http://www.minbuza.nl/content.asp?Key=408168
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 4 DEN HAAG Directie Verenigde Naties en Internationale Financiële Instellingen Bezuidenhoutseweg 67 2594 AC Den Haag
Datum 29 januari 2001 Auteur Renee Jones-Bos
Kenmerk DVF/PJ-029/01 Telefoon 070-3484669
Blad /9 Fax 070-3484817
Bijlage(n) - E-mail renee.jones@minbuza.nl
Betreft Veiligheidsraad
Zeer geachte Voorzitter,
Op 31 december 2000 is het lidmaatschap van de Veiligheidsraad, dat Nederland in 1999 en 2000 bekleedde, tot een einde gekomen. Uw Kamer werd tijdens de afgelopen twee jaar via maandelijkse rapportages op de hoogte gehouden van besprekingen in de Raad en de door Nederland ingenomen standpunten en ondernomen activiteiten. Deze werden tevens op regelmatige basis in algemeen overleg toegelicht. Deze brief beoogt een korte terugblik te geven op de afgelopen twee jaar en op het Nederlands optreden in de Veiligheidsraad.
De voornemens
Met brief 98/DVN-PZ/065 van 20 november 1998 informeerden wij U over de Nederlandse voornemens voor dat lidmaatschap. Naast het leveren van een gedegen, inhoudelijke bijdrage aan de dagelijkse werkzaamheden van de Raad, wenste Nederland zich ook te richten op een brede, integrale benadering van conflicten, op intensiveren van de aandacht voor Afrika en op de humanitaire aspecten van conflicten. De sanctieproblematiek diende de nodige aandacht te krijgen. Transparantie van ons eigen optreden en dat van de Raad vormde uitgangspunt.
Alvorens terug te kijken op de bijdrage die Nederland heeft kunnen leveren aan het functioneren van de Raad, gaan wij kort in op het huidige functioneren van de Raad en de speelruimte van een niet-permanent lid daarbij.
Functioneren van de Veiligheidsraad
De Veiligheidsraad heeft van de leden van de Verenigde Naties de primaire verantwoordelijkheid voor de handhaving van de internationale vrede en veiligheid gekregen. Hoewel de euforie van het begin van de jaren '90 over de mogelijkheden van de Raad aanzienlijk is afgenomen, is het naar onze ervaring niet zo somber gesteld als tijdens ons eerdere lidmaatschap in 1984, toen werd gemeld dat:
"
een oordeel over de werkwijze van de Raad niet onverdeeld gunstig uitvalt. De oorzaak hiervan kan in de eerste plaats worden gezocht in de afwezigheid van een goede werkverhouding tussen de vijf permanente leden....Voor beheersing en oplossing van geschillen wordt op beslissende momenten gebruik gemaakt van bilaterale diplomatie....".
De werkverhouding tussen de vijf permanente leden is sinds die tijd aanzienlijk verbeterd, op vele dossiers vindt intensief vooroverleg plaats tussen de P-5 (hetgeen de niet-permanente leden overigens ook niet altijd goed bevalt). Op een aantal belangrijke onderwerpen blijft echter de tegenstelling tussen met name de VS aan de ene en de Russische Federatie en/of China aan de andere kant duidelijk merkbaar. Irak en in mindere mate Kosovo zijn hier voorbeelden van. Grootste concurrent voor de Veiligheidsraad was in 1999 niet de bilaterale diplomatie, maar de G-8, die zich na de NAVO-acties tegen de FRJ meester maakte van het Kosovo-dossier en dit pas weer overdroeg aan de Raad toen binnen de G-8 overeenstemming was bereikt.
Er zijn nog vele grote en kleine conflicten, in het bijzonder in Afrika, waarover de Veiligheidsraad zich buigt. Helaas is voor vele conflicten een oplossing nog niet nabij. Toch moet de rol van de Veiligheidsraad als crisisbeheersingsinstrument en als permanent overlegforum niet onderschat worden. In een aantal gevallen kon van de Raadsbemoeienis een de-escalerende invloed uitgaan (bijv. Oost-Timor), in een aantal conflicten is sprake van positieve ontwikkelingen (bijv. op de Balkan) of opereert de Raad in tandem met andere onderhandelingsmechanismen (Ethiopië/Eritrea). Voorts strekt de bemoeienis van de Raad zich in toenemende mate uit tot het proces van vredesopbouw en wederopbouw (Kosovo, Oost-Timor).
