23 januari 2001
TIJDELIJKE REFERENDUMWET
Olga Scheltema
Vaak wordt de politiek verweten teveel en te gemakkelijk de waan van
de dag te volgen, te snel te reageren. Bij het referendum kan dat
verwijt in ieder geval niet worden gemaakt. Integendeel, op dat
terrein moet het jaren vriezen voordat een allereerste bescheiden stap
op het ijs wordt gewaagd. En dan nog vz, manifesteert zich soms nog
wel een wak.
Het wak W zijn wij niet vergeten.
Het is wel verwonderlijk dat het hier zo lang duurt. Nederland bevindt
zich in Europa met Griekenland en Belgie in de referendum-achterhoede.
En dat ondanks het feit dat de politiek zeer breed geschakeerde
commissie Biesheuvel reeds in 1985 adviseerde tot invoering van een
bindend correctief wetgevingsreferendum.
Gelukkig hebben nogal wat gemeenten zelf het voortouw maar genomen en
een eigen referendumverordening gemaakt.
MdV ik heb zo'n grijs vermoeden dat als D66 niet zo aan het streven
naar meer directe invloed van de burger had vastgehouden, dan zou er
waarschijnlijk al een tijdlang niet meer over een referendum zijn
gesproken.
Vz, de reden om meer directe invloed van de bevolking mogelijk te
maken is echter onverminderd aanwezig. De dagen van weleer waarin de
bevolking zich in vaste rijen achter zijn politieke leiders schaarde
en erop vertrouwde dat zij het wel goed deden, is lang voorbij. De
vertegenwoordigende democratie moet zo af en toe een correctie kunnen
verdragen.
De goed geschoolde, goed geinformeerde burger wil niet alleen mee
kunnen praten. Hij wil ook kunnen bijsturen als daarvoor reden is.
Tachtig procent van de bevolking vindt dat. Een vertegenwoordigende
democratie die zijn taak serieus neemt, moet hiervoor een reële weg
kunnen vinden.
In Nederland is het vooral (een deel) van de politieke klasse die zich
tegen iets meer directe democratie, tegen iets meer rechtstreeks
invloed van de burger blijft verzetten. De nog steeds afkalvende vaste
steun aan politieke partijen, zou voor deze politici een extra teken
aan de wand moeten zijn. Een reden temeer om minder verkrampt een
aanvulling op die democratie mogelijk te maken.
Daarnaast blijft natuurlijk een belangrijke reden dat in ons stelsel
van coalities, regeerakkoorden en compromissen een tussentijdse
bijsturing door de burger via een referendum gewenst is voor gevallen
waarin de politiek te ver afdrijft van hetgeen de bevolking wenst. Het
elck, wat wils, mag dan het handelsmerk van onze polder zijn, als de
compromissen haaks staan op wat een belangrijk deel van de bevolking
wil, dan moet die bevolking kunnen corrigeren. Ook de minister heeft
daar in zijn rede voor de jaarvergadering van de VNG deze zomer
terecht een lans voor gebroken.
Een beetje meer vertrouwen in het oordeelsvermogen van de bevolking
daar gaat het om.
Democratie is niet voor bange mensen en al helemaal niet voor bange
volksvertegenwoordigers.
Het gaat vandaag over twee wetsvoorstellen. Allereerst over de
grondwettelijke regeling van het bindende correctieve referendum op
verzoek van de kiezer.
Hetzelfde voorstel dat in 1999 in de Eerste Kamer schipbreuk leed.
Vz natuurlijk zouden we hier de gehele discussie over kunnen doen en
wederom de vraag aan de orde stellen of de drempels niet te hoog zijn
en of zij wel in de Grondwet moeten worden vastgelegd? Laat ik
nogmaals duidelijk zijn: D66 vindt de drempels zeer hoog en wat ons
betreft had overeenkomstig de voorstellen van de Cie Biesheuvel heel
goed en verantwoord met de helft van de nu vereiste aantallen kunnen
worden volstaan, zonder verzeild te raken in een ongebreidelde
referendumdemocratie.
