European Commission

SPEECH/01/26

Frits Bolkestein

Lid van de Europese Commissie verantwoordelijk voor Interne Markt en Belastingzaken

Europa na Nice

Hofstadlezing

Grote kerk, Den Haag 26 januari 2001

In Nice is de Europese Unie op haar grenzen gestoten. Niet eerder duurde een Inter Gouvernementele Conferentie zo lang en leverde zij zoveel beslissingen op die zoveel verwarring veroorzaakten. Sommige heikele onderwerpen werden doorgeschoven naar de volgende Inter Gouvernementele Conferentie die voor het einde van 2004 wordt gehouden. Er moet dan opnieuw worden gesleuteld om de Europese Instellingen voor te bereiden op de komst van nieuwe lidstaten. Dat zal geen eenvoudige klus zijn maar wel een belangrijke. De vormgeving die Europa dan kiest, zal bepalend zijn voor vele jaren, zoniet generaties, daarna. Als de verkeerde keuzes worden gemaakt, loert desintegratie en politieke verlamming om de hoek.

In veel opzichten was de topontmoeting van Nice een keerpunt. Zij toonde aan welke gevaren dreigden als Europa niet kiest voor een eenduidige en effectieve wijze van besluitvorming. Nice was dan nog maar een topontmoeting van vijftien lidstaten. Hoe zullen dergelijke ontmoetingen zijn met het dubbele aantal Europese staten?

Kanttekeningen

Ik wil daarom enkele kanttekeningen maken bij Nice.
* Een eerste is dat intergouvernementele besluitvorming verder aan doelmatigheid verliest naarmate meer lidstaten aan tafel zitten. Hoe groter de groep des te kleiner de besluitvaardigheid. Het systeem van de Europese Raad loopt het risico een soort Congres van Wenen te worden; de conferentie die in 1814 en 1815 aan de restauratie van Europa werkte. De conferentie van soevereine vorsten werd onderbroken toen bleek dat Napoleon uit Elba was teruggekeerd om de gevestigde machten van Europa alsnog uit te dagen. Uiteindelijk werd het Congres van Wenen besloten nadat Napoleon zijn Waterloo had gevonden. Het Congres van Wenen duurde lang omdat de zich goed amuserende deelnemers uiteindelijk zaken moesten doen tijdens de recepties en de gemaskerde bals, achter de coulissen en in de achterkamertjes.

De Franse onderhandelaar Talleyrand, had de taak voor Frankrijk weer een legitieme plek te zoeken in het Concert der Mogendheden. Hij formuleerde de essentie van het Congres als volgt. ,,De eerste zorg van Europa, in feite zijn grootste belang, is het uitbannen van doctrines die leiden tot overheersing. Het beginsel van de legitimiteit moet worden hersteld, de enige remedie tegen alle kwaden die Europa hebben bedreigd en het enige middel dat geschikt is om terugkeer van het kwaad te voorkomen.''

Deze woorden hebben hun waarde niet verloren. Legitimiteit wordt ondergraven als effectiviteit ontbreekt. De Europese Unie verliest haar morele grondslag indien zij besluiteloos wordt. Op het ogenblik kan Europa zich prijzen in een periode van economische groei en voorspoed. Hoe broos deze groei is, bleek in september vorig jaar toen de olieprijs sterk steeg en er overal in West Europa blokkades van vrachtwagens werden opgericht. In die acute crisis bleek Europa niet te bestaan. Elke lidstaat nam op eigen houtje maatregelen, Europees voorzitter Frankrijk voorop.

Waar zou de Europese Unie staan als er een aanhoudende crisis zou zijn? Inter gouvernementele besluitvorming is dan synoniem voor politieke verlamming.

* Een andere waarneming is dat binnen de Europese Unie de gewichten verschuiven. Tot nu toe werd de Europese integratie aangedreven door de as tussen Duitsland en Frankrijk. De samenwerking werd de afgelopen decennia versterkt omdat een generatie staatsleiders uit de beide landen elkaar kenden en voldoende inlevingsvermogen hadden voor de positie van elkaar. De economisch-monetaire integratie kreeg een stimulans door Helmut Schmidt en Valérie Giscard D'Estaing. De politieke integratie werd aangevoerd door Helmut Kohl en Francois Mitterrand. Maar de toon en de inhoud van het leiderschap in Europa is nu veranderd. Frankrijk is gefixeerd op de machtsverhoudingen in eigen land waar de marges tussen links en burgerlijk rechts smal zijn. In Duitsland regeert voor het eerst een naoorlogse generatie. Zij is zich bewust is van het Duitse verleden maar was er geen deelgenoot van. Duitsland richt zich vooral op het Midden en Oosten van Europa. In Nice trad Duitsland op als de advocaat voor Polen dat dreigde te worden onderbedeeld in Franse voorstellen tot toedeling van het stemmengewicht. Opnieuw dreigde over Polen te worden beslist, zonder Polen.