Speelruimte niet-permanent lid
Niet-permanente leden hebben weliswaar geen veto, maar zij zijn, als gevolg van de consensuscultuur in de Raad, goed in staat de besluitvorming wezenlijk te beïnvloeden. De Veiligheidsraad neemt besluiten als collectief. Een niet-permanent lid kan door zijn analyses en voorstellen een waardevolle bijdrage leveren aan de besluitvorming van de Raad. Een land als Nederland moet het dus hebben van beschikken over actuele en accurate informatie, creatieve ideeën, en de kwaliteit en inzet van zijn vertegenwoordigers. Tijdens het Voorzitterschap van de Raad (door Nederland tweemaal bekleed), is de speelruimte groter, doordat de voorzitter de agenda opstelt en een sturende rol heeft bij de aanpak van concrete conflicten (Oost-Timor). Nederland heeft als niet-permanent lid, door goede informatievoorziening (het postennetwerk heeft hieraan een zeer substantiële bijdrage geleverd), door grote inzet van alle betrokkenen en door de kwaliteit van de inbreng van het departement en van de Nederlandse Permanente Vertegenwoordiging in New York een zinvolle bijdrage kunnen leveren aan het werk van de Raad.
Nederlandse inzet
Leveren van een gedegen, inhoudelijke bijdrage aan de besprekingen van de
Raad
De agenda van de Veiligheidsraad werd de afgelopen jaren grotendeels
gedomineerd door conflicten in Afrika, de Golf, voormalig Joegoslavië en
Oost-Timor. De eerste opdracht voor het Koninkrijk, zoals in onze
bovengenoemde brief werd gesteld, was het leveren van een gedegen,
inhoudelijke bijdrage aan de discussies en de besluitvorming over dergelijke
belangrijke, actuele vraagstukken. Op een aantal onderwerpen heeft Nederland
een bijzonder actieve bijdrage geleverd, waarvan we er enkele willen
uitlichten:
Irak
Nederland heeft een geprononceerde rol gespeeld in de behandeling van de
kwestie Irak. Dit kwam onder meer tot uitdrukking in het Nederlands
sponsorschap, samen met het VK, van de belangrijkste resolutie (VR Res.
1284) inzake Irak van de afgelopen twee jaar, het voorzitterschap van het
Irak-Sanctiecomite en, meer indirect, het voorzitterschap van de Irak Claims
Commissie in Genève en het speciale rapporteurschap inzake mensenrechten in
Irak van oud-minister Max van der Stoel (tot eind 1999).
Toen Nederland begin januari 1999 tot de Raad toetrad, hadden juist de Amerikaans-Britse luchtaanvallen op Irak plaatsgevonden. De VN-commissie die toe moest zien op de ontwapening van Irak (UNSCOM) was in december 1998 vertrokken. De Raad was sterk gepolariseerd. De Nederlandse inzet was van het begin af aan gericht op het herstel van de eenheid van de Raad op basis van drie met elkaar samenhangende dimensies: het sanctieregime, het inspectieregime en de verbetering van de humanitaire situatie. In januari 1999 werd besloten drie panels op te richten, die zich met respectievelijk het vraagstuk van de ontwapening, de humanitaire situatie en Koeweitse aangelegenheden zouden bezighouden. Door Nederland en het VK werd mede op basis van de conclusies van de panels een ontwerp-resolutie opgesteld en in april 1999 ingediend. China en Rusland kwamen met een tegen-resolutie waarin aanzienlijk mildere voorwaarden aan Irak werden gesteld en ook Frankrijk kwam met een eigen tekst. De tweede helft van 1999 heeft in het teken gestaan van intensieve onderhandelingen over de Brits-Nederlandse tekst die uiteindelijk, met de nodige amendementen, in december 1999 door de Raad werd aangenomen. Weliswaar onthielden Rusland, China en Frankrijk zich van stemming, maar desondanks vormde deze tekst een nieuwe basis voor het beleid van de Raad inzake Irak. Irak werd de mogelijkheid geboden om door medewerking aan een nieuw inspectie-regime de sancties opgeheven te krijgen. Daarnaast werden met deze resolutie de mogelijkheden sterk uitgebreid om humanitaire noden in Irak te lenigen door een scala aan maatregelen, waaronder toestemming voor onbeperkte uitvoer van olie (onder het oude sanctieregime was de uitvoer beperkt tot een maximum hoeveelheid per 6 maanden) en daardoor aanzienlijke toename van inkomsten voor humanitaire doeleinden en stroomlijnen van de procedures binnen het Sanctie-comite.
