SPEECH/01/26
Frits Bolkestein
Lid van de Europese Commissie verantwoordelijk voor Interne Markt en
Belastingzaken
Europa na Nice
Hofstadlezing
Grote kerk, Den Haag 26 januari 2001
In Nice is de Europese Unie op haar grenzen gestoten. Niet eerder
duurde een Inter Gouvernementele Conferentie zo lang en leverde zij
zoveel beslissingen op die zoveel verwarring veroorzaakten. Sommige
heikele onderwerpen werden doorgeschoven naar de volgende Inter
Gouvernementele Conferentie die voor het einde van 2004 wordt
gehouden. Er moet dan opnieuw worden gesleuteld om de Europese
Instellingen voor te bereiden op de komst van nieuwe lidstaten. Dat
zal geen eenvoudige klus zijn maar wel een belangrijke. De vormgeving
die Europa dan kiest, zal bepalend zijn voor vele jaren, zoniet
generaties, daarna. Als de verkeerde keuzes worden gemaakt, loert
desintegratie en politieke verlamming om de hoek.
In veel opzichten was de topontmoeting van Nice een keerpunt. Zij toonde aan welke gevaren dreigden als Europa niet kiest voor een eenduidige en effectieve wijze van besluitvorming. Nice was dan nog maar een topontmoeting van vijftien lidstaten. Hoe zullen dergelijke ontmoetingen zijn met het dubbele aantal Europese staten?
Kanttekeningen
Ik wil daarom enkele kanttekeningen maken bij Nice.
* Een eerste is dat intergouvernementele besluitvorming verder aan
doelmatigheid verliest naarmate meer lidstaten aan tafel zitten.
Hoe groter de groep des te kleiner de besluitvaardigheid. Het
systeem van de Europese Raad loopt het risico een soort Congres
van Wenen te worden; de conferentie die in 1814 en 1815 aan de
restauratie van Europa werkte. De conferentie van soevereine
vorsten werd onderbroken toen bleek dat Napoleon uit Elba was
teruggekeerd om de gevestigde machten van Europa alsnog uit te
dagen. Uiteindelijk werd het Congres van Wenen besloten nadat
Napoleon zijn Waterloo had gevonden. Het Congres van Wenen duurde
lang omdat de zich goed amuserende deelnemers uiteindelijk zaken
moesten doen tijdens de recepties en de gemaskerde bals, achter de
coulissen en in de achterkamertjes.
De Franse onderhandelaar Talleyrand, had de taak voor Frankrijk weer
een legitieme plek te zoeken in het Concert der Mogendheden. Hij
formuleerde de essentie van het Congres als volgt. ,,De eerste zorg
van Europa, in feite zijn grootste belang, is het uitbannen van
doctrines die leiden tot overheersing. Het beginsel van de
legitimiteit moet worden hersteld, de enige remedie tegen alle kwaden
die Europa hebben bedreigd en het enige middel dat geschikt is om
terugkeer van het kwaad te voorkomen.''
Deze woorden hebben hun waarde niet verloren. Legitimiteit wordt
ondergraven als effectiviteit ontbreekt. De Europese Unie verliest
haar morele grondslag indien zij besluiteloos wordt. Op het ogenblik
kan Europa zich prijzen in een periode van economische groei en
voorspoed. Hoe broos deze groei is, bleek in september vorig jaar toen
de olieprijs sterk steeg en er overal in West Europa blokkades van
vrachtwagens werden opgericht. In die acute crisis bleek Europa niet
te bestaan. Elke lidstaat nam op eigen houtje maatregelen, Europees
voorzitter Frankrijk voorop.
Waar zou de Europese Unie staan als er een aanhoudende crisis zou
zijn? Inter gouvernementele besluitvorming is dan synoniem voor
politieke verlamming.
* Een andere waarneming is dat binnen de Europese Unie de gewichten
verschuiven. Tot nu toe werd de Europese integratie aangedreven
door de as tussen Duitsland en Frankrijk. De samenwerking werd de
afgelopen decennia versterkt omdat een generatie staatsleiders uit
de beide landen elkaar kenden en voldoende inlevingsvermogen
hadden voor de positie van elkaar. De economisch-monetaire
integratie kreeg een stimulans door Helmut Schmidt en Valérie
Giscard D'Estaing. De politieke integratie werd aangevoerd door
Helmut Kohl en Francois Mitterrand. Maar de toon en de inhoud van
het leiderschap in Europa is nu veranderd. Frankrijk is gefixeerd
op de machtsverhoudingen in eigen land waar de marges tussen links
en burgerlijk rechts smal zijn. In Duitsland regeert voor het
eerst een naoorlogse generatie. Zij is zich bewust is van het
Duitse verleden maar was er geen deelgenoot van. Duitsland richt
zich vooral op het Midden en Oosten van Europa. In Nice trad
Duitsland op als de advocaat voor Polen dat dreigde te worden
onderbedeeld in Franse voorstellen tot toedeling van het
stemmengewicht. Opnieuw dreigde over Polen te worden beslist,
zonder Polen.
