ONDERZOEK PRICECAP SYSTEMEN VOOR HUURLIJNEN
ONDERZOEK PRICECAP SYSTEMEN VOOR HUURLIJNEN
Joost Beukers, Elles van Geest, Dick Leegwater
30 januari 2001
status Definitief
versie 1.2
qc Frans van den Dool
Copyright © 2001 Verdonck, Klooster & Associates B.V.
Alle rechten voorbehouden. Niets van deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautoma-
tiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mecha-
nisch, door fotokopieën, opnamen, of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van
de auteursrechthebbende.
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
Inhoudsopgave
1 Inleiding 1
1.1 Aanleiding 1
1.2 Doel 1
1.3 Doelgroep 1
1.4 Leeswijzer 1
2 Markt voor huurlijnen 2
2.1 Inleiding 2
2.2 Referentiemodel 2
2.3 Rollen van marktpartijen 4
2.4 Concurrentie situatie 6
3 Wettelijk kader 8
3.1 Nationale regelgeving 8
3.2 Doel van price cap regulering 8
4 Price cap systemen 11
4.1 Wat is een price cap 11
4.2 Toepassing 11
4.3 Keuzepunten bij het opstellen van een price cap systeem 11
5 Price cap systemen voor huurlijnen in het buitenland 20
5.1 Inleiding 20
5.2 Verenigd Koninkrijk 20
6 Analyse price cap scenario's 22
6.1 Inleiding 22
6.2 Samenstelling mandjes 22
6.3 Price cap model en weging 27
6.4 Scenario's 27
7 Aanbevelingen 32
7.1 Voorkeur scenario 32
7.2 Valkuilen 33
A Tariefstructuur KPN Telecom nationale vaste verbindingen 35 A.1 Maandelijkse kosten 35 A.2 Eenmalige tarieven per aansluitpunt 35 A.3 Kortingsregeling 35
Verdonck, Klooster & Associates B.V. ii
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
1 Inleiding
1.1 Aanleiding
KPN is verplicht om kostengeoriënteerde tarieven vast te stellen voor haar huurlijnenaanbod. Tot nu
toe is hierop door OPTA toegezien door uit te gaan van rendementsregulering. OPTA overweegt om
dit systeem van regulering te vervangen door een systeem van price cap regulering.
1.2 Doel
Met dit rapport wordt de opdrachtgever ondersteund in de beslissing om wel of niet te kiezen voor
een price cap regulering.
Dit rapport geeft daarbij een overzicht van de mogelijke price cap systemen voor huurlijnen. Hierbij
wordt aangegeven welke keuzes gemaakt moeten worden om het price cap systeem in te richten.
Het accent van het onderzoek licht hierbij op de samenstelling van de dienstencategorieën. De
hoogte van de price cap valt buiten de scope van dit onderzoek.
Aangegeven wordt wat de gevolgen zijn van de te maken keuzes, uitgedrukt in termen van
efficiency prikkels, complexiteit van het systeem, mogelijke marktverstoringen en lange termijn
effecten.
1.3 Doelgroep
Dit rapport is geschreven ten behoeve van de opdrachtgever drs. K. Noorlag, hoofd van de afdeling
eindgebruikersmarkt van de OPTA, alsmede de projectmedewerkers bij dit project, ir. H.R. de Kleijn
en drs. F.W. van Berkel.
1.4 Leeswijzer
Vanuit een drietal perspectieven worden in dit rapport de mogelijke invullingen van een price cap
systeem voor huurlijnen beschreven. De huidige situatie wordt geschetst zowel qua marktsituatie
(hoofdstuk 2) als qua wetgeving (hoofdstuk 3). De opzet van een price cap systeem is in hoofdstuk
4 beschreven. Hoofdstuk 5 kijkt de wijze waarop in het buitenland price cap systemen voor
huurlijnen zijn toegepast. De mogelijke invullingen worden in de vorm van scenario's beschreven in
hoofdstuk 6. Afgesloten wordt met aanbevelingen aan de opdrachtgever (hoofdstuk 7).
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 1
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
2 Markt voor huurlijnen
2.1 Inleiding
Voor de inrichting van een price cap systeem is het essentieel om een goed inzicht te hebben in de
werking van de markt voor huurlijnen. In dit hoofdstuk wordt een referentiemodel gepresenteerd
waarmee inzicht wordt gegeven in de verschillende infrastructuren waarmee huurlijnen kunnen
worden gerealiseerd, de rollen van de marktpartijen en de concurrentie tussen de partijen.
2.2 Referentiemodel
2.2.1 Doel
In deze paragraaf wordt een referentiemodel beschreven. Het referentiemodel dient om een
eenduidige definitie te geven van de markt voor huurlijnen en de rollen die partijen zichzelf
aanmeten op de markt voor huurlijnen. Hiertoe wordt onderscheid gemaakt naar de technische
infrastructuur en de commerciële relaties die marktpartijen met elkaar onderhouden.
2.2.2 Technische infrastructuur
PVC PVC PVC PVC PVC
obv ATM or FR obv ATM or FR obv ATM or FR obv ATM or FR obv ATM or FR
huurlijn analoge digitale huurlijn huurlijn obv huurlijn obv SDH/PDH huurlijn huurlijn obv xDSL radioverbinding obv Satelliet
golflengte
koper koper koper
Dark fiber ether ether
ducts ducts ducts ducts
Figuur 2.1 Schematisch overzicht fysieke infrastructuren voor huurlijnen
Er bestaan verschillende technische alternatieven om een huurlijn of een Permanent Virtual Circuit
te realiseren. Zoals in Figuur 2.1 is weergegeven worden er momenteel drie fysieke infrastructuren
gebruikt: glasvezel, koper en ether.
Glasvezel gebaseerde huurlijnen maken vrijwel altijd gebruik van SDH of PDH technologie. Door de
relatief hoge (arbeids-)kosten van aanleg van aardse infrastructuur zijn weinig operators in staat om
een fijnmazig landelijk dekkend netwerk te bieden. Veel operators concentreren zich op een regio
(zoals kabelmaatschappijen) of op de locaties waar de potentiële klanten gevestigd zijn.
Voor huurlijnen met lage bandbreedte (
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 2
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
Naast de vaste aardse infrastructuur wordt ook de ether gebruikt voor huurlijnen. Satelliet gebaseerde huurlijnen worden veelal gebruikt voor verbindingen naar landen waar geen goede aardse infrastructuur aanwezig is. Voor binnenlandse verbindingen worden satelliet verbindingen niet of nauwelijks gebruikt. Voor huurlijnen over een korte afstand kan ook gebruik gemaakt worden van hoogfrequente radioverbindingen. De hiervoor beschikbare frequentie ruimte zal in de nabije toekomst worden vergroot, onder meer door de uitgifte van de WLL frequenties.
De infrastructuur bepaalt ook de eigenschappen van een huurlijn. De eigenschappen (en prijs)
bepalen waarvoor een huurlijn in de praktijk wordt toegepast.
Zo worden nu nog veel huurlijnen gebruikt om een verbinding tussen een bedrijfsnetwerk en het
Internet te realiseren ten behoeve van Internet toegang. Een ADSL gebaseerde verbinding kan
dezelfde functionaliteit leveren, tegen een lagere prijs. Een koppeling tussen twee
bedrijfstelefooncentrales is echter weer niet met een ADSL verbinding te realiseren, aangezien hier
een symmetrische capaciteit vereist is.
Voor huurlijnen met een grote capaciteit én die een lange afstand moeten overbruggen zijn eigenlijk
alleen huurlijnen op basis van glasvezel geschikt.
De toepassing bepaalt dus in grote mate of verschillende huurlijn technologieën als elkaars substituut mogen worden beschouwd. Dit is een van de redenen waarom concurrentie tussen huurlijn aanbieders die een verschillende infrastructuur gebruiken in de praktijk beperkt is.
In onderstaand overzicht zijn de eigenschappen en toepassingen van de bovengenoemde
infrastructuren weergegeven:
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 3
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
Bandbreedte Overbrugbare Bijzonderheden Toepassingen
afstand
glasvezel 2 Mbit/s 10 > 1000 km * vnl. backbone technologie
Gb e.v. alsmede access
technologie voor
snelheden > 2 Mb
* data en spraak
* Internet toegang
koper analoog tot 64 Kbit/s 0 100 km * geen * vnl. spraak
concurrerend
aanbod
koper digitaal 64 Kbit/s 2 0 100 km * 2 Mbit/s veelal * access technologie
Mb op basis van * data
HDSL * internet toegang
koper xDSL 256 Kbit/s 8 0 5 km * diverse * access technologie
Mb varianten * data en spraak
verschillend in * Internet toegang
(a)symmetrie en
snelheid
WLL 512 Kbit/s 34 5 km * Voor punt * access technologie
Mb multipunt * data en spraak
netwerken
Satelliet 64 Kbit/s 34 > 10.000 km * relatief grote * backbone / access
Mb vertraging * data en spraak
* geen * internet toegang
onderscheid
tussen access
en backbone
* broadcast
2.3 Rollen van marktpartijen
In de markt voor huurlijnen zijn meerdere partijen actief. Zoals in eerder onderzoek1 al aangegeven
bestaat het klantenbestand van netwerk operators niet alleen uit eind-gebruikers, maar ook uit
andere netwerk operators. Leveringen aan andere operators kunnen zowel huurlijnen als
onderliggende infrastructuur (dark fiber, wavelengths, koper, ducts) betreffen. Deze infrastructuur
componenten kunnen beschouwd worden als grondstoffen die netwerk operators gebruiken om hun
eigen netwerken en diensten mee te realiseren. De prijs van deze grondstoffen (die buiten de
wettelijke definitie van een huurlijn vallen) is dus van invloed op de prijs van een huurlijn.
We onderscheiden een vijftal rollen:
1. Eindgebruiker: hij die de huurlijn gebruikt voor interne doeleinden; m.a.w. hij levert geen
diensten op commerciële basis aan andere organisaties. Noot: dit kan een zakelijke gebruiker of
een particuliere gebruiker zijn, waarbij het eerste meer waarschijnlijk is.
2. Netwerk Operator (retail): hij die de huurlijn levert aan de eindgebruiker.
1 Onderzoek Concurrentie op de markt voor huurlijnen in Nederland, Verdonck, Klooster & Associates, april 2000
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 4
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
3. Service Provider: hij die een telecom of datacom dienst levert aan de eindgebruiker, waarbij
voor de verbinding tussen de SP en eindgebruiker een huurlijn wordt gebruikt. Voorbeelden zijn
Internet Service Providers en Application Service Providers.
4. Netwerk Operator (wholesale): hij die een huurlijn levert aan een operator of service provider
die de huurlijn gebruikt om zijn eigen backbone netwerk mee te realiseren.
5. Access Netwerk operator (wholesale): hij die een huurlijn levert aan een operator of service
provider die de huurlijn gebruikt als half circuit om een specifieke klant aan te sluiten.
Eindgebruiker
Netwerk operator (retail) Service Provider
Netwerk Access Netwerk operator (wholesale) operator (wholesale)
In bovenstaand figuur zijn de onderlinge relaties tussen partijen die een specifieke rol vervullen
weergegeven.
Partijen kunnen tegelijkertijd meerdere rollen vervullen. Netwerk operators leveren veelal zowel
wholesale als retail huurlijnen. Huurlijnen die aan andere operators geleverd worden zijn meestal in
gebruik als onderdeel van het backbone netwerk of als aansluithuurlijn voor een specifieke klant.
