Ministerie van Financien

Titel: Derde voortgangsrapportage pps
KENNISCENTRUM PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING

Aan:

De voorzitter van de Tweede Kamer

der Staten Generaal

Plein 2

2511 CR Den Haag

Uw brief van/kenmerk

Ons kenmerk

Den Haag

Fin/0048

30 januari 2001

Onderwerp

Voortgangsrapportage pps

Zoals toegezegd tijdens het algemeen overleg inzake de tweede Voortgangsrapportage pps d.d. 18 mei 2000, doe ik u hierbij de derde Voortgangsrapportage pps toekomen. De rapportage geeft een overzicht van de stand van zaken van de prioritaire pps-projecten. Daarnaast behandelt zij een aantal themas die bij verschillende pps-projecten terugkeren.

DE MINISTER VAN FINANCIEN,

Inhoudsopgave

Managementsamenvatting

Inleiding

Deze derde voortgangsrapportage PPS bestaat uit drie hoofdstukken. In het eerste hoofdstuk worden de redenen om naar publiek-private samenwerking te streven nog eens op een rij gezet. In hoofdstuk twee staan de pps-projecten centraal. Hierbij wordt ingegaan op de opbouw van de pps-projectenlijst en op de actuele stand van zaken omtrent de prioritaire projecten. In hoofdstuk drie wordt vervolgens dieper ingegaan op een aantal terugkerende themas die spelen bij meerdere pps-projecten. Deze managementsamenvatting zet de belangrijkste punten op een rij. Wat niet uit het oog mag worden verloren, is dat publiek-private samenwerking geen doel op zich is, maar een middel om publieke doelen te realiseren. Met behulp van pps wordt enerzijds gestreefd de kwaliteit van de overheidsdiensten te verbeteren en anderzijds deze efficiënter te kunnen leveren.

Projecten

Drie pps-mijlpalen

Processen om te komen tot publieke investeringen zijn complex van aard en kennen in het algemeen een lange doorlooptijd. Juist gezien het langdurige karakter van de trajecten naar overheidsinvesteringen en dus ook van pps-trajecten, is het noodzakelijk te onderkennen dat voor een succesvolle pps niet alleen de uiteindelijke transactie belangrijk is, maar dat de tussentijdse resultaten in dit traject van even groot belang zijn. Door de ervaring die tot op heden met pps is opgedaan, wordt duidelijk dat in het proces tot een transactie in feite drie pps-mijlpalen onderscheiden kunnen worden:

1. sluiten van publiek-publieke overeenkomsten; 3. start van de aanbesteding;
4. transactie (financial-close) in de vorm van een contract tussen de verantwoordelijke publieke partijen en geselecteerde private partijen voor de realisatie van een project.

Kenmerkend voor publieke vraagstukken is dat zij vaak buitengewoon complex zijn. Veelal is sprake van een veelheid van belangen die met elkaar moeten worden verenigd. Denk bijvoorbeeld aan een goede inpassing van infrastructuur, het verenigen van de wensen voor wonen en recreëren in het ruimtelijk ordeningsbeleid of het integreren van onderwijsvoorzieningen met andere wijkfuncties. De inzet van de verschillende overheidspartijen weerspiegelt logischerwijs deze verschillende publieke belangen.

Uit de eerste ervaringen met pps-projecten bleek met name deze zogenaamde veelkoppige overheid een snelle en effectieve publiek-private samenwerking in de weg te staan.

De verschillende overheden die bij een project betrokken zijn, weten vaak niet precies wat ze willen, streven niet altijd dezelfde doelen na en spreken veelal niet met één mond. Voor private partijen was het vroegtijdig aangaan van samenwerking met de overheid daarom met veel risicos omgeven. Het Kenniscentrum PPS heeft daarom het afgelopen jaar samen met de departementen van VROM en V&W, een instrument ontwikkeld, de publiek-publieke overeenkomst, om als overheden meer met één geluid richting private partijen te kunnen optreden. Belangrijk hierbij is dat publiek-publieke overeenstemming snel tot stand komt, dat deze concreet is en zich concentreert op de hoofdlijn; dat wil zeggen de gewenste resultaten van het project. Dit laatste is belangrijk om zeker te stellen dat ruimte blijft bestaan voor toegevoegde waarde door een grote inbreng van private partijen.

Voortgang over het geheel

Over het algemeen kan gesteld worden dat er op meerdere geselecteerde pps-projecten voortgang is geboekt. De meest concrete resultaten per project zijn:

* de aanbesteding van de HSL-Zuid Infraprovider bevindt zich in de afrondende fase; naar verwachting kan in juni 2001 het contract met de winnende bieder getekend worden. Deze bieder zal 25 jaar lang moeten zorgen voor de beschikbaarheid van de infrastructuur voor de hoge snelheidstreinen tussen Amsterdam en de Belgische grens;

* de aanbesteding is gestart voor het HSL-Zuid Vervoerscontract. De vier geselecteerde consortia hebben in december 2000 de biedingsdocumenten ontvangen op basis waarvan zij een bod kunnen uitbrengen;

* ook voor het project Afvalwaterzuivering Delfland is de aanbesteding gestart. Bij dit project wordt het ontwerp, de bouw, financiering en beheer van een nieuwe waterzuiveringsinstallatie en de ombouw en beheer van een bestaande installatie in één DBFO-contract (Design, Build, Finance, Operate) in de markt gezet;
* medio november 2000 is tevens de aanbesteding gestart voor de beschikbaarstelling van de A59 tussen Rosmalen en Geffen. Dit zal hiermee de eerste pps-snelweg in Nederland worden. Volgens de planning kan eind 2001 de overeenkomst worden gesloten. Voor de N31 is in oktober besloten om het ontwerp, de bouw, het onderhoud en de financiering voor de realisatie van de verdubbeling van het wegdeel Himriksheim-Nijega in een DBFM-contract aan te besteden. Op dit moment werkt men aan de voorbereidingen om met de aanbesteding te kunnen starten;

* de transactie van het project Oude Rijkswerf Willemsoord is in voorbereiding. Bij dit project maakt benefit sharing onderdeel uit van de in december 2000 ondertekende publiek-publieke overeenkomst;

* daarnaast zijn er voor de Nieuwe Sleutelprojecten Rotterdam CS en Hoog Hage publiek-publieke overeenkomsten gesloten tussen het Rijk en respectievelijk de gemeente Rotterdam en Den Haag. Dit biedt een stevige basis voor de planvorming die deze gemeenten nu samen met private partijen ter hand nemen;

* in het kader van het Bereikbaarheids Offensief Randstad (BOR) hebben de Minister van V&W en de voorzitter van VNO-NCW een convenant ondertekend over de A4 Doorstroomroute. Daarin is afgesproken dat een publiek-private projectorganisatie onder leiding van een onafhankelijk voorzitter gaat onderzoeken welke pps-oplossingen kunnen bijdragen aan de doorstroming op de A4 van Amsterdam tot de Belgische grens. De resultaten worden medio 2001 verwacht;

* wat betreft het Project Mainportontwikkeling Rotterdam worden concepten voor publiek-private realisatie en exploitatie van de Tweede Maasvlakte ontwikkeld. De vraag blijft in hoeverre institutionele wijzigingen kunnen worden doorgevoerd die private medezeggenschap over de exploitatie van de haven of delen ervan mogelijk maken;

* nadat de gemeente Eindhoven is aangewezen als kandidaat-lokatie voor de toekomstige Kenniswijk, werkt de Stichting Kenniswijk.nl met circa 40 marktpartijen en circa 10 overheidspartijen aan de uitwerking van een businessplan dat het mogelijk maakt medio 2001 een pps-overeenkomst voor de uitvoering te tekenen;
* voorts kan in 2001 voortgang worden geboekt met projecten als de N201 en MTC Valburg. Dit vereist dat op bestuurlijk vlak overeenstemming wordt bereikt over de gewenste koers.

Themas

Het afgelopen jaar is gewerkt aan pps bij concrete projecten. Dit heeft enerzijds de mogelijkheid geboden om theorie in de praktijk te toetsen en anderzijds om praktijkervaring op te doen. Bij het in de praktijk opstarten en uitvoeren van pps werd in verschillende projecten tegen een aantal terugkerende themas aangelopen. Onderstaande tekst gaat in op een aantal van deze themas en op de wijze waarop het Kenniscentrum PPS, daar waar mogelijk in samenwerking met andere betrokken partijen, eventuele knelpunten probeert op te lossen1 .


1. Rol decentrale overheden bij pps


Decentrale overheden, vooral gemeenten, hebben al de nodige ervaring met pps, met name in stedelijke ontwikkelingsprojecten. In dit verband kan nogmaals worden benadrukt dat een effectieve risicoverdeling centraal staat bij pps: iedere partij vervult die taken die zij het beste kan beheersen. Commerciële risicos dienen dus juist bij bedrijven te worden gelegd en nadrukkelijk niet naar de overheid worden gehaald. Risicodragende participaties van overheden zijn daarom slechts te overwegen indien zij bijdragen aan het totstandkomen van een effectieve risico-allocatie in een pps-constructie.

Om van lokale ervaringen te kunnen leren en de opgedane kennis te kunnen aanwenden bij andere projecten, heeft het Kenniscentrum PPS een evaluatie laten uitvoeren naar de positieve en negatieve ervaringen bij een aantal geselecteerde pps-projecten op lokaal niveau.

Hierbij is met name gekeken naar de rol van de overheid in het project, de wijze waarop private partijen zijn geselecteerd, de manier waarop overheid en private partijen samenwerken en hoe is omgegaan met de verdeling van taken en risicos. Hieruit is een aantal kritische faal- en succesfactoren gebleken. De belangrijkste conclusies zijn:
* formuleer als overheid eerst helder de eigen doelstellingen en uitgangspunten, alvorens de samenwerking met private partijen te beginnen;

* maak bij de selectie van private partijen optimaal gebruik van competitie door aanbesteding;

* beperk het aantal betrokken partijen in de planvorming en zorg voor een helder opdrachtgeverschap voor de realisatie van het opgestelde plan, en

* zorg bij elke samenwerkingsvorm voor het vastleggen van de verdeling van taken en risicos in contracten en betracht terughoudendheid bij het aangaan van risicodragende participatie.

De resultaten van het onderzoek zijn breed verspreid onder andere overheden. Tevens heeft het Kenniscentrum PPS de resultaten gebruikt om de gedachtenvorming omtrent procesinrichting bij pps en de rol van de verschillende partijen daarin aan te scherpen.

2. Pps-faciliteit


Met pps en het afsluiten van pps-overeenkomsten is nog relatief weinig ervaring opgedaan. De verleiding is dan ook groot om projecten op de vertrouwde wijzen te realiseren en zich niet te wagen aan het relatief onbekende pps. De beperkte ervaring leidt er daarnaast toe dat bij de eerste lichting pps-projecten sprake is van hogere aanloopkosten. Hierdoor bestaat er een drempel om over te gaan tot pps. Om deze reden is in 2000 een pps-faciliteit gecreëerd van 37,5 mln. Dit is een tijdelijk instrument om deze hindernissen in de opstartfase te helpen overwinnen door bij te dragen in de leerkosten die in de eerste pps-projecten worden gemaakt. Kosten die in aanmerking komen voor een bijdrage uit de pps-faciliteit zijn onder meer de marktconsultatie en hogere transactiekosten als gevolg van het ontwikkelen of toepassen van financiële en juridische pps-arrangementen, zoals advieskosten in het kader van het opstellen van pps-contracten, de aanbesteding en de procesbegeleiding.

De pps-faciliteit is in het jaar 2000 aangevraagd voor zeven kansrijke projecten, die binnen twee jaar tot één van de hierboven genoemde resultaten kunnen leiden. Het betreft de projecten N31, A59, Metroshuttle Kop van Zuid Rotterdam, Afvalwaterzuiveringsinstallatie Delfland, Rotterdam Centraal, Oude Rijkswerf Willemsoord Den Helder en Kenniswijk.


3. Benefit sharing

Het Kabinet streeft ernaar dat bij gezamenlijke projecten van publieke en private partijen, waarbij de realisatie van publieke voorzieningen en commerciële investeringen samengaan, de private partijen bijdragen aan de realisatie van publieke voorzieningen uit de winst die zij behalen uit de commerciële investeringen. Eén van de instrumenten die het Rijk hiertoe tot zijn beschikking heeft is benefit sharing. Het maken van deze afspraak kan nuttig zijn indien er tussen partijen verschil van mening bestaat over de te verwachten kosten en opbrengsten van het project en daarmee in de omvang van het tekort en de hoogte van de overheidsbijdrage.

Benefit sharing is een afspraak die de overheid bijvoorbeeld kan maken als voorwaarde bij het verstrekken van een bijdrage aan een project, die inhoudt dat de overheid meedeelt in de door private partijen genoten waardestijgingen in een project die uitkomen boven een vooraf afgesproken niveau.

Benefit sharing is een nieuw instrument voor de Nederlandse overheid en het Kenniscentrum PPS zet zich in om dit nieuwe instrument tot ontwikkeling te brengen. In september 2000 is daartoe samen met de betrokken vakdepartementen een onderzoek ingezet dat moet leiden tot de ontwikkeling van generieke benefit sharing-modellen voor verschillende soorten pps-projecten en tot overeenstemming over de toepassing daarvan in drie pilot-projecten: het Nieuwe Sleutel Project Rotterdam Centraal, de herontwikkeling van de Oude Rijkswerf Willemsoord Den Helder en het Multimodaal Transport Centrum Valburg.

