andere
bereik dan de rest van dat wetsvoorstel. Zowel begripsmatig als
wetstechnisch heeft dat niet de voorkeur.
In de tekst van de memorie van toelichting bij het voorstel van wet
zijn naast bovengenoemde aanpassingen nog een aantal redactionele
wijzigingen aangebracht, in het bijzonder ter verduidelijking en
actualisering van de tekst.
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet
en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
DE MINISTER VAN FINANCIËN,