ACTUEEL : LENNART VAN DER MEULEN OP TELECONGRES, D.D. 16 JANUARI
2001
Mediatoezicht is een schone taak, bijdrage van Lennart van der
Meulen, Commissariaat voor de Media, aan het Telecongres, 16
januari 2001.
In december was ik op bezoek bij Mediakabel in Capelle. Ik was
daar omdat de kabelexploitant van mening is dat zijn near video on
demand service Mr Zapp geen omroepdienst is. Voor Mr Zapp en
vergelijkbare diensten als MaxTV van Casema is dat van belang,
omdat die dienst dan niet onder het regime van de Mediawet valt en
dus ook niet onder het toezicht van het Commissariaat voor de
Media.
Dat betekent voor Mediakabel geen administratieve rompslomp om
toestemming te vragen, geen toezichtskosten, geen verplichte
aansluiting bij het NICAM - de instelling die minderjarigen moet
beschermen tegen schadelijke beelden - en eventueel daaruit
voortvloeiende beperkingen voor het uitzenden van films. En - en
daar gaat het vooral om - geen verplichting om een bepaald
percentage Nederlandse en Europese films aan te bieden.
Mediakabel reserveert de helft van haar kabelcapaciteit voor Mr
Zapp. Op 25 van de 50 kanalen wordt een standaard en een
pluspakket aan zenders verspreid. Op de andere 25 kanalen worden
in een carrousel en met verschillende aanvangstijdstippen films
uitgezonden. Populaire films draaien op meerdere kanalen tegelijk
met een kort tijdsverschil. Via zijn elektronische programmagids
kiest de abonnee een film en lift tegen betaling mee op het kanaal
waar die film gaat draaien.
Het is een soort elektronische multiplex, een huis-Pathétheater en
zo ziet Mediakabel het ook. Maar volgens de letter van de Mediawet
is er sprake van 25 omroepkanalen en is Mediakabel niet één
elektronische bioscoopexloitant, maar een consortium van 25
commerciële omroepinstellingen.
In het eerste geval zou niemand het in z'n hoofd halen om zich te
bemoeien met de vraag of er voldoende Nederlandse of Europese
films in de zalen draaien of in de schappen van de videotheek
liggen. Terwijl in het tweede geval 40 procent van het filmaanbod
Nederlandstalig en de helft van Europese afkomst moet zijn.
Mr Zapp uit Capelle is een interessante casus omdat de digitale
filmservice zich op het grensvlak tussen omroep en elektronische
dienstverlening bevindt. De klassieke omroepwetgeving is er nog
net op van toepassing. Maar het is de vraag of die wetgeving naar
de letter niet te rigide uitwerkt en naar de geest nog wel zinvol
is. Juridisch valt er nog heel wat te steggelen over de vraag of
we nu wel of niet met 25 omroepen te maken hebben. Praktisch is
het eigenlijk belachelijk om voor alle 25 kanalen een
zendmachtiging aan te moeten vragen, terwijl die kanalen één
meerkeuze zender opleveren.
Blijft de vraag open of voor het filmpakket dat Mr Zapp aanbiedt
wel of geen regels moeten gelden. Gelet op wat de Europese
Commissie en individuele lidstaten van belang vinden en de regels
uit de Richtlijn Televisie zonder Grenzen valt ook Mr Zapp onder
de quotaverplichting en de verplichting minderjarigen te
beschermen tegen schadelijke beelden. Net als abonneezenders als
Canal+ en zenders uit pluspakketten als Extreme Sports van UPC.
Ook Mr Zapp zal dus aan een aantal verplichtingen die voortvloeien
uit de mediawetgeving moeten voldoen. Maar dan wel als één dienst
als het aan het Commissariaat ligt, en die opvatting past binnen
de discussie in Europa over de toepassing en eventuele aanpassing
van de Richtlijn vanwege de digitalisering.
Mr Zapp laat zien dat door de digitalisering en nieuwe
verspreidingstechnieken de afbakening tussen omroep en andere
elektronische informatiediensten vervaagt en dat het steeds
lastiger wordt om omroep als domein af te perken. Om te bepalen
wie nu wel of geen omroepinstelling is en wat nu nog wel en wat
geen omroep is. Het is een praktijkvoorbeeld van de
convergentieproblematiek.