Vaak zijn netwerk operators ook zelf actief als service provider op het gebied van VPNs, internet,
applicaties e.d. Deze verticale integratie levert de service provider kostenvoordelen op doordat deze
bij het eigen concern de huurlijnen kan inkopen tegen transfer prices.
De Nederlandse markt kent vele voorbeelden van een dergelijke integratie; KPN Telecom (zowel
Service Provider als Netwerk Operator (retail), MCI Worldcom is tegelijkertijd Netwerk operator
(wholesale) als Netwerk operator (retail). Partijen die zich alleen toeleggen op een access netwerk
zijn bijvoorbeeld BaByXL.
De Service Provider neemt een bijzondere plaats in in dit schema. Waar een huurlijn normaliter een
punt punt verbinding is tussen twee locaties van één of twee eindgebruiker(s), is een huurlijn die
een ISP levert aan een eindgebruiker als onderdeel van de Internet access dienst te beschouwen
als een punt netwerk verbinding.
Het gemaakte onderscheid tussen Netwerk Operator en Access Netwerk Operator is relevant in
verband met de geconstateerde drempels (paragraaf 2.4) die toetreding tot de markt verhinderen.
Op de markt voor wholesale backbone huurlijnen (die typisch een zeer grote bandbreedte hebben
en tussen stedelijke gebieden worden aangelegd) is meer concurrentie dan op de markt voor
wholesale aansluit huurlijnen.
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 5
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
In Figuur 2.2 is het onderscheid tussen retail en wholesale huurlijnen in de veschillende
toepassingen weergegeven.
Lok n = Klant lokatie n
X n = Switch van operator n wholesale backbone huurlijn
lok A X 1 X 1 X 3
Operator 1 Operator 3 retail huurlijn
X 1 X 1 X 3
lok B X 2
Operator 2 wholesale aansluit huurlijn
Figuur 2.2 Wholesale en retail huurlijnen
In het voorbeeld hierboven is de organisatie die een huurlijn wil tussen lokaties A en B klant bij Operator 1. De gestippelde lijn geeft de logische verbinding weer. Operator 1 moet een deel van de verbinding inkopen bij Operator 2. Omdat dit vaker voorkomt hebben Operator 1 en 2 elkaars netwerken verbonden. Het traject dat specifiek voor klant A wordt aangelegd door Operator 2 wordt de wholesale aansluit huurlijn genoemd.
2.4 Concurrentie situatie
Uit het onderzoek wat vooraf is gegaan aan de AMM-aanwijzing voor huurlijnen2 is gebleken dat de
markt voor huurlijnen onvoldoende concurrerend is. Gemeten naar de omzet over 1999 en de eerste
helft van 2000 is het marktaandeel van de andere aanbieders (naast KPN Telecom, hierna KPN)
gestegen alsmede de totale marktomvang. De feitelijke concurrentie is echter nog zeer beperkt. Dit
geldt in mindere mate voor huurlijnen > 2 Mbit/s in stedelijke gebieden (met veel potentiële klanten)
dan voor huurlijnen
Uit de marktanalyse is naar voren gekomen dat er diverse toetredingsdrempels zijn die andere
aanbieders ervan weerhouden de markt te betreden. In het onderzoek zijn vier drempels genoemd:
* Omvang van de investering die benodigd is om toe te treden tot de huurlijnenmarkt. Met name
de investeringen in een eigen netwerk met grote dekking zijn fors. Hierbij geldt een vicieus
effect: hoe beter de dekking, hoe lager de incrementele kosten per nieuw aan te sluiten klant en
hoe groter het aantal klanten, hoe lager het risico dat de gemaakte graafkosten bij het verlies
2 Openbare versie AMM-aanwijzing huurlijnen (artikel 6.4 Tw) OPTA/EGM/2000/202723 dd 15/11/2000
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 6
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
van de klant niet gerecupereerd kunnen worden. KPN heeft in de loop van vele jaren haar
netwerk kunnen uitbouwen tot een fijnmazig landelijk netwerk.
* Er is de facto geen aanbod van wholesale huurlijnen door de partij met een landelijk dekkend
netwerk. Doordat het prijsniveau van wholesale huurlijnen vrijwel gelijk is aan die van retail
huurlijnen, kunnen andere aanbieders moelijk concurreren met KPN.
* Naarmate eindgebruikerstarieven lager zijn, is toetreding tot de markt minder aantrekkelijk. De
nieuwe aanbieder moet immers flink efficiënter zijn (dan KPN) om op basis van prijs te
concurreren. Gelet op de eerste drempel is dit niet eenvoudig.
* Geringe beschikbaarheid van gekwalificeerd personeel.
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 7
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
3 Wettelijk kader & doel
3.1 Nationale regelgeving
Op 15 december 1998 is de Telecommunicatiewet (Tw) in werking getreden. Voor het toezicht van
OPTA op het beginsel van kostenoriëntatie voor de tarieven van huurlijnen zijn de hoofdstukken 6
en 7 van de Tw van belang. In artikel 7.1 van de Tw is bepaald dat bij algemene maatregel van
bestuur regels kunnen worden gesteld ter uitvoering van de ONP richtlijnen. Voor de aanbieder van
huurlijnen zijn deze regels opgenomen in de artikelen 2 tot en met 21 van het Besluit ONP
huurlijnen en telefonie (BOHT). Artikel 16 van het BOHT omvat onder meer het beginsel van
kostenoriëntatie voor huurlijnen. Krachtens artikel 7.2, tweede lid Tw zijn de bepalingen uit het
BOHT echter alleen van toepassing op een aanbieder van huurlijnen voor zover deze door het
college is aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke marktmacht. De aanwijzing van een
aanbieder met aanmerkelijke marktmacht op de markt voor huurlijnen geschiedt op basis van artikel
6.4 van de Tw. Als gevolg hiervan is de aanbieder van huurlijnen onder meer verplicht
kostengeoriënteerde interconnectietarieven te hanteren.
Bij de inwerkingtreding van de Tw is KPN als aanbieder van huurlijnen op grond van artikel 20.1 van de Tw tot 15 december 2000 aangewezen als partij met aanmerkelijke marktmacht. Bij besluit van 15 november 2000 is KPN als aanbieder van huurlijnen opnieuw door OPTA aangewezen als partij met aanmerkelijke marktmacht. Dit betekent dus dat KPN nog steeds, aangezien KPN geen ontheffing op basis van artikel 19 of 20 van het BOHT heeft aangevraagd, kostengeoriënteerde tarieven voor huurlijnen moet hanteren. De wijze waarop OPTA moet beoordelen of de tarieven van KPN voor huurlijnen kostengeoriënteerde zijn, is eveneens bepaald in artikel 16 van het BOHT.
Tot op heden heeft OPTA de mate van kostenoriëntatie van tarieven voor huurlijnen getoetst op
basis van artikel 16 van het BOHT. Jaarlijks wordt getoetst of de tarieven in redelijke verhouding
staan met de onderliggende kosten. OPTA overweegt echter om met een price cap systeem te
voorzien in het vereiste van kostengeoriënteerde tarieven. Toezicht op het beginsel van
kostenoriëntatie door middel van een price cap is niet specifiek in het BOHT opgenomen. In de
toelichting op het BOHT is echter wel opgenomen dat het voor het toezicht op kostenoriëntatie is
toegestaan te werken met meerjarige afspraken. Juist bij een price cap systeem worden de tarieven
voor een aantal jaren gereguleerd. Dit betekent dat een price cap regulering goed aansluit bij de
bedoeling van de wetgever.
3.2 Doel van price cap regulering
Het doel van het instellen van een pricecap is meervoudig:
1. Het stimuleren van efficiënter werken en het realiseren van kostenbesparingen, met als gevolg
lagere eindgebruikerstarieven
2. Het vergroten van de handelingsvrijheid van de operator.
3. Meer duidelijkheid omtrent tarieven naar afnemers.
3.2.1 Efficiëntie
Met price cap regulering wordt beoogd om op lange termijn te voorzien in kostengeoriënteerde
tarieven zodat er lage eindgebruikerstarieven totstandkomen. De regelgever besluit, op basis van
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 8
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
een door haar verwachtte of mogelijk geachte toekomstige kostenontwikkeling, om de tarieven van
de AMM partij te bepalen. In de meeste gevallen wordt geanticipeerd op een kostendaling (en
daarmee een pricecap die lager is dan het huidige tarief). Een prijsbevriezing of verhoging is binnen
het systeem van een price cap ook mogelijk.
In Figuur 3.1 is het effect van de price cap weergegeven. De linker kolom schetst de situatie
voorafgaand aan de invoering van de price cap. Op het moment dat de price cap in werking treedt
neemt de marge van de AMM partij af (middelste kolom). Dit is de prikkel die de partij met AMM
moet stimuleren om efficiënter te gaan werken. In de rechter kolom is de kostenbesparing
aangegeven die de AMM partij minimaal moet behalen om z'n oorspronkelijke marge te handhaven.
Alle verdere kostenbesparingen leiden tot een vergroting van de marge van de partij met AMM. Dit
is de efficiency prikkel.
Mogelijke bronnen van kostenbesparingen zijn technologische innovaties, personeelskosten, kosten
die tot overhead gerekend kunnen worden, etc.
prijs pricecap
gereguleerde marge marge
marge
kostenbesparing
extra marge door verdere kosten- kosten kosten kosten besparingen
voorafgaand aan direct na invoering beoogde effect van invoering price-cap price-cap invoering price-cap op termijn
tijd
Figuur 3.1 Pricecap leidt tot kostenbesparingen
Een van de voordelen van een price cap systeem is dat het risico van 'gold-plating' wordt voorkomen. Gold-plating refereert aan het effect dat de gereguleerde partij onder het systeem van rendementsregulering haar kosten en investeringen 'onbeperkt' kan opvoeren, waardoor diensten in de markt komen die teveel functionaliteit of een te hoge kwaliteit kennen (als ware het 'in goud uitgevoerd'). Onder het regime van rendementsregulering is dit toegestaan, omdat de absolute hoogte van de kosten geen onderdeel van de regulering is
3.2.2 Vergroting handelingsvrijheid operator
Een voordeel van price cap regulering is dat het de AMM partij toestaat haar marge verder te
vergroten door nog efficiënter te werken. In het huidige regime waarin OPTA de prijzen reguleert op
basis van het rendements3 principe is het niet toegestaan dat KPN haar marges verbetert tot een
rendement dat hoger ligt dan een redelijk rendement. Hiermee wordt invulling gegeven aan het
tweede doel van price cap regulering: meer vrijheid van handelen voor de partij met aanmerkelijke
markt macht.
3 Ook bekend als 'rate-of-return' of 'cost-of-service' regulering
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 9
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
De handelingsvrijheid wordt verder vergroot doordat de regelgever de AMM partij in staat stelt om
zelf de verhoudingen tussen verschillende tarieven vast te stellen. Deze verantwoordelijkheid rust
dan niet bij de regelgever die daar vaak ook de kennis niet voor heeft. Daarnaast worden de
tarieven nu niet meer op basis van accounting principes vastgesteld, maar op basis van
commerciële principes, waardoor de tarieven beter de invloed van de vraagzijde van de markt
weerspiegelen.