4. Aanbesteding

Om helderheid te verschaffen over aanbesteding in relatie tot pps en het nut en de noodzaak van aanbesteding bij dergelijke projecten nog eens onder de aandacht te brengen, heeft het Kenniscentrum PPS op 20 juni 2000 een minisymposium over dit onderwerp georganiseerd. Geconcludeerd kan worden dat niet zozeer de bestaande Europese aanbestedingsregels een belemmering zijn voor pps, hoewel verbetering zeker wel mogelijk is. Onvoldoende kennis van de regelgeving en de mogelijke uitvoeringsvormen van pps bij de overheid en private partijen zijn er vooral debet aan dat de aanbestedingsregelgeving nog steeds als een obstakel voor publiek-private samenwerking wordt gezien.

Het Kenniscentrum PPS werkt eraan, in samenwerking met andere departementen, de aanbestedingsprocedure en -regelgeving in 2001 transparanter te maken voor belangstellenden. Door middel van het verstrekken van praktijkvoorbeelden en best practices zullen praktische oplossingsrichtingen worden aangegeven.

5. Marktconsultatie

De overheid kiest er in toenemende mate voor om in de planfase, voordat met de aanbesteding van een project gestart wordt, de markt te consulteren. Het idee hierachter is dat door vroegtijdige betrokkenheid van private partijen planoptimalisatie kan plaatsvinden. Zowel binnen de overheid als binnen de private sector werden kanttekeningen geplaatst bij het nut van marktconsultaties in hun huidige vorm. De consultatieprocedure kost de overheid en marktpartijen veel tijd en geld. Het resultaat is niet altijd even vruchtbaar. Gezien de kanttekeningen die geplaatst worden bij marktconsultaties is het Kenniscentrum PPS de discussie aangegaan met zowel publieke als private partijen over het nut, het hoe en het wanneer van marktconsultaties.

Uit de gesprekken is duidelijk naar voren gekomen dat zowel publieke als private partijen overtuigd zijn van het nut van marktconsultatie, mits zij goed uitgevoerd wordt. Er zijn aanbevelingen voor het gebruik van marktconsultatie opgesteld, waarvan men algemeen van mening was dat navolging van deze aanbevelingen essentieel is om de kracht van het instrument marktconsultatie volledig te kunnen benutten. Wellicht de belangrijkste, en triviale, aanbeveling is dat de overheid eerst zelf moet bepalen wat zij wil bereiken, voordat zij overgaat tot het consulteren van de markt.


6. Institutionele aspecten pps

Er is gekozen voor een gecontroleerde verbreding van pps waarbij alle stakeholders, dus zowel publiek als privaat, in de verschillende sectoren ervaring kunnen opdoen met pps-processen en de aanbesteding van pps-contracten. Logischerwijs hebben de betrokken partijen, overheden en bedrijfsleven, zich de benodigde vaardigheden voor pps niet van de ene dag op de andere eigen gemaakt.

In de praktijk zien we dat het gunningsproces relatief traag verloopt, dat de biedingskosten hoger dan noodzakelijk zijn en dat er onzekerheid bestaat over het vermogen te sturen op output en waarbij de publieke verantwoordelijkheid gewaarborgd blijft. Aan het feit dat pps-processen nog relatief moeizaam verlopen in deze fase van ontwikkeling liggen onder andere enkele institutionele aspecten ten grondslag. Enkele belangrijke zijn:

* de betrokken overheden hebben niet altijd een gelijkluidende visie op een project. Dit is vooral het geval als verschillende departementen en regionale overheden beiden bij projecten zijn betrokken, zoals bij veel stedelijke ontwikkelingsprojecten. Een oplossing hiervoor is te investeren in degelijke publiek-publieke overeenstemming alvorens met het publiek-private samenwerkingsproces te beginnen;

* in de praktijk blijken overheidsfunctionarissen het moeilijk te vinden hun programma van eisen meer functioneel en outputgericht te formuleren. Dit is iets wat werkenderwijs geleerd moet worden. Belangrijk is dat de mensen die nu hiermee in projecten ervaring opdoen, de gelegenheid krijgen deze ervaring weer voor andere projecten in te zetten;

* op het moment dat subsidies aan gedecentraliseerde overheidsprojecten worden toegekend, vervalt vaak de prikkel om te zoeken naar mogelijkheden voor private betrokkenheid. Hier treedt een spanning op. Enerzijds wil het Rijk niet teveel voorwaarden stellen waar zij taken en verantwoordelijkheden decentraliseert naar andere overheden. Anderzijds is het ook belangrijk dat bij de pps-projecten op de prioritaire lijst met andere overheden wordt afgesproken dat pps in ieder geval als volwaardig alternatief wordt meegenomen in het voorbereidings- en besluitvormingsproces;
* bedrijven moeten onderkennen dat zij niet in alle fasen een rol kunnen vervullen. Vanuit haar politieke verantwoordelijkheid dient de overheid het gewenste resultaat, de randvoorwaarden en de spelregels te formuleren. Pas dan is het zinvol het bedrijfsleven gecommitteerd in projecten te betrekken. Ook bedrijven zullen zich moeten prepareren op de uitdagingen die dan wachten, waar zij (mede-) verantwoordelijk wordt voor de levering van diensten aan het publiek en daar ook op zal worden afgerekend.

7. Ruimtelijke Ordening
Bij veel pps-projecten speelt ruimtelijke ordening een belangrijke rol. Of het nu gaat om gemeentelijke gebiedsontwikkeling of om een nieuwe spoorlijn, in beide gevallen zal het ruimtelijke-ordeningskader de voorgestane ontwikkeling moeten toestaan. Soms wordt dan ook gepleit voor een versimpeling van de ruimtelijke-ordeningsregelgeving om pps meer kans te geven. In de praktijk is gebleken dat bij de uitvoering van pps tegen de ruimtelijke-ordeningsprocedures wordt aangelopen. De langdurige ruimtelijke-ordeningsprocedures zijn echter niet specifiek voor pps-projecten. Ook bij projecten die geheel door de overheid worden uitgevoerd, speelt de ruimtelijke ordening een belangrijke en tijdrovende rol. Met de ervaringen die tot nu toe met pps zijn opgedaan, bleek het welslagen van pps niet afhankelijk te zijn van de ruimtelijke-ordeningsprocedures. Aanpassing van de ruimtelijke-ordeningsregels lijkt tot nu toe dan ook geen vereiste te zijn voor het succes van pps. Wel is het zo dat ook pps baat zou hebben bij mogelijke versnelling van deze procedures. Bij het ministerie van VROM wordt bekeken wat de mogelijkheden zijn van versnelling van de procedures, met behoud van de kwaliteit van de procedure en zonder aantasting van de democratische beginselen en de bestuurlijke verantwoordelijkheid.


1. Pps gemotiveerd


Publiek-private samenwerking is een instrument om beter en efficiënter te kunnen voorzien in publieke diensten. Dit begrip publieke diensten moeten we in dit verband breed opvatten. Het kan variëren van het voorzien in transportinfrastructuur, al dan niet tegen betaling, tot het beschikbaar stellen van capaciteit voor onderwijs, of zelfs werkplekken voor ambtenaren. Publiek-private samenwerking is geen doel op zich, maar een middel om deze publieke doelen te realiseren. Het doel van pps is maximale meerwaarde te bereiken bij het realiseren van deze doelen. Met behulp van pps wordt enerzijds gestreefd de kwaliteit van overheidsdiensten te verbeteren en anderzijds deze efficiënter te kunnen leveren.

Vanuit de overheid bezien, is het vertrekpunt voor pps altijd de publieke verantwoordelijkheid. Dit betekent in de eerste plaats dat slechts sprake kan zijn van pps als er sprake is van een publiek belang. Het bewuste project moet betrekking hebben op een taak waarvoor de overheid zich verantwoordelijk acht. Voorbeelden zijn infrastructuur, onderwijs, defensie, maar bijvoorbeeld ook de inrichting van de openbare ruimte. Is er geen sprake van een publieke taak, dan is pps niet aan de orde.

Publieke verantwoordelijkheid als vertrekpunt betekent in de tweede plaats dat de betrokkenheid van de overheid in pps-projecten niet verder moet gaan dan nodig is om optimaal invulling te geven aan deze publieke verantwoordelijkheid. In pps-verband moet de overheid die taken vervullen waarvoor zij het best is geëquipeerd. Bovendien moeten deze activiteiten bijdragen aan het bereiken van de geformuleerde politieke doelen. Activiteiten die niet bijdragen aan het, direct of indirect, bereiken van deze doelen en activiteiten waarvoor andere partijen beter zijn toegerust, denk aan commerciële taken, moet de overheid dan ook niet op zich willen nemen. Het ligt dus niet voor de hand dat de overheid zelf een winkelcentrum gaat exploiteren. Daarentegen kan het wel zinvol zijn dat een gemeente met private partijen afspreekt dat zij niet alleen een winkelcentrum bouwen, maar tegelijkertijd ook een school en een bibliotheek realiseren.

Publieke verantwoordelijkheid als vertrekpunt betekent in de derde plaats dat het betrekken van private partijen bij de levering van publieke diensten toegevoegde waarde moet hebben. Dit kan zijn toegevoegde waarde in financiële termen. Bijvoorbeeld snelwegen of railinfrastructuur die over hun levenscyclus tegen lagere kosten tot stand komen en in stand worden onderhouden. Maar ook publieke faciliteiten als bijvoorbeeld scholen, bibliotheken en gemeentehuizen die met inbegrip van het beheer van deze faciliteiten tegen lagere kosten beschikbaar blijven voor de gebruikers. Minstens zo belangrijk is de inhoudelijke toegevoegde waarde. Hierbij kan worden gedacht aan een hogere beschikbaarheidsgraad van snelwegen en railinfrastructuur door optimalisatie in het onderhoud, maar ook aan de mogelijkheid dat het onderwijzend personeel zich geheel kan concentreren op het lesgeven, terwijl anderen zorgen dat de school structureel in goede staat beschikbaar blijft. Het is belangrijk is dat in alle pps-projecten vooraf duidelijk is wat de beoogde toegevoegde waarde is. Tot slot kan pps mogelijk bijdragen aan een snellere realisatie van publieke doelen, bijvoorbeeld bij de realisatie van projecten in de groene sector.

In het vervolg van deze derde voortgangsrapportage staat in hoofdstuk
2 de stand van zaken in de projecten centraal. Hoofdstuk 3 behandelt de belangrijkste themas die in veel pps-projecten aan de orde zijn.

2. Pps-projecten


2.1 De projecten in vogelvlucht

Inleiding

Processen om te komen tot publieke investeringen zijn complex van aard en kennen in het algemeen een lange doorlooptijd. Juist gezien het langdurige karakter van de trajecten naar overheidsinvesteringen en dus ook van pps-trajecten, is het noodzakelijk te onderkennen dat voor een succesvolle pps niet alleen de uiteindelijke transactie belangrijk is, maar dat de tussentijdse resultaten in dit traject van even groot belang zijn. Door de ervaring die tot op heden met pps is opgedaan, wordt duidelijk dat in het proces tot een transactie in feite drie pps-mijlpalen onderscheiden kunnen worden:

1. sluiten van publiek-publieke overeenkomsten (zie box 3);
3. start van de aanbesteding (zie box 1);

4. transactie (financial-close) in de vorm van een contract tussen de verantwoordelijke publieke partijen en geselecteerde private partijen voor de realisatie van een project (zie box 2).

Kenmerkend voor publieke vraagstukken is dat zij buitengewoon complex zijn. Vaak is sprake van een veelheid van belangen die met elkaar moeten worden verenigd. Denk bijvoorbeeld aan een goede inpassing van infrastructuur, het verenigen van de wensen voor wonen en recreëren in het ruimtelijk ordeningsbeleid of het integreren van onderwijsvoorzieningen met andere wijkfuncties. De inzet van de verschillende overheidspartijen weerspiegelt logischerwijs deze verschillende publieke belangen.

Uit de eerste ervaringen met pps-projecten bleek met name deze zogenaamde veelkoppige overheid een snelle en effectieve publiek-private samenwerking in de weg te staan. De verschillende overheden die bij een project betrokken zijn, weten vaak niet precies wat ze willen, streven niet altijd dezelfde doelen na en spreken veelal niet met één mond. Voor private partijen was het vroegtijdig aangaan van samenwerking met de overheid daarom met veel risicos omgeven. Het Kenniscentrum PPS heeft daarom het afgelopen jaar samen met de departementen van VROM en V&W, een instrument ontwikkeld, de publiek-publieke overeenkomst, om als overheden meer met één geluid richting private partijen te kunnen optreden. Belangrijk hierbij is dat publiek-publieke overeenstemming snel tot stand komt, dat deze concreet is en zich concentreert op de hoofdlijn; dat wil zeggen de gewenste resultaten van het project. Dit laatste is belangrijk om zeker te stellen dat ruimte blijft bestaan voor toegevoegde waarde door een grote inbreng van private partijen.