Europa kent dus geen dragend politiek leiderschap meer. Na Nice
schreef het Franse dagblad Le Monde: ,,L'Europe, la fin du jardin à la
francaise''. Frankrijk heeft altijd vorm gegeven aan de Europese
integratie en vooral aan de instellingen. De Europese administratie
kreeg een Franse ziel, Frans was de belangrijkste voertaal en Fransen
zaten op sleutelposities. In de voorbije decennia zorgde Frankrijk
voor de ideeën, Duitsland voor de middelen en Italië voor de
flexibiliteit van het bouwwerk. De voormalige Amerikaanse minister van
Buitenlandse Zaken Madeleine Albright zei ooit: ,,Om Europa te
begrijpen moet je geniaal zijn of Frans.''
De jardin à la Francaise verwelkt door de uitbreiding. De
administratie van de Europese Instellingen herbergt nu een veelheid
aan nationaliteiten. Het Franse netwerk verzwakt en Engels wordt
stilaan de voertaal. Naarmate Europa groter wordt, ontstaan er steeds
meer schuivende allianties: de 'single-issue coalitions'. Op
zakelijke, economische dossiers komen Frankrijk en Duitsland steeds
meer in andere coalities terecht omdat de economische filosofie in die
staten uiteenloopt. Deze schuivende allianties geven Groot-Brittannië
de kans zijn traditionele rol te spelen als de mogendheid die het
verschil op het continent markeert. De uitbreiding veroorzaakt dus ook
schuivende gewichten.
* Een derde kanttekening betreft Nederland. Nederland moet weten
waar het zich positioneert. Nederland beschouwt zich gevoelsmatig
als kleinste van de grote landen. Maar andere lidstaten, zowel
grote als kleine, zien haar als de grootste onder de kleinen. Een
goede band onder de kleine lidstaten is van groot belang. Ik
vertrouw erop dat de voortreffelijke Benelux samenwerking inhoud
zal geven aan de 29 stemmen die zij gezamenlijk in Nice hebben
verworven.
Ook een klein land mag best voor zijn belangen opkomen. Enkele jaren
geleden heb ik me sterk gemaakt om de positie van Nederland in de
Europese Unie als naar verhouding grootste netto betaler te
veranderen. Aanvankelijk stuitte dat streven op veel kritiek en het
toenmalige lid van het Europees parlement, Laurens Jan Brinkhorst,
noemde het 'onnederlands'. Maar de regering ging tot actie over en op
de Europese Top van Berlijn werd de netto positie van Nederland
verbeterd. Dat was een nationaal belang. Nederland wil best betalen
aan de Europese Unie, maar niet in verhouding veel meer dan andere.
Ik meen dat Nederland, België en Luxemburg nauw moeten samenwerken in
het Europa van morgen. Deze landen hebben misschien niet de zelfde
visie op alle dossiers maar zodra het om de machtsvraag in Europa
gaat, om de verhouding tussen de grote en kleine landen, moet de
Benelux één geluid laten horen. In het Europa van de schuivende
allianties kan men samen méér bereiken dan Nederland, België of
Luxemburg afzonderlijk.
* Ten vierde heeft Nice volgens sommige waarnemers laten zien dat de
'methode-Monnet' op haar grens is gestoten. Daar ben ik het niet
mee eens. De methode-Monnet heeft het voordeel dat het einddoel
van de Europese integratie niet wordt gedefinieerd maar een soort
'open-einde-regeling' is. Europese integratie is een proces. Jean
Monnet had gelijk dat een discussie over een einddoel van de
Europese integratie zou leiden tot bespiegelingen die meer gevaren
oproepen dan bezweren. Monnet pleitte daarom voor een stapsgewijze
integratie van economische sectoren zonder het doel van de reis
aan te geven. De Franse minister van Buitenlandse Zaken, Robert
Schuman, drukte het op 9 mei 1950 als volgt uit: ,,Europa wordt
niet gemaakt in één keer noch door een constructie van het geheel.
Zij wordt geschapen door concrete verwezenlijkingen die in de
eerste plaats een solidariteit van feiten creëert.''
De topontmoeting in Nice heeft het nut van de methode-Monnet
onderstreept want integratie is alleen stapsgewijs mogelijk. Een
Europese variant van de 'Grote Sprong Voorwaarts' zou ons snel in het
water doen belanden. In de functionele benadering is Europa niet
slechts een kwestie van barrières slechten maar ook van een
gemeenschappelijke aanpak op het gebied van het Buitenlands en
Veiligheidsbeleid, de bestrijding van de internationale misdaad of het
asiel- en immigratiebeleid. Het Europees bouwwerk overstijgt het
economische. Maar een bouwplan ontbreekt. Met het verlaten van de
methode-Monnet komt al gauw een debat over het doel van de Europese
Unie, oftewel de 'finalité politique', in zicht. Moet de Europese Unie
zich ontwikkelen naar een federatie of krijgt zij vooral een
confederaal karakter? Met andere woorden: gaat het naar een 'Verenigde
Staten van Europa' of naar een 'Europa van Verenigde Staten'? Een
dergelijke vraagstelling mondt snel uit in een theoretisch, zoniet
theologische discussie.
