Den Haag, 23 januari 2001
BIJDRAGE VAN PETER REHWINKEL (PVDA) AAN HET PLENAIR DEBAT OVER HET
CORRECTIEF REFERENDUM EN DE TIJDELIJKE REFERENDUMWET (27 033 en 27 034)
In 1903 vond voor het eerst een kamerdebat plaats over de invoering van een
vorm van referendum. Gaan wij het meemaken dat er in 2003 een
referendumvoorziening is voor een decisief referendum met een
grondwettelijke verankering en tot die tijd een tijdelijke regeling? Dat mag
ik toch hopen. Als het aan mijn fractie ligt in ieder geval wel. Wij zijn er
blij mee dat ook de minister voortvarendheid wil betrachten, zodat spoedig
in onze samenleving ervaring kan worden opgedaan - zo u wilt verdere
ervaring - met het raadgevend referendum en vervolgens met het beslissend
referendum. Wij hebben het gevoel dat de discussie zich begint te herhalen,
een landelijke voorziening voor een referendum moet er wat ons betreft nu
echt komen. De voorstellen kunnen op onderdelen nog beter, ik zal zo het een
en ander noemen, maar laten we ons in ieder geval voornemen dat er een
referendumvoorziening komt voor het hele land en ook voor de twee andere
bestuurslagen van de overheid. Het gaat dus om een referendumvoorziening met
een grondwettelijke basis en tijdelijk, zolang er nog geen
grondwetswijziging is, een andere mogelijkheid. Mijn fractie én deze Kamer
als geheel hebben al eerder al gekozen voor een correctief referendum,
waarvoor een wijziging van de Grondwet nodig is; bij gebrek aan een
grondwettelijke mogelijkheid daartoe lijkt ons de tijdelijke voorziening een
'next best-oplossing'.
Na alle commissies, debatten en zelfs een kabinetscrisis wil ik hier het
goede voorbeeld geven in mijn voornemen om dit debat over het referendum
niet onnodig lang op te houden. Ik beperk mijn inbreng daarom tot 6
hoofdpunten. Aan het eind van mijn betoog maak ik graag nog enkele
opmerkingen over het volksinitiatief.
1. Om - wat het referendum betreft - maar direct met de deur in huis te
vallen: ons hebben nogal wat signalen bereikt dat de drempels voor met name
de referenda op lokaal niveau niet altijd als redelijk worden ervaren. Ik
doel zowel op het aantal benodigde handtekeningen ter ondersteuning van een
referendumverzoek als de opkomstdrempel. Mijn fractie kiest voor niet al te
lage drempels. Een referendum als corrigerend mechanisme is naar onze
opvatting zeer waardevol, maar het is niet de bedoeling dat ons land
geregeerd gaat worden bij referendum. Dus daarom redelijke drempels. Vanuit
verschillende delen van het land hebben ons geluiden bereikt dat dit in
gemeenten mét momenteel een lokale verordening zou betekenen dat referenda
duidelijk minder zullen voorkomen en dat dit wordt betreurd. Ook wat betreft
de onderwerpen voor een raadgevend referendum moeten we constateren dat de
tijdelijke referendumwet beperkingen oplegt ten aanzien van wat nu mogelijk
is en ook ten aanzien van wat na de grondwetsherziening weer mogelijk zal
zijn. We staan voor de uitdrukkelijke vraag: beperken we de autonomie van
lagere overheden niet te veel ten gunste van een regeling in gemeenten en
provincies waar nu nog geen referendumverordening is?