De projectenlijst

De pps-projectenlijst fungeert voor het Rijk als richtsnoer voor de verspreiding en verbreding van pps in Nederland en is bestemd voor alle betrokken departementen en andere overheden. De inzet van het Kenniscentrum PPS is primair gericht op projecten op deze lijst, met hands-on ondersteuning. De lijst is een dynamisch instrument, wat betekent dat hij regelmatig herzien wordt om actuele ontwikkelingen te kunnen blijven weerspiegelen. De geselecteerde projecten dienen alle te voldoen aan een aantal basisvereisten, zoals het bestaan van politiek en bestuurlijk draagvlak voor pps-uitvoering, financiële, juridische en institutionele haalbaarheid en het aanwezig zijn van interesse vanuit de marktsector. Na plaatsing op de lijst wordt bij alle projecten continu de voortgang in de gaten gehouden en wordt regelmatig bezien hoe de kans op pps zich ontwikkelt. Op deze manier wordt zeker gesteld dat de aandacht gericht wordt op die projecten die binnen afzienbare tijd een reële kans op pps-realisatie hebben. Projecten die na haalbaarheidsonderzoek toch minder geschikt voor pps blijken te zijn, worden van de lijst geschrapt; pps is immers een middel en geen doel op zich. Een voorbeeld van deze werkwijze is de N35. Daar bleek na een zorgvuldige haalbaarheidsstudie dat zowel vanwege de beperkte schaal van de deelprojecten als vanwege de specifieke lokale situatie een meer traditionele aanpak geschikter te zijn dan een pps-aanpak. Het project is dan ook van de lijst verdwenen.

Voortgang over het geheel

Over het algemeen kan gesteld worden dat er belangrijke ontwikkelingen hebben plaatsgevonden bij de geselecteerde pps-projecten. Zo bevindt de aanbesteding van de HSL-Zuid Infraprovider zich in de afrondende fase en zijn de aanbestedingen gestart voor het HSL-Zuid Vervoerscontract, de Afvalwaterzuivering Delfland en voor de A59 als eerste pps-snelweg. De transactie van het project Oude Rijkswerf Willemsoord is in voorbereiding, inclusief een benefit sharing overeenkomst. Ook de overeenkomst van het project Kenniswijk in Eindhoven is in voorbereiding. Daarnaast zijn er voor de Nieuwe Sleutelprojecten Rotterdam CS en Hoog Hage publiek-publieke overeenkomsten gesloten die de weg vrijmaken voor een spoedige totstandkoming van pps gedurende het vervolg. Dit betekent dat er na de fase van voorbereiding nu sprake is van concrete resultaten ten aanzien van de ontwikkeling van pps in Nederland.

Wijzigingen sinds de vorige rapportage

De lijst met potentiële pps-projecten heeft sinds de voortgangsrapportage van december 1999 een aantal wijzigingen ondergaan. Zo zijn projecten geschrapt die, na haalbaarheidsonderzoek waarbij pps als volwaardig alternatief voor meer traditionele uitvoeringsvarianten is meegenomen, minder goede mogelijkheden bleken te bieden voor pps. Voorbeelden hiervan zijn de eerdergenoemde N35, Randstad Rail en de Noord Zuid metrolijn in Amsterdam. Daar staat tegenover dat ook nieuwe, veelbelovende projecten zoals de Oude Rijkswerf Willemsoord in Den Helder en de Afvalwaterzuivering Delfland aan de lijst toegevoegd konden worden. Daarnaast is in enkele gevallen besloten projecten van de rechterkolom (perspectief op langere termijn) vanwege versnelde voortgang te verplaatsen naar de meer prioritaire linkerkolom. Dit geldt onder andere voor de zogenaamde Nieuwe Sleutelprojecten Breda CS en Arnhem CS. De ontwikkelingen rondom het project Spoorzone Delft zien er veelbelovend uit. Als deze koers gehandhaafd blijft, kan het Kenniscentrum PPS vanaf 2001 meer prioriteit geven aan dit project.

Voorts is een cluster van projecten toegevoegd onder de noemer van het Bereikbaarheidsoffensief voor de Randstad (BOR). Zoals bekend is het de bedoeling om binnen het BOR (grote) delen te realiseren via pps-constructies. Naar de mogelijkheden voor de precieze vormgeving daarvan wordt op dit moment - in publiek-privaat verband - nog volop onderzoek gedaan. Zodra voor (deel)projecten uit het BOR concrete plannen voor pps-uitvoering gereed zijn, zullen deze apart op de projectenlijst vermeld worden. De A4-Midden Delfland, die eerder op de lijst voorkwam, maakt onderdeel uit van dit cluster van projecten.

Verdeling over sectoren

De meest vergevorderde projecten bevinden zich in het domein van de infrastructuur en dat van de stedelijke ontwikkeling (Sleutelprojecten, Rijkswerf Den Helder). Gezien de buitenlandse praktijk en eerdere ervaringen op lokaal niveau in Nederland, is het ook niet verwonderlijk dat juist in deze sectoren de eerste toepassingen van pps tot stand komen. Dit neemt niet weg dat het Rijk er veel aan gelegen is de introductie te verspreiden over meer dan alleen deze sectoren. Belangrijke ontwikkeling in dit verband, ook in relatie tot verzoeken van de Tweede Kamer, is de oprichting van een eigen pps-bureau binnen het Ministerie van LNV. Dit bureau werkt in nauwe samenwerking met het Kenniscentrum PPS aan de identificatie en de voorbereiding van pps-projecten in de zogeheten groene sector. Verderop in deze rapportage wordt nader ingegaan op de ontwikkelingen in de groene sector.

Op het gebied van Onderwijs is, naast de lopende ontwikkelingen met betrekking tot de Technocentra, onderzoek gedaan naar de mogelijkheden voor een pps bij de verdere ontwikkeling van Kennisnet. Hoewel daar vanuit pps-optiek goede modellen voor te bedenken zijn, bestaan nog politieke aarzelingen ten aanzien van de private betrokkenheid. Verder kan gemeld worden dat er een eerste verkennend onderzoek is gedaan naar de mogelijkheden voor pps bij scholenbouw. Daarbij wordt uitgegaan van het reeds (in het buitenland) beproefde concept waarbij private partijen het ontwerp, de bouw, de financiering, het onderhoud en het beheer van de schoolgebouwen voor hun rekening nemen. Naast de efficiëntie-winst die daarmee behaald kan worden, zou dit ook voor het schoolpersoneel betekenen dat zij zich puur tot hun eigenlijke taken (i.e. onderwijs) kunnen beperken. Het is de bedoeling dat deze verkennende studie op zeer korte termijn tot een aantal concrete pilot-projecten zal leiden die dan ook aan de lijst zullen worden toegevoegd.

Vergelijkbaar met de zojuist genoemde schoolgebouwen wordt er op dit moment gekeken naar de mogelijkheden en wenselijkheid van pps-toepassingen bij penitentiaire inrichtingen. Door het uitvoeren van een Publiek-Private Comparator (PPC) wordt nu getoetst of pps bij deze inrichtingen tot meerwaarde kan leiden.

Projectenlijst (3-1-2001)

Projecten met prioriteit

Projecten met perspectief

Transportinfrastructuur

Transportinfrastructuur

Wegen

Wegen
A59 Rosmalen - Geffen A2 Passage Maastricht
N31 Leeuwarden - Drachten A4 Omlegging Halsteren projecten uit het BOR
N201 Verlengde Veilingweg Naaldwijk

Overige infrastructuur
Overige infrastructuur
Metroshuttle Kop van Zuid Sloelijn
Multimodaal Transport Centrum (MTC) Valburg Betuweroute HSL-Zuid Infraprovider Zeepoort IJmond
HSL-Zuid vervoer Zuiderzeelijn
Rijkswerf Willemsoord Den Helder Ondergronds Logistiek Systeem (OLS) Schiphol
Project Mainportontwikkeling Rotterdam (PMR)

Stedelijke ontwikkeling
Stedelijke ontwikkeling
Nieuwe Sleutelprojecten
Overige stedelijke ontwikkeling
Utrecht Centrum Project (UCP) Schedeldoekshavencomplex (Den Haag) Zuidas Amsterdam Westerdokseiland (Amsterdam) Rotterdam CS Delft Spoorzone
Hoog Hage (Den Haag) Bedrijventerrein Rietvelden Arnhem Centraal/Coehoorngebied
Breda CS

Groene infrastructuur

Groene infrastructuur
Zandgebieden Zuid en Oost (Nederweert) Hollandse Waterlinie

Groningen-oost

Kennisinfrastructuur

Technocentra

Kenniswijk

Nutssectoren

Afvalwaterzuivering Delfland

2.2 Prioritaire projecten: stand van zaken

Transportinfrastructuur

Wegen

A59

Op 15 september 2000 hebben Provinciale Staten van Noord-Brabant ermee ingestemd het opdrachtgeverschap op zich te nemen van de vervroegde realisering van de A59, Rosmalen-Geffen, door middel van een DBFM-contract (ontwerp, bouw, onderhoud en financiering). Dit gebeurde op basis van een overeenkomst tussen het Rijk en de Provincie Noord-Brabant, waarin onder meer is vastgelegd hoe de provincie het werk rond deze rijksweg van het Rijk overneemt. Deze overeenkomst is op 30 oktober 2000 ondertekend. Met deze ondertekening kon de Provincie Noord-Brabant op 17 november 2000 het aanbestedingsproces starten met de toezending van de advertentie aan het Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen voor de plaatsing in het Publicatieblad voor de Europese Gemeenschappen. De aanbestedingsprocedure verloopt volgens de Europese regelgeving en is globaal verdeeld in de volgende fasen: de selectiefase, de consultatie- en de biedingsfase en tot slot de onderhandelingsfase. De concrete biedingen van de marktpartijen zullen aantonen of een pps voor de A59 succesvol kan zijn. Naar verwachting zal eind 2001 de overeenkomst kunnen worden gesloten.

Box 1: pps mijlpaal: start van de aanbesteding

Bij de A59 in Noord-Brabant is gekozen voor een pps-benadering om op die manier de aanleg met een aantal jaren te vervroegen ten opzichte van de MIT-planning. In het aanbestedingsproces, dat inmiddels in volle gang is, kunnen tot op heden de volgende stappen/elementen worden onderscheiden.

* Aangezien het opdrachtgeverschap voor de aanleg van de A59 van het Rijk aan de Provincie overgedragen diende te worden, is aanvankelijk gewerkt aan het opstellen van een publiek-publieke overeenkomst. Omdat dit de eerste keer was dat een dergelijke situatie zich voordeed, heeft het enige tijd geduurd voordat alle noodzakelijke afspraken uitgewerkt waren. Het gaat daarbij, naast de overdracht van budget en bevoegdheden, om kwesties als technische randvoorwaarden, onderhoudsverplichtingen en de eisen waaraan de weg na afloop van het contract dient te voldoen. Dit betekent dan ook dat de verschillende elementen uit deze overeenkomst voor de Provincie de basis vormen voor het contract dat met de markt afgesloten zal worden. Nadat hierover overeenstemming was bereikt tussen het Ministerie van V&W en de Provincie Noord-Brabant kon in oktober 2000 de publiek-publieke overeenkomst ondertekend worden en kon de aanbesteding van start gaan.

* De eerste stap van de Provincie in het aanbestedingsproces was het opzetten van een projectorganisatie. Deze wordt inmiddels bemand door mensen vanuit de eigen provinciale organisatie en door detacheringen vanuit het Kenniscentrum PPS en Rijkswaterstaat. Daarnaast is voor de diverse deelgebieden (technisch, juridisch en financieel) een aantal gespecialiseerde adviseurs ingehuurd.
* Zodra deze organisatie vorm had gekregen, zijn er daarbinnen diverse werkgroepen geformeerd die de benodigde stukken voor de aanbesteding hebben opgesteld en/of nog aan het opstellen zijn. Een belangrijk document is het selectiedocument. Dit stuk heeft als doel om de meest geschikte private partijen te selecteren aan de hand van vragen en vooraf vastgestelde criteria. Zodra dit document gereed was, is er een advertentie geplaatst in diverse media met een beschrijving van het project en de mededeling dat partijen hun interesse voor de pps-A59 kenbaar kunnen maken door te reageren op het

selectiedocument. Meer dan vijftig partijen hebben het stuk opgevraagd, waaruit blijkt dat er veel interesse voor dit project is, zowel vanuit het binnen- als het buitenland. Begin 2001 worden maximaal vijf gegadigden geselecteerd met wie de volgende fase van het aanbestedingsproces wordt ingegaan.

* Wellicht het belangrijkste document is het zogenaamde DBFM-contract. De belangrijkste kenmerken daarvan zijn: optimale risico-overdacht, een betalingsmechanisme dat uitgaat van geleverde prestaties in de vorm van een periodieke beschikbaarheidsvergoeding en vrijheid biedt voor de private partijen om tot een zo efficiënt mogelijke oplossing te komen. De eerdergenoemde eisen die het Rijk aan de Provincie heeft gesteld, vinden hun vertaling in dit document. Dit contract dient als basis voor de aanstaande onderhandelingen over de tot stand te brengen pps.

* Als conclusie kan gesteld worden dat de A59 als eerste pps-snelweg in Nederland voor de overheid, maar ook voor het bedrijfsleven een belangrijke toetssteen zal zijn voor de verdere ontwikkeling van pps op het gebied van snelwegen.

N31 Leeuwarden - Drachten

In oktober van het afgelopen jaar is besloten om een DBFM-contract aan te besteden voor de realisatie van de verdubbeling van het wegdeel Himriksein - Nijega. Dit wegdeel ligt op de N31 tussen Leeuwarden en Drachten. Bij het maken van de keuze is onder andere gebruik gemaakt van het door het Kenniscentrum PPS ontwikkelde
vergelijkingsinstrument: de public private comparator (PPC). De PPC is een instrument dat het mogelijk maakt verschillende contractvormen op een gelijkwaardige manier met elkaar te vergelijken. Basis voor het besluit is dat efficiëntiewinst kan worden geboekt met een pps-benadering. Na dit besluit zijn de voorbereidingen voor de aanbesteding gestart. De projectorganisatie is opgezet en van start gegaan met de eerste acties: het uitwerken van het aanbestedingsproces en het DBFM-contract. De verwachting is dat in het tweede kwartaal van 2002 de overeenkomst gesloten kan worden.

