http://www.minbuza.nl/content.asp?Key=409682
De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 4 DEN HAAG Directie Personenverkeer en Consulaire Zaken afdeling Asiel- en Migratiezaken Bezuidenhoutseweg 67 2594 AC Den Haag Nederland
Datum 19 februari 2001 Auteur DPC/AM
Kenmerk DPC/AM-070/01 Telefoon 348.4794
Blad /1 Fax 348.5046
Bijlage(n) 1 E-mail Dpc-am@dpc.minbuza.nl
Betreft Zelfevaluatie individuele ambtsberichten
C.c.
Zeer geachte Voorzitter,
Met het oog op het algemeen overleg van 15 maart met de vaste commissie voor
Buitenlandse Zaken over de consulaire keten doe ik u toekomen een afschrift
van mijn brief aan de Nationale ombudsman met betrekking tot de individuele
ambtsberichten. In deze brief besteed ik op verzoek van de Nationale
ombudsman uitgebreid aandacht aan de ontwikkelingen van de afgelopen twee
jaar op het gebied van het individuele ambtsberichtenproces. Tevens ga ik in
op de acties die zijn ondernomen naar aanleiding van de aanbevelingen van de
Nationale ombudsman uit augustus 1998.
De Minister van Buitenlandse Zaken
De Nationale ombudsman Postbus 93122 2509 AC DEN HAAG Directie
Personenverkeer en Consulaire Zaken afdeling Asiel- en Migratiezaken
Bezuidenhoutseweg 67 2594 AC Den Haag Nederland
Datum 15 februari 2001 Auteur DPC/AM
Kenmerk DPC/AM-070/01 Telefoon 348.4794
Blad /9 Fax 348.5046
Bijlage(n) 4 E-mail Dpc-am@dpc.minbuza.nl
Betreft Zelfevaluatie individuele ambtsberichten
C.c.
In uw brief van 16 januari 2001 met als kenmerk 2000.02808.008 verzoekt u om
informatie over de huidige praktijk van het uitbrengen en gebruik van de
individuele ambtsberichten. U bent met name geïnteresseerd in de wijze
waarop uitvoering is gegeven aan de aanbevelingen uit uw rapport van 18
augustus 1998.
In de reactie de staatssecretaris van Justitie en mijzelf van 16 november
1998 op uw onderzoeksbevindingen van 18 augustus 1998 is uitgebreid ingegaan
op al uw conclusies en aanbevelingen. In uw schrijven van 8 december 1998
plaatste u enkele kanttekeningen bij onze brief. Als reactie daarop deed ik
u in mijn brief van 12 januari 1999 de werkinstructie van afdeling DPC/AM
toekomen alsmede de vernieuwde Bundel Consulaire Voorschriften en een
instructie aan de posten.
In 1999 en 2000 is een aantal maatregelen getroffen om zorg te dragen voor
een effectieve uitvoering van uw aanbevelingen. Er is geïnvesteerd in
kwaliteit en kwantiteit.
De afdeling Asiel en Migratie van het ministerie van Buitenlandse Zaken is
uitgebreid om beter en sneller te kunnen voldoen aan de vraag van de
staatssecretaris van Justitie naar individuele en algemene ambtsberichten.
Ook het aantal beleidsmedewerkers asiel en migratie op de posten is
uitgebreid.
Door conferenties, cursussen en opleidingen voor zowel de medewerkers op de
posten als de medewerkers op het departement in Den Haag is een
kwaliteitsimpuls gegeven aan de ambtsberichten. Bovendien is op de afdeling
Asiel en Migratie een kwaliteitsmedewerker aangesteld, die alle individuele
ambtsberichten extra controleert op een zorgvuldige totstandkoming.
Op 8 oktober 1999 is ten behoeve van de vertrouwenspersonen een aantal richtlijnen geformuleerd en in de Engelse en Franse taal aan de posten ter beschikking gesteld voor uitreiking aan de vertrouwenspersonen. In de richtlijnen wordt ingegaan op de Nederlandse rechtspraktijk, de contacten met de autoriteiten en wijze van onderzoek en rapportage. Bijgaand treft u in de Nederlandse taal een kopie van de richtlijnen aan.