Europa kent dus geen dragend politiek leiderschap meer. Na Nice schreef het Franse dagblad Le Monde: ,,L'Europe, la fin du jardin à la francaise''. Frankrijk heeft altijd vorm gegeven aan de Europese integratie en vooral aan de instellingen. De Europese administratie kreeg een Franse ziel, Frans was de belangrijkste voertaal en Fransen zaten op sleutelposities. In de voorbije decennia zorgde Frankrijk voor de ideeën, Duitsland voor de middelen en Italië voor de flexibiliteit van het bouwwerk. De voormalige Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Madeleine Albright zei ooit: ,,Om Europa te begrijpen moet je geniaal zijn of Frans.''

De jardin à la Francaise verwelkt door de uitbreiding. De administratie van de Europese Instellingen herbergt nu een veelheid aan nationaliteiten. Het Franse netwerk verzwakt en Engels wordt stilaan de voertaal. Naarmate Europa groter wordt, ontstaan er steeds meer schuivende allianties: de 'single-issue coalitions'. Op zakelijke, economische dossiers komen Frankrijk en Duitsland steeds meer in andere coalities terecht omdat de economische filosofie in die staten uiteenloopt. Deze schuivende allianties geven Groot-Brittannië de kans zijn traditionele rol te spelen als de mogendheid die het verschil op het continent markeert. De uitbreiding veroorzaakt dus ook schuivende gewichten.

* Een derde kanttekening betreft Nederland. Nederland moet weten waar het zich positioneert. Nederland beschouwt zich gevoelsmatig als kleinste van de grote landen. Maar andere lidstaten, zowel grote als kleine, zien haar als de grootste onder de kleinen. Een goede band onder de kleine lidstaten is van groot belang. Ik vertrouw erop dat de voortreffelijke Benelux samenwerking inhoud zal geven aan de 29 stemmen die zij gezamenlijk in Nice hebben verworven.

Ook een klein land mag best voor zijn belangen opkomen. Enkele jaren geleden heb ik me sterk gemaakt om de positie van Nederland in de Europese Unie als naar verhouding grootste netto betaler te veranderen. Aanvankelijk stuitte dat streven op veel kritiek en het toenmalige lid van het Europees parlement, Laurens Jan Brinkhorst, noemde het 'onnederlands'. Maar de regering ging tot actie over en op de Europese Top van Berlijn werd de netto positie van Nederland verbeterd. Dat was een nationaal belang. Nederland wil best betalen aan de Europese Unie, maar niet in verhouding veel meer dan andere.

Ik meen dat Nederland, België en Luxemburg nauw moeten samenwerken in het Europa van morgen. Deze landen hebben misschien niet de zelfde visie op alle dossiers maar zodra het om de machtsvraag in Europa gaat, om de verhouding tussen de grote en kleine landen, moet de Benelux één geluid laten horen. In het Europa van de schuivende allianties kan men samen méér bereiken dan Nederland, België of Luxemburg afzonderlijk.

* Ten vierde heeft Nice volgens sommige waarnemers laten zien dat de 'methode-Monnet' op haar grens is gestoten. Daar ben ik het niet mee eens. De methode-Monnet heeft het voordeel dat het einddoel van de Europese integratie niet wordt gedefinieerd maar een soort 'open-einde-regeling' is. Europese integratie is een proces. Jean Monnet had gelijk dat een discussie over een einddoel van de Europese integratie zou leiden tot bespiegelingen die meer gevaren oproepen dan bezweren. Monnet pleitte daarom voor een stapsgewijze integratie van economische sectoren zonder het doel van de reis aan te geven. De Franse minister van Buitenlandse Zaken, Robert Schuman, drukte het op 9 mei 1950 als volgt uit: ,,Europa wordt niet gemaakt in één keer noch door een constructie van het geheel. Zij wordt geschapen door concrete verwezenlijkingen die in de eerste plaats een solidariteit van feiten creëert.''

De topontmoeting in Nice heeft het nut van de methode-Monnet onderstreept want integratie is alleen stapsgewijs mogelijk. Een Europese variant van de 'Grote Sprong Voorwaarts' zou ons snel in het water doen belanden. In de functionele benadering is Europa niet slechts een kwestie van barrières slechten maar ook van een gemeenschappelijke aanpak op het gebied van het Buitenlands en Veiligheidsbeleid, de bestrijding van de internationale misdaad of het asiel- en immigratiebeleid. Het Europees bouwwerk overstijgt het economische. Maar een bouwplan ontbreekt. Met het verlaten van de methode-Monnet komt al gauw een debat over het doel van de Europese Unie, oftewel de 'finalité politique', in zicht. Moet de Europese Unie zich ontwikkelen naar een federatie of krijgt zij vooral een confederaal karakter? Met andere woorden: gaat het naar een 'Verenigde Staten van Europa' of naar een 'Europa van Verenigde Staten'? Een dergelijke vraagstelling mondt snel uit in een theoretisch, zoniet theologische discussie.