Ook zouden wij bij voorkeur de drempels door de gewone wetgever in de
gewone wet doen verankeren. Dat zou meer flexibiliteit geven en
aanpassingen mogelijk maken als in de praktijk zou blijken dat de
vastgelegde drempels hetzij onhaalbaar, hetzij te gemakkelijk te
overschrijden zijn. Maar ook daarvoor was geen toereikende meerderheid
te vinden.
De huidige uitkomst is het maximaal haalbare, zonder dat geen
referendum. Wijziging van de Grondwet vergt hier in Nederland nu
eenmaal heel veel tijd en heel erg veel steun. Iets meer flexibiliteit
achten wij gewenst.
Voor de VVD-fractie in de Tweede Kamer was het steun met zand tussen
de kiezen, maar een man een man een woord een woord. Hopelijk hoort de
Eerste Kamerfractie dat nu ook goed.
Ook D66 wil zich consequent houden aan het toen gegeven woord. Ook het
vrouwelijke woord telt, en minstens zo sterk.
Slechts een enkele vraag rest mij nog ten aanzien van het nu
voorliggende voorstel tot grondwetsherziening. Mede door de
beantwoording van de vragen is nu beter geformuleerd en duidelijker
geworden dat rijkswetten ter goedkeuring van verdragen die alleen voor
Nederland gelden referendabel zullen zijn. En de overige rijkswetten
niet, omdat daar de nauwe betrokkenheid van de Antillen en Aruba aan
in de weg staat.
Helder en overtuigend is ook uiteen gezet dat ook de overige
goedkeuringswetten van verdragen in beginsel referendabel zijn. Het is
goed dat alle twijfel daarover is weggenomen. Die referendabiliteit is
ook steeds onze bedoeling geweest. In de toekomst zullen burgers dus
ook een referendum kunnen vragen over bij voorbeeld de goedkeuringswet
van het verdrag van Nice.
Soms is er nog wat onduidelijkheid ten aanzien van de uitzondering
begrotingswetten. Vz daarmee worden toch uitsluitend de
begrotingswetten zelf bedoeld en de eventuele suppletoire
begrotingswetten, maar toch niet de wetten met financiele
consequenties die in de toelichting bij de begroting zijn
aangekondigd? Het lijkt me goed als ieder misverstand op dit punt uit
de weg wordt geruimd.
Vz wat betreft de uitzonderingen voor de wetten betreffende het
koninklijk huis en het koningschap wordt mij nogal eens gevraagd of op
grond van het voorliggende voorstel nu een referendum mogelijk is als
tot wijziging van ons staatsrechtelijk bestel zou worden besloten?
Naar mijn oordeel zou dan wel degelijk een referendum mogelijk zijn.
Graag hierover het oordeel van de minister.
Vz, nu de Tijdelijke referendumwet.
Een belangrijke wet.
Door deze wet hoeven we niet meer te wachten op de voltooiing van een
grondwetsherziening. Zodra de wet is aangenomen en in werking getreden
zal er voor alle burgers in Nederland de mogelijkheid zijn om zowel op
rijksnivo als bij provincies en gemeenten referenda uit te lokken die
in feite gelijk te stellen zijn aan echte bindende referenda. Het zijn
nog wel raadgevende referenda, maar ik moet de overheid nog zien die
een duidelijke kiezersuitspraak deze naast zich neer zal leggen. Dan
rijst er pas echt een probleem.
Nu nog hebben slechts zestig gemeenten een referendumverordening. Op
grond van deze wet wordt in alle gemeenten een referendum mogelijk
over gemeentelijke besluiten die in de wet zijn opgesomd.
Maar die zestig gemeenten hebben op grond van hun autonome bevoegdheden via een referendumverordening op hun eigen wijze mogelijkheden gecreeerd voor hun burgers om een raadgevend referendum uit te lokken. Soms zullen het dezelfde onderwerpen zijn als waarover de wet spreekt, maar vaak gaat het ook over geheel andere onderwerpen. Zo wordt bij voorbeeld in Groningen binnenkort een referendum gehouden over een parkeergarage onder de grote markt. Ook is denkbaar dat een referendum wordt gevraagd over de sloop van een monumentaal pand, of wordt het al dan niet bebouwen van een terrein, de afsluiting van een weg of noem maar op aan een referendum onderworpen. Dat soort referenda valt vaak buiten de scope van de Trw.