Eind vorig jaar zijn de werkprocessen voor de totstandkoming van de
individuele ambtsberichten intern geëvalueerd. Daarbij is met name gekeken
naar aspecten als bronbescherming, vertrouwelijkheid van methoden van
onderzoek, verifieerbaarheid van het onderzoek op de posten - door
vertrouwenspersonen en/of ambassademedewerkers - , wijze van rapportage door
de posten aan het ministerie en de formulering van ambtsberichten. Dit heeft
eind november 2000 geresulteerd in een vernieuwde werkinstructie voor zowel
de afdeling Asiel en Migratie als voor de posten. Tevens is een
schrijfstandaard voor ambtsberichten ontwikkeld. Van beide documenten doe ik
u als bijlagen een kopie toekomen.
Tot slot van dit algemene overzicht verdient nog vermelding dat in de
periode van november 1999 tot april 2000 KPMG een doorlichting heeft
uitgevoerd van de consulaire functie van dit ministerie en van de asiel- en
migratiewerkzaamheden. Hierbij doe ik u die elementen uit het KPMG-onderzoek
toekomen die betrekking hebben op de individuele ambtsberichten. KPMG
constateert onder meer dat adequaat is ingespeeld op door de Nationale
ombudsman gesignaleerde verbetermogelijkheden. KPMG adviseert met betrekking
tot de individuele ambtsberichten tot het opzetten van een intern
voortgangsbewakingssysteem. Naar verwachting zal dit jaar voldoende
ICT-capaciteit beschikbaar komen om deze oude wens te realiseren.
Ook stelt KPMG voor te onderzoeken of de vraagkant gestuurd kan worden door
onderwerpen van algemene aard, die steeds weer terugkeren in de
vraagstelling van bepaalde asielonderzoeken, te behandelen in algemene
thema-ambtsberichten. Daardoor zouden er minder individuele asielonderzoeken
gestart behoeven te worden. Dit advies heeft er in geresulteerd dat op
verzoek van het ministerie van Justitie meer algemene thema ambtsberichten
worden uitgebracht.
Tot zover in enkele brede penseelstreken wat in de afgelopen twee jaar op
het vlak van de totstandkoming van individuele ambtsberichten is verricht. U
vraagt echter ook aan te geven wat de stand van zaken is met betrekking tot
iedere aanbeveling, die u in 1998 geformuleerd heeft. Terzake moge het
volgende dienen :
Aanbeveling 1
Het treffen van maatregelen die er toe leiden dat de vragen die worden
voorgelegd aan de posten op zodanige wijze worden geformuleerd dat zij
steeds ten volle recht doen aan de reikwijdte en strekking van de
vraagstelling van de IND.
Deze aanbeveling is overgenomen, is opgenomen in de diverse werkinstructies
en wordt uitgevoerd. Het komt nog zelden voor dat van de IND een te algemene
vraagstelling wordt ontvangen. Indien het ministerie van Buitenlandse Zaken
een bepaalde vraag als moeilijk te onderzoeken beoordeelt of als de
relevantie van een bepaalde vraag niet direct wordt ingezien, wordt contact
opgenomen met de IND. Het resultaat kan dan zijn dat bepaalde vragen worden
geschrapt, nader worden gespecificeerd, danwel worden geherformuleerd. Dit
gebeurt echter altijd in goed overleg met de IND en nimmer (meer)
eigenstandig door het ministerie van Buitenlandse Zaken.
Aanbeveling 2
Het in een richtlijn vastleggen van het uitgangspunt dat alleen wordt
overgegaan tot onderzoek in een individuele asielzaak na overleg en
afstemming met de IND.
In de reactie van 16 november 1998 op uw onderzoeksrapport is aangegeven dat
het ministerie van Buitenlandse Zaken nog slechts onderzoek zal starten na
een verzoek daartoe van de IND of de ACV. Dit uitgangspunt is vastgelegd in
de werkinstructies en wordt uitgevoerd. Verzoeken om tot onderzoek in
asieldossiers over te gaan afkomstig van instanties zoals de landsadvocaat,
de gemachtigden van asielzoekers en de Marechaussee worden slechts in
behandeling genomen, indien de IND deze verzoeken aan het ministerie van
Buitenlandse Zaken voorlegt. Rechtstreeks aan het ministerie van
Buitenlandse Zaken gerichte verzoeken worden niet in behandeling genomen en
de afzender wordt geadviseerd in contact te treden met de IND.