* De werkelijke vraag die gesteld moet worden is die van de methodiek. De Europese integratie was tot dusver een combinatie van een intergouvernementele en een communautaire benadering. De intergouvernementele aspecten zijn sterk verankerd. De regeringen van de lidstaten doen hun zegje in de Raad van Ministers. Daarboven is er de Europese Raad van regeringsleiders die is gaan dienen als beroepsinstantie voor de Raad van Ministers en als College dat de grote lijnen voor Europa uitstippelt.

De écht communautaire Instellingen zijn de Europese Commissie, het Europees Parlement en het Hof van Justitie, die allemaal een eigen rol spelen. De Commissie neemt het initiatief, het Parlement keurt goed of af en het Hof van Justitie spreekt recht. De communautaire methode garandeert een evenwicht tussen de instellingen en tevens een eerlijke balans tussen grote en kleine lidstaten, tussen Noord en Zuid, tussen arm en rijk, tussen welvarende en economische achtergestelde regio's.

Sommigen pleiten voor meer nadruk op de intergouvernementele samenwerking ten koste van de communautaire methode, bijvoorbeeld door de specifieke rol van de Europese Commissie uit te hollen en haar te reduceren tot een secretariaat van de Raad. Ik vind dat onwenselijk.
* Tenslotte is er nog een belangrijke les: de vraag van de legitimatie van de Europese Unie bij de bevolking. De Europese integratie is tot dusver een technocratisch proces geweest dat weinig gevoel van legitimatie bij de burgers genereerde. Hoewel de Europese Unie de motor is van werkgelegenheid en economische groei slaat zij niet echt aan, misschien ook omdat burgers verworvenheden als vanzelfsprekend zijn gaan zien. Er is een onbehagen te bespeuren. Bij Europese verkiezingen is de opkomst laag. In Nederland ongeveer dertig procent. In andere lidstaten schommelt het rond vijftig procent. In Denemarken heeft een, zij het kleine, meerderheid van de bevolking toetreding tot het Euro gebied afgewezen. Die meerderheid zag sterkere Europese integratie als een gevaar voor de eigen identiteit. Aan het 'neen' van de Denen is in Europa weinig aandacht besteed. Het onbehagen duurt voort maar de karavaan trekt verder. In Oostenrijk was er onvrede over de houding van de Europese Unie na het aantreden van de nieuwe regering. Hoewel de Commissie een zakelijke houding bleef aannemen, deden sommige lidstaten pogingen om Oostenrijk in het hoekje te zetten. Toen bleek dat de mensenrechten in Oostenrijk geen gevaar liepen, moest de Europese Unie bakzeil halen. Maar de houding tegenover Oostenrijk heeft in veel kleinere lidstaten het gevoel gevoed dat Europa zich overal mee bemoeit en inbreuken op de soevereiniteit legitimeert.

Na Nice kan men constateren dat de inter gouvernementele koehandel van nationale belangen niet leidt tot een versterking van de legitimatie. Er is meer nodig dan Europese Topconferenties die veel mediabelangstelling trekken of het publiceren van glimmende folders.

Economische Vruchten

Mijn kanttekeningen bij Nice mogen evenwel niet tot de conclusie leiden dat de Europese integratie geen vruchten heeft afgeworpen. Integendeel zou ik zeggen. De lidstaten van de Europese Unie kennen vele jaren van economische groei en Nederland is daarvan één van de grote voorbeelden. De werkloosheid daalt, de inflatie blijft beperkt, de staatsschuld daalt en overheidsbegrotingen zijn in evenwicht. De liberalisering van Europese sleutelsectoren zoals luchtvaart, telecommunicatie, elektriciteit en gas hebben in combinatie met nieuwe technologieën een sterke groei impuls gegeven.

Maar we mogen niet op lauweren rusten. De Europese Top van Lissabon heeft tot doel gesteld dat Europa ,"de meest dynamische, concurrerende en kennis gebaseerde economie binnen tien jaar" moet hebben. Dit betekent dat sectoren zoals de spoorwegen en de posterijen, traditionele bolwerken van overheidsinterventie, versneld moeten worden geliberaliseerd. Ook betekent dit dat de Europese Unie in vijf jaar een eengemaakte markt voor financiële diensten moet hebben, zodat er ook een vrije markt voor pensioenfondsen is. Aan deze onderwerpen van het dagelijks brood besteed ik veel aandacht.

De Europese Unie moet blijven werken aan modernisering van haar economische structuren, dus aan een gezonde vaste economische basis. Een moderne economie zal nodig zijn voor de uitbreiding. Het bruto nationaal product per hoofd van de bevolking in de kandidaat-lidstaten van Midden Europa ligt tussen 23 en 68 procent van het Europese gemiddelde.