De Raad van State wijst er terecht op. De grondwetswijziging was in het
bijzonder nodig om een bindend wetgevingsreferendum te kunnen invoeren. Nu
dit niet kon worden verwezenlijkt, is teruggevallen op een tijdelijke optie;
de mogelijkheid van een raadplegend referendum over wetten (alsmede over de
goedkeuring van verdragen); een dergelijke mogelijkheid bestaat tot dusverre
niet. De Raad van State wijst er verder op dat dit op provinciaal en
gemeentelijk niveau anders ligt. Sinds enkele jaren bestaan er verschillende
gemeentelijke referendumverordeningen; provinciale referendumverordeningen
kunnen ook worden vastgesteld zodra dat wordt gewenst. De Trw is, met andere
woorden, niet nodig als grondslag om op provinciaal of gemeentelijk niveau
referendummogelijkheden te kunnen scheppen Daarmee rijst de vraag wat het
belang is van de voorgestelde regeling, indien men zich realiseert dat de
achterkant van de medaille is dat wordt ingegrepen in bestaande
referendumverordeningen. Een denkbare optie is dan ook, de provinciale en
gemeentelijke besluiten in de Tijdelijke referendumwet (Twr) buiten
beschouwing te laten en die pas in een regeling bij wet te betrekken zodra
de Grondwet het mogelijk zal maken verschillende vormen van bindende
referenda in te voeren. De Raad van State geeft dan ook in overweging de Trw
te beperken tot nationale referenda.
Ik moet zeggen dat ik een heel eind met de Raad van State kan meegaan. De
veelheid aan gemeenten die ons in de afgelopen tijd heeft gewezen op nu
reeds bestaande referendumverordening, maakt inderdaad duidelijk dat de Trw
niet nodig is om het raadplegend referendum op lokaal niveau in te voeren.
De gemeenteraden van bijvoorbeeld Rotterdam, Geldrop, Ooststellingwerf,
Tilburg en Apeldoorn en gisteren nog Zwolle wendden zich tot ons. Ik zie
onder de verzoeken vaak ook de handtekeningen van leden van de fracties van
VVD en CDA staan. Laat ik de bovenste van de stapel pakken. De gemeenteraad
van Geldrop wil zich uitspreken over het behoud van de huidige
beleidsvrijheid van de Raad tot het invoeren van gemeentelijke referenda via
een verordening. Dit brengt mij precies bij mijn punt. Het staat gemeenten
nu volledig vrij om bij autonome verordening raadgevende en raadplegende
referenda te introduceren en dat zal ook na de grondwetsherziening het geval
zijn. Wat spraken we af in het lijmakkoord? De Trw regelt het raadgevend
referendum over dezelfde onderwerpen met dezelfde uitzonderingen en onder
dezelfde voorwaarden als de in te dienen grondwetsherziening. Ik citeer
uitdrukkelijk ook de volgende zin: de Trw staat in functie en in perspectief
van de grondwetsherziening. Als de Trw in functie en in perspectief staat
van de grondwetsherziening wat is er dan voor reden om een soort
'intermezzo' in te lassen in de beleidsvrijheid van lagere overheden om
raadgevende referenda te houden. Ik zie dat met de Raad van State niet. We
kunnen ons allemaal herinneren welke rol de vice-voorzitter van de Raad van
State heeft gespeeld bij het lijmen van de kabinetscrisis in 1999 en dat
geeft wat mij betreft de Raad van State gezag bij de interpretatie van het
lijmakkoord uit die dagen. Ik verschil echter met de Raad van State van
mening over de uiteindelijke consequentie die moet worden getrokken. Naar
mijn mening is de waarde van de Trw dat het op basis daarvan mogelijk is om,
ook in gemeenten en provincies waar nog geen verordening is, het raadgevende
referendum kan worden gehouden. Als PvdA-fractie hebben wij samen met D66
een amendement ingediend waarmee het voor lagere overheden mogelijk is om
bij verordening hun eigen regels te stellen. Dan náderen we niet de situatie
van na de grondwetsherziening, maar dan hébben we de situatie van na de
grondwetsherziening én de situatie van dit moment: het staat gemeenten
volledig vrij om bij autonome verordening raadgevende en raadplegende
referenda te houden.
Ik meen dat ik hiermee ook tegemoet kom aan het advies van het
Interprovincial Overleg (IPO) dat beleidsruimte voor de decentrale overheden
noodzakelijk is omdat vooraf niet te overzien is wat de uitvoeringsproblemen
zijn van het referendabel maken van alle besluiten houdende algemeen
verbindende voorschriften. Het IPO wijst erop dat onduidelijkheid hierover
leidt tot ongewenste juridisering, omdat de vraag of een besluit
referendabel is anders door de rechter zal moeten worden beantwoord.
