SAMENVATTING
Dereguleren met beleid. Studie naar effecten van deregulering en autonomievergroting
Studie van de Onderwijsraad, december 2000, ISBN 90 346 3905 3.
Bij deze studie is tevens verschenen: Onderwijsbeleid sinds de jaren zeventig. Werkdocument van de
Onderwijsraad, december 2000, bestelnummer 20000658/379.
Daarnaast verschijnt binnenkort een publieksversie van deze studie met de titel Onderwijsbeleid op de
evenwichtsbalk. De balans tussen reguleren en dereguleren.
Inleiding
Deregulering en autonomievergroting zijn kernthema's in het denken over de vormgeving van het
onderwijsbeleid. De afgelopen jaren zijn deze thema's nog eens expliciet centraal gesteld door de
regering. De Onderwijsraad heeft op verzoek van de minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschappen een studie gemaakt naar de effecten van deregulering en autonomievergroting. Het doel
van de studie is om een bijdrage te leveren aan het lange-termijnbeleid van de minister.
Conceptueel model
In de studie wordt bij (de)regulering onderscheid gemaakt tussen beleid van de wetgever, regering en
ministers enerzijds en van intermediaire actoren boven het niveau van het bestuur van de onderwijs-
instellingen anderzijds. Beleid kan vorm krijgen via verschillende instrumenten, elk met bepaalde voor-
en nadelen waarmee in een concrete beleidssituatie rekening zou moeten worden gehouden. Drie
categorieën instrumenten zijn: wet- en regelgeving, ruilinstrumenten (zoals subsidies en convenanten) en
overtuigingsinstrumenten (beleidsnota's, voorlichting, overleg en dergelijke).
Bij (de)regulering is verder van belang onderscheid te maken tussen verschillende aspecten van het
onderwijs. Domeinen die worden onderscheiden, zijn het onderwijskundige domein, het materieel en
financieel domein, het domein van de arbeidsvoorwaarden en het personeelsbeleid, het bestuurlijke en
organisatorische domein en het domein van buiten de onderwijsinstelling aangrijpend beleid. Naast deze
inhoudelijk indeling naar domeinen is een meer gecomprimeerde indeling in gerichtheid op input,
throughput en output van het onderwijs nuttig om uitspraken op meer algemeen niveau te kunnen
doen.
Deregulering kan onder bepaalde omstandigheden leiden tot autonomie. Deze autonomie kan op
verschillende manieren worden ingevuld, hetgeen vervolgens weer effecten kan hebben op het onderwijs.
Net als bij (de)regulering wordt bij de mate van autonomie ingegaan op verschillende actoren en
aspecten. Wat betreft de actoren worden onderscheiden: het bestuur, de directie, het personeel en de
onderwijsdeelnemers. De aspecten van het onderwijs waarop de autonomie betrekking heeft, worden op
een vergelijkbare wijze ingevuld als bij het begrip (de)regulering.
De gedachte is vervolgens dat de effecten van deregulering en autonomievergroting terug te zien moeten
zijn in het onderwijs zoals dat de deelnemer wordt aangeboden. In de studie wordt met name gekeken
naar effecten op de kwaliteit (doeltreffendheid en de doelmatigheid) en de toegankelijkheid van het
onderwijs. De doeltreffendheid is de mate waarin een onderwijsinstelling erin slaagt de doelstellingen
van het onderwijs te bereiken. De doelmatigheid betreft de verhouding tussen de kosten en de baten, de
inzet van middelen in relatie tot de opbrengsten. Bij toegankelijkheid gaat het om de mate waarin het
onderwijs aansluit op de capaciteiten van deelnemers.
Tot slot wordt in de studie ingegaan op andere condities en effecten voor zover deze verband houden
met (de)regulering en autonomievergroting. Daaronder valt in elk geval de factor schaalgrootte, waarbij
onderscheid kan worden gemaakt tussen schaalgrootte op bestuurlijk, institutioneel en locatieniveau.
Kenmerk: 20000609/379 Blad: 2
Beleidshistorie
In de jaren zeventig van de twintigste eeuw is in de Nederlandse beleidspraktijk vooral sprake van
regulering van het onderwijs. In navolging van de ontwikkelingen in andere sectoren begint in de jaren
tachtig het denken over het onderwijsbeleid te veranderen. Het accent ligt daarbij op deregulering en
autonomievergroting. Zowel vergroting van de kwaliteit als de toegankelijkheid van het onderwijs spelen
daarin mee: besturen op afstand en eigen verantwoordelijkheid voor gemeenten en instellingen met het
oog op maatwerk voor de onderwijsdeelnemer. Daarnaast speelt ook de noodzaak tot bezuinigen en
meer doelmatigheid een rol. Het feitelijke beleid dat in deze periode wordt gevoerd, wordt gekenmerkt
door zowel regulering als deregulering. De deregulering betreft het materieel en financieel domein (alle
sectoren), het onderwijskundig domein (secundair en hoger beroepsonderwijs), het domein van
arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid en het bestuurlijk organisatorisch domein (secundair
beroepsonderwijs).
