Bijdrage van Ferd Crone
14 februari 2001
AAN HET ALGEMEEN OVERLEG OVER DE BENZINEMARKT
Samenvatting/geschiedenis
Zou het lukken eindelijk meer concurrentie te krijgen op de
benzinemarkt?
De rijksoverheid geeft sedert decennia locaties langs het
rijkswegennet uit voor de vestiging van benzinestations. Dit
betreft concessies voor onbepaalde tijd ("eeuwig"). De
concessiehouder (doorgaans een oliemaatschappij) kan de concessie
zelf gebruiken of een locatie in exploitatie aan een derde geven.
Dit systeem van uitgifte van locaties werkt fnuikend voor een vrije
marktwerking. Gevestigde maatschappijen kunnen voor onbepaalde tijd
en tegen een relatief lage vergoeding aan het Rijk, nauwelijks
gestoord door concurrentie in de zin van nieuwe toetreders benzine
verkopen. In het kader van MDW moet hieraan door locaties te veilen
een einde worden gemaakt zoadat nieuwe toetreders een kans krijgen.
Veilen is het tweede spoor, wellicht een second bestbenadering
(omweg) om echte marktwerking te krijgen. Dat zou het eerste spoor
moeten zijn en dat is in deze geen theoretische vraag is. Het is
immers een marktstructuur waarvan de ECD al heeft aangetoond dat er
de meest oligopolistische van Europa is en waar parallel
marktgedrag plaatsvindt. De markt zit zelfs zo in elkaar dat geen
prijsafspraken of kartelafspraken nodig zijn: het werkt
subtieler(1)
. Zonder dat de Mededingingswet wordt overtreden, kunnen
monopolistische marktprijzen ontstaan.
Als marktleider Shell de benzineprijs verhoogt kunnen de
concurrenten dit negeren en hun oude prijs blijven hanteren.
Hiermee verhogen zij mogelijk hun marktaandeel en daarmee hun
winst. Shell zal in een dergelijke situatie de prijzen weer
verlagen en de oorspronkelijke situatie zal hersteld worden. Veel
waarschijnlijker is echter dat de concurrenten van Shell meegaan in
de prijsverhoging. Shell kan hierdoor een monopolieprijs zetten en
handhaven en de concurrentie zal die ook gaan hanteren. Zo moeilijk
is het dus niet te verklaren dat ons land hogere prijzen heeft en
tragere prijsaanpassingen dan het buitenland. In de praktijk is dit
hoe het gaat, met als gevolg dat de grote oliemaatschappijen
monopoliewinsten kunnen maken ten koste van de consument. Deelt de
minister nog dit oordeel van 'haar' ECD?
De Europese Commissie doet hiernaar onderzoek, evenals de Nma. Het
lijkt erop dat de mededingingswet dit parallel gedrag niet verbiedt
want die ziet alleen op onderling afgestemd gedrag toe. Nu is zeker
langs de snelwegen sprake van collectieve dominantie. Wie weet is
dit wel een grondslag (artikel 24)? Ik begrijp dat europa ook
streeft (in een moderniseringsrichtlijn) naar structurele remedies
(oplossingen) voor dit soort ongelijke, oligopolistische
marktstructuren. Dan moet je dus het monopolieblok opsplitsen,
zoals in de VS Microsoft en vroeger de 4 olies; dus in Nederland
zou dat betekenen het terugdringen van het marktaandeel van Shell.
Hoe ziet de minister dit en is zij eventueel bereid de
Mededingingswet zodanig te laten wijzigen zodat marktgedrag zoals
dat zich in de benzinemarkt lijkt voor te doen, strafbaar wordt. In
hoeverre biedt artikel 6 van de Mededingingswet waarin een verbod
is opgenomen voor "onderling afgestemde feitelijke gedragingen" van
ondernemingen, een aanknopingspunt hiervoor?