Op dit uitgangspunt moest evenwel in de loop van 2000 een uitzondering
worden gemaakt voor de vreemdelingenrechter. Het komt namelijk incidenteel
voor dat de vreemdelingenrechter bij het doen van een verzoek tot inzage in
de achterliggende stukken van een asielonderzoeksdossier tevens enkele
additionele vragen stelt, waardoor een aanvullend onderzoek op een post
noodzakelijk is. Ik heb gemeend deze verzoeken te moeten honoreren zonder
eerst in overleg te treden met de IND. Wel wordt de IND - en ook de
gemachtigde van asielzoeker - in kennis gesteld van de resultaten van het
onderzoek.
Aanbeveling 3
Het doen van inspanningen gericht op het aanstellen van meer dan één
vertrouwenspersoon per land.
Met u was en ben ik van mening dat er naar gestreefd moet worden dat een
post de beschikking heeft over meerdere vertrouwenspersonen. In de afgelopen
jaren is het aantal vertrouwenspersonen vergeleken met 1998 verdubbeld. De
uitbreiding van het aantal vertrouwenspersonen is voor een belangrijk deel
gerealiseerd in landen waar de ambassades voorheen nog geen beschikking
hadden over vertrouwenspersonen. De uiteindelijke doelstelling om op iedere
voor asielonderzoek relevante post meerdere vertrouwenspersonen aan te
stellen is nog niet gehaald. Gezien de hoge eisen die aan een
vertrouwenspersoon worden gesteld op gebied van integriteit,
betrouwbaarheid, deskundigheid en onafhankelijkheid is het niet eenvoudig
personen te vinden die voor een dergelijke functie kwalificeren. Bovendien
brengt de aard van de te plegen onderzoeken een zeker veiligheidsrisico met
zich mee. De hoogte van dit risico wordt bepaald door de politieke en
maatschappelijke omstandigheden waaronder men moet opereren. Dit
veiligheidsrisico kan gekwalificeerde personen er van weerhouden om de
functie van vertrouwenspersoon te aanvaarden.
Dit neemt niet weg dat het ministerie van Buitenlandse Zaken er naar blijft
streven om meerdere vertrouwenspersonen per land aan te stellen.
In dit verband mag evenwel niet onvermeld blijven dat op de voor asielonderzoek meest relevante ambassades het totale aantal in dienst van het ministerie van Buitenlandse Zaken werkende beleidsmedewerkers asiel en migratie de afgelopen twee jaar is verdubbeld. Vaak doen deze immigratiemedewerkers met behulp van hun informantennetwerk het asielonderzoek zelf, waardoor er minder een beroep behoeft te worden gedaan op vertrouwenspersonen. De vertrouwenspersoon krijgt op deze posten daardoor niet meer ieder asielonderzoek te verwerken, maar nog overwegend die onderzoeken waarvoor een specifieke deskundigheid noodzakelijk is.
Door de uitbreiding van het aantal ambassademedewerkers voor asiel en
migratie is in nog slechts minder dan de helft van het totaal aantal
asielonderzoeken een vertrouwenspersoon ingeschakeld voor de uitvoering van
het onderzoek.
Aanbeveling 4
Het aanvullen van de Consulaire Voorschriften met regels over de
betrokkenheid van de Chef de Poste bij het inschakelen door een
vertrouwenspersoon van derden voor het onderzoek.
De BCV (Bundel Consulaire Voorschriften) is vanwege uw aanbeveling
aangepast. Indien een vertrouwenspersoon bij een asielonderzoek 'derden'
inschakelt, dient de ambassade met de keuze in te stemmen. Voor alle
duidelijkheid: het betreft hier personen die op verzoek van de
vertrouwenspersoon het onderzoek uitvoeren en dus niet de door de
vertrouwenspersoon geraadpleegde informanten of deskundigen. In de reactie
op uw onderzoeksrapport van 16 november 1998 heb ik aangegeven dat onder
'derden' personen worden verstaan werkzaam buiten het kantoor van de
vertrouwenspersoon. Wat de medewerkers van de vertrouwenspersoon betreft,
die een onderzoek uitvoeren, heb ik u op 12 januari 1999 geschreven dat de
Chef de Post of een ambassademedewerker tijdens een gesprek hen moet
doordringen van het bijzondere karakter van het onderzoek.