Projecten uit het BOR/ A4 corridor

Het Kabinet presenteerde op 19 mei 2000 het bereikbaarheidsoffensief voor de Randstad (BOR) met als belangrijkste doel verbetering van de doorstroming. Dit in het licht van toenemende files en de verwachting dat de mobiliteit alleen maar fors zal toenemen. Met een delegatie uit het bedrijfsleven en de ANWB heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat (V&W) in het kader van het BOR afgesproken pps-arrangementen voor de A4 Doorstroomroute voor te bereiden. Het gaat daarbij om een pakket maatregelen dat de doorstroming op de A4 van Amsterdam tot de Belgische grens verbetert.

Eind oktober hebben de partijen, bij monde van de commissie Brinkman, hun advies inzake de A4 Corridor uitgebracht aan de Minister van Verkeer en Waterstaat. Hoewel er nog een groot gat zat tussen de kosten en de opbrengsten bood het rapport toch voldoende aanknopingspunten om een vervolgfase in te gaan. Hiervoor is -conform het advies van de commissie Brinkman- een publiek-private projectorganisatie ingericht die onder leiding staat van een onafhankelijke procesbestuurder. De eerste vraag die deze publiek-private projectgroep moet beantwoorden is welke projecten het best de knelpunten op de A4-Corridor kunnen oplossen. Hierbij dient ook te worden bekeken hoe de commerciële mogelijkheden van het beprijzen van het gebruik van de weg maximaal kunnen worden benut. De hoofdvragen die zullen moeten worden beantwoord zijn:
a. welke maatregelen verbeteren de doorstroming op de A4-Corridor?
b. wat is de optimale fasering van het project?
c. op welke wijze kunnen deze maatregelen bekostigd worden met private en publieke middelen waarbij uiteraard rekening wordt gehouden met de reeds hiervoor gealloceerde bijdrage in het BOR?
d. welke pps-constructie past bij de verschillende deelprojecten?
De kennis en ervaring die wordt opgedaan met de structurering van pps-projecten als HSL, A59 en N31 zijn van groot belang bij het ontwikkelen van een haalbaar en klantgericht pps-concept voor de A4-Corridor. Uiterlijk in juni 2001 moet dit resulteren in een advies van de projectgroep aan het ministerie van V&W ten aanzien van de verdere verbetering van de doorstroming op de totale A4 corridor en voor de vervolgstappen die kunnen worden genomen indien besloten wordt met het project verder te gaan.

N201

Het project N201 betreft de realisatie van een nieuw wegtracé vanaf de aansluiting A4/A9 tot en met De Ronde Venen inclusief ontwikkelingsgebieden gelegen in Haarlemmermeer, Aalsmeer, Amstelveen en De Ronde Venen. Op 23 februari 2000 hebben genoemde gemeenten, provincie Noord-Holland en de Hollandse Werkgevers Vereniging (HWV) een publiek-private overeenkomst getekend. In deze overeenkomst hebben de betrokken partijen vastgelegd gezamenlijk de haalbaarheid te onderzoeken van pps voor het voorgestelde tracé voor de N201, inclusief de ontwikkeling van gebieden rond dit tracé. Reden voor dit haalbaarheidsonderzoek is het feit dat het de afgelopen decennia niet is gelukt tot omlegging te komen van de N201 vanwege de complexiteit en het ontbreken van financiële middelen. De haalbaarheid van het project hangt af van de mate waarin door optimalisaties de kosten kunnen worden gedrukt, de mate waarin extra opbrengsten uit gebiedsontwikkeling kunnen worden gegenereerd en de mate waarin de betrokken overheden bereid zijn tot een extra bijdrage.

In maart 2001 vindt definitieve besluitvorming plaats door het sluiten van een publiek-publieke overeenkomst tussen vijf gemeenten en twee provincies. Afspraken die onderdeel uitmaken van deze overeenkomst hebben betrekking op het basisontwerp voor de weg, ontwikkelingsgebieden, pps-model, ruimtelijke ordening, financiële bijdragen en projectorganisatie. Inmiddels heeft de projectorganisatie het Kenniscentrum PPS ingeschakeld om te adviseren over het vervolgtraject, de meest geschikte organisatorische vormgeving van de publiek-private samenwerking, de contracten en mogelijke aanbestedingsvormen.

Overige infrastructuur

Metroshuttle Kop van Zuid

Het doel van dit project is het optimaliseren van de openbaar vervoer keten op de Wilhelminapier te Rotterdam. De gemeente Rotterdam wil op de Wilhelminapier een shuttleverbinding aanleggen die aansluit op de bestaande metro. De bedoeling is de shuttle te integreren met een nog aan te leggen parkeergarage en te ontwikkelen woningen. De gemeente Rotterdam heeft medio 2000 een marktconsultatie uitgevoerd om onder andere de financiële haalbaarheid te onderzoeken. Uit de resultaten kwam naar voren dat de haalbaarheid van de shuttleverbinding niet vaststaat. Wel hebben private partijen minder vergaande alternatieve oplossingsrichtingen aangedragen. De gemeente Rotterdam beraadt zich op de voortgang van dit project. Handhaving van het project op de prioritaire lijst is op dit moment onzeker en mede afhankelijk van de ambities van de gemeente Rotterdam met het project.

Oude Rijkswerf Willemsoord in Den Helder

Dit project betreft de herinrichting van de Oude Rijkswerf door restauratie en ontwikkeling van commerciële activiteiten, waarbij ernaar gestreefd wordt de plaatselijke economie een impuls te geven. Het project Oude Rijkswerf Willemsoord is één van de drie pilotprojecten waar op dit moment een benefit sharing-constructie wordt uitgewerkt. Benefit sharing maakt het voor de overheid mogelijk om te delen in eventuele bovennormale rendementen van private partijen, terwijl tegelijkertijd die activiteiten aan private partijen wordt overgelaten die zij het beste kunnen uitvoeren (zie pagina 30).

Het Rijk, met het ministerie van Economische Zaken (EZ) als rijksprojectleider, heeft in november 2000 het subsidiebesluit tussen Rijk en gemeente Den Helder voor de casco-restauratie van het terrein afgerond. In dit besluit is opgenomen dat de gemeente Den Helder verplicht zal zijn benefit sharingsovereenkomsten af te sluiten met commerciële exploitanten van de werf. Op donderdag 7 december is het overdrachtsbesluit voor het terrein door burgemeester Hoekzema en staatssecretaris Ybema ondertekend.

Het Kenniscentrum PPS assisteert bij de vier onderdelen van benefit sharing:

a. ontwikkelen van het subsidiebesluit;

c. opstellen van een subsidie uitvoeringsovereenkomst;
d. ontwerpen van een benefit sharingsovereenkomst tussen gemeente en private partijen;

e. en het opstellen van een procedure voor monitoring van het subsidiebesluit.

Het ministerie van EZ is eindverantwoordelijk voor de relatie tussen Rijk en de gemeente Den Helder voor de overeenkomst met de private partij(en). Aan het project is een bijdrage verleend uit de pps-faciliteit.

HSL-Zuid Infraprovider

De aanbesteding van het DBFM-contract voor het gedurende 25 jaar ter beschikking stellen van vervoerscapaciteit op het hogesnelheidstraject tussen Amsterdam en de Belgische grens is in een afsluitende fase terecht gekomen. Naar verwachting kan in juni 2001 het contract met de winnende bieder getekend worden.

In de eerste helft van 2000 hebben de drie bieders hun eerste bod uitgebracht. Op basis van deze eerste biedingen zijn twee consortia gevraagd voor de volgende stap in de aanbesteding: de onderhandelingen. Het doel van de onderhandelingen is te komen tot een verdere optimalisatie van risico- en taakverdeling en het wegnemen van de laatste onduidelijkheden in het contract. De resultaten van deze onderhandelingen vormen het uitgangspunt voor de finale biedingen. De bieders moeten hun finale bod in maart 2001 uitbrengen. Op basis van een beoordeling van deze biedingen zal een zogenaamde voorkeursbieder worden gekozen. Deze bieder krijgt dan een paar weken de tijd om de laatste puntjes op de i te zetten in zijn contracten met leveranciers en banken waarna de definitieve overeenkomst tussen overheid en het private consortium getekend kan worden.

Box 2: pps mijlpaal: Financial close

De in 1999 gestarte aanbesteding van het contract voor de HSL-Zuid Infraprovider nadert haar einde. Het formele einde van de aanbesteding is het moment waarop de financial close wordt bereikt. Bij de financial close wordt het contract definitief aan de beste bieder gegund, die daarna aan het werk kan om vanaf 2005 de infrastructuur ter beschikking te stellen.

Voorafgaand aan de financial close wordt op basis van de finale biedingen een voorlopige winnaar (de zogenaamde preferred bidder) aangewezen. Deze voorlopige winnaar krijgt tussen het moment dat hij aangewezen wordt en financial close de gelegenheid om de contractuele relaties met zijn leveranciers en zijn financiers af te ronden. Het gaat hier vooral om de financiers, omdat de meeste leveranciers zich als consortiumlid al hebben gecommitteerd. De financiers zullen zich pas definitief committeren als duidelijk is dat het consortium gewonnen heeft.

De relatie tussen preferred bidder en financial close is te vergelijken met die van de koper van een huis. Deze tekent eerst een voorlopig koopcontract, regelt daarna de financiering alvorens bij de notaris het definitieve contract te tekenen. Bij de aanbesteding van een DBFM-contract is het ook zo dat ingeval de bieder (koper) de financiering niet rond krijgt hij dan een boete is verschuldigd aan de aanbestedende partij (verkoper). Dit laatste is echter

zeer onwaarschijnlijk, omdat bij de start van de aanbesteding partijen zijn geselecteerd onder andere op basis van ervaring en financiële soliditeit.

HSL-Zuid Vervoer

Op 16 juni 2000 heeft het Kabinet, conform het streven naar pps bij de HSL-Zuid, besloten om de aanbestedingsprocedure van de vervoersconcessies voor het binnenlandse en het internationale vervoer over de HSL-Zuid voort te zetten. De Tweede Kamer heeft dit besluit op 29 juni 2000 geaccordeerd. Vervolgens is er een selectiedocument uitgebracht en hebben vier consortia zich gekwalificeerd. De geselecteerde consortia hebben op 15 december 2000 een biedingsdocument ontvangen op basis waarvan zij een bod kunnen uitbrengen. De biedingen van de consortia dienen in het voorjaar 2001 op tafel te liggen. Wanneer er tenminste twee kwalitatief en financieel voldoende biedingen zijn ontvangen en het Rijk overtuigd is dat er voldoende competitieve spanning is gedurende de onderhandelingsfase, zal de aanbestedingsprocedure worden voortgezet. Wanneer er slechts één acceptabel bod is, maar dit bod wel vergelijkbaar is met de referentie-casus die opgesteld is door adviseurs van het Rijk, dan kan het Rijk alsnog besluiten om de procedure voor te zetten. De procedure wordt voortgezet door het inzetten van de onderhandelingsfase, die najaar 2001 tot het sluiten van een contract met één van de consortia moet leiden.

MTC Valburg

Met de oprichting van de NV Ontwikkelingsbedrijf MTC Valburg (OMTC) eind 2000 hebben de betrokken partijen een belangrijke stap gezet in de ontwikkeling van het Multimodaal Transport Centrum (MTC) Valburg. De provincie Gelderland, het knooppunt Arnhem-Nijmegen (KAN), de gemeenten Arnhem, Elst, Nijmegen en Valburg en het Ontwikkelings- en Participatiebedrijf Publieke Sector (OPP) zullen in OMTC samenwerken om de verdere ontwikkeling vorm te geven. Er bestaat interesse bij private partijen, maar de publieke partijen hebben nog geen eensluidende visie op het project. Hierdoor stokt de voortgang van het project. Daarom werken het Rijk en de lokale publieke partijen de komende tijd aan het totstandkomen van een publiek-publieke overeenkomst. In deze overeenkomst zullen werkafspraken worden gemaakt voor de ontwikkeling van het OMTC. Zo zal het Rijk aangeven welke doelstellingen en randvoorwaarden het nastreeft met het OMTC en onder welke voorwaarden de rijksbijdrage beschikbaar zal komen. Benefit sharing zal onderdeel uitmaken van deze voorwaarden. De lokale publieke partijen zullen de noodzaak voor een rijksbijdrage nader onderbouwen en aangeven hoe en in welke mate het MTC zal bijdragen aan de door het Rijk geformuleerde doelstellingen op het gebied van verkeer, vervoer, economie en milieu. Ook andere overheden zullen duidelijkheid moeten creëren over de eisen die zij stellen aan het eindresultaat. Als de publieke partijen het over deze punten eens zijn kan de samenwerking met private partijen worden opgepakt.

PMR

Bij het Project Mainportontwikkeling Rotterdam (PMR) is een verdeling aangebracht tussen het ruimtelijke ordeningsspoor (namelijk de voorbereiding op de Planologische Kernbeslissing (PKB) en de MER) en het projectontwikkelingsspoor. Het projectontwikkelingsspoor kent op haar beurt drie deelprojecten: benutting van het bestaande havengebied, ontwikkeling van 750 ha. natuurgebied en landaanwinning (Maasvlakte 2: MV2).