Er is een derde spoor te onderzoeken:het Maryland-model waarbij
pomp en brandstoflevering worden gescheiden zodat meer concurrentie
bij de inkoop kan ontstaan. Een nadeel is dat je oligopolistische
levering (aanbod) houdt. Een voordeel is wel meer transparantie. De
minister heeft een ander beeld van het Marylandmodel dan ik.
Volgens mij is de kern van dit model dat het feit dat pomphouders
zelfstandig benzine kunnen inkopen en niet onder de vlag van een
oliemaatschappij moeten opereren. Daarmee valt niet 84% van de
tankstations onder een Marylandachtige-constructie, maar slecht 14%
witte pomphouders. Ik vraag de minister daarom om een serieuzer
onderzoek te doen naar dit derde spoor.
Voorlopig is de veiling dus een van de drie sporen naar
marktwerking; het mededingsspoor is minstens zo belangrijk en
mogelijk ook toch het Marylandmodel.
Standpunt: Het wegnemen van barrières voor marktwerking blijft bij
de beoordeling van dit MDW-project het uitgangspunt. Dit toets ik
aan de mogelijkheid dat nieuwe toetreders de markt kunnen betreden.
In hoeverre dit tot prijsdalingen zal leiden is niet te voorzien,
maar duidelijk is wel dat de huidige ordening op de benzinemarkt
een vrije concurrentie en daarmee prijsverlagingen hindert.
Werkt een veiling met of zonder handicaps?
Het uitgangspunt was en is voor mij het wegnemen van belangrijke
belemmeringen voor de marktwerking. Aanvankelijk voorzagen de
MDW-plannen er in om meer locaties langs het Rijkswegennet erbij te
laten komen. Daarnaast zouden de bestaande locaties/concessies
geveild moeten worden. Om te voorkomen dat de vier grote
oliemaatschappen die een sterke positie innemen (Shell, Texaco, BP
en Esso) hun positie zouden kunnen behouden door op hun eigen
concessies te bieden, was een veiling voorzien waarbij de "grote
vier" slechts met een handicap ten opzichte van nieuwe toetreders
zouden mogen meebieden (zgn. asymmetrische veiling). Dit stuitte op
veel verzet vanuit de branche. Shell c.a. dreigden met rechtszaken
aangezien zij meenden dat het veilen van de concessies voor
onbepaalde tijd hun schade toe zou brengen. Men meende eeuwige
rechten te hebben op de concessies.
De Kamer heeft naar aanleiding van deze dreiging de regering
verzocht om een alternatief traject uit te werken, waarbij de grote
oliemaatschappijen in overleg betrokken zouden worden. Dit leidde
tot een convenant tussen de Staat en de concessiehouders. In het
kort komen de afspraken er op neer dat binnen een tijdsbestek van
22 jaar (gerekend vanaf 1-1-2001) alle 241 tankstations langs het
Rijkswegennet zullen worden geveild. Tot 2004 moeten de "grote
vier" samen 50 stations minder hebben. Bij de stations die vanaf
2001 in veiling worden gebracht mogen Shell c.a. weliswaar
meebieden, maar in 2004 moeten zij per saldo samen wel 50 stations
minder onder hun eigen merk hebben. De concessies zullen voortaan
voor 15 jaar gelden en daarna opnieuw worden geveild. De opbrengst
van elke eerste veiling is voor de zittende concessiehouder, bij
iedere volgende veiling gaat de opbrengst naar de Staat. Over 22
jaar zijn alle concessies tenminste eenmaal van houder gewisseld.
Veiling
De gekozen methode om nieuwe toetreders toe te laten is een veiling
van de bestaande concessies. De Kamer heeft hier eerder mee
ingestemd. Mits de veilingopzet er toe leidt dat nieuwkomers
daadwerkelijk een kans krijgen, ben ik voorstander van een veiling.