Wij vragen ons dus af of gemeenten en provincies de komende jaren zozeer als
nu onder het wetsvoorstel in hun beleidsvrijheid moeten worden beperkt. We
hebben al veel gesproken met onze coalitiepartners, maar zijn er nog steeds
niet uit. Daarom leggen we nu onze inzet op tafel. De PvdA-fractie blijft
bereid ook met de VVD een oplossing te vinden. Als het om het politiek
gevoelige onderwerp van het referendum gaat, moet deze coalitie door één
deur kunnen.
Met de tweede nota van wijziging heeft de minister het voorstel zo gewijzigd
dat bijvoorbeeld medewerkers in bibliotheken ook aangewezen kunnen worden om
een verzoek tot een referendum in te dienen. Mijn fractie is blij met deze
wijziging. De suggestie dat wellicht ook bibliotheken plekken kunnen zijn
waar burgers hun handtekening zetten, vinden wij een hele goede. Op deze
manier zal het straks eenvoudiger en minder beladen zijn een om
referendumverzoek te steunen, zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de
vereisten van toezicht en betrouwbaarheid. Wij hechten namelijk aan
vereisten van toezicht en betrouwbaarheid; U kent ook onze zorgen over het
ronselen van handtekeningen bij de indiening van kandidatenlijsten voor
verkiezingen. Heeft de minister inmiddels meer goede suggesties voor
plaatsen waar handtekeningen gezet kunnen worden of wellicht voor andere
manieren om te kunnen tekenen? Per brief zou het toch ook mogelijk moeten
zijn om ondersteuning te geven aan een referendumverzoek. Hoe ziet de
minister concreet de mogelijkheden voor de toekomst om, zodra er een
elektronische identiteitskaart is, op afstand een handtekening te zetten?
Ik heb grote aarzelingen over het volstrekt openbaar maken van de lijsten
met degenen die om het referendum hebben verzocht. Hier geldt toch een
beetje het geheim van het stemhokje; de kiezer moet geen repercussie kunnen
ondervinden van de keuze die hij maakt. Ik realiseer me dat deze opstelling
leidt tot inderdaad de hoogste eisen van toezicht en betrouwbaarheid bij het
ondersteunen van referendumverzoeken.
2. Een bijkomend voordeel van deze Trw is dat we met een redelijke kans van
slagen het volgende kunnen inschatten. Binnen een aantal jaren is de vorm
van een referendumregeling weer onderwerp van gesprek in dit huis en is er
dus automatisch een moment is om ervaringen om te zetten in verbeteringen,
al hebben we het dan over een decisieve variant. Net als de minister vindt
mijn fractie het vanzelfsprekend om de werking van deze wet in de praktijk
te volgen. Juist omdat het een onderwerp is met relevantie ten aanzien van
verschillende lagen van de overheid en een onderwerp dat op verschillende
plekken in het land zijn uitwerking zal vinden, lijkt het mijn fractie een
goed idee dat 'best practices' op het gebied van centrale en decentrale
referenda door een daartoe in staat geacht instituut zouden worden verzameld
en algemeen beschikbaar worden gesteld. Zo kan gaandeweg ook geleerd worden.