De gemeente Rotterdam is verantwoordelijk voor het realiseren van projecten die moeten leiden tot een betere benutting van het bestaande havengebied. Dergelijke projecten zijn doorgaans gebaseerd op samenwerkingsverbanden tussen de gemeente en reeds in de haven gevestigde bedrijven.

De provincie Zuid-Holland verkent in samenspraak met de private sector de pps-mogelijkheden voor de realisatie van 750 ha. natuur. In dit kader kan onder andere gedacht worden aan het realiseren van zogenaamde groene bedrijventerreinen en het opzetten van nieuwe landgoederen.

Rijk en gemeente Rotterdam onderzoeken gezamenlijk de pps-mogelijkheden voor aanleg en exploitatie van de Tweede Maasvlakte in een publiek-private exploitatiemaatschappij voor MV2. In de voortgangsrapportage PMR heeft het Kabinet de wens uitgesproken om het aanleg- en exploitatierisico van de landaanwinning te willen delen met private investeerders én dat in beginsel sprake moet zijn van een rendabel exploitatieconcept. Bezien wordt of er een business case kan worden opgesteld die aan deze eis tegemoet komt. Uit de door PMR uitgevoerde marktconsultatie is gebleken dat het bedrijfsleven belangstelling heeft voor risicodragende betrokkenheid bij dit project.

Daarmee is er nog geen basis om dit project met het bedrijfsleven van de grond te trekken. In juni 2000 zijn Rijk en gemeente in het Bestuurlijk Overleg Mainport Rotterdam overeengekomen dat private partijen alleen als investeerders bij de exploitatie van MV2 betrokken zouden mogen worden. Daarom is er voor gekozen voor uitwerking van een publiek-private exploitatiemaatschappij voor MV2, in plaats van private betrokkenheid bij één integrale exploitatie van de Rotterdamse haven inclusief MV2. In oktober hebben Burgemeester en Wethouders van Rotterdam in een brief aan de Kamer te kennen gegeven principieel tegen private zeggenschap over de exploitatie van MV2 te zijn. Daarmee wordt de deur voor risicodragende private betrokkenheid in dit project als het ware gesloten. De risicos van het project zouden dan volledig voor rekening van de overheid (gemeente en Rijk) komen. Geconstateerd wordt dat private partijen die tijdens de marktconsultatie door PMR hun belangstelling hebben getoond om in de landaanwinning te investeren, hun belangstelling voor deelname in dit project hierdoor verliezen. De vraag is in hoeverre institutionele wijzigingen kunnen worden doorgevoerd die private betrokkenheid bij de exploitatie mogelijk maken. Mocht dit niet haalbaar blijken, dan resteert pps bij uitsluitend de aanleg van de MV2 in de vorm van een DBFM-contract.

Stedelijke ontwikkeling

Nieuwe Sleutelprojecten

De Nieuwe Sleutelprojecten zijn de projecten waarbij de aanpassing van de infrastructuur en de stations voor de aanlanding van de HSL samengaan met de stedelijke vernieuwing van het gebied rondom het station in de zes betrokken steden. Het gaat daarbij om Amsterdam Zuidas, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Breda en Arnhem. Een belangrijk element in al deze projecten is dat geprobeerd wordt het pps-proces te versnellen en de aard van de afspraken te verbeteren door eerst, conform de wens van private partijen, publiek-publieke afspraken na te streven en financiële overeenstemming mogelijk te maken door het incorporeren van afspraken voor benefit sharing.

Bij deze projecten worden drie hoofdfasen onderscheiden:
1. de factfindingsfase


Deze fase wordt afgerond met een publiek-publieke overeenkomst tussen de betrokken overheden (gemeente, Rijk en al dan niet ook de provincie). In deze overeenkomst wordt vastgelegd welke feiten en informatie als uitgangspunt dienen bij het project en geven de betrokken publieke partijen aan welke doelstellingen zij met het project binnen welke randvoorwaarden willen realiseren. Ook wordt vastgelegd op welke wijze zij zullen samenwerken in de planvormingsfase. Tevens wordt in de overeenkomst vastgelegd welke bijdrage het Rijk ter beschikking stelt als het opgestelde plan aan de doelstellingen voldoet. Het Rijk verbindt aan deze bijdrage de voorwaarde van benefit sharing.

2. de planvormingsfase


In de planvormingsfase wordt vervolgens een geïntegreerd plan uitgewerkt voor het station en de stationsomgeving (masterplan). Bij de planvorming worden private partijen betrokken om te komen tot een plan, waarbij de kosten en de risicos voor beide partijen zoveel mogelijk worden beperkt en de potentie om opbrengsten te genereren wordt geoptimaliseerd. Thans wordt bekeken op welke wijze de samenwerking met private partijen bij de planvorming van de verschillende NSP optimaal kan worden vormgegeven. Na afronding van het masterplan wordt het plan door het Rijk getoetst aan de geformuleerde rijksdoelstellingen en randvoorwaarden om zo te kunnen beslissen over het beschikbaar stellen van de rijksbijdrage.

3. de realisatiefase


Aan de hand van het opgestelde masterplan start vervolgens de realisatie. Hierbij dient de vraag te worden beantwoord of de uitvoering van het masterplan geheel of in delen wordt aanbesteed, wie de opdrachtgevers worden voor de realisatie van de planonderdelen, welke aanbestedingsvorm wordt gekozen en op welke wijze private partijen betrokken kunnen worden bij een efficiënte realisatie.

Amsterdam Zuidas

Dit project nadert het einde van de factfindingsfase. Het streven is deze voorjaar 2001 af te ronden met de ondertekening van een publiek-publieke overeenkomst. Op dit moment wordt gewerkt aan de voorbereidingen voor de planvormingsfase. In deze planvormingsfase wordt ook een Tracé/Mer-procedure voor de realisatie van de infrastructuur opgestart, waarvoor het Rijk verantwoordelijk is. Tevens zal voor het stedelijke ontwikkelingsgedeelte van het project een bestemmingsplan MER-procedure moeten worden gestart, waarvoor de gemeente verantwoordelijk is. Bekeken wordt of beide procedures kunnen worden geïntegreerd. Gezien de zwaardere rijkscomponent in dit project (snelweg, railinfra en verplaatsing station) ten opzichte van de andere Sleutelprojecten, overweegt het Rijk mede-opdrachtgever te worden voor de planvorming. Het Rijk zal in dat geval de planvormingsfase gezamenlijk met de gemeente doorlopen en daarbij ook private partijen betrekken. In de planvormingsfase zullen de drie varianten voor de inpassing van de infrastructuur (het zogenaamde dok-, dijk-, en kunstwerkmodel) nader worden onderzocht en zal een maatschappelijke kosten-baten analyse worden uitgevoerd, waarna een keuze gemaakt zal moeten worden tussen de varianten. Het Kenniscentrum PPS bekijkt thans samen met de rijksprojectorganisatie en de gemeente Amsterdam hoe de gezamenlijke planvorming moet worden vormgegeven en wanneer en op welke wijze private partijen daarbij optimaal kunnen worden betrokken.

Hoog Hage

Medio oktober 2000 hebben het Rijk en de gemeente een publiek-publieke overeenkomst gesloten, als eerste van de Nieuwe Sleutelprojecten (zie box 3). Hiermee is de factfindingsfase formeel afgerond en wordt de planvormingsfase opgestart. In de publiek-publieke overeenkomst is opgenomen dat aan de rijksbijdrage een benefit sharingsvoorwaarde wordt verbonden. De gemeente werkt op dit moment aan de planontwikkeling van deelgebieden van het project.

Rotterdam Centraal

Het afgelopen half jaar hebben het Rijk en de gemeente gewerkt aan het opstellen van een publiek-publieke overeenkomst (zie box 3). Begin december is deze overeenkomst getekend door minister Netelenbos en wethouder Kombrink. Onderdeel van de overeenkomst vormt de toepassing van benefit sharing als voorwaarde voor de rijksbijdrage. Rotterdam Centraal is hiermee na Hoog Hage het tweede Nieuwe Sleutelproject waarbij benefit sharing in de publiek-publieke overeenkomst is opgenomen.

De gemeente en de private partijen willen in februari 2001 een masterplan presenteren. Onderdeel hiervan is een exploitatieopzet. Het Rijk zal met de gemeente overleggen over een voortgezette samenwerking na de planvormingsfase. Partijen hebben de intentie uitgesproken om intensief samen te werken ten einde zo snel mogelijk (delen van) het project te realiseren.

Box 3: pps mijlpaal: Publiek-publieke overeenkomst

Uit de eerste ervaringen met pps-projecten bleek met name de zogenaamde veelkoppige overheid een snelle publiek-private samenwerking in de weg te staan. De verschillende overheden die bij een project betrokken zijn weten vaak niet precies wat ze willen, streven vaak niet dezelfde doelen na en spreken veelal niet met één mond. Voor private partijen was het vroegtijdig aangaan van samenwerking met de overheid daarom met veel risicos omgeven. Het Kenniscentrum PPS heeft daarom het afgelopen jaar een bemiddelende rol gespeeld bij met name de Nieuwe Sleutelprojecten en, in samenwerking met VROM en V&W, een instrument ontwikkeld, de publiek-publieke overeenkomst, om te bereiken dat de verschillende betrokken overheden meer als één partij richting private partijen kunnen optreden. Belangrijk hierbij is dat publiek-publieke overeenstemming snel tot stand komt, dat deze concreet is en zich concentreert op de hoofdlijn; dat wil zeggen de gewenste resultaten van het project. Dit laatste is belangrijk om zeker te stellen dat ruimte blijft bestaan voor toegevoegde waarde door een grote inbreng van private partijen.

Op 5 december 2000 hebben het Rijk en de gemeente Rotterdam een publiek-publieke overeenkomst gesloten. Hiermee is in dit project een belangrijke mijlpaal bereikt. Deze overeenkomst sluit de factfindingsfase af en markeert de start van de planontwikkelingsfase. De overeenkomst bevat een aantal afspraken met als doel de betrokken publieke partijen een leidraad te geven voor de planontwikkelingsfase. Hierdoor worden onduidelijkheden en misverstanden in de toekomst voorkomen. De planontwikkelingsfase is de fase die is bedoeld om besluitvorming mogelijk te maken over de aard van het uit te voeren project en over de vorm van deelname van de verschillende bij het project betrokken partijen (waaronder marktpartijen) bij de realisatie en exploitatie.

De overeenkomst bevat een aantal essentiële elementen. Kern van deze elementen en de combinatie daarvan is dat het Rijk en de gemeente Rotterdam aangeven wat zij willen bereiken (doelstellingen). Ook wordt in de overeenkomst aangegeven binnen welke kaders (randvoorwaarden), onder andere op financieel gebied, het Masterplan kan worden ontwikkeld. Daarnaast is van belang vast te leggen op welke wijze partijen tijdens de planvormingsfase met elkaar zullen samenwerken.

Afgesproken is voorts dat private partijen bijdragen in de kosten van de publieke voorzieningen die deel uitmaken van het project. Hoe hoog deze bijdrage van private partijen - en dus ook de bijdrage van het Rijk - moet zijn, is afhankelijk van de inschatting van de kosten en opbrengsten van het project. Indien hierover onzekerheid bestaat, is het moeilijk

om reeds bij het aangaan van de publiek-private samenwerking overeenstemming te bereiken over de bijdragen van de verschillende partijen. In dat geval kan benefit sharing een oplossing bieden. Bij benefit sharing spreken partijen af dat de overheid - ondanks bovengenoemde onzekerheid - een bijdrage verstrekt aan het project, en dat de private partij de overheid onder bepaalde voorwaarden laat meedelen in de inkomsten van een project indien die hoger zijn dan een vooraf afgesproken niveau. Dit kan betekenen dat de bijdrage later deels of geheel terugvloeit naar de overheid.

Utrecht Centrum Project (UCP)

Het feit dat de UCP-partners (gemeente Utrecht, NS-vastgoed, Jaarbeurs en Winkelbeleggingen Nederland) geen overeenstemming konden bereiken over de financiering van de investeringen in de herinrichting en de kwaliteit van de openbare ruimte, heeft in het voorjaar 2000 geleid tot een breuk waarbij de Jaarbeurs en WBN uit het samenwerkingsverband zijn gestapt. De twee overgebleven UCP-partners, de gemeente Utrecht en NS-vastgoed, hebben vervolgens de intentie uitgesproken om gezamenlijk het UCP conform de ambities van het Definitief Stedenbouwkundig Ontwerp (DSO) modulegewijs te willen realiseren. De gemeente en NS-vastgoed komen hiervoor in de eerste helft van 2001 met een businessplan. De planuitwerking en realisatie van de OV-terminal maakt geen onderdeel uit van dit businessplan, maar is wel een essentieel onderdeel van het DSO. Deze problematiek wordt in samenwerking tussen het ministerie van Verkeer en Waterstaat, de gemeente en de NS opgepakt. Het is de verwachting dat dit ertoe zal leiden dat in de eerste helft van 2001 belangrijke beslissingen over de te realiseren OV-terminal genomen kunnen worden. Hierna kunnen de onderhandelingen over de rijksbijdrage en de voorwaarden verbonden aan UCP weer worden hervat. Uitgangspunt van het Rijk is ook hierbij dat marktpartijen een marktconform aandeel in de financiering van de publieke onderdelen van het project voor hun rekening nemen. Overigens heeft het nieuwe college van burgemeester en wethouders, dat is gevormd naar aanleiding van de uitkomsten van de gemeenteraadsverkiezingen in november 2000, besloten dat er medio 2001 een referendum over de omvang van het UCP zal worden gehouden.