Deze bevoegdheid hebben die gemeenten nu en hebben ze ook als de
grondwetsherziening zijn beslag heeft gekregen. Tot zover is alles
helder.
Nu dreigt echter deze autonome bevoegdheid van gemeenten ingevolge
artikel 168 van de Trw, voor de tussenperiode tot aan de
grondwetsherziening te worden te niet gedaan. Alleen de Trw zou mogen
gelden en gemeenten en provincies wordt geen aanvullende bevoegdheid
toegekend. Ook alle bestaande provinciale en gemeentelijke
verordeningen over raadgevende referenda worden te niet gedaan.
Vz, dat is toch raar. Het kan toch niet de bedoeling zijn gemeenten en provincies zo in hun rechten de beknotten! Het lijmakkoord spreekt slechts over het openen van de mogelijkheid van een raadgevend referendum op rijks- en decentraal niveau over de dezelfde onderwerpen en voorwaarden als tzt het bindend correctie referendum zal gelden in perspectief van de grondwetsherziening. Datzelfde lijmakkoord spreekt echter niet over een knechting van autonome bevoegdheden van provincies en gemeenten ten aanizen van raadgevende referenda. Dat dit in de Trw nu wel zo wordt geregeld is wat ons betreft ongewenst. Dat kan toch niet de bedoeling zijn. Wij hebben de gemeentelijke en provinciale autonomie hoog en willen dat ook zo houden! Veel gemeenten hebben ons hierover ook terecht geschreven en gemailed.
Een redelijke uitleg lijkt mij dat ingevolge de Trw de burgers van
alle gemeenten en provincies in ieder geval het recht krijgen om een
raadgevend referendum uit te lokken op de manier waarop dat later
bindend mogelijk zal worden. Maar voor het overige zouden gemeenten en
provincies de vrijheid moeten behouden om raadgevende referenda (
evenals raadplegende referenda) bij verordeningen mogelijk maken.
Gemeentebsturen moeten zelf kunnen uitmaken wat hen overigens in hun
relatie tot hun burgers goeddunkt, zowel wat inhoud als wat vorm
betreft. Dat hebben collega Rehwinkel en ik gezamenlijk in een
amendement verankerd.
Graag zou ik van de minister horen hoe hij tegen dit probleem
aankijkt.
Een wetsbehandeling is er toch typisch voor om ongewenste
neveneffecten te herstellen, lijkt me.
Onderwerpen voor decentrale referenda
In artikel 8 Trw wordt uitgewerkt welke besluiten op decentraal niveau
referendabel zijn en welke niet. Besluiten houdende algemeen
verbindende voorschriften zijn in het algemeen referendabel. Dat zijn
in beginsel vrijwel alle verordeningen, ook medebewindsverordeningen
mits zij niet volledig gebonden zijn. Terecht worden daarnaast ook
autonome bestemmingsplannen referendabel geacht. Ik steun de regering
in wat zij daarover te berde brengt. Voorschriften bij
bestemmingsplannen zijn vaak ook te vergelijken met besluiten van
algemene strekking.
Naast dit soort besluiten worden ook nog enkele andere besluiten in
beginsel referendabel gemaakt, zoals deelname in stichtingen
etc,wijziging gemeentenaam, gemeenschappelijke regelingen,
grenscorrecties.
Deze in opzet redelijke regeling wordt voor een deel weer ondergraven
door het vierde lid van artikel 8, waarin mogelijk wordt gemaakt dat
gemeenten en provincies een uitzondering maken voor
rechtspositieverordeningen, belastingverordeningen, en het deelnemen
in stichtingen en het sluiten van gemeenschappelijke regelingen.
Vz, is dat niet wat erg krap bemeten? Met name het niet hoeven
introduceren van een referendum ten aanzien van de
belastingverordeningen en de deelname in stichtingen en
gemeenschappelijke regelingen is mijn fractie niet overtuigd geraakt.
Ik constateer ook enige onevenwichtigheid. Waarom wordt gemeenten wel
de vrijheid gelaten om naar beneden toe af te wijken van de Trw (dus
minder onderwerpen dan in de wet bepaald) en niet naar boven toe (meer
onderwerpen dan de Trw regelt.