In de jaren negentig worden de eerdere ideeën over deregulering en autonomievergroting voor de
verschillende onderwijssectoren verder uitgewerkt en in praktijk gebracht. Over het geheel genomen is
het hoger onderwijs de minst gereguleerde sector. In het primair en voortgezet onderwijs is het meeste
gereguleerd en het minste gedereguleerd. De bve-sector neemt een tussenpositie in.
In het licht van de (mede)verantwoordelijkheid van de rijksoverheid voor het waarborgen en stimuleren
van de kwaliteit van het onderwijs blijft steeds een belangrijke vraag hoe deregulering en autonomie-
vergroting het beste kunnen worden vormgegeven. Dit resulteert in een gedifferentieerd deregulerings-
beleid, met veel variatie tussen sectoren en beleidsdomeinen. Deregulering en autonomievergroting
krijgen binnen alle sectoren vooral vorm binnen het materieel en financieel domein en met betrekking
tot de arbeidsvoorwaarden en het personeelsbeleid. Als conditie en randvoorwaarde voor autonomie-
vergroting wordt de positie van de onderwijsdeelnemer versterkt (medezeggenschap, schoolgids,
onderwijsovereenkomst, studentenstatuut en dergelijke) en worden ook andere actoren in de omgeving
van onderwijsinstellingen als `countervailing power' gefacilieerd. Daarnaast worden ook
schaalvergroting, versterking van het management en een goede kwaliteitszorg gezien als condities voor
autonomievergroting.
Effecten volgens onderzoek
Veel wetenschappelijk onderzoek naar de effecten van deregulering heeft betrekking op de benutting
door de instellingen van de verkregen autonomie. Onderzoek naar de effecten op het aangeboden
onderwijs zelf is schaars. De onderzoeksbevindingen kunnen per onderwijssector als volgt worden
samengevat.
In het primair en voortgezet onderwijs is de autonomie enigszins toegenomen en is de benutting van de
grotere beleidsruimte in de praktijk nog beperkt. Beleidsbenutting wordt deels ingegeven door financiële
druk, daarnaast spelen de professionaliteit en het beleidsvoerend vermogen van de besturen en
instellingen een belangrijke rol. Onderbenutting van de beleidsruimte die besturen en instellingen
hebben komt deels voort uit de invloed van actoren die zich op het bestuurlijke middenniveau bevinden.
Er is in het primair en voortgezet onderwijs weinig onderzoek naar de effecten van deregulering en
autonomievergroting op de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs. Wel zijn er indicaties dat de
benutting van de autonomie en de schaalvergroting de doelmatigheid en doeltreffendheid ten goede
kunnen komen.
Kenmerk: 20000609/379 Blad: 3
In de bve-sector is de autonomie binnen de meeste domeinen toegenomen. De regulerende maatregelen
binnen het bestuurlijk-organisatorische domein zijn bedoeld om condities te scheppen voor deregulering.
De benutting van de beleidsruimte is over het algemeen nog niet erg groot, maar neemt wel toe. De
herijking van de rolverdeling tussen instellingen en hun omgeving is nog niet uitgekristalliseerd. Voor
zover er onderzoek beschikbaar is over effecten van deregulering en autonomievergroting op de kwaliteit
en toegankelijkheid van het onderwijs, blijkt dat er wel relaties zijn maar dat de richting ervan verschilt
per situatie en per onderzoek.
In het hoger onderwijs is de autonomie van instellingen het grootst. Over de benutting van de
autonomie is geen onderzoek beschikbaar, aangenomen lijkt te worden dat deze parallel loopt met de
toegenomen formele beleidsruimte. Ook het beleidsvoerend vermogen in deze sector is groot vergeleken
met de andere sectoren. Inhoudelijke vernieuwingen en verbeteringen in de kwaliteitszorg (zowel
zelfevaluaties als visitaties) vormen aanwijzingen voor positieve effecten van autonomievergroting (en
schaalvergroting) op het geboden onderwijs. Daarnaast draagt deregulering binnen het financieel en
materieel domein bij aan een verbetering van de kwaliteit van het management. Tegelijk zijn er ook
bedreigingen voor de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs, onder meer als gevolg van
deregulering binnen het domein van de arbeidsvoorwaarden.