Overigens vormt, zoals u in de werkinstructie voor de posten kunt lezen, de verificatie van de door de vertrouwenspersoon gehanteerde onderzoeksmethode en rapportage door de ambassade een belangrijk bestanddeel van de totale controle van de onderzoeksresultaten. De ambassade heeft zodoende achteraf een controlemoment om vast te stellen of zij ook inderdaad door de vertrouwenspersoon vooraf is geconsulteerd over de 'derde'.
Aanbeveling 5
Het er actief op doen toezien dat de vertrouwenspersonen in hun rapportage
te allen tijde inzicht geven in hun bronnen en in de door hen gebruikte
onderzoeksmethode en -technieken.
Deze aanbeveling is opgenomen in de verschillende instructies, laatstelijk
de werkinstructie voor de posten (zie bijlage). Ik heb bovendien besloten uw
aanbeveling toe te passen op alle asielonderzoeken; niet allen die
uitgevoerd door vertrouwenspersonen, maar ook die uitgevoerd door de
ambassade zelf. In alle onderzoeksrapportages in asielzaken, die het
ministerie van Buitenlandse Zaken van zijn posten ontvangt, dient vanwege de
hieronder geformuleerde redenen helderheid te bestaan ten aanzien van de
achtergrond en deskundigheid van de geraadpleegde bronnen en over de
gehanteerde onderzoeksmethoden. Mocht daar onvoldoende inzicht in bestaan,
dan zal de IND als gevolg van de zogenaamde REK-check het ambtsbericht
afkeuren en niet gebruiken bij het maken van een beschikking. De IND moet
als gevolg van de uitspraak van de Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken
(REK) van 16 april 1998 de stukken inzien die ten grondslag liggen aan een
individueel ambtsbericht Alvorens een individueel ambtsbericht wordt
gebruikt bij het opstellen van een beschikking in een individuele asielzaak,
wordt het ambtsbericht dus door de IND getoetst. Daarbij wordt door de IND
onder meer gekeken naar de gehanteerde methode van onderzoek en naar de
geraadpleegde bronnen. Mocht de IND inzake het gehele of delen van het
ambtsbericht niet tot goedkeuring komen, dan wordt dit ambtsbericht of
worden de afgekeurde delen niet gebruikt bij het maken van de beschikking.
Ook komt het regelmatig voor dat in een beroepszaak de vreemdelingenrechter, op basis van jurisprudentie van de REK, inzage vraagt in de achterliggende stukken van een ambtsbericht teneinde na te gaan wat de gehanteerde methode van onderzoek was en wat de achtergrond was van de geraadpleegde bronnen.
De conclusie mag dan ook getrokken worden dat met betrekking tot de
bronvermelding en de methode van onderzoek in asielzaken het ministerie van
Buitenlandse Zaken onderworpen is aan een intensieve toetsing door zowel de
IND als de Vreemdelingenrechter.
Aanbeveling 6
Het er actief op doen toezien dat alle posten de resultaten van een door
een vertrouwenspersoon uitgevoerd onderzoek kritisch bezien, ook indien het
gaat om een authenticiteitsonderzoek.
In de BCV, de werkinstructies voor de posten en de richtlijnen voor de
vertrouwenspersonen staat nauwgezet omschreven de wijze waarop de
verschillende onderzoeken, waaronder authenticiteitsonderzoek, dienen plaats
te vinden. Zodoende beschikken de posten over een referentiekader bij het
beoordelen van de resultaten van een onderzoek dat is uitgevoerd door een
vertrouwenspersoon.
Ook op het ministerie van Buitenlandse Zaken worden de onderzoeksresultaten
kritisch bezien en - zoals beschreven onder aanbeveling 5 - ook door de
IND-REK-check en de Vreemdelingenrechter getoetst.
