http://www.minbuza.nl/content.asp?Key=411793
Aan de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 22 Den Haag Directie Veiligheidsbeleid Afdeling Veiligheids- en Defensiebeleid Bezuidenhoutseweg 67 2594 AC Den Haag
Datum 20 maart 2001 Auteur Alle Dorhout
Kenmerk DVB/VD-038/01 Telefoon +31-70-3486524
Blad /8 Fax +31-70-3485479
Bijlage(n) 1 E-mail alle.dorhout@minbuza.nl
Betreft Relatie tussen OVSE, EU en Raad van Europa.
C.c.
Zeer Geachte Voorzitter,
Tijdens het Europa debat in de Eerste Kamer op 28 november jl. werd door de
leden Van der Linden, Van Eekelen, Jurgens, Kohnstamm, Zwerver en Veling een
motie ingediend. Hierin werd de Regering verzocht haar visie uiteen te
zetten over de positie van de Europese Unie (EU), Raad van Europa (RvE),
West-Europese Unie (WEU) en Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in
Europa (OVSE), in het licht van de ongewenste overlapping in het werk van
de internationale organisaties die zich bezighouden met Europese
samenwerking en met de bevordering van Europese waarden als democratie,
rechtsstaat en rechten van de mens. Tevens werd verzocht om de visie van de
Regering ten aanzien van de vraag welke rol deze organisaties zouden moeten
vervullen, welke rol zij zien voor de parlementaire assemblees en welke
vormen van samenwerking mogelijk zijn om overlapping, verspilling van
middelen en menselijke inzet te voorkomen en daardoor de Europese
samenwerking te bevorderen.
De gevraagde notitie gaat hierbij. Deze bouwt voort op eerdere brieven van
15 augustus 1997 (Raakvlakken EU, RvE en OVSE op het gebied van de
menselijke dimensie, no. 25472 nr.1 ), van 13 juli 1998 (Relatie OVSE-RvE,
no. 25668 nr.7) en van 4 december 2000 (Ontwikkelingen in de RvE, no.25668
nr.16). Op korte termijn zal een notitie worden toegestuurd over de recente
ontwikkelingen in de OVSE en de visie van de Regering hierop. Tevens meld ik
u in dit kader dat de Kamer een notitie over conflictpreventie toe zal gaan.
Tegen deze achtergrond is in de bijgevoegde notitie doelbewust gekozen voor
een beschouwing op welke wijze de Europese Unie, de Raad van Europa en de
OVSE samenwerken op het terrein van het bevorderen van democratie,
rechtsstaat en rechten van de mens inclusief de rol van de diverse
parlementaire assemblees daarbij - en in welke mate er sprake is van
onwenselijke overlapping.
Met de besluiten van de ministeriële Raad van de WEU in Marseille op 13
november jl. en de besluiten van de afgelopen Europese Raad van Nice, is de
WEU de facto op weg een slapende organisatie te worden, waarvan de
operationele elementen zich thans in een proces van overdracht aan de EU
bevinden. Om die reden is er geen sprake meer van raakvlakken van de WEU met
de andere onderscheiden organisaties op het gebied van mensenrechten,
democratie en rechtsstaat, maar nog wel ten aanzien van de parlementaire
dimensie. Hierop wordt aan het eind van de notitie ingegaan.
De Minister van Buitenlandse Zaken
Samenwerking tussen EU, RvE en OVSE op het gebied van mensenrechten,
rechtsstaat en democratie
1. Inleiding:
De Europese Unie (EU), de Raad van Europa (RvE) en de Organisatie voor
Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) zijn verschillende organisaties,
zowel qua samenstelling, mandaat, juridische basis, werkwijze, instrumenten
als doeleinden. De verschillen, die aanzienlijk groter zijn dan de
overeenkomsten, geven overigens meteen aan waar de comparatieve voordelen
van de organisaties liggen. Elke organisatie speelt zo een eigen rol binnen
de Europese veiligheidsarchitectuur.
De raakvlakken tussen de drie organisaties liggen vooral op het gebied van
de bevordering van de mensenrechten, democratie en de rechtsstaat. In de EU,
de OVSE en de RvE is de afgelopen jaren een veel meer pro-actieve houding
waarneembaar geworden ten aanzien van deze drie onderwerpen. De
gemeenschappelijke aandacht hiervoor is positief. Mits goed wordt
samengewerkt, zal dit immers leiden tot synergie en grotere effectiviteit.
Het risico zit hem in onwenselijke overlap van dezelfde activiteiten, die
tot verspilling van middelen zou leiden. Tevens dient onderlinge
concurrentie van de organisaties te worden vermeden, ondermeer vanwege het
risico dat ze tegen elkaar uit worden gespeeld ('forum shopping'). De
Regering erkent dat dit incidenteel gebeurt en spant zich er voor in dit,
samen met andere landen, zoveel mogelijk tegen te gaan. Om die reden is
bijvoorbeeld in 1998 door Nederland een seminar georganiseerd over de
mogelijkheden voor verbetering van de samenwerking tussen OVSE en RvE.