Een ander relevant punt is het moment van evaluatie. Ik snap werkelijk niet waarom de minister wél van mening is dat evaluatie nodig is, maar níet wil afspreken dat bijvoorbeeld uiterlijk halverwege de periode tussen invoering en 2005, de voorgenomen uiterlijke datum van houdbaarheid, een evaluatie wordt uitgevoerd. Juist dan is er gelegenheid om desgewenst bij te stellen, zodat nog betere ervaringen kunnen worden opgedaan. Ik herinner er nog maar eens aan: de Trw staat in functie en in perspectief van de komende grondwetsherziening. Wat mij betreft hebben we het dan niet over een uitgebreide evaluatie met een enquête onder alle stemmers en niet stemmers en een totale tekstanalyse van de onderwerpen van referendumaanvragen en daadwerkelijke referenda, maar praten we eerder over bijvoorbeeld een overzicht van de ingediende inleidende verzoeken, de ondersteunende verzoeken, de daadwerkelijke stemmingen, de opkomst en natuurlijk het resultaat en wat daarmee is gebeurd etc. Zo nodig kan er ook aandacht zijn voor een vergelijk met huidige verordeningen, eventueel de plek van referenda in bestemmingsplanprocedures, referenda over verordeningen die deels gebonden onderdelen bevatten en deels zijn gebaseerd op beleidsvrijheid van provincie of gemeente, referenda over spoedeisende besluiten, de vraagstelling van referenda, etc. Ik verlang van de minister dat hij ons halverwege nu en 2005 in eerste instantie schriftelijk informeert en heb met het oog hierop een amendement ingediend
3. Ik zou van de minister graag een reactie krijgen op stapeling van inspraakronde(s) en referendummogelijkheid in de besluitvorming rond bestemmingsplannen of onderdelen daarvan. Ik vraag dit omdat het referendum een extra mogelijkheid geeft aan burgers om een soort van inspraak te hebben, de procedure van de vaststelling van een bestemmingsplan of een wijziging daarvan wordt nog langer. Procedures rond bestemmingsplannen zijn al vrij lang. De VNG wijst erop dat de gehele formele procedure 97 tot 127 weken in beslag neemt en dat in de praktijk de procedure meestal meer tijd in beslag neemt. Wat mij betreft geldt ook hier dat een ongewenste opeenstapeling van bezwaar- en beroepsmogelijkheden, moet worden voorkomen.
De regering wijst er in de memorie van toelichting van de Trw op dat bij de
behandeling in de Eerste Kamer van de grondwetswijziging inzake het
correctief referendum in tweede lezing het voornemen is uitgesproken het
bestemmingsplan referendabel te maken. In hoeverre zijn wij dus hier in de
Tweede Kamer aan eerdere besluitvorming gebonden?
4. Ik zit echt in m'n maag met de uitvoering van de aangenomen motie die ik
samen met wijlen collega Brood indiende; ik doel op de motie inzake
referenda waarbij geen sprake is van eigen besluitvorming. Voor wie dat
onvoldoende zegt: denkt U aan een lokaal referendum over een gemeentelijke
herindeling, terwijl het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer ligt. Ik zeg
altijd: wie het referendum wil, moet dít niet willen. In de nota naar
aanleiding van het verslag geeft de regering aan het eens te zijn met de
gedachtegang van de motie, namelijk dat geen referendum zou moeten
plaatsvinden op een ander niveau dan waar op dat moment een besluit is of
wordt genomen. Desondanks acht zij het niet uitgesloten dat dit toch gebeurt
en doelt dan ook op raadgevende referenda. Ik zou graag van de regering
horen hoe zij zo indringend mogelijk onder de aandacht van andere overheden
de gedachte achter de motie Rehwinkel/Brood brengt.
Als 4b wil ik ten tonele voeren de regelgeving die deels is gebaseerd op
niet-eigen besluitvorming. Indien een verordening deels gebonden onderdelen
bevat en deels is gebaseerd op beleidsvrijheid van provincie of gemeente, is
straks de hele verordening referendabel. Dit kan tot vreemde situaties
leiden waarbij het bezwaar van de kiezer zich richt tot de gebonden
onderdelen. De decentrale overheid kan hier dan ook met de referendumuitslag
in de hand niets aan veranderen. De minister geeft in zijn antwoord aan dat
in de referendumpraktijk zal moeten blijken of dit op problemen stuit. Uit
praktische overwegingen wil ik me hierbij aansluiten. Ik zie het als een
eerste afspraak over een onderdeel van de invulling van een evaluatie. Van
de minister zou ik graag horen of dit probleem zich straks bij het
correctief referendum ook kan voordoen en zo ja, hoe het dan moet worden
opgelost als een verordening is verworpen maar de decentrale overheid
verplicht is te implementeren?
5. Wij zijn er als PvdA-fractie zeer voorstander van dat referenda zoveel
mogelijk worden gecombineerd met andere momenten dat de burger naar de
stembus wordt geroepen. De opkomst bij verkiezingen loopt in Nederland
zorgwekkend terug. Bekend is dat verkiezingen gecombineerd met referenda
over het algemeen een hogere opkomst weten te bereiken. Bekend is ook (uit
onderzoek) dat de kiezer heel goed verschillende stemmen tegelijk kan
uitbrengen. Waarom zouden we, vraag ik aan de heer Te Veldhuis, onnodig vaak
een beroep op de burger doen om zijn democratische plicht te vervullen? Mag
de opkomst bij verkiezingen niet zo hoog mogelijk zijn?
