TOEKOMST VAN HET TOEZICHT OP MARKTEN VOOR ELEKTRONISCHE COMMUNICATIE
PROF.DR. J.C. ARNBAK, VOORZITTER COLLEGE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT
6E TELECONGRES OP 16 JANUARI 2001, KURHAUS SCHEVENINGEN.
Toekomst toezicht
Thema vandaag is: wat is de toekomst van toezicht op media-telecom-ICT-markten? Mijn eerste
opmerking daarbij is dat er wel erg veel aandacht is voor de poppetjes: wié doet het, dat
toezichthouden.
De vraag die daaraan vooraf gaat is de wát-vraag: wat moeten de spelregels zijn op de `brede'
markt voor communicatie? Drie jaar geleden (Ottow, 1997) waren er al stemmen die zeiden dat
convergentie in de markt zou moeten leiden tot convergentie van toezichthouders.
Met de herziening van de Europese regels voor de communicatiemarkt, oftewel de ONP-review, is
dit opnieuw actueel. Immers: de nieuwe Europese regels gaan uit van één wettelijk stelsel voor
de gehele communicatiemarkt, inclusief telecom, inclusief kabel en inclusief internet.
Zijn er onder zo'n nieuw regime dan nog steeds sectorspecifieke spelregels nodig en dus ook
sectorspecifiek toezicht? De vraag stellen is hem beantwoorden. Maar zo gemakkelijk kom ik daar
natuurlijk niet mee weg. Ik zal u hierna proberen duidelijk te maken waarom het antwoord op
die vraag `ja' is.
De toekomst van sectorspecifiek toezicht
Algemeen mededingingsrecht heeft als voordeel: het is gericht op beperkt aantal doeleinden,
het kent een standaardprocedure en men kan zich beroepen op juridische precedenten (`case
law').
Problemen ontstaan onder meer bij de beperkte mogelijkheden als er geen precedenten zijn. Die
zijn er vaak niet in innovatieve sectoren zoals de ICT-dienstensector. Daar komt nog bij: de
reactieve aard van algemene mededingingsregels, het brandblussen versus brandpreventie.
De natuurlijke grenzen èn monopolies van telecommunicatiemarkten laten nog geen ex post-
toezicht toe op dit moment. Ex-ante toezicht, vooraf dus, blijft in deze sector voorlopig nog
noodzakelijk.
Telecommunicatiemarkten worden gekenmerkt door netwerkeffecten. Het effect van marktmacht
is daardoor van lange duur. Ik herinner u aan het verhaal dat ik vorig jaar op dit congres afstak
over het zogenoemde Metcalfe-effect. Het Metcalfe-effect komt er kort gezegd op neer dat de
omzet van een exploitant van een telefoonnet onevenredig veel sneller groeit dan het aantal
klanten en de bijbehorende kosten per aansluiting. Dat komt omdat die aangesloten klanten
twee rollen hebben: zij kunnen zowel bellen als gebeld worden. Wie zijn marktaandeel kan
verhogen met bijvoorbeeld gratis telefoons of gratis internettoegang is dus in het voordeel
boven nieuwe toetreders tot de markt. Bovendien wordt ook de macht bij onderhandelingen met
kleine aanbieders over interconnectie en bijzondere toegang onevenredig veel groter dan in
`gewone' sectoren.
Als gevolg hiervan zal ook in de verdere toekomst ex ante-toezicht nodig zijn. In Brussel is men
daarvan inmiddels ook overtuigd, getuige de voorstellen van de Europese Commissie voor de
nieuwe ONP-richtlijnen.
ONP-review
1
Een stevig discussiepunt daarbij is nog steeds: bij welke mate van marktmacht moeten er toegangsregels gelden? Is dat bij `dominantie', zoals dat in het gewone mededingingsrecht wordt genoemd, of ook bij minder marktmacht? De Europese Commissie stelt voor om telecombedrijven pas extra verplichtingen op te leggen bij een marktaandeel van 50 procent of meer. In Nederland ligt die grens, zoals u waarschijnlijk weet, op 25 procent. De Europese OPTA's hebben nu voorgesteld een grens aan te houden van 30 procent. Niet als waterig compromis tussen 25 en 50 procent, maar omdat die grens van 30 procent goed aansluit bij vrijstellingsregelingen in het algemene mededingingsrecht en bij een internationale regeling van de Wereldhandelsorganisatie.