Hierover is aan de Kamer bericht in juli 1998 (kamerstuk 25668 nr.7).
Mede dankzij de inspanningen van Nederland is de afgelopen jaren veel aandacht geschonken aan mechanismes ter verbetering van de coördinatie en afstemming. De betrokken organisaties hebben daartoe afspraken gemaakt, hetgeen reeds tot positieve resultaten heeft geleid. Het gaat nu vooral om het verder implementeren en goed naleven van de gemaakte afspraken, met name ten aanzien van samenwerking in het veld. Waar, ondanks de gemaakte afspraken, onwenselijke overlap toch voorkomt, zal dit door Nederland in de betreffende organisaties aan de orde worden gesteld. Op dit punt zal niet alleen worden afgegaan op eigen bevindingen, maar zal ook gebruik worden gemaakt van observaties van anderen, zoals de parlementaire assemblees die de regeringen opmerkzaam kunnen maken op mogelijke onwenselijke duplicaties.
Hieronder volgt een overzicht van hetgeen tussen de respectieve organisaties is afgesproken om te komen tot optimale afstemming en samenwerking.
2. Onderlinge afstemming en samenwerking tussen RvE, OVSE en EU:
a. Raad van Europa - OVSE:
De samenwerkingsmechanismen tussen de RvE en de OVSE zijn in kaart gebracht
en in april 2000 vastgelegd in de 'Common catalogue of co-operation
modalities' (bijgevoegd). De belangrijkste samenwerkingsvormen zijn:
· Informele bijeenkomsten op hoog niveau (2+2) meetings tussen de
voorzitters en de secretarissen-generaal van de RvE en de OVSE. Zij worden
geassisteerd door resp. de voorzitter van het comité van PV's, de relevante
rapporteursgroep van de RvE, de Hoge Commissaris voor Nationale Minderheden
(HCNM) en de directeur van het Office for Democratic Institutions and Human
Rights (ODIHR) van de OVSE. De bijeenkomsten vinden één of twee keer per
jaar plaats en handelen over onderlinge samenwerking en politieke zaken die
beide organisaties aangaan;
· 2+2 meetings op het niveau van 'senior officials'. Deze vinden in de regel
aan het eind van de eerste helft van het jaar plaats;
· Bijeenkomsten van delegaties van de beide parlementaire assemblees vinden
met enige regelmaat plaats, waarbij inzichten worden uitgewisseld en de
samenwerking tussen hen wordt bekeken;
· "Tripartite" RvE-OVSE-VN bijeenkomsten op hoog niveau, die één keer per
jaar georganiseerd worden;
· Wederzijdse vertegenwoordiging op top-bijeenkomsten en ministeriële
zittingen van beide organisaties. Daarnaast spreekt de OVSE-voorzitter
regelmatig de Parlementaire Assemblee van de RvE toe en doet de SG-RvE dat
bij de OVSE-Permanente Raad.
· De RvE-werkgroep voor de relaties met de OVSE , waarbij ook afgevaardigden
van de OVSE aanwezig mogen zijn.
· Verder is er een RvE-OVSE 'Liaison Officer' die zetelt bij het
hoofdkwartier van de RvE in Straatsburg. Bij de OVSE in Wenen onderhoudt de
zgn. "External Co-operation Unit" de contacten met andere internationale
organisaties.
Ook in het veld wordt gestreefd naar maximale samenwerking tussen beide
organisaties. Zo worden gezamenlijke teams uitgestuurd en houden bureaus van
de RvE ter plaatse (o.a. Tirana en Sarajevo) nauw contact met de
OVSE-missies. Tijdens de verkiezingswaarneming in Kosovo in 2000 en in
andere gebieden, zoals de verkiezingen in Azerbaijan, was de samenwerking
tussen de RvE en de OVSE al sterk verbeterd. In Tsjetsjenie wordt tussen
OVSE en RvE, nadat deze organisaties oorspronkelijk tegen elkaar werden
uitgespeeld, nu nauwer afgestemd om herhaling in de toekomst te voorkomen.
Dit blijft echter een zaak die constante aandacht verdient.