Risico's en kansen
Naast voorgaande beschrijving van `hard' empirisch materiaal is een meer `zachte' taxatie van risico's en
kansen van dereguleringsbeleid gemaakt. In relatie tot de rijksoverheid hebben risico's en kansen
betrekking op de balans tussen deregulering en regulering (beleid op de evenwichtsbalk) en de neiging
om als rijksoverheid te snel in te grijpen met regulerende maatregelen (reguleringsreflex).
Wat betreft intermediaire actoren gaat het onder meer om substitutie-effecten bij deregulering. Het
risico bestaat dat andere actoren de regulerende taak van het rijk overnemen waardoor de autonomie-
vergroting van instellingen in het gedrang komt. Aan de andere kant zijn er ook kansen verbonden aan
intermediaire actoren, ze kunnen bijvoorbeeld een bufferende of corrigerende functie hebben tegen een
verkeerd gebruik van de autonomie. Bij decentralisatie naar gemeenten is één van de aandachtspunten
dat het beleidsvoerend vermogen van gemeenten voldoende groot moet zijn om decentralisatie tot een
succes te maken. Wat betreft de positie van de deelnemer wordt opgemerkt dat deze de afgelopen jaren
is versterkt. Net als andere actoren in de omgeving van de instelling die bij deregulering als
countervailing power worden opgevoerd, staat de onderwijsdeelnemer echter in een
afhankelijkheidspositie ten opzichte van de instelling, hetgeen het functioneren als countervailing power
belemmert.
De slaagkansen van de beoogde effecten van deregulering en autonomievergroting zijn in belangrijke
mate afhankelijk van het beleidsvoerend vermogen binnen de instellingen. De instellingen verschillen in
de benutting van de autonomie en in het beleidsvoerend vermogen, zowel binnen sectoren als tussen
sectoren. Over het algemeen voldoet het hoger onderwijs het meest aan de condities voor succesvolle
deregulering en autonomievergroting. In het primair en voortgezet onderwijs zijn zowel de deregulering
en autonomievergroting als de condities voor benutting van de autonomie het minst ver ontwikkeld.
Een onvoldoende beleidsvoerend vermogen kan voortkomen uit een onvoldoende professionele
ontwikkeling en een gebrek aan bij- en nascholing, uit een onjuist beeld van de autonomie waarover men
beschikt en uit een onvoldoende aanwezigheid van de wil tot autonomie en eigen verantwoordelijkheid.
Risico's van te weinig beleidsvoerend vermogen zijn conservatisme en passiviteit. Kansen van voldoende
Kenmerk: 20000609/379 Blad: 4
beleidsvoerend vermogen zijn versterking van de eigen identiteit van instellingen, meer variatie tussen
instellingen en innovatie.
Bij een toenemende autonomie wordt er vaak in toenemende mate intern gereguleerd door de hoogste
geledingen binnen de organisatie: het bestuur, bovenschools management en het management van de
instellingen. Vaak gaat met toenemende interne regulering een groei van de beleids- en
beheersorganisatie en een toenemende gerichtheid op secundaire processen (huisvesting, bekostiging,
personeel en dergelijke) gepaard. Ook bij schaalvergroting ontstaan vaak extra lagen binnen de
instellingen en neemt het aantal interne regels toe. Risico's hiervan zijn verstaffing, het ontstaan van
weerstand binnen instellingen en het afnemen van het beleidsvoerend vermogen van de instelling. Een
kans die verbonden is aan interne (re-)regulering is dat binnen de instelling een op de situatie
afgestemde verdeling van bevoegdheden en middelen wordt gevonden waardoor de doelmatigheid toe
kan nemen.
Verder wordt gesignaleerd dat een voldoende interne samenhang van elk van de onderwijssectoren kan
worden gezien als voorwaarde om op landelijk niveau als goede gesprekspartner van de rijksoverheid te
fungeren. De kansen op samenhang binnen een sector en de kansen op profilering zijn groter naarmate
er meer overeenkomsten zijn tussen de instellingen. De condities daarvoor zijn momenteel het meest
aanwezig in het hoger onderwijs.
Deregulering en autonomievergroting kunnen positief uitwerken op de professionele ontwikkeling en op
de aantrekkelijkheid en het imago van het beroep. Autonomievergroting biedt meer ruimte voor het
professionele oordeel van leraren, mits deze ruimte niet te sterk wordt ingeperkt door het afleggen van
rekenschap en verantwoording. Tegelijkertijd zijn de slaagkansen van deregulering en
autonomievergroting mede afhankelijk van de wijze waarop leraren hun nieuwe verantwoordelijkheden
zien.
Mogelijkheden en condities
Naar aanleiding van voorgaande bevindingen geeft de Raad tot slot een eerste aanzet voor
mogelijkheden om het dereguleringsbeleid verder vorm te geven. Met name gaat het om mogelijkheden
om negatieve effecten van deregulering tegen te gaan en positieve effecten te bevorderen.