* De werkelijke vraag die gesteld moet worden is die van de
methodiek. De Europese integratie was tot dusver een combinatie
van een intergouvernementele en een communautaire benadering. De
intergouvernementele aspecten zijn sterk verankerd. De regeringen
van de lidstaten doen hun zegje in de Raad van Ministers.
Daarboven is er de Europese Raad van regeringsleiders die is gaan
dienen als beroepsinstantie voor de Raad van Ministers en als
College dat de grote lijnen voor Europa uitstippelt.
De écht communautaire Instellingen zijn de Europese Commissie, het Europees Parlement en het Hof van Justitie, die allemaal een eigen rol spelen. De Commissie neemt het initiatief, het Parlement keurt goed of af en het Hof van Justitie spreekt recht. De communautaire methode garandeert een evenwicht tussen de instellingen en tevens een eerlijke balans tussen grote en kleine lidstaten, tussen Noord en Zuid, tussen arm en rijk, tussen welvarende en economische achtergestelde regio's.
Sommigen pleiten voor meer nadruk op de intergouvernementele
samenwerking ten koste van de communautaire methode, bijvoorbeeld door
de specifieke rol van de Europese Commissie uit te hollen en haar te
reduceren tot een secretariaat van de Raad. Ik vind dat onwenselijk.
* Tenslotte is er nog een belangrijke les: de vraag van de
legitimatie van de Europese Unie bij de bevolking. De Europese
integratie is tot dusver een technocratisch proces geweest dat
weinig gevoel van legitimatie bij de burgers genereerde. Hoewel de
Europese Unie de motor is van werkgelegenheid en economische groei
slaat zij niet echt aan, misschien ook omdat burgers
verworvenheden als vanzelfsprekend zijn gaan zien. Er is een
onbehagen te bespeuren. Bij Europese verkiezingen is de opkomst
laag. In Nederland ongeveer dertig procent. In andere lidstaten
schommelt het rond vijftig procent. In Denemarken heeft een, zij
het kleine, meerderheid van de bevolking toetreding tot het Euro
gebied afgewezen. Die meerderheid zag sterkere Europese integratie
als een gevaar voor de eigen identiteit. Aan het 'neen' van de
Denen is in Europa weinig aandacht besteed. Het onbehagen duurt
voort maar de karavaan trekt verder. In Oostenrijk was er onvrede
over de houding van de Europese Unie na het aantreden van de
nieuwe regering. Hoewel de Commissie een zakelijke houding bleef
aannemen, deden sommige lidstaten pogingen om Oostenrijk in het
hoekje te zetten. Toen bleek dat de mensenrechten in Oostenrijk
geen gevaar liepen, moest de Europese Unie bakzeil halen. Maar de
houding tegenover Oostenrijk heeft in veel kleinere lidstaten het
gevoel gevoed dat Europa zich overal mee bemoeit en inbreuken op
de soevereiniteit legitimeert.
Na Nice kan men constateren dat de inter gouvernementele koehandel van
nationale belangen niet leidt tot een versterking van de legitimatie.
Er is meer nodig dan Europese Topconferenties die veel
mediabelangstelling trekken of het publiceren van glimmende folders.
Economische Vruchten
Mijn kanttekeningen bij Nice mogen evenwel niet tot de conclusie
leiden dat de Europese integratie geen vruchten heeft afgeworpen.
Integendeel zou ik zeggen. De lidstaten van de Europese Unie kennen
vele jaren van economische groei en Nederland is daarvan één van de
grote voorbeelden. De werkloosheid daalt, de inflatie blijft beperkt,
de staatsschuld daalt en overheidsbegrotingen zijn in evenwicht. De
liberalisering van Europese sleutelsectoren zoals luchtvaart,
telecommunicatie, elektriciteit en gas hebben in combinatie met nieuwe
technologieën een sterke groei impuls gegeven.
Maar we mogen niet op lauweren rusten. De Europese Top van Lissabon
heeft tot doel gesteld dat Europa ,"de meest dynamische, concurrerende
en kennis gebaseerde economie binnen tien jaar" moet hebben. Dit
betekent dat sectoren zoals de spoorwegen en de posterijen,
traditionele bolwerken van overheidsinterventie, versneld moeten
worden geliberaliseerd. Ook betekent dit dat de Europese Unie in vijf
jaar een eengemaakte markt voor financiële diensten moet hebben, zodat
er ook een vrije markt voor pensioenfondsen is. Aan deze onderwerpen
van het dagelijks brood besteed ik veel aandacht.
De Europese Unie moet blijven werken aan modernisering van haar
economische structuren, dus aan een gezonde vaste economische basis.