Kosovo
In 1998 werden door de Veiligheidsraad drie resoluties inzake de FRJ
aangenomen waarin o.a. terugtrekking van militaire en politie-eenheden uit
Kosovo geëist werd, terugkeer van ontheemden moest worden toegestaan en
bewegingsvrijheid voor waarnemers en hulpverleners gegarandeerd moest
worden. Aangezien de Veiligheidsraad in alle drie deze resoluties onder
Hoofdstuk VII van het Handvest handelde, speelden deze teksten, in
combinatie met de evidente niet-naleving door de FRJ, een belangrijke rol in
de constructie van de juridische basis voor het op 24 maart 1999 aangevangen
militaire optreden van de NAVO tegen de FRJ. Het conflict kwam weer terug op
de agenda van de Veiligheidsraad in mei 1999, hetgeen leidde tot resolutie
1244 inzake o.a. de terugtrekking van Servische troepen uit Kosovo en de
oprichting van UNMIK. Vermeldenswaard is in dit kader dat de Nederlandse
Permanente Vertegenwoordiger bij aanvaarding van resolutie 1244 naar
aanleiding van de NAVO-acties in Kosovo in zijn stemverklaring heeft gewezen
op de reeds eerder door de eerste ondergetekende geuite oproep (tijdens de
herdenking van de eerste Haagse Vredesconferentie) om een debat te voeren
over de balans tussen respect voor soevereiniteit en territoriale
integriteit enerzijds en respect voor mensenrechten anderzijds. Over dit
onderwerp is in de loop van 1999 een felle internationale discussie
losgebarsten. Nederland heeft het voortouw genomen bij deze discussie door
het organiseren van een drietal seminars over dit onderwerp in Scheveningen,
Noordwijk en tijdens ons voorzitterschap in november 2000 in New York. Over
dit onderwerp van humanitaire interventie zal Uw Kamer een aparte notitie
toegaan.
Oost-Timor
Nederland werd op de eerste dag van zijn voorzitterschap in de maand
september 1999 geconfronteerd met de uitbarsting van geweld op Oost-Timor na
afloop van het door de VN eind augustus georganiseerde referendum over de
toekomstige status van het gebied. Op 1 september belegde Nederland het
eerste spoedoverleg over Oost-Timor, gevolgd door vele andere die maand.
Door een open zitting van de Veiligheidsraad en het zenden van een
Veiligheidsraad-missie (een instrument dat onder het Nederlands
voorzitterschap nieuw leven werd ingeblazen) naar Jakarta en Oost-Timor werd
de druk op de Indonesische regering opgevoerd , waardoor deze tenslotte een
internationale vredesmacht op Oost-Timor toeliet. Dit leidde tot het
stabiliseren van de situatie. Vervolgens besloot de Raad tot het oprichten
van een VN-overgangsbestuur, UNTAET. De aanpak van de zaak Oost-Timor toonde
nog eens aan dat ook een niet-permanent lid in de rol van Raadsvoorzitter
succesvol conflictmanagement kan verrichten.
Ethiopië
Nederland heeft bijzondere aandacht voor het conflict Ethiopië-Eritrea
gevraagd, ook vóór de escalatie van de strijd in mei 2000 en de daarop
volgende vredesovereenkomst. Al in een vroegtijdig stadium verklaarde
Nederland zich bereid een financiële bijdrage te leveren aan de demarcatie
van de grens tussen beide landen. In oktober 2000 besloot Nederland tot
deelname aan UNMEE, de in augustus 2000 door de Raad ingestelde vredesmacht.