Deze landen kunnen volop meedoen aan het integratieproces als ze meedraaien in een scenario van economische groei. Indien de Europese economie terugzakt, komt de uitbreiding als 'economisch project' in gevaar. De meeste landen van Midden en Oost Europa hebben al tien jaar van economische hervormingen achter de rug. Er zijn veel, zoals men dat in het Duits noemt, "Wendeopfer". Deze reconversie is politiek een moeilijk en sociaal een pijnlijk proces. Als de toetreding economisch verzandt, komt ook het 'politieke project' in gevaar.

Kruispunt

Na Nice staat de Europese Unie voor een kruispunt. Zij moet keuzes maken over de 'methodiek' en de kerntaken van Europa. Steeds valt men terug op de basisvragen.


1. Wordt de aard van de besluitvorming weer sterk intergouvernementeel of juist meer communautair?


2. Moet Europa zich concentreren op de kerntaken of moet het zich met alles bemoeien?

Over deze keuzen is de afgelopen maanden een interessante discussie opgebloeid. Velen hebben zich gemeld, zoals de Duitse minister van Buitenlandse Zaken Joschka Fischer, de Franse president Jacques Chirac, de Britse premier Tony Blair en de Belgische premier Guy Verhofstadt.

De Voorzitter van de Europese Commissie, Romano Prodi, heeft in zijn reactie, tijdens een toespraak in het Europees Parlement op 17 januari van dit jaar, nog eens duidelijk gewezen op de communautaire methode. Hij zei: ,,Ik ben er vast van overtuigd dat de communautaire methode, zijn logica, zijn eenduidigheid en de uitbreiding ervan de toekomst van de Europese Unie kenmerken.'' Prodi plaats daarmee eveneens de methode voorop.

Anderen vluchten in vergezichten. Joschka Fischer ging het verst in het pleidooi voor het federalisme, of zoals hij op 12 mei vorig jaar aan de Humboldt Universiteit in Berlijn zei: 'der Übergang vom Staatenverbund der Union hin zur vollen Parlamentarisierung in einer Europäischen Föderation'. Fischer voegde eraan toe dat hij niet het standpunt van de Duitse regering verkondigde maar een 'persoonlijke toekomstvisie'. Hij pleitte ook voor een Europees Parlement met twee kamers: een kamer van direct verkozenen en een kamer met vertegenwoordigers van de nationale parlementen. Daarnaast was Fischer voor een Europese regering, een rol die moest worden ingevuld door de Raad of door de Europese Commissie.

De Duitse minister van Buitenlandse Zaken werd onmiddellijk weggehoond door de toenmalige Franse minister van Binnenlandse Zaken, Jean-Pierre Chevènement. Hij beschuldigde Fischer ervan te dromen over het Heilige Römische Reich Deutcher Nation. In een interview met Die Zeit lichtte Chevènement zijn ferme woorden toe: ,,Het was een boutade om de waarheid te zeggen. Omdat Duitsland de natie als een duivels beginsel ziet, is het land geneigd te vluchten in het post nationale. Daar kan men terugverlangen naar een soort federatie van regionale entiteiten die een beetje lijkt op datgene wat het Heilige Roomse Rijk was.''

De Franse president Chirac beantwoordde Fischer's oproep tijdens een bezoek aan Duitsland in juni vorig jaar wat zakelijker. In de Bondsdag zei hij: 'Noch U noch wij werken aan het creëren van een Europese superstaat die in de plaats zou komen van onze natiestaten en die hun einde zou betekenen als dragers van het internationale leven.'

Tegenover het federale Europa van Fischer plaatst Chirac het confederale. De Britse premier Blair mengde zich in het debat met een toespraak die hij in oktober vorig jaar in Warschau hield. Hij zei: 'Europa is het vrije Europa van onafhankelijke, soevereine staten die hun soevereiniteit samenbrengen in het nastreven van gemeenschappelijke belangen. Samen bereikt men meer dan alleen. Zo'n Europa kan, met zijn economische en politieke kracht, een supermacht worden. Een supermacht, maar geen superstaat.'

De Belgische premier Guy Verhofstadt droeg in september zijn steentje bij aan het debat over de finaliteit van Europa. Hij pleitte tijdens zijn toespraak voor een federaal Europa zonder het woord te noemen, en hamerde vooral op de communautaire methode. Hij zei: 'Uiteindelijk valt het proces stil als er geen zicht is op het eindobjectief.' In een interview na Nice met het Vlaamse weekblad Knack liet hij zich duidelijker uit: 'Ik wil de kritiek op de Unie in de waagschaal leggen om tot een echte federatie te komen, met een regering (de Commissie) en een wetgevende macht. De Raad van Ministers zal bijna voortdurend, misschien wel verschillende dagen per week bijeenkomen. Je maakt twee wetgevende kamers, vergelijkbaar met Kamer en Senaat in de Verenigde Staten. Dat systeem is in Europa perfect toepasbaar.'

