Ruimte maken, ruimte delen
Toespraak Minister Pronk bij presentatie 5e Nota Ruimtelijke Ordening op 31
januari
Planning is een systematische en ordelijke activiteit. Ruimtelijke
ordening eveneens. Dat heb ik van Tinbergen geleerd. Zijn lessen heb
ik getracht toe te passen in de voorbereiding van de Vijfde Nota
Ruimtelijke Ordening. Het was een exercitie van planning in fasen:
eerst doeleinden kiezen, instrumenten daarvan logisch afleiden en
hiërarchisch ordenen, terugkoppelen om de consistentie te testen en,
ten slotte, het beste sturingssysteem ontwerpen.
De planning begon met het vaststellen van de gemeenschappelijke waarden. Dat resulteerde in zeven kwaliteitscriteria: ruimtelijke diversiteit, economische en maatschappelijke functionaliteit, culturele diversiteit, sociale rechtvaardigheid, duurzaamheid, aantrekkelijkheid, menselijke maat. Ze zijn tot de kern van het beleid gemaakt. Het zijn per definitie subjectieve begrippen. Daaraan moet politiek inhoud worden gegeven, op nationaal niveau, binnen afzonderlijke steden en landschappen, door de burgers zelf. Het zijn de normen waaraan de ordening op alle niveaus moet worden getoetst.
Vervolgens zijn de trends beschreven die de ruimtelijke ontwikkeling
in de komende decennia zullen bepalen: demografische, technologische,
economische, sociale, culturele en geografisch-ecologische trends. Zij
hebben invloed op de ruimtebehoefte. Die is geschat voor een zevental
functies: wonen, werken, recreëren, mobiliteit, natuur, water en
landbouw. Die schatting is gemaakt met hulp van de planbureaus, de
ministeries, het bedrijfsleven, de mede-overheden, maatschappelijke
organisaties en burgers.
De uitkomst ervan was een kwantificering van de ruimtevraag,
uitgesplitst naar een hoog scenario (hoge economische groei, hoge
bevolkingsgroei ondermeer tengevolge van blijvende immigratie) en een
laag scenario. Het hoge ruimtedruk -scenario werd gehanteerd om later
niet voor verrassingen te worden geplaatst. Het is gemakkelijker
beleid te vertragen dan te versnellen. De cijfers hebben we verdeeld
over de verschillende landsdelen volgens drie scenarios: doortrekken
van de ruimtelijke ontwikkelingen van de laatste tijd, sterker
concentreren op het Westen van Nederland, of spreiden naar de overige
landsdelen. Na veel politieke discussie is uiteindelijk voor het
eerstgenoemde alternatief gekozen, doch tevens is besloten flexibel te
programmeren. Ze ontstaat een rollend perspectiefplan.
De opgave bleek omvangrijk. Meer dan een kwart van het oppervlak van
Nederland zal de komende dertig jaar van karakter veranderen. Dat
plaatst ons voor de noodzaak keuzes te maken. Niet alles kan immers
overal tegelijk. Dat is een nieuwe politieke constatering. Tot ver in
de jaren tachtig dachten we dat met een beetje inschikken alle
ruimtebehoeften zouden kunnen worden geaccommodeerd. Inmiddels is het
besef doorgedrongen dat dat niet mogelijk is zonder de ruimtelijke
kwaliteit aan te tasten. Daarom zijn keuzes noodzakelijk: willen we de
door burgers gewenste kwaliteit - diversiteit, stedelijkheid,
openheid, polders, bos, wouden, monumenten, beken, etcetera -
waarborgen, dan kan niet aan alle kwantitatieve ruimtebehoeften
onbeperkt worden voldaan. Inschikken helpt niet. Er zullen
prioriteiten moeten worden gesteld.
Zes strategieën stonden ter beschikking. We konden kiezen uit: de
ruimtevraag negeren (landbouw?), bepaalde behoeften reduceren (minder
grote woningen?), een deel verplaatsen naar buiten de landsgrenzen
(stortplaatsen?, Schiphol?), het grondgebruik intensiveren, functies
onderling combineren en bestaand ruimtegebruik transformeren. Er is
vooral voor de laatste drie gekozen: intensief ruimtegebruik (dichter
bouwen in steden, duurzame bedrijventerreinen), functiecombinaties
(water en recreatie, landbouw en natuur, wonen op water) en
reconstructie van kwalitatief minder gewaardeerde delen van stad en
platteland (verouderde woningen, stallen en kassen).
Dat is de visie welke is neergelegd in de Vijfde Nota Ruimtelijke
Ordening. Zij kan in twee statements worden samengevat: ruimte maken,
ruimte delen. Beide zijn nodig: de ruimte is maakbaar, ook al is ons
land begrensd. De ruimte kan ook beter worden verdeeld:
rechtvaardiger, slimmer, evenwichtiger. Uitgaande van die visie, kan
een ruimtelijk beeld worden geschetst van Nederland in de komende
dertig jaar. Het ziet er als volgt uit.