Een uitvloeisel van de grotere vrijheid kan zijn dat de AMM partij ongewenste kruissubsidie toepast.
Met inachtneming van de gemiddelde prijs, worden huurlijnen waar weinig of geen concurrentie is
(analoog en 2 Mb in stedelijke
gebieden) sterk in prijs verlaagd. De regelgever zal dergelijke effecten moeten meenemen in de
opzet van haar price cap systeem.
3.2.3 Duidelijkheid tarieven
Daar in een price cap systeem de prijsontwikkeling voor langere tijd vaststaat, wordt zekerheid
gegeven aan de afnemers van de diensten. Door de reductie van onzekerheid worden de
investeringsbeslissingen van de afnemers vereenvoudigd.
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 10
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
4 Price cap systemen
4.1 Wat is een price cap
Een price cap behelst het vaststellen van prijzen van gereguleerde goederen of diensten voor een
bepaalde periode. Bij price cap-regulering bepaalt de regulator een maximum (of minimum)
gemiddeld tarief waartegen de partij met aanmerkelijke markt macht haar diensten kan verkopen.
Een price cap stelt dus het gemiddelde niveau vast van de verschillende tarieven van de
verschillende diensten.
sub-cap
In sommige gevallen wordt een sub-cap toegepast. Een sub-cap is een prijsmaatregel die van
toepassing is op een deel van de diensten die onder de algemene price cap vallen. Subcaps
worden veelal gebruikt om ongewenste effecten van kruissubsidiëring tegen te gaan.
4.2 Toepassing
De beoogde werking van een price cap systeem is om de werking van een concurrerende markt na
te bootsen. Price cap systemen worden dan ook vrijwel nooit toegepast in een marktsituatie waar
voldoende concurrentie is. Bij voldoende concurrentie geldt immers dat de marktpartijen, gedreven
door het streven om meer winst te maken, zullen proberen marktaandeel te winnen; door hun
diensten goedkoper aan te bieden (wat kostenverlaging en dus efficiency verbetering stimuleert)
of door diensten met andere (betere) specificaties aan te bieden (innovatie). In een dergelijke
marktsituatie is een price cap maatregel dus overbodig.
4.3 Keuzepunten bij het opstellen van een price cap systeem Bij het opstellen van een price cap systeem kan het volgende stappenplan doorlopen worden.:
stap 1 Samenstelling mandje(s)
stap 2 Keuze price cap model en weging
stap 3 Bepaling hoogte price cap
stap 4 Geldigheidsduur van de price cap maatregel
stap 5 Overige voorwaarden
Het uitgangspunt bij een price cap regulering is het gewenste effect op de markt. Een marktanalyse
zal inzicht moeten geven in de marktstructuur, de concurrentieverhoudingen en eventuele drempels.
Aan de hand van deze analyse zal één of meerdere mandje(s) samengesteld moeten worden.
4.3.1 Stap 1: samenstelling mandje(s)
Er zijn twee redenen op basis waarvan in een price cap systeem onderscheid gemaakt zou moeten
worden naar diensten categorieën ('mandjes'):
1. De (verwachting van) kostenontwikkeling van een verzameling huurlijnen is dusdanig
verschillend dat een andere hoogte van de price cap gerechtvaardigd is voor deze verzameling
dan voor de overige huurlijnen.
2. Ter voorkoming van (ongewenste) kruissubsidiëring.
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 11
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
Huurlijnen worden in diverse dienstvarianten aangeboden, waarbij de drie belangrijkste
prijsbepalende factoren per type huurlijn de afstand, de capaciteit, en de duur van het contract zijn.
Een price cap maatregel instellen voor elke permutatie van deze drie factoren is uiterst ingewikkeld.
Eenvoudiger is het als er een 'gemiddelde huurlijn' definitie kan worden gehanteerd. In de praktijk
betekent dit dat er een verzameling huurlijnvarianten tot één mandje wordt gecombineerd, waarvoor
de price cap geldt.
Deze werkwijze creëert een nieuw probleem: hoe te komen tot een evenwichtige verdeling van de
verschillende typen huurlijnen zodat een representatieve gemiddelde huurlijn wordt verkregen?
Een price cap systeem kent derhalve vaak meerdere mandjes (waarvoor verschillende price cap
modellen, prijsniveaus en eventueel ook verschillende geldigheidsduren kunnen worden
vastgesteld). Deze problematiek wordt in stap 2 en 3 behandeld.
Voor de indeling in mandjes kunnen meerdere criteria worden gehanteerd:
* infrastructuur
* type huurlijn
* geografie
* afstand
* prijsstructuur
* type klant
* duur van het contract
Indeling mandje op basis van infrastructuur
Bij de samenstelling van het mandjes van de price cap dienen de toekomstige ontwikkelingen in
ogenschouw te worden genomen. Verstoring van deze toekomstige ontwikkelingen kan ongewenst
zijn. Het gaat dan bijvoorbeeld om de ontwikkelingen van onderliggende technologieën die als
substituut kunnen fungeren. Voor aansluit huurlijnen met een korte afstand zijn nieuwe
technologieën beschikbaar (xDSL en WLL) die vooral door alternatieve aanbieders worden
aangewend4.
Indien de price cap voor huurlijnen te laag wordt vastgesteld kan dit met zich mee brengen dat
nieuwe aanbieders (die op basis van WLL of xDSL huurlijn diensten willen leveren) besluiten om
niet toe te treden tot de markt. Het price cap systeem zou hiermee rekening kunnen houden door
alleen huurlijnen op basis van een specifieke infrastructuur tot een mandje te rekenen.
Indeling mandje op basis van type huurlijn
Een andere samenstelling van de mandjes is die op basis van het type. Het type huurlijn (en
daarmee de capaciteit) is zeer bepalend voor de prijsstelling van een huurlijn.
In de AMM aanwijzing worden vier categorieën gehanteerd: 2 Mbit/s en PVC's.
Daar de kostenontwikkeling voor analoge huurlijnen nadrukkelijk anders is dan die voor digitale
huurlijnen wordt voorgesteld om analoge huurlijnen als een subcategorie van
4 Uit het Aanvullende consultatiedocument WLL van DGTP dd 12 december 2000 blijkt dat het ministerie
voornemens is om KPN te beperken in haar mogelijkheden om WLL frequenties te verwerven.
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 12
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
Indeling mandje op basis van geografie In de AMM aanwijzing is geconstateerd dat de vraag naar huurlijnen met grote capaciteit zich met name concentreert in de stedelijke gebieden. Gevolg is dat nieuwe aanbieders hun aanbod in eerste instantie in die regio concentreren. De mate van concurrentie is hier dan ook het grootst. In het price cap systeem kan hiermee rekening worden gehouden door onderscheid te maken naar huurlijnen in de stedelijke gebieden en huurlijnen in de rest van het land.
Indeling mandje op basis van afstand
Een ander criterium is de afstand van een huurlijn. Aangezien de kostenontwikkeling voor korte
huurlijnen anders kan zijn dan voor lange huurlijnen kan het nodig zijn om andere price caps te
hanteren voor korte dan voor lange huurlijnen. Hierbij zou onderscheid gemaakt kunnen worden
naar de afstandsonafhankelijke deel (eenmalig bij aansluiting en abonnement per maand) en het
afstandsafhankelijke deel (tarief per km).
Indeling mandje op basis van prijsstructuur Een price cap kan behalve op een mandje van diverse huurlijnen ook worden ingesteld op de prijsonderdelen van één bepaalde huurlijn; de eenmalige aansluittarieven en de maandelijkse abonnementstarieven. Dit zou een juiste indeling kunnen zijn als de kostenontwikkeling voor de aansluitdragers en de verbindingen sterk zal verschillen.
Indeling mandje op basis van type klant
Een andere samenstelling van de mandjes kan zijn naar het gebruik van een huurlijn. Bedoeld wordt
hiermee het onderscheid tussen retail huurlijnen, wholesale backbone huurlijnen en wholesale
aansluithuurlijnen.
Duur van het contract
KPN houdt in haar prijsstructuur bij de tarifering van de aansluitingen ('premium access' of 'city
premium access' (deze laatste valt overigens onder maatwerk) rekening met de duur van het
contract. Afhankelijk van de keuze voor een 1, 3 of 5 jaars contract wordt er een ander maandelijks
tarief gehanteerd.
Combinatie van criteria
Bij het ontwerp van het price cap systeem kan overwogen worden om een indeling te hanteren op
basis van meerdere gecombineerde criteria, bijvoorbeeld "wholesale aansluit huurlijnen
4.3.2 Stap 2: keuze voor price cap systeem
De tweede stap in de opzet van een price cap systeem is de keuze voor het price cap model. Er zijn
er twee:
1. De gedurende de looptijd vaste price cap op basis van de gemiddelde prijs van alle diensten in
een mandje.
2. De price cap op basis van de gemiddelde prijswijziging per tijdeenheid (bijvoorbeeld een jaar)
van alle diensten in een mandje.
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 13
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
Het belangrijkste verschil tussen de twee modellen is dat in model 1 de absolute hoogte van de price cap voor de gehele periode gefixeerd is en dat in model 2 alleen relatieve verandering van de price cap gefixeerd is. Een price cap conform model 2 stelt bijvoorbeeld: "de prijzen moeten gemiddeld met 2% per jaar dalen".
Model 1 Regulering van de gemiddelde prijs in een mandje
1
P w
k.pk 2P
waarbij wk = gewicht van dienst k (som van de gewichten is gelijk aan 1)
pk = prijs van dienst k
P1 = ondergrens
P2 = bovengrens
Rekenvoorbeeld
Stel we hebben:
* 100 huurlijnen met de volgende kosten: eenmalig 2000, per maand 310 voor het
aansluitpunt en 385 m.b.t. de afstand, De totale prijs per huurlijn bij een afschrijving van
de eenmalige kosten in 5 jaar (60 maanden) is 2000/60 + 695 = 728 per maand.
* 20 huurlijnen met de volgende kosten: eenmalig 10000, per maand 1680 voor het
aansluitpunt en 2950 m.b.t. de afstand,De totale prijs per huurlijn bij een afschrijving van
de eenmalige kosten in 5 jaar (60 maanden) is 10000/60 +4630 = 4796 per maand.
De gewichten zijn: 100/120 resp. 20/120 ofwel 5/6 resp. 1/6.
De gemiddelde prijs is gelijk aan: 5/6.728 + 1/6.4796 = 1406 per maand.
Model 2 Regulering van de gemiddelde prijswijziging in een mandje
P1 w
k .pk t() RPI - X
k
waarbij:
wk = gewicht van dienst k (som van de gewichten is gelijk aan 1)
pk = prijs van dienst k
pk(t) = prijswijziging van dienst k in periode t ten opzichte van de vorige periode (t-1)
In formule: pk(t)- pk(t- )1
pk (t) = 100%
pk(t - )
1
P1 = ondergrens
RPI = Retail Price Index (percentage)
X = schatting van de verwachte te realiseren prijswijziging op grond van verwachte
toekomstige kostenbesparingen.
In Model 2 wordt de bovengrens van de price cap uitgedrukt als een percentage dat gelijk is aan de consumenten prijs index (Retail Price Index5) minus een factor X. De RPI is een indicatie van de
5 In het Nederlands vaak aangeduid als CPI; consumenten prijs index cijfer
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 14
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
inflatie. De factor X (een percentage) staat voor de beoogde prijsdaling als gevolg van kosten
besparingen.