Vereenvoudiging verzoeksprocedure
Er worden forse drempels geeist, daarover werd eerder een harde strijd
gestreden.. In korte tijd moet veel steun worden verzameld. Binnen
drie weken 40.000 stemmen en binnen zes weken nog eens 600.000 op
rijksnivo. Bij gemeenten ligt dat wat gedifferentieerder. Maar het
blijven behoorlijke aantallen en uiteindelijk zal ook de stemming pas
geldig zijn als 30 % is opgekomen en dan nog eens 30% van de kiezers
bij de laatst gehouden verkiezingen zich tegen de stemming heeft
verklaard.
De drempels zijn hoog maar niet onmogelijk. Een referendum dat
corrigeert moet ook geen dagelijks instrument zijn, maar een
uitzondering /aanvulling op de representatieve democratie. Hoge
drempels zijn wat D66 betreft aanvaardbaar, als er ruime mogelijkheden
worden geboden om steun te verwerven.
Van het begin af aan hebben wij ingecalculeerd dat het op niet al te
lange termijn gemakkelijker zal worden via internet en e-mail
belangstelling te wekken voor het concrete referendumonderwerp en
langs die weg ook de noodzakelijke steun te verwerven, ook de wet
houdt daar rekening mee. Maar de daarvvoor noodzakelijke digitale
handtekening zal helaas nog wel even op zich laten wachten en daarmee
biedt deze mogelijkheid voor de Trw weinig soulaas.
In het lijmakkoord werd nadrukkelijk afgesproken dat er in de
tijdelijke referendumwet en in de uitvoeringswet "een zodanige
regeling zou worden opgenomen dat het de burgers gemakkelijker wordt
gemaakt om van hun rechten ( inleidend verzoek, ondersteuning,
stemming) gebruik te maken zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de
vereisten van toezicht en betrouwbaarheid".
Voorzitter in dat opzicht doet de tijdelijke referendumwet wel iets,
maar niet genoeg, vindt D66. Zowel voor het centrale als decentrale
referendum wordt in beide fases van steunverwerving uitgegaan van het
in persoon gaan naar het gemeentehuis dan wel een of meer andere
daartoe aangewezen plaats (verplicht in tweede fase).
Pas in de derde fase, de stemming wordt de gewone bij verkiezingen
gebruikelijke weg bewandeld en zijn dientengevolge volmachtstemmen
mogelijk.
D66 vindt het in korte tijd mensen verplichten tweemaal persoonlijk
naar het gemeentehuis te gaan om te verklaren dat een referendum
gewenst wordt, overdreven en onnodig belemmerend.
Het miskent dat mensen overdag veelal elders werken en moeilijk
tijdens de kantooruren zelf naar het gemeentehuis van hun woongemeente
kunnen gaan. Dat kan betekenen dat tot tweemaal toe vrij moet worden
genomen om een verzoek tot het houden van een referendum te kunnen
ondersteunen. Over kosten gesproken! De drempel voor de steun wordt
daarmee wel erg hoog. En is het niet wat merkwaardig dat bij het
stemmen zelf wel met volmachten wordt gewerkt (zoals gebruikelijk bij
verkiezingen) en bij de minder vergaande bevoegdheid van
steunverklaren aan een referendum niet met iets vergelijkbaars?
Bovendien, dat wordt nogal eens vergeten, jaagt dit voorschrift ook
gemeenten behoorlijk op kosten. Die moeten ervoor zorgen dat er
plekken worden ingericht, ambtenaren beschikbaar zijn en aansluitingen
op het GBA worden verwezenlijkt. Het blijkt dat ook dat op nogal wat
problemen stuit.
In vrijwel alle andere landen en ook in Nederlandse gemeenten met een
referendumverordening worden referendumverzoeken en
ondersteuningsverklaringen via handtekeningenlijsten verzameld. Dat
blijkt goed te werken en niet tot de ronselpraktijken te leiden die
hier wel worden gevreesd.