Ten eerste: het beeld is wezenlijk internationaal. Nederland moet
worden bezien als een deel van de ruimte in geheel Noordwest-Europa,
inclusief de Noordzee. Landsgrenzen worden bewust genegeerd, ook
cartografisch. Immers, veel trends en hun ruimtelijke gevolgen zijn
grensoverschrijdend van karakter.
Twee: Een van de belangrijkste trends betreft het water. Het
watervraagstuk, dat direct raakt aan de veiligheid van burgers, kan
vanwege langzame, doch onverbiddelijke klimaatveranderingen en vanwege
bodemdaling niet worden genegeerd. Meer ruimte voor water, een natter
Nederland, dat heeft grote gevolgen voor het ruimtelijk beeld, voor de
landbouw, de woningbouw, de recreatie en de natuur. De Vijfde Nota
onderscheidt zich van alle vorige door de erkenning van deze
werkelijkheid.
Drie: gestreefd wordt naar een ontwikkeling van het stedelijk gebied
in het Westen tot een Deltametropool. Daarmee wordt gekozen voor
functionele specialisatie binnen de Randstad als geheel. Het werken
als één stad, waarbinnen alle krachten worden gebundeld, geen enkele
beslissing met een ruimtelijk gevolg (nieuwe woonwijken en
bedrijventerreinen, havenuitbreiding, recreatiegebieden) wordt genomen
zonder overleg binnen de metropool als geheel. Dat moet gelden voor
alle grote investeringen in het gebied. Dat betekent bijvoorbeeld de
plicht tot overleg tussen Amsterdam en Rotterdam. Daarom is niet
gekozen voor het alternatief van een Noordvleugel en een Zuidvleugel.
De Deltametropool betekent ook afstemming van de woningvraag tussen
Almere èn Utrecht en Gouda en Zoetermeer, etcetera. Niet iedere
gemeente afzonderlijk. Een nieuwe openbaar-vervoerverbinding tussen
alle grote centra: de Randstad rond, de klok rond, comfortabel, snel,
frequent. Een Groen Hart als open park binnen de metropool.
Vier: de aanwijzing van vijf andere stedelijke netwerken en
stimulering van regionale stedenverbanden binnen
geografisch-economische zones. Daarvoor ligt een soortgelijke politiek
- zij het bescheidener - binnen handbereik. Tot die politiek behoort
ook het ontwikkelen van parkenstructuren ten behoeve van de inwoners
van de stedelijke netwerken, het aanwijzen van Nationale Landschappen
en het vrijhouden van het zicht vanaf de snelwegen op het landschap
door middel van vensters. Van de oude zienswijze van zesentwintig
stadsgewesten en vele bufferzones om deze stadsgewesten van elkaar te
scheiden wordt afscheid genomen. Datzelfde geldt voor het recente
concept van de corridors. Daaraan is in de Vijfde Nota Ruimtelijk
Ordening geen centrale plaats toegekend. Die plaats wordt ingenomen
door de stedelijke netwerken.
Ten slotte, punt vijf: grenzen horen tot het nieuwe ruimtelijk beeld.
Om de offensieve strategieën van intensiveren, combineren en
transformeren af te dwingen, èn om de open ruimte van verdere
bebouwing te vrijwaren, is gekozen voor rode en groene contouren. Trek
de rode grens: bevorder de stedelijkheid, echter: tot hier toe en niet
verder. Trek de groene grens rond natuurgebieden en te beschermen
erfgoed. Voorbij die grens rust een taboe op de markt. Het
tussenliggende gebied is niet vogelvrij. Daar vindt ordening plaats
met behulp van grenzen om specifieke kwaliteiten te beschermen: ruimte
voor vogels, water, landbouw en nationale landschappen zoals de Hoekse
Waard, het Groene Hart en het Limburgse Heuvelland.
De visie die besloten ligt in Ruimte Maken, Ruimte Delen is in zes
stappen ontwikkeld. Van waarden naar ruimtelijke kwaliteit. Van trends
naar gekwantificeerde ruimtebehoeften. Vanuit een confrontatie tussen
kwaliteit en kwantiteit naar een keuze van interventiestrategieën om
meer ruimte te maken en deze toe te delen. Vervolgens het ontwerp van
een pluriform ruimtelijk beeld. Daarna de kaarten, schitterende
kaarten, met een doorkijk naar de meer en minder duurzame lagen van
onze bodem en gemaakt met een brede Europese blik.
En tenslotte de regie. Dat is de laatste stap. Immers, je moet eerst
weten wat je wilt, om vervolgens te bepalen hoe je dat gaat
realiseren.
Sturing begint met de stelling dat de regie bij het proces van
planvorming en inrichting van de ruimte principieel dient te berusten
bij de overheid. Haar positie ten opzichte van de markt hebben we
versterkt. Er kan geen misverstand over bestaan wie de regie in de
ruimtelijke ordening de komende jaren zal voeren: dat is de publieke
sector.