Rekenvoorbeeld
Stel we hebben voor dezelfde twee huurlijnen als in het vorige rekenvoorbeeld prijswijzigingen
waargenomen van resp. 3% en 10% verlaging.
De gemiddelde prijswijziging is een verlaging van 5/6*3+1/6*10 = 4 1/6 %.
Afweging voor- en nadelen modellen
Model 1 heeft als nadeel dat het gevoelig is voor sterke schommelingen in de vraag.
Stel dat de vraag naar een dienst (met een hogere prijs dan de gewogen gemiddelde prijs van het
mandje) sterk stijgt. Dan kan het volgende gebeuren:
* de gewogen gemiddelde prijs van het mandje stijgt boven de vastgestelde price cap uit
* de operator heeft dan drie opties om toch aan de price cap te voldoen:
a) verlagen van de prijs van de dienst waar veel vraag naar is
b) afremmen van de vraag naar de betreffende dienst (door bijvoorbeeld de levercapaciteit of
levertijd te beïnvloeden)
c) stimuleren van de vraag naar de diensten in het mandje met een prijs lager dan het
gewogen gemiddelde (bijvoorbeeld door deze goedkoper te maken)
* In alle drie de gevallen betekent dit dat de operator in het normale economische verkeer
ongebruikelijke gedragingen moet vertonen om maar aan de price cap te voldoen.
Het tweede model is minder gevoelig voor dergelijke fluctuaties in de vraag, aangezien het uitgaat van de prijswijziging. De wegingsfactor wordt weliswaar zwaarder als gevolg van het toegenomen aantal verkochte huurlijnen, maar als de prijs niet is gewijzigd is zal de operator blijven voldoen aan de price cap normen. Het tweede model is wel gevoelig voor sterke fluctuaties in de prijs; de kans dat de operator een dergelijk (onvoorspelbaar) prijsbeleid voert is klein.
Een ander voordeel van het tweede model is dat middels de factor X de regelgever zijn normatieve verwachting over de gewenste prijsontwikkeling kan uitdrukken. Tegelijkertijd introduceert model 2 nieuwe discussies over de juiste hoogte van X.
Voor het schatten van de gewenste waarde van X zou men Benchmarking kunnen overwegen, waarmee men in feite streeft naar een voorspelling van de hoogte van het efficiënte kostenniveau om daarmee de omvang van mogelijk geachte kostenreducties ofwel de waarde van X vast te stellen. Deze methode wordt onder meer gebruikt in de energiesector. Men schept hiermee in feite een referentie kostenniveau. Benchmarking is dan te definiëren als het proces van vergelijken van de werkelijke kosten met de referentiekosten.
Er zijn in principe twee methoden van benchmarking:
1. vaststellen productiviteitsstijging in de totale nationale telecomsector en
2. vaststellen werkelijke kosten vergelijkbare bedrijven
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 15
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
In de Nederlandse situatie is benchmarking (op de telecommunicatie markt) op zowel de ene als de
andere wijze minder raadzaam vanwege de te kleine schaal. Voor de eerste methode geldt dat de
sector weinig met KPN vergelijkbare bedrijven kent (in tegenstelling tot de energiesector). De
tweede methode kent ook grote bezwaren; mochten er al met KPN vergelijkbare bedrijven zijn, dan
nog zullen deze partijen geen inzicht geven in hun boeken en zijn dus de referentie-efficiency cijfers
niet te bepalen.
Minimale gegevens van de aanbieder zijn: verwachte omzetten, afzetvolumes, operationele kosten,
investeringen en activa.
In voorkomende gevallen is een price cap systeem het meest optimale als men zowel een price cap
per mandje bepaalt als afzonderlijke price caps voor één of meerdere diensten binnen een mandje.
In het model dient men dan rekening te houden met de eis dat er geen strijdigheden c.q. niet-
oplosbare situaties ontstaan, bijvoorbeeld doordat de totale prijswijziging die men over het gehele
mandje stelt strijdig is met afzonderlijke prijswijzigingen.
N.B. Om goed inzicht te verkrijgen in de effecten van de modellen is het nodig om realistische numerieke gegevens ten aanzien van aantallen huurlijnen en de prijsverdeling te gebruiken. De gegevens kunnen ook gebruikt worden om de reactie van aanbieders op de voorgestelde price caps te kunnen voorspellen (mbv Ramsey-Boiteux pricing). Daarmee kan het uiteindelijke effect van een price cap systeem (met invulling van gewichten en grenzen!) worden bepaald. De Ramsey-Boiteux Pricing6 bepaalt de uiteindelijke prijzen die de maatschappelijke opbrengst maximaliseren én die recht doen aan het winststreven van de gereguleerde partij. Wel is het hiervoor noodzakelijk om inzicht te hebben in de vraag en kosten karakteristieken zoals prijselasticiteit.
4.3.3 Vaststellen weegfactoren
In beide modellen is het bepalen van gewichten voor prijzen respectievelijk prijswijzigingen
essentieel om het vraagstuk van 'de' gemiddelde huurlijnprijs te kunnen oplossen.
Een optimale situatie wordt bereikt als de gewichten gelijk worden gesteld aan de toekomstige
aantallen verkochte diensten. Immers, de price cap wil het gedrag van de aanbieder in de toekomst
bepalen. De verantwoordelijkheid voor het bepalen van deze aantallen ligt bij de regelgever.
Bij gebrek aan betrouwbare prognoses kunnen de gewichten bepaald worden op twee manieren:
1) op basis van de waargenomen aantallen of 2) op basis van de gerealiseerde omzetten per
huurlijn:
Bepaling gewicht wk op basis van het aantal diensten (qk) dat is verkocht:
q
w = k
k (1)
qi
i
Bepaling wk op basis van de in de afgelopen periode (t-1) behaalde omzet (rk):
6 Zie onder meer 'Competition in Telecommunications' , Jean-Jacques Laffont & Jean Tirole
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 16
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
r
w = k
k waarbij rk = qk .pk ( - )
1
t (2)
ri
i
waarbij wk = gewicht van dienst k
rk = omzet van dienst k
pk = prijs van dienst k
qk = aantal van dienst k
Door de weegfactoren elk jaar opnieuw vast te stellen op basis van de omzet van het vorige jaar, wordt een zichzelf aanpassende weegfactor verkregen.
Afweging voor- en nadelen methoden ter bepaling van weegfactoren Methode 1 is goed toepasbaar voor diensten die homogeen (vergelijkbaar in prijs) zijn of waar door het grote afzetvolume van diensten er een homogene verdeling ontstaat. Bij een homogene verdeling zal een toename van de vraag naar een van de diensten in het mandje niet direct leiden tot een forse aanpassing van de weegfactor. Een dergelijke situatie is bijvoorbeeld van toepassing voor telefonie. Door het grote aantal (miljarden) gesprekken is de afwijking van het gemiddelde beperkt en kan worden gesproken van een homogene verdeling7. Voor huurlijnen geldt deze situatie niet. Het aantal huurlijnen is beperkt en ze zijn onderling sterk in prijs (en eigenschappen) verschillend.
Methode 2 heeft als voordeel dat recht wordt gedaan aan het feit dat een STM-1 huurlijn een groter
economische belang vertegenwoordigd dan een 64 Kbit/s huurlijn, waarbij in methode 1 beiden een
gelijk gewicht krijgen toebedeeld. Dit grotere economisch belang komt in de praktijk onder meer tot
uitdrukking in het gedrag van nieuwe toetreders tot de markt; de bereidheid om een STM-1 huurlijn
aan te leggen is groter dan de bereidheid om een 64Kbit/s huurlijn aan te leggen. Methode 1 houdt
hier geen rekening mee.
Door de tariefstructuur die KPN Telecom hanteert (zie bijlage A), waarin het uiteindelijke tarief
afhankelijk is van type verbinding (bandbreedte en technologie), de afstand en een eventuele van
toepassing zijnde korting, is het bepalen van de gemiddelde huurlijnprijs niet mogelijk zonder kennis
te hebben van de werkelijke aantallen huurlijnen die zijn verkocht.
4.3.4 Stap 3: bepaling hoogte price cap
Een price cap kan zowel een boven- als ondergrens instellen. Een bovengrens kan dienen om
exorbitante winsten van de operators te voorkomen en om kostenverlaging te stimuleren, een
ondergrens wordt veelal gebruikt om marktbederf (bijvoorbeeld 'price squeeze') te voorkomen,
waardoor weer een monopolie situatie voor de meest krachtige operator kan ontstaan.
Het vaststellen van de grenzen wordt meestal gebaseerd op de verwachte kosten ontwikkeling over
een aantal jaar.
7 Overigens geldt ook in een situatie met zeer grote aantallen dat een sterke afwijking van de aantallen leidt tot
een onevenwichtige weging. De wegingsfactor in de price cap telefonie is niet meer in overeenstemming met de
werkelijk verhouding tussen de verkeersklassen. Dit als gevolg van het sterk toegenomen Internet inbelverkeer.
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 17
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
Bij het vaststellen van de hoogte van de price cap is het redelijk om rekening te houden met de factor inflatie. De inflatie kan op verschillende manieren worden bepaald. Bij de vaststelling van de price cap voor telefonie wordt het door CBS gepubliceerde ConsumentenPrijsIndexcijfer (CPI) gehanteerd. Modelmatig gezien zou het juister zijn als een voorspelling van de inflatie wordt gehanteerd (immers de price cap wordt ingesteld op basis van een verwachtte kostenontwikkeling en (idealiter) ook met weegfactoren gebaseerd op toekomstige verhoudingen). In de praktijk is dit vaak lastig te realiseren en wordt ervoor gekozen om het meest recente inflatiecijfer te hanteren.
4.3.5 Stap 4: geldigheidsduur van de price cap maatregel
Als een price cap maatregel zijn beoogde effect heeft, heft hij zichzelf op. De werking van de markt
draagt dan immers zorg voor het bereiken van een optimaal prijsniveau. Bij het instellen van een
price cap moet dus rekening gehouden worden met een beperkte tijd waarin de maatregel effect
heeft.
Een lange geldigheidsduur doet recht aan de doelstelling om duidelijkheid te verschaffen over de
tarieven (zie paragraaf 3.2.3). Tegelijkertijd vereist dit wel dat OPTA in staat is om voor een lange
termijn een juiste voorspelling te maken van alle ontwikkelingen die de kostenontwikkeling bepalen.
Indien KPN haar aanwijzing als AMM partij verliest gedurende de looptijd van de price cap zal de
price cap in principe vervallen.
Ook is van belang om vast te leggen hoe omgegaan wordt met nieuwe producten of diensten
varianten die beschikbaar komen. Als het mandje huurlijnen bestaat uit sub 2 Mbit/s en 2 Mbit/s
huurlijnen en de markt verschuift naar 155 Mbit/s of 622 Mbit/s verbindingen dan verliest de
maatregel aan effectiviteit.
4.3.6 Stap 5: overige voorwaarden
Ten slotte dient in het price cap systeem bepaald te worden of 'carry-over' is toegestaan. Carry-over
is het effect dat een tariefsontwikkeling die een in een bepaald jaar geldende price cap te boven
gaat gecompenseerd wordt met een tariefsontwikkeling die in een volgend (of vorig) jaar onder de
price cap blijft. Met andere woorden: bepaalt de price cap het gemiddelde prijsniveau over de
gehele looptijd van de price cap of per jaar? Deze problematiek speelt uiteraard ook binnen de
termijn van een jaar; moet de partij met AMM zijn tariefsverlaging geleidelijk uitsmeren over de
termijn van een jaar, of mag dit op de laatste dag van het jaar?