Aanbeveling 7
Het vastleggen in een richtlijn van het uitgangspunt dat informatie die
afkomstig is van slechts één bron en die afwijkt van de door de betrokken
asielzoeker verstrekte informatie, niet tot stellige conclusies behoort te
leiden en het erop doen toezien dat in de praktijk overeenkomstig dit
uitgangspunt wordt gehandeld.
In mijn reactie op deze aanbeveling heb ik aangegeven dat de hoeveelheid te
raadplegen bronnen afhangt van de betrouwbaarheid ervan. Indien één bron
voldoende betrouwbaar is om tot een zorgvuldige oordeelsvorming te komen,
zoals een betrouwbaar register, kan met één bron worden volstaan. In uw
brief van 8 december 1998 schrijft u eveneens van mening te zijn dat de
vraag of genoegen kan worden genomen met één bron afhangt van de aard en van
de 'hardheid' van de bron. Langs deze lijn wordt dan ook gewerkt.
Vaststelling of een bepaalde bron voldoende hard is, geschiedt door de
posten en op het ministerie van Buitenlandse Zaken en uiteindelijk
natuurlijk ook door de IND-REK-check en de Vreemdelingenrechter (zie onder
aanbeveling 5).
Aanbeveling 8
Het er actief op doen toezien dat in een individueel ambtsbericht alleen dan
relevante informatie wordt weggelaten wanneer daarvoor een dringende en
toereikende reden bestaat.
Deze aanbeveling betreft de openbaarheid van onderzoek of anders
geformuleerd de vertrouwelijkheid van bronnen en onderzoeksmethoden.
Deze aanbeveling is enigszins achterhaald door twee REK-uitspraken uit 1998
en 1999.
Als gevolg van de uitspraak van de Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken
(REK) van 16 april 1998 moet de IND de stukken, die ten grondslag liggen aan
een individueel ambtsbericht, inzien ten behoeve van een zorgvuldige
voorbereiding in de zin van artikel 3:2 Awb. Alvorens een individueel
ambtsbericht wordt gebruikt bij het opstellen van een individuele
beschikking, wordt het ambtsbericht dus door de IND getoetst. Dit is een
verplichte controle door de IND bij het ministerie van Buitenlandse Zaken of
de inhoud van het uitgebrachte individuele ambtsbericht wel gedragen wordt
door de onderliggende stukken. Deze controle, de zogenaamde vergewisplicht
van de Awb, houdt ook een zorgvuldigheidstoets in.
De tweede REK-uitspraak schrijft voor dat en hoe die onderliggende stukken
van een individueel ambtsbericht moeten worden overgelegd aan de
Vreemdelingenrechter, conform art 8:29 Awb, als deze daar in het kader van
een asielberoepszaak om vraagt. Gezien het uitgangspunt dat de
achterliggende stukken eveneens aan de procespartijen dienen te worden
overhandigd, moet automatisch ook bepaald worden welke onderdelen daarvan
vertrouwelijk kunnen blijven. De procedure van het al genoemde art 8:29 Awb
dwingt het ministerie van Buitenlandse Zaken elke vorm van vertrouwelijkheid
deugdelijk te onderbouwen en te motiveren en dwingt de bestuursrechter in
een tussenprocedure te bepalen of de gevraagde vertrouwelijkheid toelaatbaar
is.
Het "weglaten van relevante informatie", zonder dringende en toereikende
reden als bedoeld in Aanbeveling 8, is door deze procedure onmogelijk
gemaakt. De Vreemdelingenrechter acht zich gehouden de onderliggende stukken
bij het ministerie van Buitenlandse Zaken op te vragen in alle gevallen dat
de vreemdeling de juistheid e.d. van het ambtsbericht met of zonder
motivering betwist. Hij neemt alleen kennis van de elementen die
vertrouwelijk moeten blijven na instemming van procespartijen.
In het verleden - en ook thans nog wel - werd voorafgaand aan de beroepsfase
met een beroep op de WOB gevraagd om de onderliggende stukken van een
individueel ambtsbericht. In de praktijk werd daarom al naar aanleiding van
het WOB-verzoek datgene openbaar gemaakt wat later in de beroepsfase van de
asielzaak zou moeten worden verstrekt
Aanbeveling 9
Het bevorderen van de communicatie in de vorm van een goede terugkoppeling
tussen de betrokken medewerkers, ook die bij de IND, in de verschillende
fasen van de asielprocedure.