Fischer en Verhofstadt pleiten voor een 'Verenigde Staten van Europa' terwijl Chirac en Blair eerder een 'Europa van Verenigde Staten' voor ogen hebben.

Ik heb altijd mijn bedenkingen gehad bij de prachtig verwoorde oproepen tot een 'federaal Europa als einddoel van Europese integratie'. Ik heb die bedenkingen voor het eerst in september 1991 geuit en heb daar toen veel kritiek voor gekregen. De essentiële vraag is of men het voortbestaan van een natiestaat kan combineren met een federatie. Landen als Frankrijk en Groot-Brittannië zijn oude natiestaten in Europa, landen met een eigen taal, cultuur en openbare mening. Voor deze landen is Europese integratie altijd een zaak van 'welbegrepen eigenbelang' geweest. Maar het doel was nooit het opgaan in een Europese staat. Groot-Brittannië en de Scandinavische landen zien een federaal Europa als een gevaar voor hun eigen identiteit. De kandidaat-lidstaten zoals Polen en Hongarije zien Europa als een constructie waarin ze eigen wensen en verlangens kunnen verwezenlijken. De Poolse natie was jarenlang geen soevereine staat. En toen ze wel een staat was, werd de vorm door externe machten opgelegd. Daarom is de historische uitdrukking over Polen: 'Polska tak, ale jaka'? Polen ja, maar welk soort Polen? Voor Polen is de Europese Unie een ruimte voor zelfverwerkelijking maar niet voor het opgaan in een anonieme entiteit. Polen heeft zich niet jarenlang aan Moskou ontworsteld om vervolgens ondergeschikt te worden aan een andere centrale macht. Natiestaat en federaal Europa gaan daarom niet samen.

Tien jaar geleden heb ik dit punt in Nederland naar voren gebracht. Toen was Europees federalisme in ons land het modewoord bij uitstek. Nu valt er in Nederland weinig over een federaal Europa meer te horen. Het is zelfs riskant om naar een federaal Europa te streven want het risico is groot dat het niet lukt en Europa vervolgens door een soort weerslag terecht komt in een spoor van desintegratie. Wie Europa wil federaliseren én uitbreiden, bouwt aan iets dat afbreekt.

Het is wel begrijpelijk waarom Fischer en Verhofstadt voor een federaal Europa pleiten. Hun stelling komt voort uit de binnenlandse politiek. In Duitsland hebben linkse partijen zoals de Groenen het moeilijk met het nationaal gevoel en het behartigen van Duitse belangen. Dat roept gevoelens op over het verleden waarin het nationalisme de basis vormde voor de heerschappij van Hitler. Het naoorlogse Duitsland bleef daarom historisch een imperfecte natiestaat: men vluchtte in het georganiseerde regionalisme of in het Europese federalisme. Het is niet toevallig dat Fischer zijn toespraak op persoonlijke titel hield.

In België ligt het probleem iets anders. Het land telt drie officiële talen, met drie gewesten en drie gemeenschappen. De Belgische overheid kampt met het probleem om met drie cultuurgemeenschappen samen te leven in één staat: België is geen natiestaat. Om te overleven, schoof België in twee richtingen: in het regionalisme en het Europees federalisme. Europa werd een ruimte waarin men Belgische problemen dacht te kunnen oplossen. In Italië bestaat een soortgelijk probleem omdat het land eigenlijk een politieke, economische en culturele grens tussen Noord en Zuid kent. Oproepen tot federalisme hoort men dus vooral in lidstaten met een 'natie probleem'.

Ik meen dat een discussie over het einddoel de aandacht afleidt van de werkelijke keuzes die moeten worden gemaakt. Men mag niet in politieke romantiek vluchten teneinde de harde realiteit te ontlopen. Op mijn vakgebied van de Interne markt en Belastingen heb ik liever dat snel knopen worden doorgehakt dan dat men vergezichten formuleert over hoe Europa er over 20 jaar moet uitzien. Ik heb liever gunstige beslissingen over een Europese interne markt voor pensioenen, over de liberalisering van de posterijen of het invoeren van besluitvorming via gekwalificeerde meerderheden op het terrein van belastingen dan federale blauwdrukken. Bij een échte integratie hoort een communautaire methode omdat die integrerend werkt. Inter gouvernementele besluitvorming is een recept voor politieke verlamming en kan niet de enige oplossing van onze problemen zijn.

Vooral Verhofstadt is een groot pleitbezorger van de communautaire methode en ik hoop dat dit ook naar voren komt als er tijdens het Belgische voorzitterschap, in de tweede helft van dit jaar, een 'Verklaring van Laken' wordt opgesteld.