De opzet van de veiling geeft echter nog niet alle vertrouwen dat
nieuwe toetreders een gelijke kans krijgen als zittende partijen.
Er zijn een paar problemen:
- De eerste keer dat een station geveild wordt is de opbrengst voor
de concessiehouder, iedere volgende keer voor de Staat. Dit zou er
toe kunnen leiden dat een zittende concessiehouder een zeer hoog
bod op een eigen locatie uitbrengt, daarmee die locatie behoudt en
bovendien de veilingsom weer terugkrijgt. De minister heeft
aangekondigd een voorziening in de veilingregeling op te nemen
waarmee dit onevenredig voordeel voor de zittende concessiehouder
zal verdwijnen. Zij denkt aan een zogenaamd "topdeelbedrag" waarbij
een zittende concessiehouders een deel van de eerste
veilingopbrengst aan de Staat zal moeten betalen. Hiermee wordt het
ongestraft hoog bieden op een eigen concessie bemoeilijkt. Gebleken
is echter dat er wordt nagedacht over een topdeelbedrag dat zal
bestaan tussen het verschil tussen het hoogste en één na hoogste
bedrag. Dit verschil zou aan de Staat moeten toevallen. Een bezwaar
is echter dat het verschil tussen het hoogste en één na hoogste
bedrag wel eens erg klein zou kunnen uitvallen, omdat het niet uit
te sluiten valt dat een dochtermaatschappij van een concessiehouder
mee gaat bieden op de concessie en een bod uitbrengt dat net een
gulden onder het hoogste ligt. Ik zal de minister dan ook vragen of
deze situatie zich in de praktijk kan voordoen. De concrete
uitwerking van hoe een topdeelbedrag zal worden vastgesteld is
immers van groot belang bij de kansen voor nieuwe toetreders. Is
het niet beter de eigenaar slechts de helft van de totale opbrengst
te geven?
- Problematisch is ook de uitwerking van het convenant als het om
het afstaan van netto 50 benzinestations door de "grote vier" gaat.
Die reductie van 50 kunnen zij tot stand brengen door 50 stations
minder onder hun merk
te laten opereren. Dochtermaatschappijen van Shell, Esso, BP of
Texaco mogen de 50 stations van hun moeders gaan exploiteren, mits
de consument die stations herkent als van een ander merk. De vraag
is of dit de bedoeling kan zijn als het gaat om het toelaten van
nieuwe aanbieders. Weliswaar hebben de dochters niet de
netwerkvoordelen van hun moeders, maar het lijkt nauwelijks
voorstelbaar dat de dochters concurrentie zullen aangaan op prijs.
- Ook is niet duidelijk hoe de keuze voor de 50 stations zal worden
gemaakt. Hoewel de minister in haar brief van 8-2-2001 schrijft dat
er gekeken zal gaan worden naar omzet en regionale spreiding van de
stations, is voor mij nog niet zeker dat de maatschappijen binnen
die voorwaarden toch niet kans zien om hun minst renderende
stations te laten veilen. Mocht dit het geval zijn dan draait de
veiling van 50 stations uit op een saneringsoperatie voor de "grote
vier" waarvoor zij nog betaald worden uit de opbrengst van de
veiling ook.
- Evenmin is duidelijk hoe de veiling in zijn werk zal gaan. De
keuze tussen een veiling met meerdere biedrondes of met één ronde
met gesloten enveloppen is nog niet gemaakt.
In het algemeen ben ik van mening dat niet iedere veilingopzet per
se een goed werkend instrument is om schaarse goederen eerlijk en
marktconform te verdelen. Eerdere ervaringen (UMTS bijvoorbeeld)
hebben dit ons geleerd.
Een asymmetrische veiling met biedhandicaps bleek eerder juridisch
niet haalbaar omdat het zittende partijen benadeelt. Maar het kan
nu niet de bedoeling zijn om deze partijen een drievoudig voordeel
te geven: ze krijgen de opbrengst van de eerste veiling zelf, ze
hoeven minder extra investeringen te doen in hun bestaande station
dan nieuwe toetreders en ze hebben het bestaande netwerkvoordeel.