Op mensenrechtenvlak vindt voorts afstemming en samenwerking plaats tussen
de RvE en de OVSE via het Office for Democratic Institutions and Human
Rights (ODIHR), waarmee programma's worden gecoördineerd. Ook op het gebied
van de nationale minderheden werken de RvE en de Hoge Commissaris voor de
Nationale Minderheden (HCNM) van de OVSE regelmatig samen. Voor de Roma en
Sinti in Midden- en Oost-Europa beschikt de RvE over een speciale commissie
van de Assemblee die zich sinds 1995 ondermeer bezighoudt met het behandelen
van klachten van deze minderheden. De ODIHR-coördinator van het Contactpunt
voor Roma en Sinti en de Europese Commissie zijn als waarnemers bij deze
speciale commissie betrokken.
b. Raad van Europa - Europese Unie
De samenwerking tussen de RvE en de EU/EC, heeft de afgelopen decennia
steeds beter vorm gekregen. Al in 1974 werd besloten tot het instellen van
een verbindings-kantoor van de RvE in Brussel bij de EEG. In juni 1987
stemde het Comité van Ministers (CM) van de RvE in met concrete voorstellen
van de secretaris-generaal (SG) ter versterking van de samenwerking met de
Europese Gemeenschap, ondermeer door wederzijdse consultatie en periodiek
overleg op hoog niveau. Dit laatste werd in de politieke declaratie van 5
mei 1989 geformaliseerd tot het regulier halfjaarlijks quadripartite overleg
(Présidence EU + Voorzitter EC met Présidence RvE en SG van de RvE), dat dit
voorjaar voor de 17de maal zal plaatsvinden.
Voorts werd in november 1996 tussen de SG-RvE en de voorzitter van de
Europese Commissie afgesproken dat bijeenkomsten en activiteiten van het CM,
hun plaatsvervangers, rapporteurgroepen en werkgroepen, open staan voor de
EC op uitnodiging van de bevoegde RvE-organen. De EC zou verzoeken van de
RvE om bij vergaderingen de voor haar relevante vergaderingen van de EC bij
te wonen in overweging nemen. Verdere intensivering van de samenwerking via
een "Joint declaration on cooperation and partnership between the Council
of Europe and the European Commission" is opgestart in 1999 en moet nog
worden afgerond.
Samenwerking tussen de RvE en de EU vindt ook plaats op het terrein van
hulpverlening aan nieuwe RvE-lidstaten. De EU treedt dan veelal op als
belangrijkste financier, terwijl de RvE de expertise levert. De samenwerking
richt zich op de versteviging van politieke en democratische structuren van
de nieuwe lidstaten, o.a. door het verzorgen van opleidingen voor de
rechterlijke macht, wetgevingsjuristen en politiefunctionarissen. Vorig jaar
zijn vijf nieuwe 'joint programmes' tussen de RvE en de EU van start gegaan,
ondermeer gericht op de Russische Federatie, Oekraïne en op Europese
nationale minderheden. De EU participeert in vergaderingen van de
RvE-stuurgroepen en is zo betrokken bij de uitvoering van de programma's.
Het programma voor de Russische Federatie, waarbij wordt gewerkt aan
verbetering van de wetgeving en het functioneren van het rechtssysteem door
het verzorgen van opleidingen voor rechters, is verreweg het grootste. Met
betrekking tot Oekraïne, Albanië en de Kaukasus (Armenië, Azerbeidzjan en
Georgië) bestaan soortgelijke programma's.
Ook is er een gezamenlijk programma ter bestrijding van corruptie en
georganiseerde misdaad, het zgn. OCTOPUS programma. Dit is voornamelijk
gericht op kennisverspreiding vanuit de EU-lidstaten naar de overige
RvE-landen.
In het kader van het CM komt een rapporteursgroep voor de relaties tussen de
RvE en de EU regelmatig bijeen, met name ter voorbereiding van discussies
binnen het CM over zaken die ook de EU aangaan. Daarnaast wordt binnen de
RvE momenteel een hervormingsproces doorgevoerd, dat gericht is op het
heroriënteren van de taken en prioriteiten van de RvE en versterking van
haar samenwerking met andere Europese organisaties zoals de EU en de OVSE.
c. EU-OVSE:
Voor de EU is de menselijke dimensie, zoals door de OVSE ontwikkeld binnen
het Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR), een
belangrijke onderdeel van een Europees veiligheidsconcept. De EU ondersteunt
ODIHR om die reden financieel. De EU zet zich bovendien krachtig in voor
activiteiten in het kader van de menselijke dimensie in de brede zin van het
woord, waaronder het aan de orde stellen van de stand van zaken daarvan in
de diverse lidstaten. De EU weegt de aspecten van de menselijke dimensie
tevens mee in haar betrekkingen met andere staten, onder meer in de context
van het uitbreidingsproces van de EU. Door het Zweedse Voorzitterschap van
de EU zijn in dit kader voorstellen gedaan om te komen tot een Human
Dimension Implementation Meeting tussen EU en OVSE. Doelen van deze
bijeenkomst zijn de mensenrechtensituatie in het OVSE-gebied te evalueren en
de implementatie van de verplichtingen onder de menselijke dimensie van de
OVSE te bevorderen
De EU heeft tijdens de OVSE-Top van Istanbul (november 1999) de instelling
van het instrument REACT (Rapid Expert Assistance and Co-operation Teams)
door de OVSE actief ondersteund. Het belangrijkste onderdeel van REACT is
een database waaruit, afhankelijk van de calamiteit, snel de benodigde
expertise kan worden opgeroepen, varierend van mensenrechten experts, tot
trainers van civiele politie.