6. In de schriftelijke ronde hebben wij gecorrespondeerd over de referendabiliteit van spoedeisende besluiten en eventuele schadeclaims. De minister heeft mij met zijn argumenten overtuigd dat spoedeisende besluiten niet ten principale uitgezonderd zouden moeten worden. De argumenten zijn: het wetsvoorstel beoogt referendabiliteit te regelen voor onderwerpen die van zodanig belang worden geacht dat referendabiliteit aangewezen is, spoedeisend of niet. En bij een uitzondering is niet uitgesloten dat bij de beslissing over spoedeisendheid de wenselijkheid van referendabiliteit een rol zal kunnen gaan spelen. Wellicht komen ook referenda over spoedeisende besluiten bij een evaluatie aan de orde, ik heb het al gezegd.
De vraag of ergens schadeplichtigheid uit voortvloeit (en ten laste van wie)
kan nooit in algemene zin worden beantwoord. In laatste instantie is het aan
de rechter, aldus de minister in zijn antwoord. Hier wil ik toch wat nader
op ingaan. Kan de minister aangeven hoe lang het maximaal kan duren voor
vaststaat dat geen referendum meer zal worden gehouden? Ik vermoed dat dit
zo lang is dat nogal eens toevlucht zal moeten worden gezocht tot een
spoedeisend besluit, tot een voorziening voor het geval inwerkingtreding van
een referendabel besluit geen uitstel kan lijden. Het is precies zo als de
regering schrijft in de memorie van toelichting: gevolgen van toepassing van
de spoedprocedure liggen met name in de consequenties van een geldige
afwijzende uitslag van een eventueel referendum. Die consequenties kunnen
nog wel eens in de papieren gaan lopen, burgers zullen de overheid
aanspreken als een spoedeisend besluit na geruime tijd toch wordt
teruggedraaid. Mijn fractie is van mening dat de minister hier te
gemakkelijk verwijst naar de rechter indien er een conflict ontstaat. Mijn
fractie heeft concrete gedachten op dit punt en heeft dan ook een amendement
ingediend. Hiermee wordt een uitdrukkelijke opdracht aan de overheid
verstrekt tot nadeelcompensatie. De overheid dient het vraagstuk van de
nadeelcompensatie, ook om ongewenste juridisering te voorkomen, zo weinig
mogelijk aan de rechter over te laten.
7. Volksinitiatief
Dan kom ik bij het volksinitiatief, de mogelijkheid voor de burger om op
eigen initiatief een onderwerp op de politieke agenda te plaatsen en zelfs
concrete voorstellen in te dienen. De Commissie Biesheuvel heeft destijds
diverse varianten van een volksinitiatief onderzocht. In het voorliggende
voorstel is niet gekozen voor een volksinitiatief. Gezien onze eerdere motie
mag duidelijk zijn dat wij dat graag anders hadden gezien. De oproep van de
minister van Binnenlandse Zaken op het VNG-congres in juni aan gemeenten om
wat hij noemt het burgerinitiatief mogelijk te maken, ondersteunt mijn
fractie. De minister verwijst naar wat in Duitsland het recht op
Bürgerantrag wordt genoemd. Bürgerantrag is het recht van burgers om onder
bepaalde procedurele voorwaarden initiatiefvoorstellen bij de gemeenteraad
in te dienen. Het gaat hier dus als het ware om de eerste helft van het
volksinitiatief. Bij het volksinitiatief zijn het namelijk ook burgers die
door middel van een volksstemming kunnen besluiten over zo'n initiatief. Bij
een Bürgerantrag is het echter de lokale volksvertegenwoordiging die een
besluit neemt.
Burgerinitiatief geeft burgers het recht om zelf direct onderwerpen op de
politieke agenda te plaatsen en vervolgens hun vertegenwoordigers in hun een
keuzes te corrigeren. Het gaat bovendien om een positief gerichte
mogelijkheid om te corrigeren, terwijl het bij het correctief referendum om
een negatieve correctie gaat.