Wil de minister de gevestigde maatschappijen in plaats van een
biedhandicap juist een drievoudig voordeel geven?
De minister heeft toegezegd dat zij de veilingopzet met de Kamer zal bespreken. Die kan dan, eventueel met behulp van externe adviezen, zelf een mening gaan vormen over de deugdelijkheid van het instrument. Ik zal de minister ook vragen of de NMa, die zich eerder kritisch heeft uitgelaten, een rol speelt of gaat spelen in de beoordeling van de uitgewerkte veilingopzet.
Indien blijkt dat uit de uitwerking van het bovengenoemde convenant een veiling niet de verwachte nieuwe toetreders oplevert, ben ik van mening dat wij er niet mee moeten doorgaan en alternatieve mogelijkheden voor nieuwe toetreders moeten gaan zoeken.
Onderliggende rechtsrelaties
Veel concessiehouders hebben de exploitatie van een concessie aan
een derde uitbesteed. Daartoe hebben concessiehouders (meestal
oliemaatschappijen) privaatrechtelijke overeenkomsten met
particuliere exploitanten gesloten. Omdat de locaties/concessies
niet meer voor onbepaalde tijd in handen van de concessiehouders
zullen blijven, is ook de positie van die exploitanten in het
geding. De overheid stelt zich op het formele standpunt dat de
overeenkomsten tussen concessiehouders en exploitanten niet haar
verantwoordelijkheid zijn. De overheid speelt wel een bemiddelende
rol tussen de concessiehouders (oliemaatschappijen verenigd in de
Vereniging Nederlandse Petroleum-Industrie) en de exploitanten
(vertegenwoordigd door Bovag en Bèta). Uit een brief van minister
Jorritsma van 8-2-2001 blijkt dat beide partijen elkaar op bepaalde
punten wel, op andere punten niet hebben gevonden. Hoewel de rol
van de overheid formeel niet verder hoeft te gaan dan die van
bemiddelaar, ben ik wel van mening dat door overheidsoptreden
(beëindiging van concessies voor onbepaalde tijd) er indirect
gevolgen zijn voor derden zoals de exploitanten. Ik zal dan ook
benadrukken dat ik de minister ondersteun in haar bemiddelende rol
en dat ik met haar van mening ben dat als de partijen en onderling
niet uitkomen, zij voor een overgangsregeling moet zorgen. (Uit het
feit dat de minister zelf al een mogelijke overgangsregeling voor
mogelijk houdt, blijkt wel dat zij toch wel degelijk ook een rol
voor de overheid weggelegd ziet).
Overige punten
- De overheid zal een hogere vergoeding gaan ontvangen van de
houders van de concessies dan voorheen. De begrote opbrengst stijgt
naar schatting met een factor 3. De vraag is of en zo ja, hoe dit
uit gaat werken op de benzineprijzen.
- De gebruiksvergoeding kan worden geïndexeerd overeenkomstig de
verandering van het prijsindexcijfer. De oliemaatschappijen hebben
zich hiertegen uitgesproken. Ik ben echter van mening dat
indexering per se nodig is, aangezien de afspraken uit het
Convenant een looptijd van 22 jaar hebben.
- Is er een goed onderzoek gedaan naar de relatie tussen de
prijsvorming op het Rijkswegennet en het onderliggende wegennet?
Meestal worden dit als min of meer gescheiden markten gezien, maar
onduidelijk is in hoeverre dit ook werkelijk het geval is.
- We zijn in ieder geval verheugd dat er nu tempo gemaakt gaat
worden met het overleg met gemeenten en provincies.
1.
1 Van Kranenburg/Letterie, "Brandstofprijsafspraken niet nodig".
In: ESB, 8-12-2000.