In deze Hofstad lezing wil ik Verhofstadt in dat opzicht gelijk geven. Hechte samenwerking in een uitgebreid Europa is niet mogelijk zonder communautaire methode, waarin Europese Commissie, het Europees Parlement en het Hof van Justitie hun unieke rol kunnen spelen. De Commissie moet een spilfunctie vervullen op alle terreinen die de Europese Unie tot gemeenschappelijk belang verheft. Zij moet daarom effectief, doortastend en moedig zijn. Niet een College van Ambassadeurs; maar het hart van de Gemeenschap.

Het Europees Parlement is het controle orgaan. Het zou goed zijn indien het Parlement zich meer zou toespitsen op hoofdzaken van beleid dan op incidenten. Het is voor Europa belangrijker dat de Conclusies van de Top in Lissabon goed worden uitgevoerd dan dat contacten van de EU met het Vaticaan worden verbroken. Ik zou de Nederlandse initiatiefneemsters van het voorstel om met Rome te breken een historisch gegeven willen voorhouden. Stalin vroeg ooit met dédain aan Churchill: hoeveel regimenten heeft de Paus? Uiteindelijk trok een Poolse Paus in het Vaticaan de mat weg onder de voeten van het marxisme.

Het Hof van Justitie kan ik alleen maar prijzen voor zijn integrerende werk. Europa is een rechtsgemeenschap en het Hof zorgt ervoor dat het Europees recht doordringt in alle haarvaten van het bestuur.

Kerntaken

Met de voortschrijdende integratie komt men uiteindelijk bij de vraag: wat doet de Europese Unie en wat doen de lidstaten? Het gebrek aan prioriteiten heeft ertoe geleid dat steeds meer terreinen in Europees vaarwater terecht zijn gekomen. De scheiding van bevoegdheden is daardoor vervaagd en op bepaalde terreinen onherkenbaar geworden. Het Verdrag van Maastricht legde het principe van de subsidiariteit vast: 'Wanneer de Unie niet exclusief bevoegd is, kan zij slechts optreden indien en voorzover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt'. Subsidiariteit is in wezen toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Dat beginsel wordt vaak gepredikt maar zelden toegepast. Er is een gevaar van een sluipend proces: steeds meer zaken worden in Brussel het voorwerp van wetgeving. Vaak worden deze geboren op verzoek van het Europees Parlement of de Raad.

De Luxemburgse premier Jean-Claude Juncker heeft dit proces ooit een 'systeem' genoemd: Hij zei: ,,Wij besluiten iets, leggen het dan in een kamer en wachten enige tijd om te zien wat er gebeurt. Als er dan geen groot geschreeuw losbreekt en geen opstanden, omdat de meeste niet begrijpen wat is besloten, dan gaan we stap voor stap door tot er geen weg terug meer is.''

De weg van integratie via de communautaire methode leidt tot een duidelijker verdeling van bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten, zonder dat dit ten koste gaat van de exclusieve bevoegdheden van de Unie. De Europese Unie van 25 tot 35 lidstaten kan alleen functioneren als zij een Unie van kerntaken wordt. Zij moet zich beperken tot het nodige en dat nodige goed doen. Evenals de heer Prodi pleit ik voor een open en gestructureerd debat over de toekomst van Europa en zijn kerntaken. Een essentiële bijdrage van de Commissie zal het witboek over 'Governance' zijn dat naar verwachting in juli uitkomt. Dat debat zal in de eerste plaats moeten gaan over de vraag 'wie doet wat', en wat is de relatie tussen de verschillende bestuurslagen in Europa.

Fischer, Chirac, Blair en Verhofstad pleiten allemaal voor een zogenoemde 'Kompetenzabgrenzung'. Kortom: wat zijn nu die kerntaken? Daartoe behoren in ieder geval de thans reeds essentiële taken zoals bijvoorbeeld:

* het scheppen van een sterke economische basis door een eengemaakte interne markt en een effectief toezicht op eerlijke mededinging.
* het bewaren van de stabiliteit van de Euro.
* een gemeenschappelijk handelsbeleid.

* een gemeenschappelijk landbouwbeleid.

* een gemeenschappelijk milieubeleid.

* een buitenlands en veiligheidsbeleid.

Er zijn eveneens tal van bepalingen in het verdrag die Europees beleid mogelijk maken op het gebied van onderwijs, jeugd, beroepsopleiding, gezondheidszorg, werkgelegenheid, sociaal beleid en cultuur. Elk initiatief kent immers een juridische basis in het verdrag.

Verhofstadt wil in de 'Verklaring van Laken' een schets geven van de verdeling van bevoegdheden die in 2004 in een nieuw Verdrag moet worden verwerkt. Enerzijds wil hij bevoegdheden naar Europa overdragen, zoals een Europese defensie, en anderzijds taken van de Unie aan de lidstaten teruggeven. Maar tot nu toe heeft hij niet gezegd welke.