Tijdens het Nederlandse Voorzitterschap in november 2000 nam de Raad een
Voorzittersverklaring aan waarin de door Nederland voorgestelde
vertrouwenwekkende maatregelen werden overgenomen. Nederland verwelkomde de
vredesovereenkomst tussen Ethiopië en Eritrea die in december 2000 getekend
werd, maar achtte het nog te vroeg het wapenembargo op Ethiopië en Eritrea
op te heffen. Nederland heeft zich samen met Canada tot het einde van het
lidmaatschap met succes ingespannen brede steun te vinden voor dit standpunt
De brede, integrale benadering
Nederland heeft van meet af aan ingezet op een integrale benadering waarbij
ook bredere aspecten van veiligheid en conflictbeheersing, waarvoor andere
onderdelen van de VN-familie competent zijn, worden betrokken. Naast
bespreken van de politiek-militaire aspecten van een conflict, dient ook
gekeken te worden naar de diepere oorzaken van conflicten en naar een
soepele overgang in de post-conflictfase naar vredesopbouw die op ieder
conflict moet volgen. Nederland heeft deze integrale benadering op
verschillende wijze ingebracht:
politiek
o.a.
door zittingen te organiseren onder voorzitterschap van ondergetekenden over
de problematiek van de kleine wapens, de post-conflict situatie in Guinee
Bissau, vertrouwenwekkende maatregelen in het conflict tussen Ethiopië en
Eritrea;
declaratoir
door twee jaar lang tijdens (open) briefings en onderhandelingen te blijven
hameren op het feit dat politieke en militaire maatregelen dienen te worden
aangevuld met sociaal-economische en humanitaire maatregelen;
tekstueel
door te zorgen dat in resoluties inzake vredesoperaties sociaal-economische
elementen werden opgenomen alsmede de betrokkenheid van bijvoorbeeld
Wereldbank en andere VN-instellingen; c
oncreet
door financiële bijdragen te leveren aan een scala aan initiatieven
waaronder ontwapeningsprogramma's (DDR), post-conflict wederopbouw
programma's (Guinee-Bissau, Burundi, Rwanda), conflictpreventie
(ondersteuning van het OAE conflictpreventie-mechanisme, Somalië); o
rganisatorisch
door instellingen in het kader van conflictbeheersing in de Veiligheidsraad
bijeen te brengen (waaronder UNHCR, HCRM, OCHA) en door ook in die
instellingen zelf vanuit de brede benadering te opereren. Door Nederlands
toedoen werden voor het eerst de Bretton Woods instellingen bij het werk van
de VR betrokken.
Humanitaire aspecten
van conflicten werden stelselmatig door Nederland aan de orde gesteld.
Aangedrongen werd op briefings door de humanitaire VN-organisaties bij de
(politieke) bespreking van conflictsituaties zoals in Angola en Afghanistan.
Tijdens het voorzitterschap in september 1999 heeft Nederland in nauwe
samenwerking met Canada een open debat georganiseerd over de bescherming van
burgers in gewapend conflict. In november 2000 werden een aantal humanitaire
briefings door Nederland als voorzitter geagendeerd. Nederland betrok
doelbewust OCHA bij de politieke briefing over de situatie in Afghanistan,
met als resultaat dat een humanitair impact assessment werd uitgevoerd
alvorens over te gaan op nieuwe sancties jegens de Taliban. Ook de
bescherming van humanitaire werkers heeft de nodige aandacht gekregen in
Nederlandse interventies; hard nodig, gezien de toename van aanvallen op
humanitaire werkers met dodelijke afloop.
