http://www.minbuza.nl/content.asp?Key=407808
Toespraak Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
Dick Benschop
Ambassadeursconferentie
24 januari 2001
De Europese Unie na Nice
Deze titel leek me wel prozaïsch genoeg om eens even bij te praten. Er is na
Nice het nog wat onbestemde gevoel van 'the day after' .Een lichte kater
misschien, proberen het beste ervan te maken, of geeft het juist nieuwe
energie?
1.
Als we de balans van Nice opmaken, eerst dan maar het Verdrag.
Dan zien we aan de positieve zijde:
- De versterkte samenwerking is nu een bruikbaar instrument voor de
toekomstige unie. Mede door Nederlandse inzet is dit op de agenda gekomen
van Nice en hebben we ook resultaat geboekt.
- De stemmenweging: we zijn af van die 'left-over' van Amsterdam.
- EVDB: het EVDB is nu verankerd in het verdrag. Dat is een diplomatiek
succes voor Nederland en van groot belang voor de ontwikkeling van het EVDB.
- Het Hof van justitie, hetgeen de kranten nauwelijks heeft gehaald, is
hervormd.
Aan de andere zijde zien we bescheiden resultaat op het gebied van de
meerderheidsbesluitvorming. Daartussenin, afhankelijk van waar je staat,
staat de toekomst van de Commissie. Hervorming op termijn, en voorlopig een
eigen commissaris per lidstaat.
Kortom, er is in Nice een stap gezet. De politieke hoofdconclusie: de Unie
is in institutionele zin klaar voor de uitbreiding, het overheersende thema
voor de komende jaren. Dat is de eerste en belangrijkste betekenis van Nice.
2.
Een stap, want hoe verder we komen in het integratieproces, des te kleiner
de stappen lijken te worden, zeker voor wat betreft de institutionele
vraagstukken. Daar zit ook een logica in: die van de macht en van de
competenties.
Dus: kleinere institutionele stappen (althans, zo lijkt het, het Verdrag van
Amsterdam werd ook eerst kritisch bejegend) maar tegelijkertijd was de
laatste jaren de politiek-inhoudelijke, de beleidsmatige dynamiek groot, en
dat zal nog wel even zo blijven. Bijvoorbeeld: spectaculaire ontwikkelingen
op EVDB-gebied, asiel en migratie, politie en justitie, de monetaire unie en
de doorwerking daarvan in het sociale en economische beleid, van de top van
Lissabon, waar we het vooral over kenniseconomie hadden, naar het vervolg
daarop bij de top van Stockhom straks.
3.
De beleidsagenda van de Unie is in beweging, sneller dan de institutionele
agenda. Dat is goed en slecht nieuws tegelijkertijd.
Het goede nieuws: dit reflecteert de wil en het vermogen verder samen te
werken en te integreren, op vitale terreinen als economische beleid, interne
veiligheid en externe veiligheid. Daar wordt en is enorme vooruitgang
geboekt.
Potentieel is het ook slecht nieuws: de vraag rijst wanneer de integratie
tegen institutionele grenzen aanloopt.
4.
Zo zie ik drie processen en debatten de komende tijd over elkaar heen
schuiven:
- uitbreiding: naar aard en omvang zonder precedent, zeer concreet in de
komende jaren. We gaan uit van eerste moment van toetreding ergens tussen
2003 en 2005.
- dynamiek van de beleidsinhoudelijke agenda.
- het debat over de toekomst van de Unie, dat doorgaat. Of we dat nu het
post-Nice debat moeten noemen of niet. Na de interventies van Bondskanselier
Schröder en Commissievoorzitter Prodi hierover afgelopen week gaat dit debat
met verhoogde snelheid door.
Dit geeft aan dat de komende jaren cruciaal zijn. Ze zullen veel vragen van
het politiek management, en van het publieke en politieke debat. Ook als het
gaat om de perceptie, om het draagvlak hiervoor. Want ik wil eerlijk zijn:
de toekomst is niet zonder risico's. Er zijn geen garanties. Maar een
gecalculeerd risico is het doel waarnaar we streven.