De nieuwe verschijningsvormen van informatie - en dan met name de
opkomst van elektronische informatiediensten via Internet - leiden
logischerwijs tot een discussie over de vraag waarom slechts of
juist waarom nog voor omroep zoveel specifieke regels moeten
gelden.
De ene kant benadrukt de noodzaak van uitbreiding van voor de
omroep kenmerkende regels naar nieuwe informatiediensten.
Principes als onafhankelijkheid van de media, scheiding tussen
redactie en commercie en enige bescherming van jongeren en
consumenten worden zo belangrijk geacht, dat die net zo goed
dienen te gelden voor nieuwe media die de oude verdringen.
De andere kant bepleit afschaffing van specifieke omroepregels
omdat traditionele radio en televisie steeds minder een dominante
positie innemen in de informatievoorziening en dus geen
uitzonderingspositie behoeven. Er is steeds minder reden om het
principe van de vrijheid van meningsuiting te knechten voor omroep
nu de toegankelijkheid van de nieuwe media zo groot is, het aanbod
zo divers en de onafhankelijkheid niet minder dan bij print.
Velen, in de VS inmiddels omgedoopt tot Internetromantici, denken
dat het radicale, democratische en interactieve karakter van
Internet voldoende tegenwicht kan bieden aan de macht van de grote
mediaconcerns en het fusiegeweld in de media. Volgens hen zal
Internet de vrijheid van meningsuiting en de onafhankelijkheid en
diversiteit van de media blijven waarborgen. De romantici wijzen
op de talloze initiatieven op Internet: web-zines met
onafhankelijke journalistiek en audio-sites waar je het werk van
onafhankelijke artiesten kunt downloaden, en het succes van het
radiostation B92 dat na sluiting Milosevic online slapeloze
nachten wist te bezorgen. In 1995 omschreef John Perry Barlow de
fusies en concentraties in de media schamperend als het
herschikken van de stoelen op het dek van de Titanic. Ik weet niet
of hij er nog zo over denkt.
Als je de ontwikkelingen van de afgelopen 5 jaar bekijkt zie je
dat de mediagiganten ook op het Web een steeds grotere rol spelen.
Veel sites van kleine onafhankelijke mediabedrijven, met hoeveel
toewijding en professie ook gemaakt, kunnen niet tegen de grote
opboksen. Kleinschalig begonnen en inmiddels succesvolle
initiatieven, zoals vele zoekmachines en nieuwssites zijn
inmiddels opgeslokt door uitgevers en andere grote mediaconcerns.
En in Nederland verkoopt VNU Ilse en Startpagina waarschijnlijk
alweer aan een nog groter concern. De tegenhangers van de
romantici, de radicalen, wijzen op de ontwikkeling dat ook op het
World Wide Web de informatievoorziening steeds meer in de handen
van steeds minder partijen komt. De grote mediaconcerns hebben de
kennis en ervaring in huis om populaire sites te bouwen. Plus een
concurrentievoorsprong omdat zij met hun andere media de aandacht
kunnen vestigen op hun Internetactiviteiten. Gevolg is dat de
meeste Internetgebruikers net als de meeste televisiekijkers hun
nieuws en informatie maar bij een beperkt aantal partijen vandaan
halen. Volgens de radicalen moeten van Internet geen wonderen
verwacht worden. "Technology is not going to set us free" schrijft
Jim Boothroyd in zijn artikel "Death of the regulator". De
radicalen in de VS bepleiten dan ook een actievere opstelling van
de overheid ten opzichte van Internet: zoveel mogelijk
niet-commerciële initiatieven steunen, limieten stellen aan omvang
en belangen van mediabedrijven en het fusiegeweld in medialand
nauwlettend volgen.
De discussie over het reguleren van omroep en Internet lijkt in
Europa op korte termijn niet door te slaan naar deze of gene
zijde. De regels voor omroep zullen niet drastisch versoepeld
worden. Er komen juist strengere regels voor publieke omroepen en
er worden nieuwe specifieke regels verzonnen om bijvoorbeeld te
voorkomen dat grote evenementen door betaaltelevisie uitgemolken
kunnen worden voor een fiks betalend publiek en via open netten te
zien blijven.