Met het oog op de ontwikkeling van de civiele aspecten van crisisbeheersing
als onderdeel van het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB), wordt
binnen de EU nadrukkelijk gekeken naar de bestaande bevoegdheden en
mogelijkheden van organisaties als de OVSE. Doel daarvan is te komen tot
intensieve samenwerking en vermijding van onwenselijke overlap. Het Zweedse
Voorzitterschap stelt zich terzake, hierin gesteund door ondermeer
Nederland, zeer actief op. Betere samenwerking en afstemming tussen beide
organisaties staat hoog op de agenda van het Voorzitterschap. Zweden heeft
daarvoor ten aanzien van de civiele crisisbeheersing reeds een aantal
concrete voorstellen gedaan, die thans worden besproken. Deze zijn:
- samenwerking tussen het OVSE-secretariaat en het Raadssecretariaat voor
wat betreft de uitwerking van de structuren voor de civiele crisisbeheersing
van de EU en het ontwikkelen van modaliteiten voor EU contributies aan
OVSE-geleide missies;
- ontwikkeling van gemeenschappelijke selectie-criteria en
trainings-programma's voor nieuw personeel;
- ontwikkeling van gemeenschappelijke trainingsprogramma's voor staf in het
veld in specifieke gebieden waar beide organisaties actief zijn of willen
worden;
- samenwerking met betrekking tot de planning van nieuwe missies;
- samenwerking in het veld tussen Europese Commissie en de OVSE-missies.
Zowel in Wenen als in Brussel wordt de EU-inbreng in de OVSE voorafgaand aan
de bijeenkomsten in het kader van de OVSE door de EU-lidstaten goed
voorbereid, zodat de EU in de OVSE met één stem kan spreken. In de
OVSE-werkgroep van de EU in Brussel worden bovendien ook die
RvE-aangelegenheden besproken waarmee mogelijk overlap zou kunnen bestaan.
De EU en de OVSE zijn tenslotte gezamenlijk voorzitter van de "Friends of
Albania", een donorcoördinatie-overleg.
d. Conclusie ten aanzien van onderlinge afstemming en samenwerking:
Alle drie onderscheiden organisaties hebben een eigen rol te spelen op het gebied van de bevordering van Europese waarden als democratie, rechtsstaat en rechten van de mens. Goede samenwerking vergroot de effectiviteit. Met dit doel en om onwenselijke overlap tegen te gaan hebben de drie onderscheiden organisaties de afgelopen paar jaar een groot aantal afspraken en overlegmechanismes tot stand gebracht. De hierboven beschreven "common catalogue of co-operation modalities" tussen OVSE en RvE is een goed voorbeeld van verbeterde samenwerking tussen twee organisaties. Goede afspraken op papier garanderen evenwel niet dat in de praktijk de samenwerking altijd en overal vlekkeloos verloopt. Op een goede implementatie van de afspraken zal Nederland blijven toezien.
3. Parlementaire aspecten:
Nederland onderschrijft het belang van de verschillende assemblees, vooral
vanwege de transparantie van - en parlementaire betrokkenheid bij de
bevordering van de Europese samenwerking in de brede zin van het woord. Met
de verdere ontwikkeling van het Europees veiligheids- en defensiebeleid van
de EU en de overdracht van operationele taken van de WEU aan de EU, dreigt
een vacuum te ontstaan op het gebied van de betrokkenheid van
vertegenwoordigers van de nationale parlementen. Om die reden heeft
Nederland in de geëigende fora van de EU dan ook een non-paper verspreid
over de parlementaire dimensie van het Europese Veiligheids- en Defensie
Beleid (EVDB). Nederland heeft dit onderwerp daarmee op de agenda van de EU
onder het Zweedse Voorzitterschap gezet. Het ministerie van buitenlandse
zaken onderzoekt thans samen met België de mogelijkheid hoe, in samenwerking
met nationale parlementariërs, op korte termijn een seminar georganiseerd
zou kunnen worden over de rol van de assemblees van de Europese regionale
organisaties die zich bezighouden met veiligheidsvraagstukken. Over de
toekomst van de Unie gaat het parlement nog een notitie toe, waarin ook
aandacht zal worden besteed aan de rol van de nationale parlementen van de
lidstaten ten aanzien van het buitenlands beleid van de EU.