In haar oordeel8 inzake price cap telefonie heeft OPTA gesteld dat carry-over is toegestaan, echter
tarieven die eenmaal zijn verlaagd mogen later in de price cap periode niet meer worden verhoogd.
Daarnaast stelt OPTA dat in het eerste price cap jaar minimaal 80% van de tariefontwikkeling binnen 6 maanden van kracht moet zijn en uiterlijk na 9 maanden 100%. Voor de overige jaren geldt dat minimaal 50% van de tariefsontwikkeling binnen 3 maanden en 100% binnen 9 maanden moet zijn gerealiseerd (zie ook Figuur 4.1).
8 Oordeel inzake de vaststelling van een price cap systeem voor de tarieven van de vaste telefoondienst van
KPN. OPTA/EGM/99/7526
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 18
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
P P t=0 t=0
speelruimte 50%
speelruimte
80%
P P
t=1 t=1
0 3 6 9 12 maanden 0 3 6 9 12 maanden
eerste price-cap jaar volgende price-cap jaren
Figuur 4.1 Moment waarop tariefontwikkeling effect moet hebben (price cap Telefonie)
Te overwegen valt om een minimumgrens te hanteren voor uitzonderlijke investeringen. Als de
omvang van een investering boven deze grens komt bestaat de mogelijkheid tot aanpassing van de
price cap.
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 19
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
5 Price cap systemen voor huurlijnen in het buitenland
5.1 Inleiding
In het onderzoek is gekeken naar de gebruikte price cap systemen voor huurlijnen in andere landen,
met als doel om effecten van price cap regulering in die markten te kunnen meenemen in de opzet
van het price cap systeem in Nederland. Gebleken is dat niet veel andere Europese landen price
cap regulering toepassen.
Alleen de OFTEL heeft uitvoerig gepubliceerd middels een consultatiedocument over hun
voornemen om price cap regulering in te voeren voor huurlijnen. Een samenvatting van de
overweging is weergegeven in paragraaf 5.2.
5.2 Verenigd Koninkrijk
OFTEL heeft British Telecom (BT) aangewezen als partij met aanmerkelijke marktmacht op het
gebied van huurlijnen. Momenteel hanteert OFTEL een pricecap van RPI+0 voor analoge en digitale
huurlijnen tot en met 64 Kbit/s9.
Als gevolg van een market review is in de periode augustus oktober 2000 een consultatie
gehouden over een aantal beleidsopties. In haar consultatie document10 concludeert OFTEL dat:
* de markt voor retail huurlijnen niet voldoende concurrerend is.
* de markt voor wholesale backbone segmenten uitzicht biedt op voldoende concurrentie
* de markt voor wholesale terminating segments nu onvoldoende concurrerend is en ook in de
voorzienbare toekomst dit niet zal worden
* de markt voor retail huurlijnen niet voldoende concurrerend zal worden tenzij het gebrek aan
concurrentie op de markt voor wholesale terminating segments wordt opgelost.
OFTEL stelt onder meer voor om op basis van de Europese Interconnectie richtlijn 97/33/EC diensten te specificeren die BT aan moet bieden. Deze diensten zouden dan de wholesale terminating segments moeten zijn in alle bandbreedte varianten, op niet-discriminatoire gronden en tegen kostengeoriënteerde tarieven. OFTEL stelt voor om voor de komende 4 jaar de prijs waartegen deze diensten moeten worden aangeboden te bepalen.
Door deze voorgenomen regulering van digitale wholesale segmenten vervalt de noodzaak om price caps in te stellen voor retail segmenten. OFTEL zal derhalve per 1 juli 2001 de RPI+0 pricecap voor digitale huurlijnen tot en met 64 Kbit/s laten vervallen. De price cap voor analoge huurlijnen tot en met 64 Kbit/s zal tot juli 2005 gelden (bron: OFTEL, zie voetnoot 9).
OFTEL's beleidsvoornemens zijn gebaseerd op de redenatie dat er niet zozeer een aantoonbaar kostenverschil is tussen een wholesale huurlijn en een retail huurlijn, maar dat er teveel drempels zijn waardoor nieuwe partijen de markt niet opkomen.
De geconstateerde drempels zijn:
9 National Leased lines: statement and draft direction, December 2000. http://www.oftel.gov.uk/competition/nll1200.htm
10 National Leased lines: Effective competition review and policy options, August 2000
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 20
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
* Klanten zijn huiverig om over te stappen naar andere operators omdat:
- BT volume kortingen geeft over het totaal aantal huurlijnen dat een klant over het hele land
heeft afgenomen. Andere operators hebben slechts een beperkte geografische coverage
- Er klachten zijn over kwaliteitsproblemen met huurlijnen die bestaan uit segmenten van
meerdere operators
- Veel klanten lange-termijn contracten hebben afgesloten (30% heeft 5 jaars contracten)
- door de grotere vermazing van het BT netwerk hoeft BT minder ver te graven en kan
daardoor eerder leveren
- BT heeft een strategisch tijdsvoordeel doordat de sunk cost van terminating segments
(kosten die gemaakt worden die niet terug te halen zijn indien de operator uit een markt
stapt; zoals kosten voor graven van verbindingen tussen klant en PoP) al lang verteerd zijn.
Een nieuwe toetreder zal vooral kijken naar de competitie die tussen nieuwe toetreders zal
plaatsvinden. Als de verwachtte prijs na toetreden dusdanig is dat de winsten na toetreden
de vaste kosten van toetreden niet goedmaken, zal er niet worden toegetreden tot de markt
van terminating segments.
- BT heeft vanuit het verleden schaalvoordelen kunnen behalen die zich vertalen in lage
marginale kosten. Een nieuwe toetreder zal minder snel willen concurreren met een
incumbant die lagere marginale kosten heeft. De retail tarieven zijn immers gereguleerd
naar het beginsel van kostenoriëntatie Wil een nieuwe toetreder klanten voor zich winnen
zal hij een lagere retail prijs moeten hanteren, terwijl zijn kostenniveau hoger ligt. Hierdoor
neemt de aantrekkelijkheid om toe te treden af.
- Om die reden en omdat BT geografisch gemiddelde prijzen hanteert zullen OLO's eerder in
high potential wijken investeren. Immers, het risico van sunk cost is lager, de marginale
kosten nemen af, terwijl voor BT geldt dat zij een retailprijs hanteert die te hoog is (vanwege
de middeling met andere gebieden waar de kosten wel hoog zijn). Hierdoor stijgt de marge
voor de OLO's en neemt de concurrentie toe.
- OLO's hebben vooralsnog geïnvesteerd in landelijke backbone netwerken. Enkele
regionale operators zijn daarnaast bezig met de uitbouw van hun netwerken zodat ze op
backbone niveau landelijk dekkend zijn. Deze OLO's hebben allen besloten om hun
backbone netwerken ook wholesale te exploiteren, gegeven de hoge vaste kosten en de
onvoldoende aanwas van retail klanten.
* Doordat nieuwe aanbieders niet toetreden tot de markt van terminating segments kopen zij
deze segmenten bij voorkeur in bij operators die wel een access netwerk hebben. Dit is in veel
gevallen BT.
* BT biedt echter geen terminating segments aan, maar alleen punt-punt verbindingen.
Aangenomen mag worden dat BT lagere kosten kent wanneer een dergelijke verbinding aan
een OLO wordt aangeboden dan wanneer deze aan een eind-gebruiker wordt aangeboden.
* BT's enige aanbod wat lijkt op een terminating segment is een 2Mbit/s partial private circuit;
waarbij het retail tarief is aangepast aan het feit dat maar één local tail wordt aangeboden. Deze
huurlijn wordt weinig afgenomen, aangezien de prijsstelling minder interessant is dan de
volumekorting voor retail huurlijnen.
OFTEL maakt geen onderscheid in bandbreedte voor wholesale terminating segments; deze markt
wordt als één geheel beschouwd.
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 21
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
6 Analyse price cap scenario's
6.1 Inleiding
Om de effecten van de invoering van een price cap voor huurlijnen te analyseren zijn een aantal
scenario's opgesteld. In elk scenario wordt een andere samenstelling van het (de) mandje(s)
beschreven.
Allereerst wordt in paragrafen 6.2 en 6.3 de stappen 1 en 2 in het opstellen van een price cap
systeem doorlopen. De overige stappen (bepaling hoogte van price cap en de bepaling van de
geldigheidsduur, stellen overige voorwaarden) vallen buiten de scope van dit rapport.
6.2 Samenstelling mandjes
6.2.1 Infrastructuur
In hoofdstuk 2 is weergegeven dat er huurlijnen gerealiseerd kunnen worden middels meerdere
verschillende fysieke media, infrastructuren en technologie. Ook is aangeduid dat de
eigenschappen van de technologieën bepalen of de daarmee gerealiseerde huurlijnen gezien
kunnen worden als substituut.
De toekomstige kostenontwikkelingen zullen voor elk van de (in Figuur 2.1) genoemde
infrastructuren een ander verloop hebben. Zo is het te verwachten dat de kosten van de
infrastructuur voor analoge op koper gebaseerde huurlijnen gaan stijgen, onder andere door de
afnemende vraag, en de kosten van de infrastructuur voor digitale op glasvezel gebaseerde
huurlijnen zal afnemen. Vanuit die verwachting kan besloten worden om een andere price cap te
hanteren voor elke infrastructuur of groepen van infrastructuren. Aangezien een digitale huurlijn in
de praktijk echter gerealiseerd wordt op basis van meerdere infrastructuren (koper voor het
aansluitnetwerk; glasvezel voor het backbone deel) leidt dit tot praktische problemen. Analoge
huurlijnen worden wel uitsluitend via een koper infrastructuur gerealiseerd.
In de doelstelling van price cap regulering is nadrukkelijk het streven opgenomen om huurlijnen met behoud van kwaliteit zo goedkoop mogelijk aan te bieden. Vervanging van de ene infrastructuur door de andere, als deze bijdraagt aan bovengenoemde doelstelling, is dan ook gewenst. Het is de vraag of dit ook middels regulering moet worden gestimuleerd. In ieder geval moet een price cap systeem (of andere maatregelen) een dergelijke ontwikkeling niet in de weg staan.
Geconcludeerd wordt dat het hanteren van verschillende price caps voor verschillende
infrastructuren onwenselijk is.
6.2.2 Type huurlijn
Uit de AMM aanwijzing is gebleken dat het concurrentieniveau van de markt voor huurlijnen een
breukvlak kent bij een indeling naar type huurlijnen. Hierbij is gesproken over vier categorieën 2 Mbit/s en PVCs. Het marktaandeel van KPN op de markt voor 2 Mbit/s
huurlijnen licht is afgenomen (1999: 75-85% nationaal en 2000: 65-75% nationaal). Op de markt 95%).
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 22
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
De vraag is of alle huurlijnen als één mand moeten worden beschouwd, of dat er onderscheid moet worden gemaakt naar de bovengenoemde types.