Maar er wordt evenmin gekozen voor regelgeving voor bijvoorbeeld
Internet. Onlangs nog liet in eigen land het kabinet bij een
voorstel voor de herziening van artikel 7 van de Grondwet de
vrijheid van meningsuiting prevaleren boven eventuele regels voor
andere informatiediensten. Het stellen van regels zal ook in de
informatiemaatschappij beperkt blijven tot het omroepdomein.
Een andere slag in de discussie over regelgeving is de vraag of
veel Internetdiensten - van real time en full stream audio en
video tot het openstellen van elektronische databanken - niet
gewoon als moderne omroep beschouwd moeten worden. Door aanpassing
van de definitie van omroep in de Mediawet en de
Telecommunicatiewet zijn dan alsnog nieuwe diensten onder het
omroepregime te plaatsen.
Niet ondenkbaar en zelfs wenselijk naarmate de invloed van nieuwe
elektronische diensten groter wordt is het dat de branche zelf -
net als de print - op basis van zelfregulering regels stelt.
Redactiestatuten die journalistieke onafhankelijkheid garanderen
zoals bij de dagbladen, klachten en rectificatieprocedures die
burgers een recht op weerwoord garanderen als zij geschaad zijn,
en bescherming van consumenten en minderjarigen houden hun waarde
ook in een virtuele informatiewereld. Het kan in dat opzicht geen
kwaad om informatieproviders te betrekken bij vormen van
zelfregulering die we in Nederland kennen: De Reclame Code
Commissie, de Raad voor de Journalistiek of het nieuwe
classificatie instituut, het NICAM. Naarmate de branche zelf meer
verantwoordelijkheid toont zal de roep om regelgeving vanzelf
verstillen.
Ik zie in de ontwikkeling van de digitale informatiemaatschappij
geen aanleiding voor afschaffing van specifieke omroepregulering
en ik verwacht evenmin dat de Europese Unie of landen in Europa op
korte of middellange termijn de bestaande regels drastisch zullen
versoepelen. Vooralsnog zijn en blijven de grote radio en
televisiezenders de dominante bronnen voor verstrooiing,
informatie, cultuur en educatie. Er komt wel steeds meer bij in de
marge. Sterke publieke omroepen met een duidelijk onderscheidende
taakopdracht en controle daarop spelen een belangrijke rol in de
informatievoorziening, maar moeten de ontwikkeling van de markt
niet frustreren. Ook daar zijn regels voor nodig. De druk op de
commerciële omroep om te renderen is zo groot dat er regels moeten
zijn voor de redactionele onafhankelijkheid en de grenzen van de
commercialisering.
Het is wel te hopen dat bij de aanstaande herziening van de
Richtlijn Televisie zonder Grenzen rigide uitwerking van
regelgeving op het grensvlak tussen omroep en elektronische
informatiediensten wordt aangepakt. Ook valt er te pleiten voor
meer flexibiliteit bij de toepassing van de programmaquota en meer
vormen van zelfregulering voor de commerciële omroepsector. Voor
de naleving van de reclame en sponsorregels lijkt dat een stap te
ver. Maar ik vind wel dat als de commerciële omroepen op basis van
zelfregulering een eigen sponsor- en reclamecode zouden willen
opstellen en naleven, serieus gekeken moet worden of dit als
alternatief kan dienen voor de vrij gedetailleerde regelgeving op
dit punt. Zo'n reclame- en sponsorcode moet dan ook voor Internet
gelden.
Zolang er specifieke regels voor omroep bestaan dienen die regels
te worden nageleefd. In Europa is het inmiddels een algemeen
aanvaard principe dat het toezicht op de naleving berust bij een
onafhankelijk toezichthouder. Op de valreep van 2000 is dit
principe door de raad van Europa nog eens bevestigd door de
vaststelling van een Aanbeveling over de onafhankelijkheid van
toezichthoudende autoriteiten in de omroepsector door de Raad van
Ministers.