Invoering van het burgerinitiatief, zo zei de minister op het VNG-congres,
kan gemakkelijk plaatsvinden. Burgerinitiatief is een specifieke vorm van
het petitierecht. Gemeenteraden kunnen zelf in hun reglement van orde de
procedure regelen. Een wettelijke grondslag is naar de mening van de
minister, niet nodig, tenminste zo lang het om een facultatieve voorziening
gaat.
Mijn vraag aan de minister is of hij voorbeelden kent van gemeenten waar het
burgerinitiatief al is geregeld en zo ja, of hij de ervaringen met ons wil
delen? In antwoord op kamervragen geeft de minister aan dat hij voelt voor
deze mogelijkheid op lokaal niveau, omdat daar vooral concrete zaken aan de
orde zijn en dat hij dus minder denkt aan de landelijke politieke agenda.
Kan de minister deze uitspraak nader toelichten; op nationaal niveau doen
zich toch ook concrete zaken voor? En: rechtvaardigt het belang van
besluitvorming op nationaal niveau niet dat ook daar het burgerinitiatief
wordt ingevoerd? De minister gaat ervan uit dat zijn oproep op het
VNG-congres in een aantal gemeenten in goede aarde zal zijn gevallen en men
daar tot invoering van het burgerinitiatief zal besluiten. Heeft hij daar
nu, een half jaar later, concrete aanwijzingen voor? Mag van de minister
niet een meer actieve opstelling richting gemeenten worden verwacht om het
burgerinitiatief onder de aandacht te brengen? En hoe zit het met de
provincies?
Ik ben overigens verbaasd over de volgende zinsnede in de beantwoording van
de Kamervragen: - ik citeer - 'Het volksinitiatief houdt in dat door burgers
aangedragen voorstellen zonder tussenkomst van het vertegenwoordigend orgaan
worden onderworpen aan een volksstemming. Invoering van het volksinitiatief
betekent daarmee de overgang van een representatieve democratie naar een
directe democratie, hetgeen niet het streven van het kabinet is.' Wie
kennisneemt van het nog steeds belangwekkende, uit 1985 daterende rapport
'Relatie kiezers-beleidsvorming' van de Staatscommissie Biesheuvel weet toch
dat een meerderheid van die commissie absoluut niet voorstelde om door
burgers aangedragen voorstellen zonder tussenkomst van het
vertegenwoordigende orgaan te onderwerpen aan een volksstemming. Sterker
nog: in de voorstellen van de commissie zijn deelgemeenteraden,
gemeenteraden, provinciale staten en beide Kamers van de Staten-Generaal
zelfs verplicht om een volksinitiatiefvoorstel dat voldoende steun heeft
ontvangen, in behandeling te nemen en de behandeling binnen een bepaalde
termijn na indiening te voltooien. Op deze manier is dus absoluut niet
sprake van een volksstemming zonder tussenkomst van het vertegenwoordigend
orgaan. Ik vraag me dan ook af of dat bij de minister leidt tot een andere
kijk op het volksinitiatief.
Ik vraag me verder af of de Commissie Biesheuvel in die zin gevolgd moet
worden, dat de Tweede Kamer bij het volksinitiatief het recht van amendement
zou ontberen.
8. Afronding
Al in het begin van mijn betoog gaf ik aan dat de tijdelijke
referendumvoorziening wat ons betreft second best is. We willen deze
regeling voor een raadgevend referendum graag maar alleen omdat de Grondwet
een decisief referendum niet mogelijk maakt. Voor mijn fractie is het
oordeel uitgesproken door de kiezer van groot belang. De uitkomst van een
referendum zal naar mijn mening dan ook altijd zeer serieus moeten worden
genomen, een referendum is niet iets om naast je neer te leggen. Daarom ben
ik ook zeer tevreden met de herhaalde toezegging van de minister in de nota
naar aanleiding van het verslag dat alle lagen van het openbaar bestuur die
te maken krijgen met een referendum hun bijdrage dienen te leveren aan de
geloofwaardigheid van het instrument. In verband met de geloofwaardigheid
van zowel het referendum als de politiek is het van belang om het advies
zéér zwaar te laten wegen.