Mensenrechtenschendingen en bestrijding van straffeloosheid
werden door Nederland regelmatig aan de orde gesteld en waar mogelijk
opgenomen in resolutieteksten. Zo waren de voortdurende ernstige
mensenrechtenschendingen in Sierra Leone onderwerp van grote zorg voor en
regelmatige bespreking door de Raad. Dit heeft uiteindelijk geleid tot de
oprichting van een Speciaal Hof. Nederland heeft zich hier met succes
ingespannen op het terrein van de jurisdictie en de modaliteiten van dit
Hof. Ook heeft Nederland zich bijzonder ingezet voor de Joegoslavië- en
Rwanda- Tribunalen en eraan bijgedragen dat tijdens het Nederlands
voorzitterschap in november extra personele en financiële middelen ter
beschikking werden gesteld.
Het besef dat conflicten vanuit een breed perspectief aangepakt dienen te
worden is zeker doorgedrongen bij de Raad, de interactie met andere
instellingen op sociaal-economisch en humanitair gebied is aanzienlijk
toegenomen vergeleken met enkele jaren geleden en het uitvoeren van missies
door de Raad (Oost-Timor, Grote Meren Gebied, Westelijk Afrika,
Ethiopië-Eritrea) is een instrument waarvan in de periode 1999-2000
intensief gebruik werd gemaakt.
Afrika
Nederland heeft tijdens het gehele lidmaatschap inhoud trachten te geven aan
de grote betrokkenheid bij Afrika. Veel aandacht is gegaan naar de aanpak
van conflicten op het Afrikaanse continent vanuit de gedachte van de brede
benadering. Vooral tijdens de Nederlandse voorzitterschappen in september
1999 en november 2000 heeft Afrika bijzondere aandacht gekregen. Zo werd
tijdens het eerste voorzitterschap een open debat over ontwikkelingen op het
Afrikaanse continent georganiseerd, onder leiding van de Minister-President,
waaraan vele ook niet-Veiligheidsraadleden deelnamen. Tijdens het tweede
voorzitterschap zaten beide ondergetekenden open zittingen voor over
respectievelijk het conflict tussen Ethiopië en Eritrea en de stand van
zaken met betrekking tot post-conflict vredesopbouw in Guinee-Bissau.
Ambassadeur van Walsum, de Permanente Vertegenwoordiger in New York, heeft
een aantal reizen naar conflictgebieden in Afrika ondernomen, zowel als
deelnemer in Veiligheidsraadmissies als op bilaterale basis. Nederland heeft
een groot aantal initiatieven op het gebied van conflictbeheersing op het
Afrikaanse continent ondersteund en gefinancierd, waaronder, naast de
hierboven al genoemde activiteiten, de opleiding van Afrikaanse
VN-waarnemers, het transport van UNAMSIL troepen naar Sierra Leone en het
vredesproces in Burundi. En tenslotte - last but not least - was Nederland
bereid om deel te nemen aan de in augustus 2000 opgerichte vredesmacht
UNMEE, die als taak heeft toe te zien op het staakt het vuren tussen beide
landen.
4 Sancties
In de discussies over verlenging van bestaande, of de instelling van nieuwe
sanctie-regimes heeft Nederland consequent geijverd voor het instellen van
"slimme" sancties en aandacht gegeven aan de humanitaire aspecten van
sancties. Nederland heeft zich in meer algemene zin actief ingezet voor de
verbetering van het sanctie-instrument, met name als voorzitter van het
Sanctie-Comite Irak, maar ook als lid van de werkgroep sancties van de
Veiligheidsraad. Deze werkgroep heeft zijn werkzaamheden niet kunnen
afronden tijdens het Nederlandse lidmaatschap Er zullen nog intensieve
onderhandelingen moeten plaatsvinden om tot algemeen aanvaardbare
aanbevelingen te kunnen komen. De uitgaande leden van de Veiligheidsraad,
waaronder Nederland, zijn door de voorzitter van de werkgroep uitgenodigd
deel te blijven nemen aan de informele consultaties over dit onderwerp.
5 Transparantie
De regering heeft zich tijdens het lidmaatschap steeds zo open mogelijk
willen opstellen in de eerste plaats tegenover Uw Kamer en de Nederlandse
samenleving , maar ook tegenover de EU-partners en de overige VN-lidstaten.