Inzoomend op de categorie tot 2 Mbit/s, zien we dat KPN vrijwel enig aanbieder is van analoge
huurlijnen. Geen van de aanbieders heeft aangegeven plannen te hebben om op korte termijn
analoge huurlijnen te willen aanbieden. De vraag naar analoge huurlijnen zal in de toekomst ook
afnemen doordat klanten overstappen op digitale technologieën. De verwachting is dus
gerechtvaardigd dat KPN in de voorzienbare toekomst voor deze categorie huurlijnen de partij met
aanmerkelijke marktmacht blijft. Een price cap maatregel zal hier dan ook niet zorgen voor een
grotere concurrentie. Wel is het noodzakelijk om de eindgebruiker te beschermen tegen excessieve
winsten.
De digitale huurlijnen tot 2 Mbit/s worden veel gebruikt om toegang te krijgen tot het Internet. Voor
dergelijke toepassingen bieden ADSL netwerken een goed (functioneel gezien) alternatief. Voor de
koppeling van bedrijfsnetwerken (LAN's) zijn ATM of Frame Relay gebaseerde netwerken een goed
alternatief (met name indien meer dan twee locaties of netwerken moeten worden verbonden). De
concurrentie zal derhalve in de komende jaren toenemen, met name doordat substitutie optreedt
naar de ADSL en ATM/FR netwerken.
Huurlijnen van 2 Mbit/s worden, naast de hierboven beschreven toepassingen, veel gebruikt voor
koppeling van bedrijfstelefooncentrales en als aansluit of backbone huurlijnen door Service
Providers. De concurrentie neemt in deze categorie toe.
Conclusie: een indeling naar type huurlijn zou analoog aan de marktontwikkelingen moeten
geschieden langs de breukvlakken: analoog / digitaal (technologisch) en digitaal 2 Mbit/s (concurrentie).
6.2.3 Geografie
Het price cap systeem zou onderscheid kunnen maken naar geografie, door voor bijvoorbeeld
huurlijnen die in stedelijke gebieden worden aangeboden een andere price cap te gebruiken dan
voor huurlijnen die in de rest van het land worden aangeboden. Uit de AMM aanwijzing blijkt immers
dat de concurrentie zich vooralsnog sterker ontwikkelt in de stedelijke gebieden dan in de landelijke
gebieden.
Dit onderscheid zou ons inziens echter in strijd zijn met artikel 7.3 lid 1 Tw, waarin gesteld wordt dat
een op grond van art 7.2 lid 2 aangewezen aanbieder van huurlijnen in het gehele land dezelfde
vormen van tarifering moeten hanteren. Wel kan het college een ontheffing verlenen, indien er
sprake is van voldoende concurrentie op de betreffende markt. In een dergelijk geval is een price
cap maatregel overbodig.
Een onderscheid maken naar geografie kent daarnaast het probleem dat de geografische grenzen
vastgesteld moeten worden, in lijn met het criterium of er voldoende concurrentie is. De bepaling
van deze grenzen binnen Nederland is lastig en zal tot veel discussie leiden. De vraag is ook hoe
omgegaan moet worden met huurlijnen die de geografische grenzen overschrijden. Moet een apart
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 23
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
tarief gehanteerd worden voor het deel dat door gebied A loopt en een ander tarief voor het deel dat door gebied B loopt? De tarifering van huurlijnen zal hiermee niet inzichtelijker worden.
Geconcludeerd wordt dat een onderscheid naar nationale geografie niet wenselijk is.
Het geografische onderscheid naar nationale versus internationale huurlijnen ligt meer voor de
hand. KPN ondervindt forse concurrentie op internationale trajecten tussen de grote Europese
steden, van vele pan-Europees opererende partijen als MCI Worldcom, Level3, GTS maar ook van
de andere incumbants. Deze markt bestaat met name uit full circuits. Dit is op zich niet verwonderlijk
want het fenomeen dat zich op de nationale markt voordoet (vraag en aanbod concentreren zich in
de stedelijke gebieden) doet zich ook voor op de internationale markt. Een nieuw toetredende pan-
Europese aanbieder zal eerst streven naar een Europees dekkend netwerk, met points of presence
in de belangrijkste steden van elk land.
Voor internationale huurlijnen die niet tussen de grote Europese steden worden gerealiseerd is de
concurrentie veel minder hevig. Voor deze verbindingen zijn de operators aangewezen op
samenwerking met andere operators, waarbij beiden een half-circuit leveren. Dit zijn veelal de
voormalige nationale PTTs, daar zij de beschikking hebben over de lokale aansluitnetwerken. Zoals
ook in de AMM aanwijzing werd geconstateerd, zijn de tarieven voor internationale huurlijnen op
basis van half-circuits fors hoger.
KPN realiseert haar internationale huurlijnen door een combinatie van a) een nationale huurlijn van
klantlocatie tot aan één van de twee internationale centrales en b) een internationale huurlijn van de
internationale centrale tot aan de internationale centrale van de buitenlandse operator. In de KPN
tariefstructuur maakt het hierbij niet uit waar de klantlocatie in Nederland gevestigd is; er wordt één
tarief gerekend voor het nationale deel en de helft van het internationale deel.
Een onderscheid naar nationale versus internationale huurlijnen lijkt, gegeven het verschil in concurrentie, wenselijk bij de inrichting van het price cap systeem.
6.2.4 Afstand
Korte huurlijnen zijn relatief duur in verhouding tot lange huurlijnen (zie Figuur 6.1). Immers, de
tariefstructuur van KPN kent afstandsonafhankelijke elementen en het tarief per kilometer wordt
lager naar mate de huurlijn langer is. De afstand van de klant tot aan de nummercentrale is niet
bepalend voor het tarief, alleen de afstand tussen twee nummercentrales. Als beide
eindpuntlocaties op dezelfde centrale zijn aangesloten is de afstand nul kilometer en is er dus geen
afstandafhankelijke maandhuur verschuldigd.
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 24
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
prijzen van nationale KPN DigiStream vaste verbindingen per jaar (exclusief eenmalig kosten voor aansluiting)
fl 120.000
2048 Kbit/s
fl 100.000
1024 Kbit/s
fl 80.000 512 Kbit/s
fl 60.000
kosten 256 Kbit/s
fl 40.000
128 Kbit/s
fl 20.000 64 Kbit/s
fl -
0 20 40 60 80 100 120 140 160
afstand tussen de nummercentrales (in km) bron: KPN vaste verbindingen programma 1/1/2001
Figuur 6.1 Prijzen KPN DigiStream Uit het feit dat de korte huurlijnen relatief duurder zijn mag niet direct de conclusie getrokken worden dat er sprake is van kruissubsidiëring. Er zijn namelijk daadwerkelijke verschillen in de kostenontwikkeling tussen korte en lange huurlijnen. De transmissiekosten nemen sterk af, met name doordat de backbone segmenten van een huurlijn gemultiplext worden over zeer breedbandige verbindingen, waardoor de kosten van aanleg, glasvezel en transmissie apparatuur per bandbreedte eenheid sterk afnemen. De aansluitkosten (randapparatuur, aansluitnetwerk) wegen daardoor zwaarder mee in de totale kosten.
Indien er verschillende afstandscategorieën in één mandje vallen biedt dat KPN de mogelijkheid om
kruissubsidiëring toe te passen. De aanleiding hiervoor zou kunnen liggen in de concurrentie
verhoudingen.
De mate van concurrentie is verschillend voor huurlijnen met een korte afstand dan die met een
lange afstand. Voor huurlijnen met een lange afstand (groter dan 75 km) zijn meerdere operators
bereid een offerte te doen. Ondanks dat hun eigen aansluitnetwerk beperkt is (en ze dus veelal
korte aansluithuurlijnen moeten inkopen bij KPN), kan bij een lange huurlijn een groter deel van de
omzet worden gerealiseerd met het eigen netwerk. Een andere reden is dat met de hogere tarieven
(en dus grotere omzet) van lange huurlijnen het risico van de sunk cost lager is. De kosten van de
aanleg van de aansluithuurlijnen zijn in deze gevallen eerder terugverdiend. Zoals eerder
aangegeven speelt niet alleen de afstand een rol bij de beslissing van een operator om wel of niet te
offreren; het type huurlijn, de duur van het contract, de nabijheid van een POP en de verwachting
over additionele omzet uit andere diensten spelen hierbij een rol.
Voor korte huurlijnen (tot 5 km) geldt dat andere operators alleen willen offreren indien a) het een aansluithuurlijn betreft (en er dus voldoende omzet en marge gemaakt wordt met andere diensten) of b) de locatie in de buurt ligt van een point of presence van de operator.
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 25
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
De concurrentieverhoudingen zouden dus een motief kunnen vormen voor KPN om
kruissubsidiëring toe te passen (door lange huurlijnen goedkoper te maken en korte huurlijnen
duurder te maken, om hiermee haar concurrenten uit de markt te drukken).
Het sterk verhogen van de tarieven voor korte huurlijnen heeft als neveneffect dat het andere
operators stimuleert om gebruik te maken van alternatieve aansluitnetwerken (als xDSL). Het
bevorderen van dergelijke infrastructuur concurrentie is overigens geen doel van een price cap
systeem.
Een indeling in mandjes op basis van de afstand is op grond van de verschillen in
kostenontwikkeling en mogelijke kruissubsidiëring te overwegen. De auteurs beschikken niet over
relevante informatie die aangeeft waar de grens tussen lange en korte huurlijnen zich bevindt.
6.2.5 Prijsstructuur
Zoals gesteld in hoofdstuk 4 zou het criterium van prijsstructuur een juiste indeling kunnen zijn als
de kostenontwikkeling voor de aansluiting en de verbindingen sterk zal verschillen.
Huurlijnen zijn in die zin bijzonder dat de infrastructuur en de geleverde dienst één zijn. Een klant
van operator A kan niet zijn huurlijn dienst onderbrengen bij operator B zonder dat ook de
infrastructuur gewijzigd wordt (in tegenstelling tot telefonie). Het is dus ook niet mogelijk om
infrastructuur componenten te scheiden en met een aparte price cap te reguleren.
6.2.6 Type klant
Er is een onderscheid te maken naar huurlijnen voor eindgebruikers (retail) en huurlijnen voor
service providers en netwerk operators (wholesale), zoals beschreven in paragraaf 2.3. Door het
invoeren van een price cap voor retail huurlijnen wordt voldaan aan de doelstellingen van de price
cap; KPN wordt gestimuleerd efficiency verbeteringen door te voeren, de eindgebruikerstarieven
zullen dalen, KPN verkrijgt een zekere mate van handelingsvrijheid en er wordt voor een langere
periode duidelijkheid verkregen omtrent de huurlijn tarieven.
De vraag is echter of deze maatregel ook de concurrentie stimuleert. Zoals in de AMM aanwijzing geconstateerd blijkt dat KPN de mogelijkheden heeft om de marktvoorwaarden te beïnvloeden. Er zijn diverse toetredingsdrempels die andere aanbieders ervan weerhouden om huurlijnen aan te bieden. Ook wordt geconstateerd dat KPN in haar Referentie Interconnectie Aanbieding (RIA) geen huurlijnen aanbod heeft opgenomen, terwijl dit een essentiële bijdrage aan het verlagen van de toetredingsdrempels is11. Tevens wordt gesteld (aangedragen door marktpartijen gedurende het onderzoek) dat lage eindgebruikerstarieven de toetreding tot de markt minder aantrekkelijk maken. Een verlaging van de eindgebruikerstarieven kan derhalve een averechts effect hebben doordat zij een van de toetredingsdrempels verhoogt.