Breda Spoorzone

Op 7 december 1999 is de verkenningsfase van dit project afgesloten en is overgegaan naar de factfindingsfase. Hiermee heeft het project formeel de status van NSP verkregen. De samenwerking tussen Rijk en gemeente in de factfindingsfase is in maart 2000 vastgelegd in een startovereenkomst. Het is de verwachting dat het Rijk en de gemeente Breda de factfindingsfase in het eerste kwartaal van 2001 zullen afsluiten met een publiek-publieke overeenkomst. Hierin worden de resultaten van de factfinding, de werkwijze en samenwerkingsvorm tijdens de planvorming en de doelstellingen vastgelegd. Het streven is om private partijen bij de planvorming te betrekken. Het Rijk zal aan de Rijksbijdrage de voorwaarde van benefit sharing verbinden.

NSP Arnhem

In september 2000 heeft het kerngebied van NSP Arnhem de NSP-status toegekend gekregen. Op dit moment stellen het Rijk en de gemeente een startovereenkomst op. De ondertekening van de startovereenkomst markeert het officiële begin van de factfindingsfase. Er wordt naar gestreefd de factfindingsfase medio 2001 af te ronden met een publiek-publieke overeenkomst tussen Rijk en gemeente.

Groene Infrastructuur

Reconstructie van de zandgebieden in Zuid- en Oost-Nederland

Begonnen is met het pilot-gebied Nederweert. Hier is sprake van een agrarisch vestigingsgebied voor circa 15 samenwerkende varkensbedrijven, waarbij een vitaal en leefbaar platteland wordt nagestreefd met plaats voor zowel de ontwikkeling van natuur als recreatie. Er is een concept-intentieverklaring uitgewerkt, maar zowel bij de locale varkenshouders als bij de overheid bestaan nog verschillende bedenkingen. Wat betreft de ruimte-voor-ruimte-regeling in de Reconstructiegebieden is in Noord-Brabant een pps in een vergevorderd stadium. Naar verwachting zal in januari of februari 2001 een samenwerkingscontract worden ondertekend voor de oprichting van een ontwikkelingsbedrijf van provincie, banken en vastgoedbedrijven. Noord-Brabant onderzoekt ook de mogelijkheid van een ontwikkelingsbedrijf om glastuinbouwbedrijven te verplaatsen uit de groene hoofdstructuur.

Kennisinfrastructuur

Technocentra

De Technocentra zijn publiek-private kennisconsortia. Binnen deze vijftien recent gevormde, regionale samenwerkingsverbanden nemen nu al 236 partijen deel: bedrijven, onderwijs- en onderzoeksinstellingen en regionale overheden. Zoals in de vorige rapportage reeds is aangegeven heeft het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OC&W) een subsidieregeling in het leven geroepen die tot doel heeft de totstandkoming van de Technocentra te stimuleren. Ter herinnering: het bestaande onderwijs sluit niet altijd aan bij de in het bedrijfsleven benodigde kennis. Technocentra vullen deze lacune in bepaalde gevallen in door bedrijfsleven en onderwijs te laten samenwerken, al dan niet samen met lokale overheden. De subsidieregeling is in samenwerking met het Kenniscentrum PPS zo geformuleerd dat Technocentra alleen in aanmerking komen voor een financiële bijdrage als er sprake is van samenwerking tussen onderwijs, bedrijfsleven en waar nodig lokale overheden. Daarbij dienen alle samenwerkende partijen een evenredig deel van de risicos voor hun rekening te nemen die verbonden zijn aan het tot stand brengen en exploiteren van Technocentra.

De overheid heeft voor het project tot 2002 40 mln. beschikbaar gesteld. Voor de jaren tot 2010 is nog eens 160 mln. gereserveerd. Het geld wordt als startsubsidie aan de Technocentra verstrekt, onder de voorwaarde dat vanaf 2002 producten worden afgenomen met een minimum totaalwaarde van vijf maal de startsubsidie. In 2008 moet elk Technocentrum de helft van het activiteitenbudget uit de private productopbrengst verkrijgen. Uiteindelijk kunnen Technocentra in 2010 hun sleutelrol in de regio volledig zelfstandig vervullen. Van overheidssubsidie zal dan geen sprake meer zijn. Eind 1999 zijn de plannen van de Technocentra goedgekeurd. Vijf centra zijn inmiddels operationeel, de andere tien samenwerkingsverbanden zijn daar niet ver meer vanaf. Tot de zomer van 2001 kan men de goedgekeurde plannen omzetten in concrete businessplannen voor de jaren 2003 - 2010. De bulk van de producten en diensten van Technocentra zal dan beschikbaar zijn.

Kenniswijk

De regio Eindhoven is op 13 juli jl. aangewezen als locatie voor de toekomstige Kenniswijk. Deze Kenniswijk heeft tot doel ICT-innovaties (infrastructuur en diensten) gericht op de consument te stimuleren en de internationale concurrentiepositie van Nederland als vestigingsplaats voor ICT-bedrijven te versterken. Daartoe zal de Kenniswijk binnen twee jaar moeten uitgroeien tot een consumentenmarkt van de toekomst met een innovatief karakter en internationale uitstraling, waarbinnen op basis van hoogwaardige infrastructuren de ontwikkeling en toepassing van interactieve en elektronische dienstverlening voor de consument op een open wijze plaatsvinden.

De uitvoering van Kenniswijk zal geschieden in een pps-constructie. De wijze waarop deze pps vorm krijgt wordt uiteindelijk bepaald in een onderhandelingstraject met de deelnemende partijen. Teneinde sturing te geven aan dit onderhandelingstraject is de Stichting Kenniswijk.nl opgericht. Deze stichting zal onderhandelingen gaan voeren met betrokken partijen om te komen tot een businessplan. Het gaat dan om ruim 40 marktpartijen die bereid zijn te participeren in Kenniswijk en negen departementen die als dienstenaanbieder willen bijdragen aan de Kenniswijk. Medio 2001 moet dit resulteren in een publiek-private samenwerkingsovereenkomst voor de uitvoering.

Nutssector

AHR Project- Afvalwaterzuivering Hoogheemraadschap van Delfland

Het project Afvalwater Haagse Regio (AHR) omvat ontwerp, bouw, financiering en beheer van een nieuwe installatie en de ombouw en beheer van een bestaande afvalwaterzuiveringsinstallatie. Het project beoogt de capaciteit voor zuivering van afvalwater in de regio Den Haag voor de komende dertig jaar veilig te stellen. Er zijn drie consortia geselecteerd en met elk zijn consultatierondes gehouden om scope en aanpak scherper in de contractvoorwaarden te krijgen. Begin november 2000 is het biedingsdocument uitgegaan. De afronding van de aanbesteding met de financial-close wordt in 2002 verwacht. Het Kenniscentrum PPS ondersteunt de projectorganisatie van het Hoogheemraadschap bij het verdere vervolg van de aanbesteding.

2.3 Pps in de groene sector

Afgelopen jaar heeft het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) samen met provincies een pps-bureau voor het landelijk gebied opgericht. Dit pps-bureau is in het leven geroepen om pps-projecten in het landelijk gebied te ondersteunen. Het is geplaatst bij de Dienst Landelijk Gebied en werkt nauw samen met het Kenniscentrum PPS.

In het landelijk gebied is er, anders dan bij infrastructuur, nauwelijks sprake van rijksprojecten. De regie bij de uitvoering van het natuurbeleid berust - als gevolg van het decentralisatie-akkoord van 1994 - bij de provincies. Het pps-bureau richt zich dan ook in eerste instantie op de ondersteuning van provincies (in de regierol) en de samenwerking tussen LNV, provincies, gemeenten en private partijen.

Bij de inrichting van het landelijk gebied wordt steeds vaker samengewerkt met andere (markt)partijen dan boeren, recreatieondernemers en natuurbeherende organisaties. Door de beleidsopgave meer groen in en rond de stad te realiseren, zal deze ontwikkeling zich in de toekomst nog verder voortzetten. Verwacht wordt dat de komende 10 à 15 jaar zeker een derde van alle inrichtingsprojecten zich afspeelt binnen 10 km rond de stad. Mede vanwege de gewenste beleidsmatige koppeling met stedelijke ontwikkeling en de rol van projectontwikkelaars in deze gebieden kan pps hierbij een belangrijke rol spelen.

In het landelijk gebied zijn tot nu toe twee pps-projecten van start gegaan: de Blauwe Stad in Groningen en de Stichting Mainport en Groen rond Schiphol. Op lokaal niveau worden verschillende initiatieven ontplooid voor de koppeling van groen met stedelijke uitbreiding via pps-constructies. Daarnaast is sprake van mogelijke pps in de Strategische Groenprojecten (Randstadgroenstructuur) van het Structuurschema Groene Ruimte, zoals in Zoetermeer-Zuidplas (Bentwoud). Momenteel wordt, mede op verzoek van de Tweede Kamer (Natuuroffensief, motie De Graaf en motie Dijsselbloem), de mogelijkheid onderzocht om onder meer via pps de realisatie van de Strategische groenprojecten te versnellen.

Toekomstige mogelijke pps-projecten in het landelijk gebied zijn:
* mogelijkheden om groen met woningen (rood) te combineren in toekomstige locaties (conform Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening en Natuur voor mensen, Mensen voor natuur). Een voorbeeld hiervan is Groningen-oost dat is gebaseerd op ideeën ter stimulering van intensief ruimtegebruik in het plan Maximum Laadvermogen;
* de Reconstructie van de zandgebieden in Zuid- en Oost-Nederland (te beginnen in de pilot-gebieden zoals Nederweert die reeds in de pps-projectenlijst is opgenomen);

* cultuurhistorie, architectuur, natuurontwikkeling, recreatie en waterhuishouding. Het nationale project Nieuwe Hollandse Waterlinie is hiervan een voorbeeld. Hier wordt in een vroege fase een pps-verkenning uitgevoerd;

* een groenproject in relatie tot de Mainport Rotterdam. Momenteel worden de pps-mogelijkheden verkend voor de inrichting van deze 750 ha natuur bij IJsselmonde;

* het rivierengebied. Men streeft hier naar vergroting van de veiligheid tegen overstromingen, natuurontwikkeling, delfstofwinning en oeverinfiltratie voor drinkwaterwinning (Nadere Uitwerking Rivierengebied). Op verschillende plaatsen (bijvoorbeeld Grensmaas) wordt door overheden reeds samengewerkt met delfstofwinners en natuurorganisaties.

Het overzicht van groene projecten laat zien dat de meeste nog in de verkenningsfase verkeren. Het zicht op een succesvolle uitkomst is nog beperkt. De belangrijkste moeilijkheden bij de nieuwe samenwerkingsvorm zijn:

* onvoldoende samenwerking tussen overheden;
* het ontbreken van kennis van mogelijke pps-procesontwerpen bij de overheidsregisseurs;

* een onduidelijke bestuurlijke rolverdeling op regionaal niveau in de stad-landsfeer (met name in stadsgewesten);
* het soms nog heersende idee dat pps een financieringsbron is;
* de spanning tussen opbrengst genererende activiteiten en de wens het landelijk gebied niet vol te bouwen.

Vergeleken met investeringen in infrastructuur, stationslocaties, woningbouw etc. zijn investeringen in groen niet duur. Ondanks de relatief geringe investeringen is groen voor marktpartijen vaak een onrendabele activiteit. Met het bedrijfsleven zal ook gezocht worden naar de mogelijkheid om revenuen te genereren uit groenvoorzieningen en hieraan vorm te geven door middel van publiek-private samenwerking.

3. Pps: themas uit de praktijk en interactie met de omgeving

3.1 Algemeen

De activiteiten in projecten hebben enerzijds de mogelijkheid geboden om theorie in de praktijk te toetsen en anderzijds om praktijkervaring op te doen. Bij het in de praktijk opstarten en uitvoeren van pps werd in verschillende projecten tegen een aantal terugkerende themas aangelopen. In het navolgende wordt ingegaan op deze themas, wat ervan is geleerd en op de wijze waarop het Kenniscentrum, daar waar mogelijk in samenwerking met andere betrokken partijen, eventuele knelpunten probeert op te lossen2.

Rol decentrale overheden bij pps

Decentrale overheden, vooral gemeenten, hebben al de nodigde ervaring met pps, met name in stedelijke ontwikkelingsprojecten. In dit verband kan nogmaals worden benadrukt dat een effectieve risicoverdeling centraal staat bij pps: iedere partij vervult die taken die zij het beste kan beheersen. Commerciële risicos dienen dus juist bij bedrijven te worden gelegd en nadrukkelijk niet naar de overheid worden gehaald. Risicodragende participaties van overheden zijn daarom slechts te overwegen indien zij bijdragen aan het totstandkomen van een effectieve risico-allocatie in een pps-constructie.