Het overleg tussen de IND en het ministerie van Buitenlandse Zaken is de
afgelopen jaren sterk geïntensiveerd.
Bij de eerste aanbeveling ben ik reeds ingegaan op het punt van de
vraagstelling.
Door middel van ontvangstbevestigingen en voortgangsbrieven wordt de IND zo
goed mogelijk op de hoogte gehouden van de stand van zaken van het
onderzoek. Bovendien wordt de IND geïnformeerd over de gemiddelde
doorlooptijd van de asielonderzoeken in de verschillende landen van
onderzoek.
Het punt van de terugkoppeling door de IND naar het ministerie van
Buitenlandse Zaken van de uiteindelijke resultaten van het verrichte
onderzoek is door de IND neergelegd in een werkinstructie voor de regionale
districtskantoren.
Tot zover de stand van zaken met betrekking tot uw aanbevelingen.
In uw brief refereert u aan bij u ingebrachte kritiek van een drietal advocaten over de kwaliteit van de individuele ambtsberichten. Met name die uit Teheran en Kinshasa zouden aantoonbaar fouten bevatten, dan wel onjuistheden. De ingeschakelde vertrouwenspersonen dan wel derden zouden, aldus de betrokken asieladvocaten, niet deskundig, niet betrouwbaar en evenmin politiek onpartijdig zijn. Tenslotte zou de IND niet openstaan voor informatie ingebracht tegen de inhoud van de ambtsberichten. Tegen dergelijke algemene, ongesubstantieerde kritiek kan men zich moeilijk weren.
Op de posten en in Den Haag zijn de asielmedewerkers zich zeer wel bewust van de soms doorslaggevende betekenis van een ambtsbericht voor de inhoud van de op te stellen beschikking. Zoals u in de diverse werkinstructies en richtlijnen kunt lezen wordt dan ook de allerhoogste zorg besteed aan de totstandkoming van de individuele ambtsberichten. Juist omdat alle aanbevelingen met veel inspanning en de inzet van veel extra middelen en mankracht zijn opgevolgd en gegeven, wat ik maar gemakshalve noem, het ontbreken van indicaties die anders doen vermoeden, heb ik gegronde reden in te kunnen staan voor de kwaliteit van de resultaten.
Mijn eerste toetsingsinstrument vormen de REK-checks (zie o.a. onder
aanbeveling 8). Komen de individuele ambtsberichten ongeschonden door die
check, dan is dat een indicatie voor de deugdelijkheid van het
ambtsbericht.
Mijn tweede toetsingsinstrument zijn de rechterlijke beslissingen in
asielzaken. Daarbij kijkt ook de rechter naar de deugdelijkheid van de
uitgebrachte ambtsberichten en wel aan de hand van de onderliggende stukken
(conform de U bekende procedure hierboven aangeduid bij aanbeveling 8).
De resultaten van REK-check en rechterlijke uitspraken geven mij geen aanleiding tot bezorgdheid. Gegeven deze resultaten ben ik van oordeel dat er gedurende de afgelopen twee jaar aanzienlijke verbeteringen zijn gerealiseerd en dat de kwaliteit van het geleverde werk goed is.
Gelet op uw verzoek tot zelfevaluatie, waardoor u de klachten van de drie
advocaten in verband brengt met de uitvoering van uw aanbevelingen uit 1998,
mag ik concluderen dat de verwijten betrekking hebben op asielonderzoeken
van de afgelopen twee jaar. Mocht dat zo zijn, dan ben ik zeer
geïnteresseerd in de feiten en de bewijzen waarop de drie asieladvocaten hun
kritiek baseren.
Ik vertrouw er op u hiermee voldoende te hebben ingelicht.
Met het oog op een Algemeen Overleg met de vaste commissie Buitenlandse
Zaken van de Tweede Kamer op 15 maart as. over onder meer de ambtsberichten,
doe ik een afschrift van deze brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer
toekomen.
De Minister van Buitenlandse Zaken
(de overige bijlagen zijn niet electronisch beschikbaar)
Kenmerk
Blad /1
===