Bij de voorbereiding van dit debat heb ik gewerkt aan een amendement
dat het practische- een handtekeningenlijst- met het principiele-
voldoende toezicht en controle, in zich verenigt. Het kan, en het
amendement ligt in concept gereed. Maar hetzelfde kan op gemakkelijker
en goed controleerbare wijze worden bereikt via het mogelijk maken van
het ondersteunen per brief. Waarom zouden mensen die in het buitenland
wonen wel zo kunnen steunverklaren en waarom eigen inwoners die om
andere reden (werk, ziekte) verhinderd zijn concreet in persoon naar
het gemeentehuis te gaan niet? Dat nu heb ik in mijn amendementen op
stuk nr 17 voor het inleidend verzoek en in nr 18 voor de
ondersteuningsverklaring neergelegd.
Vermelding van tussenstanden.
Het organiseren van voldoende steun voor een referendum heeft iets van
een race tegen de klok. Onbarmhartig tikt die door. Voor de
organisatoren is het uitermate belangrijk te weten of zij er bijna
zijn of niet en of zij hun inspanningen nu op de vervolgfase kunnen
gaan richten. Zonder tussenstanden blijft het bijzonder schemerig.
Nu behoeft een gemeente niet ieder dag een tussenstand door te geven,
maar het moet toch haalbaar zijn om na verloop van anderhalve a twee
weken te melden hoe de stand bij benadering is. Het liefst zou ik de
gemeente daartoe verplichten, maar wellicht volstaat ook een
aansporing en is het realistischer de evaluatie van de gemeentelijke
praktijk af te wachten.
In artikel 117 wordt naast het gratis verkrijgbaar zijn van de wet of
het besluit ook gesproken over een verplicht te maken samenvatting. Op
rijksniveau door de Minister, op decentraal niveau door de CdK dan wel
de B. In de nota nav verslag wordt gesproken over een neutrale
samenvatting. Maar vz, is dat te verzekeren? Van de zijde van Groen
Links is wel aangedrongen op een onafhankelijke instantie, van andere
zijden wordt op inschakeling van de wetgever aangedrongen. De Raad van
State zegt hierover: schrijf niets voor en laat het aan de
voorlichting over. Het gevaar dat de samenvatting zelf al een
onderwerp van politieke strijd wordt is niet denkbeeldig, evenmin dat
de samenvatting vooral de kleur van de samenvatter weergeeft en
desondanks toch het stempel officieel krijgt. Waarom, zo vraag ik de
minister dit onderdeel niet openlaten en daarnaast de mogelijkheden
van een onafhankelijke referendumadviesinstantie nader verkennen,
opdat bij de definitieve regeling een verantwoorde keuze kan worden
gemaakt?
De VNG voorziet nogal wat overgangsproblemen en acht de
invoeringstermijn te kort, ook heeft men bezwaren tegen een combinatie
van een reguliere verkiezing en eenstemming over een referendum. Vz
wat dat laatste betreft kan ik kort zijn. Een combinatie van
verkiezingen is juist wenselijk naar ons oordeel. Het is minder
belastend voor de mensen en werkt opkomstverhogend. Het mogelijke
probleem met stemmachiens moet toch opgelost kunnen worden door een
ouderwetse stembus waarin de formulieren voor of tegen kunnen worden
verzameld. Wat die overgangsproblemen betreft, graag een andere ractie
van de minister.
Voorzitter,
Dit wetsvoorstel leidt ertoe dat eindelijk op nationaal, provinciaal
en lokaal niveau elke burger het recht op het uitlokken van een
referendum krijgt. Dat is de grote winst. Dat het vooralsnog niet
juridisch bindend is, is waar.
Maar de werkelijkheid van de democratie is ook dat geen parlement en
geen gemeenteraad het in zijn hoofd zal halen om een duidelijke
referendumuitslag niet te eerbiedigen. Dat zou de doodsteek voor de
democratie zijn.
Dat gezegd zijn vindt D66 het voorstel in een aantal opzichten toch
nog niet goed genoeg. Vandaar onze amendementen en vragen aan de
regering. Wij zijn van harte bereid mee te werken naar een
gemeenschappelijke basis binnen de Kamer en binnen de coalitie, zodat
een goed voorstel nog stukken beter kan worden.