Door in het price cap systeem onderscheid te maken naar retail en wholesale klanten kan derhalve de concurrentie gestimuleerd worden. Door echter wholesale aansluit huurlijnen als een apart type huurlijn te beschouwen (zie 6.2.2) kan, zonder een onderscheid naar type klant, een separate price cap gebruikt worden voor wholesale gebruik.
11 Middels een besluit heeft OPTA op 7 augustus 2000 aangegeven dat KPN een aanbod voor
interconnecterende huurlijnen in haar RIA moet opnemen. OPTA/IBT/2000/202134
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 26
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
6.2.7 Duur van het contract
Niet op alle huurlijnen die KPN aanbied wordt een contractduur gerelateerde korting geboden. Voor
de DigiStream huurlijnen heeft de korting alleen betrekking op dubbel uitgevoerde aansluitingen.
Voor DigiStream HighSpeed en Flexistream zijn dergelijke kortingen ook van toepassing op de
maandelijkse kosten. KPN biedt 5% of 10% korting voor een 3 respectievelijk 5 jaars contract.
In een concurrerende marktsituatie is het winnen en behouden van marktaandeel een belangrijk
streven van elke marktpartij. Het geven van kortingen in ruil voor omzetgaranties over een langere
periode is dan ook zeer gebruikelijk. Door per duur van het contract aparte price caps te zetten
wordt de gereguleerde partij belemmerd in zijn mogelijkheden om klanten voor lange termijn te
winnen.
Een price cap systeem met een indeling in verschillende mandjes op basis van de duur van het
contract lijkt derhalve niet zinvol.
6.2.8 Conclusie
In het price cap systeem moet onderscheid gemaakt worden naar type huurlijn en naar
internationale versus nationale huurlijnen. Overwogen kan worden om onderscheid te maken naar
de afstand van de huurlijn.
6.3 Price cap model en weging
Er mag van worden uitgegaan dat de regelgever zeker niet meer informatie heeft over de
prijselasticiteit van de markt voor huurlijnen dan de operators. Doordat de effecten van de
technische ontwikkelingen en de introductie van alternatieve infrastructuren nog onbekend zijn,
heeft het (zie ook paragraaf 4.3.2) de voorkeur te kiezen voor een price cap systeem dat overweg
kan met schommelingen in de vraag. Geadviseerd wordt om te kiezen voor een price cap model
welke de gemiddelde prijs wijzigingen van de diensten reguleert (model 2 op pagina 14).
Als ook de prijswijzigingen van de huurlijnen binnen een mandje sterk uit elkaar loopt zal ook model
2 gevoelig zijn voor schommelingen in de vraag. In dat geval zal een verdere indeling in mandjes
noodzakelijk zijn (bijvoorbeeld op basis van afstand).
De weegfactor zal op basis van de in de afgelopen periode behaalde omzet moeten worden bepaald, daar er een grote heterogeniteit in de tarieven is.
6.4 Scenario's
In Tabel 6.1 zijn zes scenario's geschetst waarbij de mandjes op verschillende manieren zijn
samengesteld. De scenario's kunnen worden gecombineerd.
Categorie Beschrijving
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 27
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
Categorie Beschrijving
A alle huurlijnen tot en met 2 Mbit/s De price cap geldt voor alle analoge en digitale huurlijnen
tot en met 2 Mbit/s, inclusief PVCs. Ook de huurlijnen die
KPN levert aan andere netwerk operators vallen onder de
price cap.
B retail huurlijnen tot en met 2 Mbit/s De price cap betreft alle analoge en digitale huurlijnen tot
met subcap op analoog en met 2 Mbit/s inclusief PVCs die KPN levert aan
eindgebruikers. Een subcap gelijk aan de algemene price
cap wordt geplaatst op analoge huurlijnen, om te
voorkomen dat prijsverlagingen in de categorieën digitaal
6.4.1 Huurlijnen groter dan 2 Mbit/s
In bovenstaande scenario's zijn de huurlijnen groter dan 2 Mbit/s niet opgenomen, omdat uit de
AMM aanwijzing is gebleken dat er voor dit type huurlijnen sprake is van grote concurrentie.
6.4.2 Efficiency prikkels
In elk scenario wordt in zekere zin voldaan aan de doelstelling om een efficiency prikkel te geven
aan KPN. De omvang van de prikkel is daarbij sterk gerelateerd aan de hoogte van de price cap. In
een tweetal van de hierboven genoemde scenario's is de prikkel echter minder sterk.
De markt voor analoge huurlijnen krimpt al enkele jaren en zal dit in de toekomst blijven doen. Dit omdat eindgebruikers voor spraaktoepassingen meer gebruik maken van digitale huurlijnen. KPN
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 28
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
zal proberen haar analoge klanten te overreden om te migreren naar digitale huurlijnen. Immers,
indien alle huurlijnen digitaal zijn kan het netwerk van KPN efficiënter worden ingericht. Daarnaast
kunnen de vaste kosten van het analoge huurlijn netwerk over steeds minder klanten worden
omgeslagen. Een van de manieren om klanten te overreden is om analoge huurlijnen duurder te
maken. Door een subcap te plaatsen op analoge huurlijnen wordt deze mogelijkheid echter
weggenomen. KPN is overigens verplicht (op basis van de minimumreeks) om analoge huurlijnen
aan te bieden.
Indien gekozen wordt voor een price cap op één type huurlijnen (bijvoorbeeld alleen
interconnecterende zoals in scenario D en E) impliceert dat, dat het KPN vrij staat om een eigen
prijsbeleid te voeren voor de overige typen huurlijnen. De werking van de price cap is dus beperkt
en daarmee ook de efficiency prikkel. Bij voorkeur dient het price cap systeem dus alle huurlijnen te
omvatten.
6.4.3 Complexiteit van het systeem
De complexiteit van het price cap systeem wordt vooral bepaald door de gedetailleerdheid waarmee
gegevens moeten worden aangeleverd door KPN, het gekozen price cap model en de wijze waarop
de X berekend wordt. De complexiteit is minder afhankelijk van het aantal mandjes en de wijze
waarop deze worden samengesteld.
In paragraaf 6.3 is aangegeven dat gekozen dient te worden voor het model waar de gemiddelde
prijswijzigingen wordt gereguleerd, met wegingsfactoren op basis van de gerealiseerde omzet.
Ondanks dat dit een vrij complex price cap systeem geeft, wegen de voordelen op tegen de nadelen
(zie paragraaf 4.3.2 en 4.3.3).
6.4.4 Bescherming tegen marktverstoring
Een price cap systeem waarin gebruik gemaakt wordt van meerdere mandjes geeft KPN minder
vrijheid om haar eigen prijsbeleid te voeren. Des te groter het aantal mandjes (waardoor onder elk
mandje minder typen huurlijnen vallen), des te kleiner de mogelijkheden voor KPN om de
marktverhoudingen te beïnvloeden. Hierbij moet gedacht worden aan dumping (ook wel 'predatory
pricing' genoemd) en aan kruissubsidiëring.
De opname van subcaps voor analoge huurlijnen in scenario's B en C is ingegeven om een
dergelijke marktverstoring tegen te gaan.
Scenario's A en E geven weinig bescherming tegen marktverstoring. In scenario A heeft KPN een
grote vrijheid om haar prijsbeleid binnen de grenzen van de price cap op te stellen. In scenario E is
die vrijheid nog groter, daar slechts één type huurlijn met een beperkte afstand onder de price cap
maatregel valt.
De price cap in scenario F zal door KPN niet gecompenseerd worden door een tariefsverhoging
voor de full circuit internationale verbindingen, aangezien de concurrentie daar te hevig is. Een
mogelijke kruissubsidiëring zou kunnen worden toegepast binnen specifieke bestemmingen of met
nationale huurlijnen (dit laatste kan voorkomen worden door F toe te passen in combinatie met
andere scenarios).
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 29
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
6.4.5 Lange termijn invloed
Scenario's A, B, C en F zullen direct invloed hebben op de tarieven voor eindgebruikers, met naar
verwachting een positief effect op de vraag naar huurlijnen. Zo zullen meer ondernemingen (met
name in het MKB) besluiten om een huurlijn naar het Internet nemen of om de capaciteit van hun
huidige huurlijn te vergroten.
Een dergelijke prijsontwikkeling zal een remmend effect kunnen hebben op de marktpenetratie van
andere huurlijn en ADSL operators. Of dit gebeurd is mede afhankelijk van de kwaliteit
(gegarandeerde capaciteit, betrouwbaarheid) van de dienstverlening van deze operators.
Scenario's D en E zijn erop gericht om voor andere operators de toetredingsdrempels te verlagen. De verwachting is dat de price cap daardoor indirect (als gevolg van toenemende concurrentie) leidt tot lagere eindgebruikerstarieven. Doordat eerst de andere operators moeten toetreden tot de markt zou de verlaging van eindgebruikerstarieven wel langer op zich kunnen laten wachten. Door het wholesale aanbod zal ook de concurrentie op de markt voor internationale huurlijnen toenemen.
Het ontbreken van een wholesale aanbod, dat ook nog eens duidelijk verschilt van het retail aanbod, doet de toetreding van nieuwe operators vertragen. De auteurs zijn echter van mening dat een dergelijk aanbod niet de enige factor is die bepaald of partijen zullen toetreden. Vrijwel alle netwerk operators hebben een breed dienstenportfolio, waar huurlijnen een onderdeel van uitmaakt. De beslissing om het eigen netwerk uit te breiden tot aan de local loop zal mede gebaseerd zijn op de verwachting over de afzet van de andere diensten uit het portfolio.
Een daling van de eindgebruikerstarieven heeft invloed op de beslissing om intra-company telefoonverkeer zelf af te handelen door telefooncentrales met vaste verbindingen te koppelen. Het omslagpunt is in het verleden, door de sterke daling van de telefoontarieven, flink gestegen. Door de lagere kosten van de vaste verbinding wordt het weer aantrekkelijk voor bedrijven om het verkeer zelf af te handelen. Hierdoor zullen de inkomsten uit de telefoniedienstverlening dalen. Dit effect is sterker voor operators die verticaal geïntegreerd zijn.
De technologische ontwikkelingen op de middellange termijn voorspellen dat de vraag naar analoge verbindingen zal afnemen. Doordat de economies of scale afnemen zullen de kosten van de analoge verbindingen hoger uitvallen en zal efficiency verbetering lastiger worden. Een price cap maatregel die efficiency verbetering afdwingt is lastig te verenigen met de verplichting aan de partij met AMM om deze analoge huurlijnen te bieden. Of de verplichting voor analoog moet worden losgelaten, of de price cap moet toestaan dat de tarieven stijgen.
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 30
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
6.4.6 Overzicht
In de tabel hieronder is een overzicht gegeven van de relatieve effecten van de zeven scenario's.