Er is ook een optimistisch scenario mogelijk - en waarom niet eigenlijk? De
combinatie van processen zou wel eens heel vruchtbaar kunnen zijn. De
uitbreiding brengt immers steeds weer de discussie over het doel, de
betekenis en de agenda van de Europese Unie boven, over het waarom en over
het hoe. Een belangrijke factor voor succes bij dit project is ruim baan
geven voor dit debat.
5.
Het debat over de toekomst van de Unie: waar gaat dat dan over? De officiële
agenda, zoals die in Nice is vastgesteld, bestaat uit:
- het handvest van grondrechten;
- vereenvoudiging van de verdragen;
- bevoegdheden verdelen tussen EU en lidstaten;
- en de rol van de nationale parlementen.
Maar de feitelijke agenda zal breder zijn. Commissievoorzitter Prodi heeft
deze week al gezegd dat het niet daartoe beperkt mag blijven.
Het centrale thema in dit debat wordt legitimiteit en democratie. In het
verleden was veelal het antwoord op deze vraag: effectiviteit. Het ging om
het boeken van resultaten, worden die resultaten geleverd, doet Europa wat
het moet doen. Sommigen trokken het zelfs nog ruimer, zoals Helmut Kohl ooit
in Gent zei: "integratie of oorlog". Ik denk dat die beredenering niet
voldoende meer is. Functionele legitimiteit kan niet meer het enige en
laatste antwoord zijn. De Unie dringt werkelijk door tot in het hart van de
nationale competenties. En omgekeerd: er is een Europese component aan
ongeveer alles wat we hier aan nationaal beleid voeren. Het rapport van het
Sociaal en Cultureel Planbureau van afgelopen september over de staat van
het beleid hier, had als titel: 'Nederland in Europa'. Zo wordt het beleid
gemaakt. Alleen maar binnen die context, binnen die vergelijking. Dat stelt
dus nieuwe vragen over de legitimiteit van de Europese samenwerking en hoe
die georganiseerd wordt.
Tegelijkertijd is er een roep om vereenvoudiging, om een einde te maken aan
die gecompliceerde structuur en functies van de Unie. Ook dat is onderdeel
van de legitimiteitsvraag.
Probleem is dat daar geen eenvoudige oplossing voor is. Er is geen magische
oplossing. Er zijn wel zoekrichtingen waarover we zullen moeten
discussiëren.
Sterke instellingen, een sterke Europese Commissie en een sterk Europees
Parlement, blijven onderdeel van de oplossing. Maar het vraagstuk van de
Europese legitimiteit en van de Europese democratie is niet alleen met
structuren te beantwoorden, dat heeft de praktijk wel uitgewezen. Het heeft
juist veel te maken met de cultuur. Niet alleen de formele democratie telt,
maar is er ook werkelijk een levende democratie in Europa? We zullen daarom
verder moeten zoeken.
Het element van transparantie, van verantwoording afleggen, hoe wordt dat
binnen de EU georganiseerd? Dat is van het grootste belang, en daar geven we
nog niet genoeg thuis binnen de Unie. Ikzelf denk dat elementen van directe
democratie in dit verband van belang kunnen zijn. Om dat vraagstuk van dat
Europese publieke debat en publieke ruimte open te breken, zullen we moeten
nadenken: over de directe verkiezing van de voorzitter van de Europese
Commissie, of Europese referenda. De rol van nationale parlementen, als het
gaat om hun betrokkenheid bij Europa. Zowel in zin van 'scrutiny' van de
Nederlandse inzet in Europa, als de vraag hoe zij samen met het Europees
Parlement een bijdrage kunnen leveren aan die grotere legitimiteit.
Zoekrichtingen. Verder zijn we nog niet. Grotere concepten kunnen daar
misschien behulpzaam bij zijn. Zoals:
- subsididariteit: ja, een redelijk dynamisch concept.
- De 'kompetenz-katalog', het Duitse idee over de verdeling van de
bevoegdheden, wat doe je Europees en wat doe je nationaal. Zal al minder
behulpzaam zijn, alhoewel het op de agenda staat. Als je het niet goed
invult, is het een statisch concept, en dat helpt ons niet veel verder.