Een moderne economie zal nodig zijn voor de uitbreiding. Het bruto
nationaal product per hoofd van de bevolking in de kandidaat-lidstaten
van Midden Europa ligt tussen 23 en 68 procent van het Europese
gemiddelde.
Deze landen kunnen volop meedoen aan het integratieproces als ze
meedraaien in een scenario van economische groei. Indien de Europese
economie terugzakt, komt de uitbreiding als 'economisch project' in
gevaar. De meeste landen van Midden en Oost Europa hebben al tien jaar
van economische hervormingen achter de rug. Er zijn veel, zoals men
dat in het Duits noemt, "Wendeopfer". Deze reconversie is politiek een
moeilijk en sociaal een pijnlijk proces. Als de toetreding economisch
verzandt, komt ook het 'politieke project' in gevaar.
Kruispunt
Na Nice staat de Europese Unie voor een kruispunt. Zij moet keuzes
maken over de 'methodiek' en de kerntaken van Europa. Steeds valt men
terug op de basisvragen.
1. Wordt de aard van de besluitvorming weer sterk intergouvernementeel
of juist meer communautair?
2. Moet Europa zich concentreren op de kerntaken of moet het zich met
alles bemoeien?
Over deze keuzen is de afgelopen maanden een interessante discussie
opgebloeid. Velen hebben zich gemeld, zoals de Duitse minister van
Buitenlandse Zaken Joschka Fischer, de Franse president Jacques
Chirac, de Britse premier Tony Blair en de Belgische premier Guy
Verhofstadt.
De Voorzitter van de Europese Commissie, Romano Prodi, heeft in zijn
reactie, tijdens een toespraak in het Europees Parlement op 17 januari
van dit jaar, nog eens duidelijk gewezen op de communautaire methode.
Hij zei: ,,Ik ben er vast van overtuigd dat de communautaire methode,
zijn logica, zijn eenduidigheid en de uitbreiding ervan de toekomst
van de Europese Unie kenmerken.'' Prodi plaats daarmee eveneens de
methode voorop.
Anderen vluchten in vergezichten. Joschka Fischer ging het verst in
het pleidooi voor het federalisme, of zoals hij op 12 mei vorig jaar
aan de Humboldt Universiteit in Berlijn zei: 'der Übergang vom
Staatenverbund der Union hin zur vollen Parlamentarisierung in einer
Europäischen Föderation'. Fischer voegde eraan toe dat hij niet het
standpunt van de Duitse regering verkondigde maar een 'persoonlijke
toekomstvisie'. Hij pleitte ook voor een Europees Parlement met twee
kamers: een kamer van direct verkozenen en een kamer met
vertegenwoordigers van de nationale parlementen. Daarnaast was Fischer
voor een Europese regering, een rol die moest worden ingevuld door de
Raad of door de Europese Commissie.
De Duitse minister van Buitenlandse Zaken werd onmiddellijk weggehoond
door de toenmalige Franse minister van Binnenlandse Zaken, Jean-Pierre
Chevènement. Hij beschuldigde Fischer ervan te dromen over het Heilige
Römische Reich Deutcher Nation. In een interview met Die Zeit lichtte
Chevènement zijn ferme woorden toe: ,,Het was een boutade om de
waarheid te zeggen. Omdat Duitsland de natie als een duivels beginsel
ziet, is het land geneigd te vluchten in het post nationale. Daar kan
men terugverlangen naar een soort federatie van regionale entiteiten
die een beetje lijkt op datgene wat het Heilige Roomse Rijk was.''
De Franse president Chirac beantwoordde Fischer's oproep tijdens een bezoek aan Duitsland in juni vorig jaar wat zakelijker. In de Bondsdag zei hij: 'Noch U noch wij werken aan het creëren van een Europese superstaat die in de plaats zou komen van onze natiestaten en die hun einde zou betekenen als dragers van het internationale leven.'
Tegenover het federale Europa van Fischer plaatst Chirac het
confederale. De Britse premier Blair mengde zich in het debat met een
toespraak die hij in oktober vorig jaar in Warschau hield. Hij zei:
'Europa is het vrije Europa van onafhankelijke, soevereine staten die
hun soevereiniteit samenbrengen in het nastreven van
gemeenschappelijke belangen. Samen bereikt men meer dan alleen. Zo'n
Europa kan, met zijn economische en politieke kracht, een supermacht
worden. Een supermacht, maar geen superstaat.'
De Belgische premier Guy Verhofstadt droeg in september zijn steentje
bij aan het debat over de finaliteit van Europa. Hij pleitte tijdens
zijn toespraak voor een federaal Europa zonder het woord te noemen, en
hamerde vooral op de communautaire methode. Hij zei: 'Uiteindelijk
valt het proces stil als er geen zicht is op het eindobjectief.' In
een interview na Nice met het Vlaamse weekblad Knack liet hij zich
duidelijker uit: 'Ik wil de kritiek op de Unie in de waagschaal leggen
om tot een echte federatie te komen, met een regering (de Commissie)
en een wetgevende macht. De Raad van Ministers zal bijna voortdurend,
misschien wel verschillende dagen per week bijeenkomen. Je maakt twee
wetgevende kamers, vergelijkbaar met Kamer en Senaat in de Verenigde
Staten. Dat systeem is in Europa perfect toepasbaar.'