Effectieve concurrentie moet hier de toets zijn. Het is namelijk niet automatisch zo dat er effectieve concurrentie is als er géén dominantie is. Dit laatste is in feite waar de algemene mededingingsregels in netwerksectoren, zij het ten onrechte, van uit gaan. Want: ook als er twee, drie of vier spelers zijn op een bepaalde netwerkmarkt, kán er sprake zijn van zodanige toetredings- of overstapdrempels dat van effectieve concurrentie geen sprake is. Denk bijvoorbeeld aan de kruissubsidies die bellers van het vaste net moeten betalen aan de mobiele aanbieders, ondanks het feit dat er vijf mobiele aanbieders zijn in Nederland. Europese toezichthouders pleiten daarom voor behoud van voldoende instrumenten om effectieve concurrentie te kunnen afdwingen of zonodig nabootsen. En die instrumenten zitten in de nog aan te vullen gereedschapskist die ex ante-toezicht heet. Commissievoorstel van 50 procent voor dominantie levert grote risico's op voor netwerkmarkten. Zou betekenen dat we vroegtijdig belangrijke instrumenten weggooien. Het telecom-beleid en het toezicht daarop zou dan een nieuw gokspel worden. En gokken kan wel eens goed uitpakken, maar de kans is veel groter dat het verkeerd uitpakt. Daar kunnen ze elders in het Kurhaus over meepraten.
Toets voor toegang
In Brussel ligt nu een voorstel van één van de nationale delegaties om toegangsregels te koppelen aan kwalitatieve beoordeling van effectieve concurrentie. Na veel vijven en zessen zit de Nederlandse regering, met instemming van de Tweede Kamer, nu ook op deze lijn. Goede zaak dat niet mededingingsregels heilig zijn - die vormen het middel - maar dat focus ligt op de toets van `effectieve concurrentie', het doel waar we naar moeten streven. Ook in Europees Parlement lijkt men zich ervan bewust te worden dat goede toegangsregels meer zijn dan algemene mededingingsregels. Nu nog de Europese Commissie en een flink aantal lidstaten.
Toch is het curieus dat het in de politiek en in beleidswereld zó werkt dat men in een sector waar introductie van concurrentie succesvol verloopt, de neiging heeft om dat succes `for granted' te nemen. En dat terwijl de kasplantjes nog maar net ontkiemd zijn en de oude marktmacht nog zeer sterk aanwezig is.
Organisatie van sectorspecifiek toezicht
Behoorlijk pakket sectorspecifieke (ex ante)regels blijft dus voorlopig nodig. Dan komt de vraag aan de orde: wie houdt nu het toezicht op die regels? U weet waarschijnlijk dat dit voorjaar de evaluatie van OPTA aan de orde is. De wet zegt dat OPTA elke vier jaar moet worden geëvalueerd. Aangezien OPTA sinds augustus 1997 bestaat, vindt die evaluatie nu voor het eerst plaats. Een spannende tijd dus, zowel voor de sector als voor OPTA zelf. Overigens zien we de evaluatie met vertrouwen tegemoet. Dus sowieso van belang wat de uitkomsten van de evaluatie zijn. Stel nu even dat de conclusie is dat OPTA nog op zijn minst vier jaar moet blijven bestaan, wat ligt er dan voor de hand? In ons land is al een hele discussie ontstaan over organisatie van toezicht. Wie moet het met wie gaan doen, daar komt het eigenlijk op neer. Het meest gehoorde huwelijk is dat van NMa en OPTA.
2
Eigenlijk een rare zaak, deze preoccupatie met systeemdiscussies. Dat heeft volgens mij te maken met het feit dat we in Nederland niet gewend zijn aan onafhankelijk toezicht. Toch is daarvoor genoeg steun, zowel bij de gewone consument als bij de meeste marktpartijen. Alleen de gevestigde grootmachten zijn er minder blij mee, want die zien daardoor hun machtsposities afbrokkelen.
Een feit is dat de Europese Commissie in haar ONP-voorstellen uitgaat van een aparte sectorspecifieke toezichthouder en een aparte algemene mededingingsautoriteit. Feit is ook dat, behalve in ons land, nergens in Europa energie wordt gestopt in zo'n systeemdiscussie. Typisch Nederlandse polderpraat, zo lijkt het wel.
Een ander gegeven is dat er de komende tijd nog meer dan genoeg te doen is op het gebied van telecomtoezicht. Het karwei is nog lang niet af. Voorbeelden: ontbundeling van de aansluitlijn en ADSL, toegang tot de kabel, toegang tot mobiele netwerken, inclusief straks UMTS, èn voldoende netwerkcapaciteit. Bij al deze dossiers gaat het om dat onterechte nieuwe voorsprongposities van oud-monopolisten worden voorkomen zodat ook de concurrentie eerlijke kansen krijgt om de eerste aanbieder te worden van nieuwe diensten.
Huidige situatie in toezichtsland
Voordeel van aparte toezichthouder is: veel expertise bijeen, focus op missie, geen andere
(politieke) factoren die meespelen. Op basis van bijna vier jaar praktijkervaring kan ik u zeggen
dat deze voordelen evident zijn.
In het algemeen bestaat de angst dat een consistent mededingingsbeleid gevaar loopt als je
daarnaast kiest voor sectorspecifiek toezicht. Die zorg is echter onterecht. Eveneens uit ervaring
sprekend kan ik zeggen dat de samenwerking met de NMa prima verloopt. Om alles in goede
banen te leiden en te zorgen dat er geen overlap in werkzaamheden is, bestaat er al ruim twee
jaar een samenwerkingsprotocol tussen NMa en OPTA. Dit protocol, dat we onlangs nog hebben
aangepast en opnieuw gepubliceerd, biedt niet alleen helderheid voor de beide toezichthouders,
maar ook voor de marktpartijen. Zij weten in welk geval ze bij de goede buurman moeten zijn en
wanneer bij ons.