Een eerste mogelijkheid is om bij de keuze van beleidsinstrumenten eerst de beleidsituatie systematisch
te analyseren aan de hand van een aantal aandachtspunten. Hierop is eerder ingegaan in het advies
Aandachtspunten bij dereguleringsbeleid (juni 2000). Ook is van belang om voortijdige re-regulering te
vermijden en om faseverschillen tussen instellingen te accepteren.
Verder zal de rijksoverheid helder haar kerntaken moeten benoemen. Deze zijn volgens de Raad: het
bewaken en stimuleren van de kwaliteit van het onderwijs, het zorg dragen voor en bewaken van de
bestelsamenhang en een breed, gevarieerd en toegankelijk aanbod, het voorzien in een basisbekostiging
die voldoet voor een kwalitatief goed en toegankelijk initieel onderwijs en het bewaken van een
doelmatige besteding van de publieke middelen. De rijksoverheid zal deze kerntaken niet alleen helder
moeten benoemen, maar ook op een goede en toegankelijke manier het daaruit voortvloeiende beleid en
de verwachtingen ten aanzien van de onderwijsinstellingen uiteen moeten zetten.
Vanuit het oogpunt van het publiek belang van het onderwijs zal de overheid waarborgen moeten
inbouwen. Binnen een deregulerende context kan in eerste instantie met name gekeken worden naar
ruilinstrumenten (bijvoorbeeld subsidies voor scholing en geoormerkte budgetten voor innovaties) en
overtuigingsinstrumenten (bijvoorbeeld opiniërende beleidsnota's, indirecte sturing via de omgeving van
Kenmerk: 20000609/379 Blad: 5
instellingen en stimulering van samenwerking en zelfsturing). Daarnaast kan ook regelgeving worden
ingezet, waarbij binnen een deregulerende context met name regelgeving in aanmerking komt die vorm
geeft aan de overheidsverantwoordelijkheid en tevens ruimte laat voor de autonomie van instellingen.
Voorbeelden zijn outputsturing en regelgeving ten aanzien van de kwaliteitszorg. Verder moeten er
voldoende mogelijkheden zijn om als overheid in te kunnen grijpen, met name wanneer de kwaliteit en
toegankelijkheid van het onderwijs in het geding is (controle en sancties).
Naast een inhoudelijke rol heeft de rijksoverheid binnen een deregulerende context in toenemende mate
een procesmatige rol. Met name gaat het om het ordenen en bewaken van het speelveld van instellingen
en andere actoren in en om het onderwijs (level playing field). In dat verband kan onder meer gedacht
worden aan het maken van een cartografie van de verschillende actoren met hun taken en feitelijke
functies. Op basis daarvan kunnen vervolgens verbeteringen worden bewerkstelligd.
Mogelijkheden om actoren in de omgeving van onderwijsinstellingen te versterken in hun rol als
countervailing power zijn: het verbeteren van de communicatie tussen instelling en omgeving, het
verbeteren van het beleidsvoerend vermogen van gemeenten, het verhelderen van de
verantwoordelijkheidsverdeling, het actualiseren van de medezeggenschap, het beter instrumenteren van
het klachtrecht en het aanpakken van `selectie aan de poort'.
Het beleidsvoerend vermogen van instellingen kan worden vergroot via voorlichting, scholing en door te
proberen goede mensen vast te houden met aantrekkelijke arbeidsvoorwaarden. Daarbij zou gebruik
gemaakt moeten worden van de inzichten uit onderwijsonderzoek over condities voor en kenmerken van
een goed ontwikkeld beleidsvoerend vermogen. Naarmate het beleidsvoerend vermogen van instellingen
beter ontwikkeld is, kan het bestuur meer de rol van kwaliteitsbewaker (intern toezicht) gaan vervullen.
In het hoger onderwijs is deze ontwikkeling al verder doorgezet en zijn bestuurstaken (bij het bestuur)
en kwaliteitsbewakende taken (Raad van Toezicht) in toenemende mate onafhankelijk van elkaar.
Tot slot wordt gewezen op het belang van stimulering van samenwerking en zelfsturing. Samenwerking
tussen instellingen en zelfregulering van de beroepsgroep en de sectoren kunnen bijdragen aan het
beleidsvoerend vermogen, regionale afstemming, de ontwikkeling van beroepsstandaarden en de
ontwikkeling van de kwaliteitszorg.
Voor meer informatie over deze studie, of het aanvragen van recensie-exemplaren kunt u contact opnemen met
Carolien Nout (voorlichter), tel. (070) 310 00 15 (buiten kantooruren 06 - 55 30 27 00 of 0174 - 24 40 19).
Zie ook www.onderwijsraad.nl