Fischer en Verhofstadt pleiten voor een 'Verenigde Staten van Europa'
terwijl Chirac en Blair eerder een 'Europa van Verenigde Staten' voor
ogen hebben.
Ik heb altijd mijn bedenkingen gehad bij de prachtig verwoorde
oproepen tot een 'federaal Europa als einddoel van Europese
integratie'. Ik heb die bedenkingen voor het eerst in september 1991
geuit en heb daar toen veel kritiek voor gekregen. De essentiële vraag
is of men het voortbestaan van een natiestaat kan combineren met een
federatie. Landen als Frankrijk en Groot-Brittannië zijn oude
natiestaten in Europa, landen met een eigen taal, cultuur en openbare
mening. Voor deze landen is Europese integratie altijd een zaak van
'welbegrepen eigenbelang' geweest. Maar het doel was nooit het opgaan
in een Europese staat. Groot-Brittannië en de Scandinavische landen
zien een federaal Europa als een gevaar voor hun eigen identiteit. De
kandidaat-lidstaten zoals Polen en Hongarije zien Europa als een
constructie waarin ze eigen wensen en verlangens kunnen
verwezenlijken. De Poolse natie was jarenlang geen soevereine staat.
En toen ze wel een staat was, werd de vorm door externe machten
opgelegd. Daarom is de historische uitdrukking over Polen: 'Polska
tak, ale jaka'? Polen ja, maar welk soort Polen? Voor Polen is de
Europese Unie een ruimte voor zelfverwerkelijking maar niet voor het
opgaan in een anonieme entiteit. Polen heeft zich niet jarenlang aan
Moskou ontworsteld om vervolgens ondergeschikt te worden aan een
andere centrale macht. Natiestaat en federaal Europa gaan daarom niet
samen.
Tien jaar geleden heb ik dit punt in Nederland naar voren gebracht.
Toen was Europees federalisme in ons land het modewoord bij uitstek.
Nu valt er in Nederland weinig over een federaal Europa meer te horen.
Het is zelfs riskant om naar een federaal Europa te streven want het
risico is groot dat het niet lukt en Europa vervolgens door een soort
weerslag terecht komt in een spoor van desintegratie. Wie Europa wil
federaliseren én uitbreiden, bouwt aan iets dat afbreekt.
Het is wel begrijpelijk waarom Fischer en Verhofstadt voor een
federaal Europa pleiten. Hun stelling komt voort uit de binnenlandse
politiek. In Duitsland hebben linkse partijen zoals de Groenen het
moeilijk met het nationaal gevoel en het behartigen van Duitse
belangen. Dat roept gevoelens op over het verleden waarin het
nationalisme de basis vormde voor de heerschappij van Hitler. Het
naoorlogse Duitsland bleef daarom historisch een imperfecte
natiestaat: men vluchtte in het georganiseerde regionalisme of in het
Europese federalisme. Het is niet toevallig dat Fischer zijn toespraak
op persoonlijke titel hield.
In België ligt het probleem iets anders. Het land telt drie officiële
talen, met drie gewesten en drie gemeenschappen. De Belgische overheid
kampt met het probleem om met drie cultuurgemeenschappen samen te
leven in één staat: België is geen natiestaat. Om te overleven, schoof
België in twee richtingen: in het regionalisme en het Europees
federalisme. Europa werd een ruimte waarin men Belgische problemen
dacht te kunnen oplossen. In Italië bestaat een soortgelijk probleem
omdat het land eigenlijk een politieke, economische en culturele grens
tussen Noord en Zuid kent. Oproepen tot federalisme hoort men dus
vooral in lidstaten met een 'natie probleem'.
Ik meen dat een discussie over het einddoel de aandacht afleidt van de
werkelijke keuzes die moeten worden gemaakt. Men mag niet in politieke
romantiek vluchten teneinde de harde realiteit te ontlopen. Op mijn
vakgebied van de Interne markt en Belastingen heb ik liever dat snel
knopen worden doorgehakt dan dat men vergezichten formuleert over hoe
Europa er over 20 jaar moet uitzien. Ik heb liever gunstige
beslissingen over een Europese interne markt voor pensioenen, over de
liberalisering van de posterijen of het invoeren van besluitvorming
via gekwalificeerde meerderheden op het terrein van belastingen dan
federale blauwdrukken. Bij een échte integratie hoort een
communautaire methode omdat die integrerend werkt. Inter
gouvernementele besluitvorming is een recept voor politieke verlamming
en kan niet de enige oplossing van onze problemen zijn.
Vooral Verhofstadt is een groot pleitbezorger van de communautaire
methode en ik hoop dat dit ook naar voren komt als er tijdens het
Belgische voorzitterschap, in de tweede helft van dit jaar, een
'Verklaring van Laken' wordt opgesteld.