Er is regelmatig informatie beschikbaar gesteld over de werkzaamheden van de
Raad door middel van onder andere rapportages, briefings (in Den Haag en in
New York) van met name EU-partners en via de website van PV New York.
Nederland heeft zich ook ingezet meer openheid te bewerkstelligen in het
functioneren van de Veiligheidraad zelf met als uitgangspunt dat
vergaderingen open dienden te zijn tenzij er aanleiding was om in besloten
vergadering bijeen te komen. Tijdens het laatste voorzitterschap belegde
Nederland een groot aantal open bijeenkomsten. Naast de eerder genoemde open
zittingen over Afrika gaf Mevrouw Ogata, de Hoge Commissaris voor
Vluchtelingen, een afscheidsbriefing, informeerde Speciaal Vertegenwoordiger
van de SG Kouchner de VN-gemeenschap over de voortgang van UNMIK's
activiteiten in Kosovo, spraken de president en de aanklager van het
Joegoslavië Tribunaal over het functioneren van het Tribunaal en vonden open
zittingen plaats over de situatie in de DRC en op Oost-Timor. De openheid
gold eveneens de non-gouvernementele organisaties. De Nederlandse
vertegenwoordiging in New York onderhield regelmatige contacten met de NGO
gemeenschap over actuele onderwerpen die in de Raad speelden en zij maakte
gebruik van hun concrete voorstellen (bijv. inzake het Speciale Hof voor
Sierra Leone).
Slotopmerkingen
In de afgelopen twee jaar is de Veiligheidsraad zich steeds meer open gaan
stellen voor andere spelers die zijn betrokken bij conflictbeheersing. Er
zijn meer open zittingen en er is meer overleg met troepenleveranciers, er
is meer betrokkenheid van andere VN-instellingen bij de werkzaamheden van de
Raad. De inbreng van humanitaire organisaties als UNHCR en OCHA bij de
besluitvorming van de Raad is inmiddels gemeengoed geworden Er zijn brede
operaties in het leven geroepen met betrokkenheid van regionale organisaties
als de EU, de OVSE en de OAE. De discussie over sanctieregimes is binnen de
Raad daadwerkelijk op gang gekomen en de aandacht voor Afrika is toegenomen.
Nederland heeft actief bijgedragen aan dit veranderingsproces dat zich aan het voltrekken is in de Veiligheidsraad. Systematisch is door Nederland aangedrongen op deelname aan Veiligheidsraad-zittingen door relevante actoren als Wereldbank, UNHCR en regionale organisaties. Tijdens voorzitterschappen heeft Nederland van de gelegenheid gebruik gemaakt zelf organisaties uit te nodigen. Systematisch zijn voorstellen ingebracht voor resolutieteksten waarin ook sociaal-economische, humanitaire en mensenrechtenaspecten benadrukt werden. Systematisch heeft Nederland Afrika op de agenda gezet. Systematisch heeft Nederland gevraagd om open zittingen en deze zelf geagendeerd tijdens voorzitterschappen. Maar ook is systematisch inbreng geleverd op de vele andere onderwerpen die in de Raad aan de orde komen en waarover U maandelijks op de hoogte werd gehouden.
Het geheel overziende heeft Nederland tijdens de twee jaren van het
Veiligheidsraad-lidmaatschap een actieve, en gewaardeerde, bijdrage kunnen
leveren op het terrein van internationale vrede en veiligheid
.
Het einde van het lidmaatschap betekent niet het einde van de Nederlandse
inspanningen voor een beter functioneren van de Veiligheidsraad. Wij hebben
kunnen voortbouwen op de inzet van gelijkgezinde voorgangers als Zweden,
waarmee voorafgaand aan ons lidmaatschap overleg is gevoerd. Door middel van
intensieve contacten met opvolgers als Noorwegen, Ierland en Singapore,
wordt het estafettestokje doorgegeven en worden enkele onderwerpen die ons
na aan het hart lagen en liggen opgepakt en verder gedragen door deze nieuwe
leden.
De Minister van Buitenlandse Zaken De Minister voor
Ontwikkelingsamenwerking
Kenmerk DVF/PJ-029/01
Blad /9
===