- Het grote concept 'federalisme': helpt ons dat verder? Misschien. Maar
het is toch een concept dat bijna naar believen wordt ingevuld of van
connotaties wordt voorzien. Dat heeft het debat van de afgelopen jaren wel
bewezen.
Ik zie zelf in het debat over de toekomst van de EU de kiemen van twee
posities zich ontwikkelen. De crux daarvan is de wisselwerking tussen de
institutionele structuur en de beleidsagenda.
Enerzijds zie ik: beperking van de beleidsagenda, zoals in de 'Kompetenz
Katalog', samen met een versterking langs klassieke lijnen van de
institutionele structuur. Joschka Fischers' parlementarisering van de EU.
Andere noemen het federalisme. Ook de Belgische premier Verhofstadt, die
gegeven het Belgisch voorzitterschap een belangrijke rol speelt bij het
opstellen van de verklaring van Laken straks, is langs die lijnen aan het
denken. Dat zal waarschijnlijk ook met steun van Duitsland zijn. Eerder een
beperkte agenda, tegelijk met een verstrakking van de structuur van de EU.
De andere positie die zich ontwikkelt in dit debat is die van een veel bredere en meer dynamische beleidsagenda. Daarin wordt veel plaats ingeruimd voor nieuwe integratie-methoden, zoals de open coördinatie methode van beleidsvergelijking. Die wordt gecombineerd, in ieder geval tot nu toe, met een veel 'zachtere' invulling van de institutionele structuur. Een netwerk-achtige benadering, waar de structuur niet meer per se te vatten is in de dichotomie: centraal -decentraal. Het lijkt me duidelijk dat de Britse premier Blair veel meer die kant op aan het denken is.
Dit zijn slechts schema's, die niet zo precies aanwezig zijn. Ik doe dit ook niet om een keuze voor te stellen tussen het een of het andere, maar ik denk wel dat dit de structuur voor de discussie zichtbaar maakt. Dit stelt ons ook in staat om de juiste vragen te stellen in dit debat.
De vraag die je bijvoorbeeld aan de eerste positie, die van de kompetenz-katalog, zou moeten stellen is tot welke verschuivingen gaat dat precies leiden? Hoe ziet dat er dan uit? Wat gaat er precies veranderen ten opzichte van de huidige situatie? Daar is nog nooit een antwoord op gegeven.
Aan de tweede positie, de open-coördinatie methode, die brede
beleidsdynamiek met een wat vagere institutionele structuur, moetje de vraag
stellen: hoe kan dat leiden tot een versterking van de communautaire aanpak?
Hoe wordt in deze benadering met de legitimiteitsvraag omgegaan? Ook daar is
het antwoord niet eenvoudig te geven.
Dit is dan ook geen poging dat debat te beslechten, maar een uitnodiging om
over dit soort vragen verder na te denken.
6.
Dan iets over de verhoudingen binnen de EU na Nice. Die verdienen bespreking
na Nice en de publiciteit daarover. Er was ook heel wat aan de hand, in de
relatie tussen Frankrijk en Duitsland, binnen de Benelux, Portugal en
Spanje, groot versus klein, lidstaten versus kandidaten-
Daar was nogal wat aan de orde in Nice. Ik weet ook nog niet precies hoe dat
gaat doorwerken, en hoe dat gaat neerslaan. Ik weet wel als het gaat om de
relatie met België en Luxemburg, als er daar al sprake zou zijn van
opgestoken veren, dat we daar alles aan zullen doen om die verder glad te
strijken- Daar zijn al afspraken voor gemaakt. Maar de echte grote
tegenstelling in Nice, die tussen groot en klein, daar ben ik nog onzeker
over hoe die gaat doorwerken.
De uitkomst van Nice, als we kijken naar stemmen en verhoudingen, is een
stuk gelijkmatiger geworden dan zich voor Nice liet aanzien. Ook gelukkig
beter dan het eerste voorstel dat in Nice op tafel lag. Wat Nederland-België
betreft: we hebben dus nooit om die ene stem meer dan België gevochten, daar
ging het helemaal niet om. We hebben gevochten voor de positie van de
middelgrote en de kleinere lidstaten, voor de verhoudingen binnen de EU en
voor de positie van Nederland. Dat betekent dat Nederland er niet een meer
maar drie stemmen bij gekregen, België twee, en Luxemburg een. Wij hebben
geen van de anderen hun stemmen misgund. Dat stof zal verder wel
neerdwarrelen.