In deze Hofstad lezing wil ik Verhofstadt in dat opzicht gelijk geven.
Hechte samenwerking in een uitgebreid Europa is niet mogelijk zonder
communautaire methode, waarin Europese Commissie, het Europees
Parlement en het Hof van Justitie hun unieke rol kunnen spelen. De
Commissie moet een spilfunctie vervullen op alle terreinen die de
Europese Unie tot gemeenschappelijk belang verheft. Zij moet daarom
effectief, doortastend en moedig zijn. Niet een College van
Ambassadeurs; maar het hart van de Gemeenschap.
Het Europees Parlement is het controle orgaan. Het zou goed zijn
indien het Parlement zich meer zou toespitsen op hoofdzaken van beleid
dan op incidenten. Het is voor Europa belangrijker dat de Conclusies
van de Top in Lissabon goed worden uitgevoerd dan dat contacten van de
EU met het Vaticaan worden verbroken. Ik zou de Nederlandse
initiatiefneemsters van het voorstel om met Rome te breken een
historisch gegeven willen voorhouden. Stalin vroeg ooit met dédain aan
Churchill: hoeveel regimenten heeft de Paus? Uiteindelijk trok een
Poolse Paus in het Vaticaan de mat weg onder de voeten van het
marxisme.
Het Hof van Justitie kan ik alleen maar prijzen voor zijn integrerende
werk. Europa is een rechtsgemeenschap en het Hof zorgt ervoor dat het
Europees recht doordringt in alle haarvaten van het bestuur.
Kerntaken
Met de voortschrijdende integratie komt men uiteindelijk bij de vraag:
wat doet de Europese Unie en wat doen de lidstaten? Het gebrek aan
prioriteiten heeft ertoe geleid dat steeds meer terreinen in Europees
vaarwater terecht zijn gekomen. De scheiding van bevoegdheden is
daardoor vervaagd en op bepaalde terreinen onherkenbaar geworden. Het
Verdrag van Maastricht legde het principe van de subsidiariteit vast:
'Wanneer de Unie niet exclusief bevoegd is, kan zij slechts optreden
indien en voorzover de doelstellingen van het overwogen optreden niet
voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt'. Subsidiariteit is
in wezen toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Dat beginsel wordt
vaak gepredikt maar zelden toegepast. Er is een gevaar van een
sluipend proces: steeds meer zaken worden in Brussel het voorwerp van
wetgeving. Vaak worden deze geboren op verzoek van het Europees
Parlement of de Raad.
De Luxemburgse premier Jean-Claude Juncker heeft dit proces ooit een
'systeem' genoemd: Hij zei: ,,Wij besluiten iets, leggen het dan in
een kamer en wachten enige tijd om te zien wat er gebeurt. Als er dan
geen groot geschreeuw losbreekt en geen opstanden, omdat de meeste
niet begrijpen wat is besloten, dan gaan we stap voor stap door tot er
geen weg terug meer is.''
De weg van integratie via de communautaire methode leidt tot een
duidelijker verdeling van bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten,
zonder dat dit ten koste gaat van de exclusieve bevoegdheden van de
Unie. De Europese Unie van 25 tot 35 lidstaten kan alleen functioneren
als zij een Unie van kerntaken wordt. Zij moet zich beperken tot het
nodige en dat nodige goed doen. Evenals de heer Prodi pleit ik voor
een open en gestructureerd debat over de toekomst van Europa en zijn
kerntaken. Een essentiële bijdrage van de Commissie zal het witboek
over 'Governance' zijn dat naar verwachting in juli uitkomt. Dat debat
zal in de eerste plaats moeten gaan over de vraag 'wie doet wat', en
wat is de relatie tussen de verschillende bestuurslagen in Europa.
Fischer, Chirac, Blair en Verhofstad pleiten allemaal voor een
zogenoemde 'Kompetenzabgrenzung'. Kortom: wat zijn nu die kerntaken?
Daartoe behoren in ieder geval de thans reeds essentiële taken zoals
bijvoorbeeld:
* het scheppen van een sterke economische basis door een eengemaakte
interne markt en een effectief toezicht op eerlijke mededinging.
* het bewaren van de stabiliteit van de Euro.
* een gemeenschappelijk handelsbeleid.
* een gemeenschappelijk landbouwbeleid.
* een gemeenschappelijk milieubeleid.
* een buitenlands en veiligheidsbeleid.
Er zijn eveneens tal van bepalingen in het verdrag die Europees beleid
mogelijk maken op het gebied van onderwijs, jeugd, beroepsopleiding,
gezondheidszorg, werkgelegenheid, sociaal beleid en cultuur. Elk
initiatief kent immers een juridische basis in het verdrag.