Scenario's A B C D E F
Efficiency prikkel ++ + +++ - -- ++
(+ is grotere prikkel)
Complexiteit + +/- +/- +/- +/- +
(+ is minder complex)
Bescherming tegen marktverstoring - + ++ - -- -
(+ is meer bescherming)
Lange termijn invloed + + + ++ ++ +
(+ is positieve invloed)
Tabel 6.2 Overzicht van relatieve effecten van price cap scenario's
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 31
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
7 Aanbevelingen
7.1 Voorkeur scenario
VKA heeft de voorkeur voor een scenario waarbij de price cap maatregel zo snel mogelijk overbodig
wordt. Concurrentie tussen meerdere aanbieders is de enige lange termijn oplossing om te komen
tot lagere eindgebruikerstarieven. Met de beschikbaarheid van de dienst MDF Access moeten
andere aanbieders in staat worden geacht om digitale huurlijnen (tot 2 Mbit/s) in het hele land aan te
bieden. Het zal echter nog enige tijd duren voordat andere aanbieders hun backbone netwerk
hebben uitgerold tot in alle nummercentrales en ook daadwerkelijk over kunnen gaan tot het leveren
van huurlijnen12.
Op de korte termijn zal de concurrentie op de deelmarkten voor analoog en
Nationaal Internationaal
retail wholesale retail wholesale tot y km
analoog subcap B
digitaal price cap B
digitaal 2 Mbit/s
PVC
digitaal > 2 Mbit/s
Figuur 7.1 Soorten huurlijnen waarvoor de price cap voor van toepassing is
12 Mede bepalend voor de termijn is het door de aanbieders verwachtte succes van hun andere diensten (zoals
telefonie, ADSL en VPNs), het oplossen van de operationele problemen rondom MDF access en het
investeringsklimaat voor telecom aandelen. Huurlijn dienstverlening op basis van WLL zal niet eerder dan in
2002 van start gaan, gegeven de vertraging bij de uitgifte van de frequenties.
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 32
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
De geldigheidsduur van de price cap op interconnecterende huurlijnen zal beperkt moeten zijn tot het moment dat andere aanbieders op basis van MDF access, WLL of eigen infrastructuur goed in staat moeten worden geacht om te concurreren met KPN.
Op de markt voor huurlijnen >2 Mbit/s is er al sprake van grote concurrentie. Het lijkt ons derhalve
onjuist om hier een price cap voor in te stellen. De markt voor PVC gebaseerde huurlijnen is sterk
afhankelijk van de tarieven voor korte aansluithuurlijnen. Door de price caps B en E zal deze mede
in prijs dalen.
De berekening van de price cap dient ons inziens plaats te vinden op basis van de gemiddelde
prijswijziging waarbij de wegingsfactoren op basis van de gerealiseerde omzet worden bepaald.
OPTA zal in haar price cap systeem ruimte moeten inbouwen om het price cap systeem aan te
passen indien uitzonderlijke situaties ontstaan. Hieronder worden onvoorziene en aanzienlijke
investeringen verstaan, bijvoorbeeld wanneer de vraag zeer sterk toeneemt of wanneer de vraag
zeer sterk afneemt.
7.2 Valkuilen
Om de doelen van een price cap systeem ook daadwerkelijk te realiseren moeten er, in verband met
mogelijke valkuilen, een aantal algemene overwegingen in acht worden genomen bij de keuze voor
een price cap regulering:
* Lagere eindgebruikerstarieven hoeven niet te leiden tot meer aanbieders. Dit is bijvoorbeeld het
geval indien de price cap voor retail tarieven in verhouding te laag wordt gezet ten opzichte van
de onderliggende interconnectie tarieven voor huurlijnen. Het kleiner worden van de marge
vormt een drempel voor andere aanbieders om tot de markt van huurlijnen toe te treden dan wel
daadwerkelijk te concurreren.
* Indien door de dalende eindgebruikerstarieven de vraag sterk stijgt, zullen de leveringstijden
stijgen als gevolg van onvoldoende (leverings)capaciteit.
* Het is niet geheel duidelijk of de tarieven van huurlijnen die niet onder de price cap vallen wel
op basis van rendementsregulering moeten worden gereguleerd. Deze diensten vallen immers
nog onder de verplichting van kostenorientatie. Dit zou in de praktijk een hybride systeem van
price cap en rendementsregulering betekenen. Welke mogelijke (nadelige) effecten dit heeft is
nog niet onderzocht.
* Door de operator aangeboden (volume) kortingen worden niet meegenomen. In de opzet van
het price cap systeem kan hiervoor worden gecorrigeerd. Deze correctie methode kan echter
complex zijn, afhankelijk van de wijze waarop de korting wordt berekend. Zo is de locatie korting
van KPN (zie bijlage A) afhankelijk van de omzet van de klant op een bepaalde locatie. Deze
korting incorporeren in de price cap vereist kennis van de omvang van het totaal bedrag aan
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 33
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
verstrekte kortingen. Deze zou dan als een percentage van de totale omzet als correctiefactor op de gemiddelde prijs meegenomen kunnen worden:
kortingen
wk. pk (t) RPI - X -( %)
100
k omzet De korting wordt echter verstrekt ongeacht het type huurlijn. Bij een price cap systeem waarbij de mandjes gebaseerd zijn op het type huurlijn, kan de bovenstaande correctiefactor niet gehanteerd worden. Immers, de korting kan per mandje verschillend zijn. De correctie factor zou in dit geval dan berekend moeten worden per verschillend type huurlijn.
* Mogelijke kwaliteitsverslechtering. Door de marge druk zal de operator geneigd zijn de kosten te
verlagen. Bijvoorbeeld door personeel te ontslaan of door diensten van functionaliteit te
ontdoen. Hierdoor kan de kwaliteit van de dienstverlening verslechteren. De operator heeft ook
geen sterke incentive meer om kwalitatief hoogwaardige diensten te leveren. Hij draagt hiervoor
alle kosten, maar profiteert slechts ten dele van de voordelen aangezien de (hopelijk)
toegenomen vraag vermenigvuldigd wordt met een lagere marge. Een manier om dit te
voorkomen is het invoeren van kwaliteitsindicatoren.
* Een price cap model gaat ervan uit dat het efficiencyprikkels geeft aan de partij met AMM,
m.a.w. de kosten zullen dalen. Indien echter de kosten van huurlijnen stijgen zal de marge
afnemen of zelfs negatief worden. Dit effect is zichtbaar in Californië, waar door overmatige
elektriciteitsproductie centrales uit productie moesten worden genomen. De combinatie van een
stijgende vraag en het dalende aanbod zorgde voor een vertienvoudiging van de (wholesale)
prijs. De energiedistributeurs waren middels een price cap gebonden aan een vaste retail prijs
voor de komende jaren en zien zich zodoende geconfronteerd met grote verliezen. Het risico
van faillissement is voor deze bedrijven nu zeer groot geworden (bron: Het Financieel Dagblad d.d.
5 januari 2001).
* De introductie van nieuwe diensten en het annuleren van bestaande diensten heeft een directe
invloed op de price cap en kan daarmee de beoogde werking tenietdoen.
* Rantsoeneren van diensten. Een operator kan voor sommige diensten een zeer lage prijs
hanteren (bijvoorbeeld onder het marginale kosten niveau) en tegelijkertijd de productie van de
dienst beperken. Door de tarieven van andere diensten te verhogen kan de operator blijven
voldoen aan het price cap niveau. Ook al is dit gedrag niet winstgevend op lange termijn (ook al
omdat de dienst waarvan de productie beperkt is in de volgende price cap vaststelling daardoor
een lagere gewicht krijgt), op korte termijn kan dit winstgevend zijn. Mogelijke actie hiertegen is
het vastleggen dat de tarieven niet onder het marginale kostenniveau mag liggen.
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 34
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
A Tariefstructuur KPN Telecom nationale vaste verbindingen
De tariefstructuur voor nationale vaste verbindingen van KPN Telecom is alsvolgt opgebouwd (bron: Vaste Verbindingen Programma d.d. 1 jan 2001)
A.1 Maandelijkse kosten
De maandhuur van een nationale vaste verbinding is opgebouwd uit twee soorten tarieven.
1. Een vaste maandhuur per aansluitpunt
Voor elk van de twee aansluitpunten in een vaste verbinding betaalt u een maandelijks bedrag, dat
onafhankelijk is van de afstand tussen de eindpuntlocatie en de KPN Telecom centrale.
2. Een afstandafhankelijke maandhuur per verbinding
Dit huurbedrag is afhankelijk van de afstand die de vaste verbinding overbrugt. De berekening van
dit bedrag is als volgt:
* De door de vaste verbinding overbrugde afstand is gelijk aan de hemelsbreed gemeten afstand
tussen de twee KPN Telecom nummercentrales (NRC), waarop de beide eindpuntlocaties zijn
aangesloten. De afstand wordt naar beneden afgerond in hele kilometers, met een minimum
van één kilometer.
* De afstand valt in één van de volgende vijf afstandscategorieën:
- tot 10 kilometer
- 10 tot 25 kilometer
- 25 tot 50 kilometer
- 50 tot 100 kilometer
- meer dan 100 kilometer
- Iedere afstandscategorie kent een vast maandtarief en een tarief per kilometer.
N.B.: Als beide eindpuntlocaties op dezelfde KPN Telecom centrale zijn aangesloten is de afstand
nul kilometer en betaalt u dus geen afstandafhankelijke maandhuur.
A.2 Eenmalige tarieven per aansluitpunt
Bij nieuwe aanleg, verhuizen, verplaatsen of wijzigen van een vaste verbinding betaalt u een
eenmalig bedrag, dat verschilt per type vaste verbinding.
A.3 Kortingsregeling
KPN Telecom hanteert een kortingsregeling (alleen voor nationale digitale vaste verbindingen)
welke bestaat uit twee onderdelen. In de eerste plaats wordt er gekeken welke locaties in
aanmerking komen voor de locatiekorting. Vervolgens wordt de contractantkorting berekend over de
totale omzet, minus de locatiekorting. Uw totale korting is de som van locatiekorting en
contractantkorting.
Alle genoemde bedragen zijn exclusief 19 % BTW.
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 35
definitief
Onderzoek pricecap systemen voor huurlijnen
Locatiekorting*
Totaal aan maandvergoedingen (excl. BTW) Locatiekorting
voor digitale vaste verbindingen per jaar
toegerekend aan de locatie
tot f 150.000,- geen locatiekorting
van f 150.000,- tot f 300.000,- 10% over het volledige bedrag
f 300.000,- en meer 10% over f 300.000
+ 14 % over elke volgende gulden.
* De totale locatiekorting is de som van de afzonderlijke locatiekortingen. Bij het vaststellen van het
abonnementsbedrag van een verbinding, dat meetelt op een locatie, gaat KPN Telecom uit van een
evenredige verdeling over beide eindpunten. De maandhuur van een netwerkaansluitdrager en
uitlopers van verbindingen die eindigen op een netwerkaansluitdrager valt buiten de optelling voor
de locatiekorting.
Contractantkorting
Totaal aan maandvergoedingen per jaar (Excl. BTW) contractantkorting
voor digitale vaste verbindingen, verminderd met de
toegekende locatiekorting
tot f 150.000,- geen contractantkorting
van f 150.000,- tot f 500.000,- 6% over het volledige bedrag
van f 500.000,- tot f 1.000.000,- 6% over f 500.000,-
+ 7% over elke volgende gulden
f 1.000.000,- en meer 6% over de eerste f 500.000,-
+ 7% over de tweede f 500.000,-
+ 8% over elke volgende gulden
KPN Telecom verleent per klant locatie- en contractantkorting over niet meer dan vijf
debiteurnummers per soort verbinding (DigiStream, DigiLine of Digitaal Standaard).
Verdonck, Klooster & Associates B.V. 36