Mediaregulators hebben de laatste jaren in vrijwel alle Europese
landen een haast vanzelfsprekende rol toebedeeld gekregen in het
toezicht op de omroep. Je zou kunnen zeggen dat het
sectorspecifiek toezicht springlevend is. Zo werd in april 1995
door het Commissariaat en een handjevol collega-toezichthouders
haast als hobbyclubje een platform opgericht voor
mediatoezichthouders dat inmiddels is uitgegroeid tot een club van
35 organisaties uit 29 Europese landen, het Europees Platform voor
Regulating Authorities. Alleen Luxemburg ontbreekt nog, geloof ik.
De Europese Commissie en de Raad van Europa wonen ieder half jaar
de EPRA-vergadering als waarnemer bij. Toezichthouders zijn
vertegenwoordigd in het Contact Comité, het mediaoverlegorgaan van
de Commissie.
Kenmerkend voor Europa is wel dat vrijwel geen enkele
mediatoezichthouder dezelfde taken en bevoegdheden kent. Zo zijn
er verschillen in mogelijkheden om naleving af te dwingen. In dat
opzicht is het Commissariaat met zijn sanctiemogelijkheden een
zware jongen. Er zijn verschillen omdat in sommige landen het
toezicht zich tot de commercie of de publieke omroep beperkt. Er
zijn verschillen in optreden. Met als ene uiterste de Franse CSA
die iedere seconde uitzending registreert tot toezichthouders die
slechts op klachten reageren. En er zijn verschillen in taken. In
veel landen wordt het werk, dat hier door de Reclame Code
Commissie, het NICAM en de Raad voor Journalistiek wordt gedaan,
door de toezichthouder verricht. Zo verleent de Britse ITC niet
alleen zendvergunningen. Ze behandelt ook jaarlijks duizenden
klachten van burgers over reclamespotjes. Vooral wanneer het
dierenwelzijn in het geding is. Een gebraden kip die de pan
uitvloog was onlangs goed voor 400 klachten. Dat hoor je in de UK
niet te doen met pluimvee. Als ergens afstemming van het toezicht
op media nodig is dan is er dus vooral binnen de sector zelf nog
veel werk te verrichten.
Samenvoeging van toezicht op de media met toezicht op
telecommunicatie komt in relatief weinig landen voor. Net zo min
als integratie van het mediatoezicht met mededingingstoezicht.
Met uitzondering van Italië en Finland heeft nog steeds elk land
zowel een toezichthouder voor de omroep als een toezichthouder
voor de telecommunicatie. Italië heeft met één toezichthouder voor
telecommunicatie en media, de AGCOM, de spits afgebeten. Dit
instituut werkt echter nog wel met twee uitdrukkelijk gescheiden
loketten, waarvan de een vooral omroepzaken behandelt en de ander
zich vooral met telecomkwesties bezighoudt.
Het beheer van de omroepfrequenties, in Nederland bij de RDR, ligt
in het buitenland vaak bij een van de twee toezichthouders. Verder
kennen vrijwel alle landen speciale wetgeving voor media-eigendom.
Landen als Noorwegen en Duitsland hebben zelfs gekozen voor een
aparte toezichthouder op de mededinging en concentraties binnen de
media. In Duitsland heeft deze als wettelijke taakopdracht de
"Sicherung der Meinungsvielfalt" meegekregen. Zoals bekend heeft
het Nederlandse Commissariaat vorige jaar de opdracht gekregen om
te monitoren wat de effecten van concentratiebewegingen in de
media zijn op de pluriformiteit van het media-aanbod. Niet om op
te treden, maar om inzicht te verschaffen in consequenties van
verticale en horizontale integratie in de media op de
verscheidenheid en onafhankelijkheid van het informatie aanbod.
Er lijkt wel sprake van een zekere kentering. In Zwitserland en
Oostenrijk zijn recente plannen gelanceerd om de toezichthouder
voor media en telecommunicatie samen te voegen. Daarbij past de
kanttekening dat de toezichthouders op de omroep in die landen
evenals in Finland niet onafhankelijk zijn maar een
verzelfstandigd onderdeel van het ministerie.
In het Verenigd Koninkrijk zijn de voornemens om tot 1
toezichthouder te komen het verst gevorderd. Daar heeft het
Ministerie van "Culture, Media and Sports" in zijn "White Paper"
voorgesteld de toezichthouders in de media- en
telecommunicatiesector samen te voegen. De ITC die de commerciële
televisie reguleert, de Radio Authority die de commerciële radio
reguleert, de British Standards Commission die over de inhoud van
programma's gaat en de Oftel, een combinatie van de Britse OPTA en
RDR, moeten opgaan in de OFCOM. Het zal afwachten worden hoe de
samenvoeging van de Britse toezichthouders uitpakt.