Verhofstadt wil in de 'Verklaring van Laken' een schets geven van de
verdeling van bevoegdheden die in 2004 in een nieuw Verdrag moet
worden verwerkt. Enerzijds wil hij bevoegdheden naar Europa
overdragen, zoals een Europese defensie, en anderzijds taken van de
Unie aan de lidstaten teruggeven. Maar tot nu toe heeft hij niet
gezegd welke.
Bevoegdheidsverdeling is nuttig als methode om de Europese Unie toe te
spitsen op haar kerntaken. Ik hoop dat het er ook echt van komt. Een
Europa van de kerntaken betekent dat men scherpe grenzen durft te
trekken tussen wat de Unie moet doen en wat thuishoort in het domein
van de lidstaten.
Tegelijk wil ik ook wijzen op een gevaar dat schuilgaat in de
'Kompetenzabgrenzung'. Zij kan worden misbruikt als koevoet in handen
van pleitbezorgers van intergouvernementele besluitvorming om
exclusieve bevoegdheden bij de Gemeenschap weg te halen.
Uitdagingen
De uitdagingen van de komende jaren vereisen een Europa van de
kerntaken, een Europa dat werkt door middel van de communautaire
methode.
* In de eerste plaats moet zij de economische bakermat leggen voor
groei en werkgelegenheid. De regeringsleiders hebben in Lissabon
verklaard dat Europa de meest dynamische en concurrerende economie
in tien jaar moet hebben. Dit betekent dat men de
structuurhervormingen moet doorvoeren en dat men vaart moet maken
met het liberaliseren van sectoren. Als de regeringen van
lidstaten Lissabon laten verzanden schetsen zij een mistig beeld
van een Unie die iets zegt en vervolgens niets doet. Die schimmige
houding doet de Euro geen goed.
* In de tweede plaats is de uitbreiding naar de landen van Midden en
Oost Europa historisch noodzakelijk maar economisch moeilijk. Rond
het jaar 2005 zal de eerste uitbreiding haar beslag krijgen. Het
moet vanaf het begin duidelijk zijn dat er geen gegarandeerde
plaatsen bestaan. Het toegangskaartje is economische hervorming.
De kandidaat-lidstaten moeten het acquis communautaire hebben
overgenomen en kunnen toepassen zodat ze deel kunnen worden van de
Interne Markt. Als landen toetreden zonder economisch klaar te
zijn, komt het bestaande acquis in gevaar en wordt de Interne
Markt een lappendeken. Dat zou de grondslag onder de groei
wegslaan. Ik heb er begrip voor indien kandidaat lidstaten een
overgangstermijn nodig hebben op een bepaald gebied. Maar zo'n
overgangstermijn moet zo kort mogelijk duren.
* Ten derde moet het Buitenlands en Veiligheidsbeleid duidelijke
vormen krijgen. De oorlog in Kosovo heeft laten zien dat Europa
niet kan optreden zonder steun van de Verenigde Staten. Maar
Europa maakt het zich ook makkelijk wan het kan zich verschuilen
achter de VS. Europa wil zich naar buiten sterker profileren. Het
Verdrag van Amsterdam heeft een Hoge Vertegenwoordiger voor het
Buitenlands en Veiligheidsbeleid in het leven geroepen. Deze
functie ressorteert onder de Raad. Men kan zich echter afvragen of
die taak op langere termijn niet thuishoort bij de Europese
Commissie.
* Ten vierde wordt het probleem van asielzoekers en immigratie het
grote probleem van het komende decennium. Lidstaten kunnen dit
vraagstuk niet meer op eigen houtje oplossen. Tien jaar geleden
bestond er in Nederland nog een taboe over immigratie en
allochtonenbeleid. De integratie in de samenleving werd ook niet
consistent genoeg doorgevoerd. Integendeel. Nederland leefde in
het idee dat integratie met behoud van identiteit mogelijk was.
Elke andere mening werd al snel op één lijn gezet met racisme.
Intussen zie ik dat de regering uitvoert wat destijds taboe was.
Het is goed dat het taboe is gebroken maar de problemen zijn er
nog niet mee opgelost.
Nu bestaat 8,8 procent van de Nederlandse bevolking uit allochtonen.
In 2015 zal dat bijna veertien procent zijn. Nu bestaat een derde van
de bevolking in Amsterdam en Rotterdam uit allochtonen. Over vijftien
jaar vormen zij in zulke stedelijke gebieden een meerderheid. Dat
levert geweldige integratieproblemen op. De situatie in Nederland
vindt men ook terug in andere verstedelijkte gebieden van Europa. De
omvang van het asiel- en immigratieprobleem is te groot voor de
lidstaten afzonderlijk en een Europese dimensie is dus absoluut
noodzakelijk.