Maar de overheid kent vele geledingen. Wie voert de regie? Dat zijn
niet alleen de gemeenten en het is ook niet alleen het rijk. De
zeggenschap over de ruimtelijke inrichting hebben we noch
gedecentraliseerd, noch aan onszelf getrokken. De bestaande hiërarchie
van besluitvormingsniveaus binnen de overheid is zoveel mogelijk
gerespecteerd. Er is gezocht naar een optimaal regime, waarin alle
overheidslagen hun bevoegdheden actief gebruiken om, in vrijheid, de
voor elk van die overheidslagen wezenlijke belangen te dienen. Zo zal
de regering scherp toezien op de beleidsonderdelen die van nationaal
belang zijn, maar zullen provincies en gemeenten evenzeer waken over
de beleidsonderdelen van regionaal en lokaal belang.
Burgers dienen in die overheidsregie maximale inspraak te hebben. Nog
los van de democratische argumenten daarvoor, ben ik van mening dat de
mondige, welvarende burgers in dit land van nature geneigd zijn vanuit
diepgevoelde waardenpatronen te redeneren en intuïtief te weten wat
wenselijk is. Interactief beleid is daarom een vereiste. Niet om
lastige tegenwerking achteraf te voorkomen, maar om vooraf optimaal
van de kennis en inzichten van burgers te profiteren. Ook bij de
voorbereiding van de Vijfde Nota is van die inbreng gebruik gemaakt.
Toegepast op de contourenbenadering houdt dit in dat gemeenten
weliswaar zelf de contouren trekken, maar dat die contouren pas kunnen
worden vastgesteld nadat de provincie en het rijk de daaraan ten
grondslag liggende ruimtelijke visies hebben goedgekeurd. Dat vereist
van de gemeenten èn van het rijk een scherpe motivering van hun
keuzen: kwantitatief aan de hand van ruimtebehoeftecijfers voor alle
zeven functies, kwalitatief aan de hand van de zeven
kwaliteitscriteria en de keuze van drie interventiestrategieën. Pas
wanneer per gebied de ruimtelijke visie is vastgesteld en goedgekeurd
op een bestuurlijk niveau hoger dan dat voor het gebied zélf, mogen de
contouren worden getrokken. Dit waarborgt het publiek belang, niet
alleen in het publiek domein, maar ook daar waar een afweging
plaatsvindt tegen belangen van de markt.
Oorspronkelijk werd onderscheid gemaakt tussen rode, lichtgroene en
donkergroene contouren. De lichtgroene zijn echter geschrapt. Dat is
geen ramp, want de achterliggende regimes blijven bestaan, zoals de
Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn, enzovoort. De lichtgroene contour
zou voor deze regimes als paraplu fungeren. Wat we nu missen is vooral
een volstrekte eenduidigheid en transparantie van de regie, niet de
publieke regie zelf.
Om dit alles uit te voeren zijn nieuwe instrumenten nodig. Bijna een
kwart eeuw na de val van het kabinet Den Uyl brengen we een nota uit
over de grondpolitiek, waarmee beoogd wordt de positie van de overheid
te versterken. Dat is Paars op zijn best. Er zal geld komen voor
reconstructie en transformatie van stad en platteland, voor het
saneren van onveilige plekken, voor het verkorten van reistijden. Er
komen instrumenten om milieubeleid en ruimtelijke ordening op elkaar
af te stemmen.
Het sluitstuk van de sturing is de handhaving. Regels en contouren
moeten worden eerbiedigd. Naleving moet worden afgedwongen,
niet-naleving hersteld en gesanctioneerd. Dat alles is met kracht ter
hand genomen, maar vereist tijd. Tijd om een nieuwe wet op de
Ruimtelijke Ordening te maken. Die komt nog dit jaar. Tijd om een
cultuurverandering te bewerkstelligen: democratiseren, niet gedogen,
geen handjeklap tussen bestuurders en belangen, niet teruggrijpen op
verouderde bestemmingsplannen die mondige burgers het vertrouwen in de
overheid doen verliezen. Niet wijken voor dreiging met schadeclaims
door kapitaalkrachtige projectontwikkelaars. Niet denken dat het
Binnenhof en de ambtenarij het altijd beter weten dan de mensen in de
regio. Evenmin dat werk, werk, werk alles wettigt, ook het
wegbulldozeren van de open ruimte en het unieke karakter van ons
gedifferentieerd landschap.
Ik geloof in de maakbaarheid van de ruimte. Wie daarin niet gelooft,
laat het ontwerp van stad en land over aan de markt. De markt is tot
veel in staat, maar niet op een democratische wijze. De markt verdeelt
de schaarse ruimte al naar wie kapitaal bezit. Dat leidt noch tot een
cultuur van stedelijkheid, noch tot open structuren tussen de steden.
Door burgers, jong en oud, gewenste ruimtelijke kwaliteit vereist een
publieke regie. Die regie moet uitmonden in een terughoudend
ruimtebeslag, ook om voldoende ruimte te scheppen voor komende
generaties om nieuwe beslissingen te nemen.