Het Brits ministerie heeft de commerciële omroepen al gewaarschuwd dat deze integratie van toezichthouders niet automatisch zal leiden tot een verlichting van de regelgeving voor reclame en sponsoring. Zo is de Britse overheid erg beducht voor doorklikmogelijkheden in digitale televisieprogramma's naar commerciële diensten op bijvoorbeeld het Internet. Ander slecht nieuws voor de commerciële sector is dat de BBC waarschijnlijk buiten schot zal blijven. Verwacht wordt dat de BBC niet onder het toezicht van de OFCOM zal komen maar door een door de overheid benoemde "board of governers" gecontroleerd zal blijven. Een doorn in het oog van Murdoch c.s. die vinden dat de zwaar gesubsidieerde BBC met zijn digitale diensten, themakanalen en andere nevenactiviteiten oneerlijke concurrentie bedrijft. Er zijn trouwens meer landen in Europa waar de publieke omroep zichzelf reguleert of de overheid een grote vinger in de pap heeft, terwijl de commerciële omroepen onder de controle van een onafhankelijk toezichthouder staan. Dit is bijvoorbeeld ook het geval in Duitsland en Spanje. Niet geheel toevallig zijn in de landen waar de publieke omroep buiten het onafhankelijk toezicht valt de klachten van commerciële omroepen over concurrentievervalsing door en staatsteun aan de publieke omroep niet van de lucht.
Omroep blijft met specifieke regels te maken hebben die vooral op de content betrekking hebben en dus met specifiek toezicht, naast het toezicht van de Mededingingsautoriteit en regels van de OPTA, die vooral betrekking hebben op gebruik van en toegang tot de infrastructuren. Je kunt die bestuursorganen bij elkaar in één kantoor zetten, maar echte samenvoeging ligt niet zo voor de hand. Ze beoefenen allemaal verschillende takken van sport. Ook als de convergentie nog verder doorzet, zal er een belangrijk onderscheid blijven tussen regels voor content en infrastructuur. De Raad voor Verkeer en Waterstaat heeft daar onlangs nog in een advies op gewezen. Volgens de Raad heeft de toezichthouder voor content en de publieke omroep niets te zoeken bij OPTA en NMa. Bovendien is er zoals gezegd een stevige Europese Richtlijn met veel inhoudelijke voorschriften voor commerciële en publieke omroep. Controle op de naleving van overwegend inhoudelijke voorschriften past niet bij een algemene telecom-autoriteit zoals de OPTA. Die is er voor het reguleren en liberaliseren van de infrastructuur en techniek. De NMa is het beste in het bewaken van de eerlijke concurrentieverhoudingen. Het bewaken van de kwaliteit, diversiteit en de onafhankelijkheid van de informatievoorziening vraagt om totaal ander toezicht. Toezicht waarvoor het Commissariaat het beste uitgerust is. Zo vullen wij elkaar goed aan. En als we elkaar tegenkomen, in 2000 bij 7 van de 800 besluiten die het Commissariaat nam, dan bestaat er inmiddels voldoende duidelijkheid over onderlinge taakverdeling en een gezamenlijk beoordelingskader. Of het nu om de samenstelling van het basispakket gaat of om toetsing van nevenactiviteiten van de publieke omroep op eventuele concurrentievervalsing.
Het kan heel goed zijn dat Jens Arnback binnenkort namens de OPTA
Mediakabel in Capelle bezoekt. Maar dan komt hij niet om te
beoordelen of Mr Zapp omroep is of elektronische bios, maar
misschien om na te gaan of mediakabel niet te veel capaciteit
reserveert voor Mr Zapp, terwijl er andere programma aanbieders op
de kabel willen. Dat is een vraagstuk apart voor een
toezichthouder apart. Wij beperken ons tot voorschriften voor
omroepprogramma's en soms tot de samenstelling van het
basispakket. Dat is een schone taak, die ook in de digitale
toekomst nog bestaansrecht zal houden.