Men moet van tevoren weten wat men wil. Voor politieke vluchtelingen
moet er altijd ruimte zijn. Maar de meeste zoeken asiel om economische
redenen. De asielstroom wordt een immigratiestroom. Men kan zich
afvragen of Europa een immigratie-Unie wordt. Traditionele
immigratielanden zoals Canada, de VS en Australië stellen van tevoren
eisen aan de kandidaat-immigranten. Zij moeten een bepaalde
economische bijdrage kunnen leveren, op basis van bepaalde
kwalificaties. Immigranten kunnen niet zomaar komen. Hun komst is
gerelateerd aan het economische belang van het immigratieland. Als de
Unie een immigratie-Unie wordt, moet zij de toestroom kwantitatief
beperken door kwalitatieve eisen te stellen die verband houden met de
economische realiteiten en behoeften van Europa zélf. Maar indien de
economische asielstroom een ongecontroleerde immigratiestroom wordt,
importeert Europa armoede terwijl in de landen van herkomst een
productief deel van de bevolking vertrekt. Dat is niet goed voor
Europa en ook niet voor het land van herkomst, dat economisch wordt
onthoofd. Bij het opzetten van een Europees asiel- en immigratiebeleid
moet men keuzes durven maken, zonodig harde keuzes op basis van
strenge criteria. We moeten er vooral voor waken dat de Europese Unie
niet de fouten herhaalt die sommige lidstaten in de jaren zestig en
zeventig hebben gemaakt. Ik denk dat het verstandiger is de
arbeidsparticipatie in de Europese Unie te verhogen om in de toekomst
een mogelijk tekort aan arbeidskrachten op te vangen dan het op gang
brengen van een immigratiestroom. In veel lidstaten is wegens
werkloosheid of arbeidsongeschiktheid de graad van inactiviteit nog
erg hoog. De prioriteit is dus niet immigratie maar hogere
arbeidsparticipatie.
* Tenslotte zou ik nog iets willen zeggen over de legitimatie van de
Europese Unie. Dat is een groot probleem waarvoor té weinig
aandacht bestaat. De Europese Unie loopt het risico groter te
worden terwijl de legitimatie afkalft. Dat kan, in tijden van
crisis, tot een implosie leiden.
Misschien mag ik Talleyrand nog eens aanhalen over het thema van de
legitimiteit. Hij zei: ,,Een legitieme regering - of zij nu
monarchistisch of republikeins is, door erfopvolging bepaald of
gekozen, aristocratisch of democratisch is altijd diegene waarvan het
bestaan, de vorm en de methode van regeren zijn geconsolideerd en
beproefd tijdens een lange opeenvolging van jaren.''
De Europese Unie is vrij jong en voor veel burgers ver weg. Burgers kijken in tijden van crisis naar de regering van hun land: niet naar Brussel. De directe verkiezing van het Europees Parlement werd gezien als middel om de legitimatie van Europa te versterken. De paradox was dat de opkomst bij verkiezingen daalde hoewel het Parlement steeds meer bevoegdheden kreeg. Referenda in bepaalde lidstaten over verdragswijzigingen lopen vaak het risico van een afwijzing.
Sommigen willen de legitimatie van de Europese Unie vergroten door de
Voorzitter van de Europese Commissie direct te laten verkiezen. Als
dat gebeurt, komen er twee instellingen met een direct mandaat: het
Europees Parlement en de Europese Commissie. Dat vergt een verandering
van de grondstructuur want op het ogenblik kan het Europees Parlement
de Commissie naar huis sturen. Maar de Commissie kan het Parlement
niet ontbinden. Om een institutioneel evenwicht te maken zou dat
laatste wél mogelijk moeten zijn.
De directe verkiezing van de Voorzitter van de Commissie kan een
middel zijn om die instelling meer herkenbaarheid te geven. Anderzijds
blijven er veel vraagtekens. Als de directe verkiezing van het
Europees Parlement de legitimatie niet vergrootte, doet de verkiezing
van de Commissie-voorzitter dit dan wel? Wat gebeurt er als een
voorzitter zijn verkiezingsprogramma wil uitvoeren en veel
Commissarissen daar tegen zijn? Kan een voorzitter van de Commissie
politiek overleven zonder vaste meerderheid in het Europees Parlement?
In de Van der Leeuw lezing zei de groene leider Daniel Cohn-Bendit op
11 november vorig jaar: ,,Ik stel de verkiezing van de 'President of
the United States of Europe' voor.'' Zitten de Europeanen wel op zo'n
Europees staatshoofd te wachten? Want die zal vanuit de aard van zijn
positie veel macht hebben. De directe verkiezing klinkt aanlokkelijk
maar zij kan averechtse effecten oproepen die de legitimatie verder
ondergraven. Bij de Europese integratie dreigt altijd het onbedoelde
gevolg van goede bedoelingen.
De belangrijkste basis voor legitimatie is effectiviteit. Al het
andere is poëzie.
Laten we daarom de Europese Unie vooral bouwen op realiteiten, met de
nodige tegenwichten om onze eigen zwakten te compenseren.
Laten we de taken van de Europese Unie concentreren op kerntaken en daarbij de communautaire methode consequent toepassen.
En laten we wat we doen vooral goed doen.
We kunnen de legitimatie van de Europese Unie vergroten als we wat
minder kijken naar fraaie bedoelingen en wat meer naar harde
resultaten.