Bevoegdheidsverdeling is nuttig als methode om de Europese Unie toe te spitsen op haar kerntaken. Ik hoop dat het er ook echt van komt. Een Europa van de kerntaken betekent dat men scherpe grenzen durft te trekken tussen wat de Unie moet doen en wat thuishoort in het domein van de lidstaten.

Tegelijk wil ik ook wijzen op een gevaar dat schuilgaat in de 'Kompetenzabgrenzung'. Zij kan worden misbruikt als koevoet in handen van pleitbezorgers van intergouvernementele besluitvorming om exclusieve bevoegdheden bij de Gemeenschap weg te halen.

Uitdagingen

De uitdagingen van de komende jaren vereisen een Europa van de kerntaken, een Europa dat werkt door middel van de communautaire methode.

* In de eerste plaats moet zij de economische bakermat leggen voor groei en werkgelegenheid. De regeringsleiders hebben in Lissabon verklaard dat Europa de meest dynamische en concurrerende economie in tien jaar moet hebben. Dit betekent dat men de structuurhervormingen moet doorvoeren en dat men vaart moet maken met het liberaliseren van sectoren. Als de regeringen van lidstaten Lissabon laten verzanden schetsen zij een mistig beeld van een Unie die iets zegt en vervolgens niets doet. Die schimmige houding doet de Euro geen goed.

* In de tweede plaats is de uitbreiding naar de landen van Midden en Oost Europa historisch noodzakelijk maar economisch moeilijk. Rond het jaar 2005 zal de eerste uitbreiding haar beslag krijgen. Het moet vanaf het begin duidelijk zijn dat er geen gegarandeerde plaatsen bestaan. Het toegangskaartje is economische hervorming. De kandidaat-lidstaten moeten het acquis communautaire hebben overgenomen en kunnen toepassen zodat ze deel kunnen worden van de Interne Markt. Als landen toetreden zonder economisch klaar te zijn, komt het bestaande acquis in gevaar en wordt de Interne Markt een lappendeken. Dat zou de grondslag onder de groei wegslaan. Ik heb er begrip voor indien kandidaat lidstaten een overgangstermijn nodig hebben op een bepaald gebied. Maar zo'n overgangstermijn moet zo kort mogelijk duren.
* Ten derde moet het Buitenlands en Veiligheidsbeleid duidelijke vormen krijgen. De oorlog in Kosovo heeft laten zien dat Europa niet kan optreden zonder steun van de Verenigde Staten. Maar Europa maakt het zich ook makkelijk wan het kan zich verschuilen achter de VS. Europa wil zich naar buiten sterker profileren. Het Verdrag van Amsterdam heeft een Hoge Vertegenwoordiger voor het Buitenlands en Veiligheidsbeleid in het leven geroepen. Deze functie ressorteert onder de Raad. Men kan zich echter afvragen of die taak op langere termijn niet thuishoort bij de Europese Commissie.

* Ten vierde wordt het probleem van asielzoekers en immigratie het grote probleem van het komende decennium. Lidstaten kunnen dit vraagstuk niet meer op eigen houtje oplossen. Tien jaar geleden bestond er in Nederland nog een taboe over immigratie en allochtonenbeleid. De integratie in de samenleving werd ook niet consistent genoeg doorgevoerd. Integendeel. Nederland leefde in het idee dat integratie met behoud van identiteit mogelijk was. Elke andere mening werd al snel op één lijn gezet met racisme. Intussen zie ik dat de regering uitvoert wat destijds taboe was. Het is goed dat het taboe is gebroken maar de problemen zijn er nog niet mee opgelost.

Nu bestaat 8,8 procent van de Nederlandse bevolking uit allochtonen. In 2015 zal dat bijna veertien procent zijn. Nu bestaat een derde van de bevolking in Amsterdam en Rotterdam uit allochtonen. Over vijftien jaar vormen zij in zulke stedelijke gebieden een meerderheid. Dat levert geweldige integratieproblemen op. De situatie in Nederland vindt men ook terug in andere verstedelijkte gebieden van Europa. De omvang van het asiel- en immigratieprobleem is te groot voor de lidstaten afzonderlijk en een Europese dimensie is dus absoluut noodzakelijk.