Dat ontslaat ons natuurlijk niet van de plicht om te bekijken of en hoe het beter kan. Daarbij is
niet alleen de relatie met mededingingstoezicht van belang. Het is zaak ook goed te kijken of er
logisch takenpakket op telecom-gebied is. Er is nu bijvoorbeeld een apart agentschap voor
frequentietoezicht. En het ministerie van Verkeer en Waterstaat doet veel taken die in sfeer van
uitvoering liggen (nummerplannen, veilingen).
Een feit is dat al deze zaken in veel andere EU-landen allemaal bij de telecomtoezichthouder zijn
gelegd. Als we dan toch al over het samengaan van toezichthouders zouden praten, is het
logischer dat OPTA, Commissariaat voor de Media en de Rijksdienst voor Radiocommunicatie een
ménage à trois vormen. Let wel: ik zeg niet dat deze drie instanties moeten samengaan. Het zou
alleen een logischer combinatie zijn dan een fusie van OPTA en NMa. Alleen in Australië bestaat
deze gefuseerde combinatie en in Nieuw-Zeeland ging men nog verder en liet men alles over aan
het mededingingsrecht. De enige concurrent van de vroegere monopolist in Nieuw-Zeeland kreeg
achteraf gelijk van de hoogste rechter in het Britse Hogerhuis met zijn klacht over te hoge
interconnectietarieven, maar toen was het al jaren te laat.
Nog even terug naar het mededingingstoezicht. Waarom zou je ook niet eens kijken of het zó is
te organiseren dat algemene mededingingsregels door de specifieke toezichthouders kunnen
worden toegepast, de één-loketbenadering. Dan heb je alle toezichtsfuncties voor telecom in
één hand. Dat bevordert de snelheid en de slagkracht van de toezichthouder en uiteindelijk dus
ook de concurrentie. In Engeland gebeurt dat ook. Oftel gaat straks op in Ofcom. Bijkomend
voordeel van zo'n benadering is dat je niet steeds weer vervalt in die systeemdiscussies. Je kunt
dan voor één zaak zonodig twee instrumenten inzetten: de specifieke Telecomwet èn zonodig de
algemene Mededingingswet.
3
Daar hoort overigens altijd afstemming met de mededingings-toezichthouder bij. In de praktijk doen we dat nu ook al. Neem de prijssqueezetoets die OPTA heeft ontwikkeld. Die hebben we afgestemd met de NMa.
Hoe het ook zij: in elk geval de komende jaren is er nog veel inzet van specifieke kennis nodig als we willen dat iedereen in Nederland de voordelen moet kunnen plukken van de concurrentie in telecomland, van de e-commerce, van mobiele communicatie en van toegang tot internet. Het zou zonde zijn als we in plaats daarvan veel energie zouden stoppen in die systeemdiscussie van `Wie doet het met wie'? Dat is niet de kern van de zaak en dus niet productief. Gezonde ontwikkeling van ICT met al zijn diensten en toegangs-vraagstukken is een politieke en maatschappelijke ambitie. Dan is er wel aandacht nodig om die ambitie te kunnen waarmaken door middel van de regels plus de naleving ervan en het toezicht erop. Want marktwerking krijg je niet op een koopje, met wat afgepaste, magere blikjes regels en een handjevol ambtenaren.
Een ministerie voor ICT
Daarop aansluitend wil ik als allerlaatste nog even ingaan op de vraag uit de
programmabrochure: ligt één ministerie voor ICT in de lijn der verwachting? Dergelijke vragen
doemen meestal op tijdens kabinetsformaties. Welke ministeries kunnen worden opgeheven,
welke moeten samengaan en welke nieuwe departementen moeten er komen? Het is bijna een
gezelschapsspel, zoniet een dartsspel geworden, zeker in het Haagse.
Het is uiteraard niet aan een toezichthouder daar uitspraken over te doen. Laat ik mij beperken
tot de opmerking dat de drie ministeries die nu de ICT-zaken behartigen - OC&W, EZ en Verkeer &
Waterstaat in de telecommarkt wel eens de Bermudadriehoek worden genoemd. Ik bedoel
daarmee niet te zeggen dat met ICT hetzelfde gebeurt als met sommige schepen die in die
beruchte driehoek varen. Maar gezien het belang van ICT voor de economie en de
werkgelegenheid in Nederland moet het bij alledrie de ministeries hoog op de agenda blijven
staan. Eén ministerie is, denk ik, niet per se noodzakelijk. Maar betere afstemming en meer
samenwerking des te meer. De ministeries zouden hier nog iets kunnen leren van de
samenwerking tussen de toezichthouders op de markten van informatie en communicatie.
4