Maar daaronder is er toch wel wat gaande, als het gaat om hoe positioneert
iedereen zich nu, wat zijn nu de lijnen die binnen Europa zich aftekenen.
Heldring zou zeggen dat Europa de val van de muur nog aan het verwerken is.
Ik denk dat concreet, de uitbreiding inderdaad behoorlijk wat invloed heeft
op de verhoudingen binnen de EU, en op de positionering die bepaalde
lidstaten kiezen.
Een paar voorbeelden.
Voortgezette politieke emancipatie van Duitsland, een van de meest in het
oog lopende kenmerken van dit moment.
Gepaard gaand met de twijfel in Frankrijk over de plaats van Frankrijk in
het nieuwe Europa. Le Monde schreef na Nice uitgebreid en zeer open over het
einde van de intellectuele hegemonie van Frankrijk over de Europese
architectuur. Ik denk dat er bij het Franse politieke establishment op dit
moment koud watervrees aanwezig is, misschien wel meer dan in de Franse
samenleving, bij het Franse bedrijfsleven of de burgers. Volgens mij kunnen
die beter omgaan met het grotere Duitsland, met het perspectiefvan de landen
van Midden- en Oost-Europa op een grotere Unie of met de positie van de
Verenigde Staten in de wereld.
Die twee ontwikkelingen samen leiden tot veranderingen in de Frans-Duitse
samenwerking. "Wer glaubt, Frankreich wurde eine Juniorpartnerschaft
akzeptieren, oder Deutschland konnte eine Seniorpartnerschaft ausfüllen, der
gibt sich Illusionen hin". Dat zei Joschka Fischer, minister van
Buitenlandse Zaken van Duitsland, in Parijs op 12 januari van dit jaar. Maar
ja, wie zoiets zegt, heeft daar wel over nagedacht. Of is daar wel op
gewezen. En het is duidelijk dat het toekomstdebat van de EU toch wel de
lijnen van de Duitse agenda volgt.
Een ander element in die positionering van de lidstaten in relatie tot de
uitbreiding, is de onvoorwaardelijke steun van het Verenigd Koninkrijk voor
de kandidaat-lidstaten.
Wat betekent dat voor Nederland? Voor onze positie in het Europese
krachtenveld? Ik denk dat er een enorm beroep wordt gedaan op onze politieke
en diplomatieke vermogens. Kwantiteit gaat minder voorstellen, de Unie wordt
groter, er treedt vanzelf een soort natuurlijke verwatering op. Maar de
regels van het spel zijn ook aan het veranderen. Het heeft dan geen zin om
nieuwe regels te gaan verzinnen die alleen maar schijnzekerheid zullen
bieden. Doelstelling is en blijft is tot de voorhoede te willen blijven
behoren, want daar vindt de sturing plaats van de Europese ontwikkelingen.
De voorhoede in concepties, de voorhoede in kwaliteit, de voorhoede in
activiteiten.
Het bouwen van partnerschappen, van strategische relaties is daarbij
essentieel. Binnen de Unie van de vijftien, zoals we die nu kennen, en met
de kandidaat-lidstaten, omdat we daar niet veel geschiedenis hebben en dus
iets hebben op te halen. Bilateraal en in Europees verband. Die
partnerschappen overstijgen het concept van wisselende coalities. Het gaat
veel dieper dan dat.
Ook inhoudelijk zal er van ons veel gevraagd worden, ook buiten de klassieke
terreinen waar we ons tot nu toe mee hebben bezig gehouden. Dat is ook een
gevolg van de breedte van de Europese politieke agenda. Die dicteert dat, en
daar zullen we ook als Buitenlandse Zaken politiek en diplomatiek een rol in
te spelen hebben.
Kortom, we zullen op onze tenen moeten lopen, we zullen beter en sneller
moeten zijn. We moeten zo goed worden als we denken dat we zijn. Sterker
nog, we moeten zo goed worden als we gedroomd hebben dat we zijn.
+++
===