Om van lokale ervaringen te kunnen leren en de opgedane kennis te kunnen aanwenden bij andere projecten, heeft het Kenniscentrum PPS een evaluatie laten uitvoeren naar de positieve en negatieve ervaringen bij een aantal geselecteerde pps-projecten op lokaal niveau3. Hierbij is met name gekeken naar de rol van de overheid in het project, de wijze waarop private partijen zijn geselecteerd, de manier waarop overheid en private partijen samenwerken en hoe is omgegaan met de verdeling van taken en risicos. Hieruit is een aantal kritische faal- en succesfactoren gebleken. De belangrijkste conclusies zijn:
* formuleer als overheid eerst helder de eigen doelstellingen en uitgangspunten, alvorens de samenwerking met private partijen te beginnen;

* maak bij de selectie van private partijen optimaal gebruik van competitie door aanbesteding;

* beperk het aantal betrokken partijen in de planvorming en zorg voor een helder opdrachtgeverschap voor de realisatie van het opgestelde plan, en

* zorg bij elke samenwerkingsvorm voor het vastleggen van de verdeling van taken en risicos in contracten en betracht terughoudendheid ten aanzien van het aangaan van risicodragende participaties.

De resultaten van het onderzoek zijn breed verspreid onder andere overheden. Tevens heeft het Kenniscentrum PPS de resultaten gebruikt om de gedachtenvorming omtrent procesinrichting bij pps en de rol van de verschillende partijen daarin aan te scherpen.

In vervolg op de evaluatie heeft het ministerie van VROM een onderzoek laten verrichten naar een aantal geselecteerde lokale pps-projecten waarbij sprake is van intensief ruimtegebruik. Dit onderzoek bevestigde in het algemeen de uit de eerdere evaluatie gebleken faal- en succesfactoren, met enkele aanscherpingen. Tevens bevestigde dit onderzoek ook de conclusie dat pps wordt toegepast om te komen tot een efficiënte behartiging van een publiek belang; locale overheden gaan in principe niet over tot pps indien een project ook zonder betrokkenheid van de overheid op een goede wijze kan worden gerealiseerd.

Pps-faciliteit

Pps is een relatief nieuwe wijze van realisatie van overheidsinvesteringen, waarmee nog slechts beperkte ervaring is opgedaan. De verleiding is daarom groot om projecten op de vertrouwde wijzen de realiseren en zich niet te wagen aan het relatief onbekende pps. De beperkte ervaring leidt er daarnaast toe dat bij de eerste lichting pps-projecten sprake is van hogere aanloopkosten. Hierdoor bestaat er een drempel om over te gaan tot pps. Om deze reden is in 2000 een pps-faciliteit gecreëerd van 37,5 mln. Dit is een tijdelijk instrument om deze hindernissen in de opstartfase te helpen overwinnen door bij te dragen in de leerkosten die in de eerste pps-projecten worden gemaakt. De doelstelling van de pps-faciliteit is drieledig:
1. overheden te stimuleren om projecten te realiseren door middel van pps;
3. te komen tot een optimale toepassing van pps in projecten, leidend tot resultaten in de komende één à twee jaar, dat wil zeggen efficiënte aanbestedingsprocessen, een goede inzet van het vergelijkingsinstrumentarium en optimale contracten tussen overheden en private partijen;

4. het Kenniscentrum PPS toegang te verschaffen tot de in de eerste generatie pps-projecten opgedane kennis en ervaring, zodat deze kennis en ervaring kan worden verspreid en actief kan worden ingezet bij andere projecten.

Om tot een efficiënte inzet van de pps-faciliteit te komen zijn criteria opgesteld om vast te stellen voor welke projecten verzoeken kunnen worden ingediend en welke kosten voor een bijdrage in aanmerking kunnen komen. Projecten die in aanmerking komen voor een bijdrage uit de pps-faciliteit zijn de projecten die opgenomen zijn op de lijst van prioritaire pps-projecten of daarop zullen worden opgenomen omdat zij voldoen aan de daarvoor geldende criteria.

De belangrijkste criteria zijn:

* het project moet voldoende pps-potentie hebben, hetgeen wordt beoordeeld aan de hand van een aantal criteria, zoals de aanwezigheid van bestuurlijk commitment en de mate waarin risicos tegen een aanvaardbare prijs kunnen worden overgedragen aan private partijen zodat tot een optimale risico-allocatie kan worden gekomen (zie hoofdstuk 5 van de eerste Voortgangsrapportage PPS in april 1999);

* het project moet binnen afzienbare termijn kunnen leiden tot concrete pps-resultaten: een overeenkomst inzake de samenwerking tussen de betrokken publieke partijen, een overeenkomst tussen de betrokken publieke en private partijen voor gezamenlijke planvorming, de start van de aanbesteding van een pps-contract, of het sluiten van een overeenkomst tussen overheden en private partijen inzake de realisatie van het project.

Kosten die in aanmerking komen voor een bijdrage uit de pps-faciliteit zijn onder meer de kosten van marktconsultatie en hogere transactiekosten als gevolg van het ontwikkelen of toepassen van financiële en juridische pps-arrangementen, zoals advieskosten in het kader van het opstellen van pps-contracten, de aanbesteding en de procesbegeleiding.

Overigens komen alleen de door overheden gemaakte kosten in aanmerking voor een bijdrage en kan een bijdrage uit de pps-faciliteit nooit meer dan 50% bedragen van de kosten. Dit laatste om te bereiken dat de betrokken overheden een prikkel houden om de transactiekosten beperkt te houden. Voor de indiening van verzoeken om een bijdrage en voor de beoordeling van die verzoeken is een procedure opgesteld.

Het verzoek om een bijdrage uit de pps-faciliteit is in het jaar 2000 goedgekeurd voor zeven kansrijke projecten die binnen twee jaar tot één van de hierboven genoemde resultaten kunnen leiden. Dit zijn de projecten N31, A59, Metroshuttle Kop van Zuid Rotterdam, Rotterdam Centraal, Kenniswijk, Afvalwaterzuiveringsinstallatie Delfland en Oude Rijkswerf Willemsoord Den Helder. Hoewel er nog geen evaluatie is gemaakt van deze aanwending wijzen de eerste tekenen er op dat de pps-faciliteit bijdraagt aan de ontwikkeling van pps in Nederland. Om deze reden heeft de interdepartementale Stuurgroep PPS dan ook uitgesproken dat moeten worden bezien of ook voor 2001 middelen kunnen worden gereserveerd voor de pps-faciliteit.

Benefit sharing

Het Kabinet streeft ernaar bij gezamenlijke projecten van publieke en private partijen, waarin de realisatie van publieke voorzieningen en commerciële investeringen samengaan, dat private partijen bijdragen aan de realisatie van publieke voorzieningen uit de winst die zij behalen uit de commerciële investeringen. Als gevolg hiervan zal de benodigde overheidsbijdrage lager zijn. Eén van de instrumenten die het Rijk hiertoe tot zijn beschikking heeft, is benefit sharing.

Benefit sharing is een afspraak die de overheid kan maken als voorwaarde bij het verstrekken van een bijdrage aan een project. De overheid deelt mee in de door private partijen genoten waardestijgingen in een project wanneer die uitkomen boven een vooraf afgesproken niveau. Het maken van deze afspraak, die in onderhandeling met de betrokken private partijen en eventueel locale overheden tot stand zal moeten komen, kan nuttig zijn wanneer er tussen partijen verschil van mening bestaat over de verwachte kosten en opbrengsten van het project en daarmee in de omvang van het tekort en de hoogte van de overheidsbijdrage. Het is in dat geval niet mogelijk op voorhand een lagere overheidsbijdrage af te spreken, in plaats daarvan wordt afgesproken dat de overheid onder bepaalde omstandigheden achteraf (een deel van) de overheidsbijdrage terugkrijgt.

Benefit sharing is een nieuw instrument voor de Nederlandse overheid en het Kenniscentrum PPS zet zich in om dit nieuwe instrument tot ontwikkeling te brengen4. In september 2000 is daartoe samen met de betrokken vakdepartementen een onderzoek gestart dat moet leiden tot de ontwikkeling van generieke benefit sharing-modellen voor verschillende soorten pps-projecten en tot overeenstemming over de toepassing daarvan in drie pilot-projecten. Dit zijn de projecten Nieuwe Sleutel Project Rotterdam Centraal, de herontwikkeling van de Oude Rijkswerf Willemsoord Den Helder en het Multimodaal Transport Centrum Valburg. Inmiddels is de rijkssubsidie ten behoeve van het project Oude Rijkswerf Willemsoord Den Helder verleend onder voorwaarde van benefit sharing. Tevens hebben Rijk, gemeente Rotterdam en de betrokken private partijen overeenstemming bereikt over de toepassing van het instrument benefit sharing bij het NSP-project Rotterdam Centraal. Dit is ook vastgelegd in de in december getekende publiek-publieke overeenkomst tussen het Rijk en de gemeente Rotterdam. Ook is benefit sharing opgenomen in de medio oktober getekende overeenkomst tussen Rijk en de gemeente Den Haag inzake het project Hoog Hage. Het is de bedoeling om in 2001 overeenstemming te bereiken over de concrete toepassing van benefit sharing in de genoemde pilot-projecten.

Aanbesteding

In juni 2000 heeft het Kenniscentrum PPS een mini-symposium georganiseerd over aanbesteden en publiek-private samenwerking. De intentie van het mini-symposium was helderheid te verschaffen over aanbesteding in relatie tot pps en het nut en de noodzaak van aanbesteding bij dergelijke projecten nog eens onder de aandacht te brengen.

Vanuit de overheid bezien zijn er drie goede redenen om bij het verstrekken van opdrachten of het aangaan van samenwerkingsverbanden voor aanbesteding te kiezen. Het publieke belang is gediend met de beste prijs-kwaliteitverhouding, de competitie bevordert concurrentie en leidt tot kwaliteitsverbetering en innovaties en Europese regelgeving maakt aanbesteding vaak noodzakelijk.

Geconstateerd kan worden dat er onduidelijkheid is over aanbesteden en publiek-private samenwerking en dat de overheid in veel gevallen op een onjuiste wijze met het

aanbestedingsvraagstuk omgaat. Onvoldoende kennis van de regelgeving en de mogelijke uitvoeringsvormen van pps bij de overheid en private partijen zijn er veelal debet aan dat de aanbestedingsregelgeving als een obstakel voor publiek-private samenwerking wordt gezien. Het zijn dus niet zozeer de bestaande Europese aanbestedingsregels zelf die pps in de weg staan. Bij de pps-projecten waarmee nu ervaring is en wordt opgedaan blijkt het zonder uitzondering mogelijk een aanbestedingsstrategie te kiezen die het publieke belang dient, de concurrentie bevordert en de (Europese) aanbestedingsregelgeving respecteert. Grondpostities roepen nog de nodige vragen op. Dit onderwerp wordt ook behandeld in de nota Grondbeleid. Tevens wordt in het kader van het MDW-traject over de onteigeningswet aandacht besteed aan mogelijke fricties met het aanbestedingsbeleid.

Het Kenniscentrum PPS werkt eraan, in samenwerking met andere departementen, de aanbestedingsprocedure en -regelgeving in 2001 transparanter te maken voor belangstellenden.

Het doel is de nog bestaande onduidelijkheden zoveel mogelijk weg te nemen en concrete oplossingsmogelijkheden voor praktijksituaties aan te geven. Door middel van voorbeelden zal duidelijk worden gemaakt hoe door middel van aanbesteding een private partij kan worden geselecteerd. Hierbij zal een onderscheid worden gemaakt naar de verschillende soorten pps-projecten en de verschillende fasen waarin een private partij door de overheid bij een project betrokken kan worden.

Marktconsultatie

De overheid kiest er in toenemende mate voor om in de planfase, voordat met de aanbesteding van een project gestart wordt, de markt te consulteren. Het idee hierachter is dat door vroegtijdige betrokkenheid van private partijen planoptimalisatie kan plaatsvinden. Door het Rijk zijn reeds verschillende marktconsultaties gehouden. Enkele voorbeelden hiervan zijn de marktconsultaties omtrent RandstadRail, HSL-Zuid, Betuweroute, Project Mainport Rotterdam, A4-Midden Delfland en Metroshuttle Kop van Zuid.

Zowel binnen de overheid als binnen de private sector werden kanttekeningen geplaatst bij het nut van marktconsultaties in hun huidige vorm. De consultatieprocedure kost de overheid veel tijd en geld. Het resultaat is niet altijd even vruchtbaar. Marktpartijen leveren vaak de kritiek dat de overheid via marktconsultaties probeert gratis advies te krijgen en dat bedrijven wordt gevraagd zonder enige garantie openheid van zaken te geven. Bovendien moet het bedrijfsleven ook forse kosten maken om op de consultatie te kunnen reageren.

Gezien de kanttekeningen die geplaatst worden bij marktconsultaties is het Kenniscentrum PPS de discussie aangegaan met zowel publieke als private partijen over het nut, het hoe en het wanneer van marktconsultaties.

Uit de gesprekken is duidelijk naar voren gekomen dat zowel publieke als private partijen overtuigd zijn van het nut van marktconsultatie, mits goed uitgevoerd.
Er zijn aanbevelingen voor het gebruik van marktconsultatie opgesteld, waarvan men algemeen van mening is dat navolging van deze aanbevelingen essentieel is om de kracht van het instrument marktconsultatie volledig te kunnen benutten. Wellicht de belangrijkste aanbeveling is dat de overheid eerst zelf moet bepalen wat zij wil, voordat zij tot het consulteren van de markt overgaat. Er is afgesproken dat de departementen de aanbevelingen actief zullen uitdragen richting hun achterban. Het Kenniscentrum PPS heeft de bevindingen breed verspreid door middel van verzending van het document, opname van de resultaten op internet en in de PPS Post. Dit basisdocument zal verder verdiept en uitgebreid worden.