Men moet van tevoren weten wat men wil. Voor politieke vluchtelingen moet er altijd ruimte zijn. Maar de meeste zoeken asiel om economische redenen. De asielstroom wordt een immigratiestroom. Men kan zich afvragen of Europa een immigratie-Unie wordt. Traditionele immigratielanden zoals Canada, de VS en Australië stellen van tevoren eisen aan de kandidaat-immigranten. Zij moeten een bepaalde economische bijdrage kunnen leveren, op basis van bepaalde kwalificaties. Immigranten kunnen niet zomaar komen. Hun komst is gerelateerd aan het economische belang van het immigratieland. Als de Unie een immigratie-Unie wordt, moet zij de toestroom kwantitatief beperken door kwalitatieve eisen te stellen die verband houden met de economische realiteiten en behoeften van Europa zélf. Maar indien de economische asielstroom een ongecontroleerde immigratiestroom wordt, importeert Europa armoede terwijl in de landen van herkomst een productief deel van de bevolking vertrekt. Dat is niet goed voor Europa en ook niet voor het land van herkomst, dat economisch wordt onthoofd. Bij het opzetten van een Europees asiel- en immigratiebeleid moet men keuzes durven maken, zonodig harde keuzes op basis van strenge criteria. We moeten er vooral voor waken dat de Europese Unie niet de fouten herhaalt die sommige lidstaten in de jaren zestig en zeventig hebben gemaakt. Ik denk dat het verstandiger is de arbeidsparticipatie in de Europese Unie te verhogen om in de toekomst een mogelijk tekort aan arbeidskrachten op te vangen dan het op gang brengen van een immigratiestroom. In veel lidstaten is wegens werkloosheid of arbeidsongeschiktheid de graad van inactiviteit nog erg hoog. De prioriteit is dus niet immigratie maar hogere arbeidsparticipatie.

* Tenslotte zou ik nog iets willen zeggen over de legitimatie van de Europese Unie. Dat is een groot probleem waarvoor té weinig aandacht bestaat. De Europese Unie loopt het risico groter te worden terwijl de legitimatie afkalft. Dat kan, in tijden van crisis, tot een implosie leiden.

Misschien mag ik Talleyrand nog eens aanhalen over het thema van de legitimiteit. Hij zei: ,,Een legitieme regering - of zij nu monarchistisch of republikeins is, door erfopvolging bepaald of gekozen, aristocratisch of democratisch is altijd diegene waarvan het bestaan, de vorm en de methode van regeren zijn geconsolideerd en beproefd tijdens een lange opeenvolging van jaren.''

De Europese Unie is vrij jong en voor veel burgers ver weg. Burgers kijken in tijden van crisis naar de regering van hun land: niet naar Brussel. De directe verkiezing van het Europees Parlement werd gezien als middel om de legitimatie van Europa te versterken. De paradox was dat de opkomst bij verkiezingen daalde hoewel het Parlement steeds meer bevoegdheden kreeg. Referenda in bepaalde lidstaten over verdragswijzigingen lopen vaak het risico van een afwijzing.

Sommigen willen de legitimatie van de Europese Unie vergroten door de Voorzitter van de Europese Commissie direct te laten verkiezen. Als dat gebeurt, komen er twee instellingen met een direct mandaat: het Europees Parlement en de Europese Commissie. Dat vergt een verandering van de grondstructuur want op het ogenblik kan het Europees Parlement de Commissie naar huis sturen. Maar de Commissie kan het Parlement niet ontbinden. Om een institutioneel evenwicht te maken zou dat laatste wél mogelijk moeten zijn.

De directe verkiezing van de Voorzitter van de Commissie kan een middel zijn om die instelling meer herkenbaarheid te geven. Anderzijds blijven er veel vraagtekens. Als de directe verkiezing van het Europees Parlement de legitimatie niet vergrootte, doet de verkiezing van de Commissie-voorzitter dit dan wel? Wat gebeurt er als een voorzitter zijn verkiezingsprogramma wil uitvoeren en veel Commissarissen daar tegen zijn? Kan een voorzitter van de Commissie politiek overleven zonder vaste meerderheid in het Europees Parlement?

In de Van der Leeuw lezing zei de groene leider Daniel Cohn-Bendit op 11 november vorig jaar: ,,Ik stel de verkiezing van de 'President of the United States of Europe' voor.'' Zitten de Europeanen wel op zo'n Europees staatshoofd te wachten? Want die zal vanuit de aard van zijn positie veel macht hebben. De directe verkiezing klinkt aanlokkelijk maar zij kan averechtse effecten oproepen die de legitimatie verder ondergraven. Bij de Europese integratie dreigt altijd het onbedoelde gevolg van goede bedoelingen.

De belangrijkste basis voor legitimatie is effectiviteit. Al het andere is poëzie.

Laten we daarom de Europese Unie vooral bouwen op realiteiten, met de nodige tegenwichten om onze eigen zwakten te compenseren.

Laten we de taken van de Europese Unie concentreren op kerntaken en daarbij de communautaire methode consequent toepassen.

En laten we wat we doen vooral goed doen.

We kunnen de legitimatie van de Europese Unie vergroten als we wat minder kijken naar fraaie bedoelingen en wat meer naar harde resultaten.