Institutionele aspecten pps

Pps is geen doel op zich, maar slechts een middel om meerwaarde en efficiëntiewinst te bereiken. Er wordt daarom naar gestreefd om pps op termijn door iedereen, zowel publieke als private partijen, geaccepteerd te krijgen als volwaardig alternatief voor de meer traditionele planvormingsprocessen en aanbestedingsvarianten. Er is gekozen voor een gecontroleerde verbreding waarbij zowel publieke als private partijen in de verschillende sectoren ervaring kunnen opdoen met pps-processen en de aanbesteding bij pps-projecten. Vanzelfsprekend hebben de betrokken partijen -overheden en bedrijven- zich de vereiste vaardigheden niet meteen eigen gemaakt.

In de praktijk zien we dat het gunningsproces relatief traag verloopt, de biedingskosten hoger dan noodzakelijk zijn en er onzekerheid bestaat over het vermogen te sturen op output en waarbij de publieke verantwoordelijkheid gewaarborgd blijft. De eerste stap naar een oplossing ligt in het identificeren van de institutionele redenen die hieraan ten grondslag liggen. Als belangrijkste redenen kunnen worden onderscheiden:

* gecommitteerde samenwerking met private partijen is slechts mogelijk als de overheid weet wat ze wil bereiken en hierover intern niet van mening verschilt. Met name bij projecten op het snijvlak van infrastructuur en stedelijke ontwikkeling, bijvoorbeeld de Nieuwe Sleutelprojecten, blijkt dit vaak moeilijk. Bij die projecten zijn meerdere rijkspartijen en regionale overheden betrokken. Deze partijen hebben verschillende belangen en verantwoordelijkheden en spreken niet met één mond. Deze veelkoppige overheid staat een doelmatige publiek-private samenwerking in de weg. Het is daarom noodzakelijk dat de betrokken partijen publiek-publieke overeenstemming bereiken over de publieke doelen en randvoorwaarden en vervolgens een heldere verdeling van taken en verantwoordelijkheden;
* het blijkt moeilijk om output zodanig te specificeren, dat enerzijds (maximale) ruimte wordt gelaten aan private partijen om met de meest efficiënte oplossingen te komen en anderzijds wel de publieke verantwoordelijkheid te waarborgen. Daarnaast zorgt ook het feit dat mensen met een verschillende achtergrond anders tegen hetzelfde vraagstuk aankijken tot de nodige spraakverwarring. Door in een vroegtijdig stadium te onderzoeken welke uitvoeringsvorm van een project de meest optimale is wordt snel duidelijk of er gekozen wordt voor de pps-benadering. Indien dit het geval is, wordt men gedwongen afspraken met zowel publieke als private partijen vanuit een outputgerichte benadering vast te leggen. Daarnaast zal men zich nog gaandeweg nog moeten aanleren om anders tegen het probleem en het detailniveau van het programma van eisen aan te kijken;

* op het moment dat subsidies aan gedecentraliseerde overheidsprojecten worden toegekend, vervalt vaak de prikkel om te zoeken naar mogelijkheden voor private betrokkenheid. Hier treedt een spanning op. Enerzijds wil het Rijk niet teveel voorwaarden stellen waar zij taken en verantwoordelijkheden decentraliseert naar andere overheden. Anderzijds is het ook belangrijk dat bij de pps-projecten op de prioritaire lijst met andere overheden wordt afgesproken dat pps in ieder geval als volwaardig alternatief wordt meegenomen in het voorbereidings- en besluitvormingsproces;
* bedrijven moeten onderkennen dat zij niet in alle fasen een rol kunnen vervullen. Vanuit haar politieke verantwoordelijkheid dient de overheid het gewenste resultaat, de randvoorwaarden en de spelregels te formuleren. Pas dan is het zinvol het bedrijfsleven gecommitteerd in projecten te betrekken. Ook bedrijven zullen zich moeten prepareren op de uitdagingen die dan wachten, waar zij (mede-) verantwoordelijk wordt voor de levering van diensten aan het publiek en daar ook op zal worden afgerekend.

Ruimtelijke Ordening
Bij veel pps-projecten speelt ruimtelijke ordening een belangrijke rol. Of het nu gaat om gemeentelijke gebiedsontwikkeling of om een nieuwe spoorlijn, in beide gevallen zal het ruimtelijke-ordeningskader de voorgestane ontwikkeling moeten toestaan. Soms wordt dan ook gepleit voor een versimpeling van de ruimtelijke-ordeningsregelgeving om pps meer kans te geven. In de praktijk is gebleken dat bij de uitvoering van pps tegen de ruimtelijke-ordeningsprocedures wordt aangelopen. De langdurige ruimtelijke-ordeningsprocedures zijn echter niet specifiek voor de interactie tussen pps-projecten en ruimtelijke ordening. Ook bij projecten die geheel door de overheid worden uitgevoerd, speelt de ruimtelijke ordening een belangrijke en tijdrovende rol. Met de ervaringen die tot nu toe met pps zijn opgedaan, bleek het welslagen van pps niet afhankelijk te zijn van de ruimtelijke-ordeningsprocedures. Aanpassing van de ruimtelijke-ordeningsregels lijkt tot nu toe dan ook geen vereiste te zijn voor het succes van pps. Wel is het zo dat ook pps baat zou hebben bij mogelijke versnelling van deze procedures. Bij het ministerie van VROM wordt, in het kader van de fundamentele herziening WRO bekeken wat de mogelijkheden zijn van versnelling van de procedures met behoud van de kwaliteit van de procedure en zonder aantasting van de democratische beginselen en de bestuurlijke verantwoordelijkheid.

Pps, Competitieve Dienstverlening en Concessies

Op een aantal fronten wordt gewerkt aan vergroting van doelmatigheid en effectiviteit van overheidsuitgaven. Daarbij wordt duidelijk dat de overheidsorganisatie haar grenzen kent bij het streven naar efficiency- en kwaliteitsverbeteringen in de uitvoering van bepaalde publieke taken c.q. voorzieningen. Win-win situaties blijken haalbaar door de marktsector een uitgebreidere rol toe te bedelen in de uitvoering van die publieke taken, waarbij de overheid zich meer en meer ontpopt als een effectieve opdrachtgever, regelgever en toezichthouder.

In dit kader streeft het kabinet sinds zijn aantreden naar een gecontroleerde verbreding van publiek-private samenwerking. Recentelijk is in het kader van de IBO-ronde en de MDW- operatie nieuw materiaal beschikbaar gekomen dat een nauwe samenhang vertoont met het ingezette pps-beleid. Competitieve dienstverlening (CDV) en het rapport Concessie en aanbesteding, geen doel maar middel zijn evenals publiek-private samenwerking in meer of mindere mate gebaseerd op uitbesteding van taken aan de marktsector. Aanbesteding is bij al deze concepten het aangewezen selectie-instrument om de beste verhouding tussen prijs en kwaliteit te realiseren met de beschikbare overheidsmiddelen.

CDV is een proces waarin de interne dienstverlening, door bijvoorbeeld een mechanische werkplaats van Defensie, vergeleken wordt met dienstverlening door de markt. Vergelijking vindt plaats op basis van enerzijds de ontwikkelde Meest Efficiënte Organisatie bij de overheid (MEO) welke is gebaseerd op minimalisering van de kosten voor de uitvoering van de betreffende activiteiten, en anderzijds varianten in de vorm van concrete biedingen van private partijen. De vergelijking vindt plaats op basis van een daadwerkelijke concurrentiestelling tussen de verschillende interne en externe biedingen. Hierbij kunnen ook pps-opties als alternatief voor interne productie overwogen worden.

Gaat het om dienstverlening aan het publiek, in plaats van aan de overheid zelf, dan kan uitbesteding via concessieverlening een rol spelen. De MDW-werkgroep heeft een checklist ontwikkeld om te bezien wanneer concessieverlening kan worden toegepast (kan het?, mag het?, werkt het?). De werkgroep heeft voorts een inventarisatie laten maken van welke overheidstaken in aanmerking lijken te komen voor concessieverlening.

Concessies met bekostiging door de overheid dan wel concessies met bekostiging door gebruikers, zullen vaak centraal staan in arrangementen voor publiek private samenwerking voor de realisatie van overheidsinvesteringen. De concessie is een vorm waarmee een vergaande taak- en risico-overdracht naar de private sector mogelijk is en die effectieve prikkels bevat voor efficiënte en kwalitatief goede levering van diensten aan de overheid en het publiek. Thans wordt in pps-kader al concreet uitwerking gegeven aan de aanbesteding van concessies voor realisatie en exploitatie van o.a. weg- en spoorinfrastructuur en vindt onderzoek plaats naar een nog bredere toepassing van het concessiemodel bij o.a. scholenbouw en de bouw en het management van justitiële inrichtingen. De bovengenoemde MDW checklist kan hierin een nuttige toepassing vinden.

Niet elke uitbesteding kan als publiek-private samenwerking worden aangemerkt. Pps wordt toegepast in die situaties waarin een vergaande overdracht van (niet-politieke) risicos - naar de marktsector haalbaar is. Private partijen worden integraal verantwoordelijk voor de aanleg, het beheer en onderhoud, de financiering en eventueel de exploitatie van overheidsinvesteringen. Het publiek belang en de kwaliteit van de dienstverlening wordt bewaakt door de private contractant aan te sturen op basis van een publiek programma van eisen (randvoorwaarden) en een prestatiebeloning. De implementatie van pps is tot dusverre met name gericht op investeringsprojecten waarmee rechtstreeks diensten aan de burger worden geleverd (transportinfra, waterzuivering, ICT-projecten, stedelijke ontwikkeling etc.).

Pps, wetsvoorstel Markt en Overheid

In het kader van de MDW-operatie wordt tevens gewerkt aan het wetsvoorstel Markt en Overheid, welk wetsvoorstel ook van belang is voor pps. Het wetsvoorstel zal regels stellen aan marktactiviteiten van overheden, bedrijven waarin de overheid al dan niet gezamenlijk met private partijen deelneemt en ondernemingen die van de overheid een bijzonder of exclusief recht hebben verkregen. Het doel is zoveel mogelijk gelijke concurrentieverhoudingen te scheppen ten opzichte van het bedrijfsleven.

Het wetsvoorstel zal ook van toepassing zijn op pps-samenwerkingsvormen zoals een gezamenlijke rechtspersoon en de aanbesteding van pps-contracten, zoals dbfm-contracten en de verlening van het recht om tol te heffen.

Het wetsvoorstel en pps gaan uit van dezelfde grondgedachte, namelijk dat de overheid zoveel mogelijk moet kijken of de uitvoering van publieke taken efficiënter kan plaatsvinden door daarbij marktpartijen te betrekken en dat concurrentie daarbij van groot belang is. Het wetsvoorstel zal er mede toe dienen dat er een duidelijke afweging wordt gemaakt over de wijze waarop een publiek doel het beste kan worden bereikt en vormt als zodanig een ondersteuning voor pps. Tevens beoogt het wetsvoorstel te waarborgen dat samenwerking van de overheid met private partijen niet leidt tot concurrentievervalsing. Een belangrijk aandachtspunt daarbij is wel dat het aangaan van pps-arrangementen niet onnodig moet worden belemmerd door additionele procedures.

3.2 Pps: delen en verspreiden van kennis

Belangrijk in de ontwikkeling van pps is de verspreiding van de ontwikkelde inzichten naar de verschillende actoren die bij de verbreding van de pps-praktijk in Nederland zijn betrokken. Dit gebeurt in de eerste plaats door de interdepartementale samenwerking stevig te verankeren, via het detacheren van medewerkers van andere departementen bij het Kenniscentrum PPS en via de interdepartementale Stuurgroep PPS. Naast Financiën hebben in de Stuurgroep zitting V&W, LNV, VROM, EZ, OC&W, BZK en Justitie.

In de tweede plaats wordt nadrukkelijk de interactie met de private sector nagestreefd. Dit gebeurt bijvoorbeeld via de Raad van Advies. Deze Raad adviseert het Kenniscentrum PPS en volgt de verrichtingen ervan kritisch. De Raad is samengesteld uit nationale en internationale experts op het gebied van pps. Ook wordt regelmatig overlegd met het pps-platform van VNO-NCW en vinden er informele bijeenkomsten plaats van overheid en bedrijfsleven over specifieke onderwerpen. Afgelopen jaar heeft het Kenniscentrum PPS bijvoorbeeld een discussiebijeenkomst met verschillende betrokken private en publieke partijen georganiseerd over het onderwerp marktconsultatie en een mini-symposium over aanbesteden en publiek-private samenwerking.

In de derde plaats worden samen met de diensten van de betrokken departementen cursussen ontwikkeld voor overheidsfunctionarissen die een belangrijke rol vervullen bij het vormgeven van pps-processen en pps-arrangementen. Gezamenlijk met VROM en V&W heeft het Kenniscentrum PPS pps-cursussen ontwikkeld voor beleidsmedewerkers en projectleiders.

Najaar 2000 is het Kenniscentrum in samenwerking met de Faculteit Rechtsgeleerdheid van de Erasmus Universiteit in Rotterdam gestart met een Post-Academische Opleiding PPS. Deze PAO-cursus is bedoeld voor personeel van zowel bedrijven als overheden dat beroepsmatig met pps in aanraking komt.

Het laatste element in het uitdragen van de ontwikkelde kennis is het vertalen ervan in toegankelijk informatiemateriaal en handboeken voor eenieder die behoefte heeft aan deze informatie. Deze informatie is ook beschikbaar via het internet (www.minfin.nl/pps).

dinsdag 30 januari 2001