Titel: Wetsvoorstel voor de Wet op het BTW-compensatiefonds
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
Datum
Uw brief (Kenmerk)
Ons kenmerk
22 maart 2001
PBTW 2001-00029 M
Onderwerp
Wetsvoorstel voor de Wet op het BTW-compensatiefonds (kamerstukken 27 293)
Hierbij bied ik u, in overeenstemming met de Staatssecretaris van Financiën, de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu, de nota naar aanleiding van het verslag en de nota van wijziging inzake het bovenvermelde voorstel aan.
De Minister van Financiën,
27 293 Wet op het BTW-compensatiefonds
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Inhoudsopgave
ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
Het voorliggende wetsvoorstel strekt er met name toe voor provincies en gemeenten de BTW als beslissingsfactor te neutraliseren bij de keuze tussen het zelf uitvoeren van taken en het uitbesteden daarvan. Wij zijn verheugd dat de leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks deze doelstelling onderschrijven, dat de leden van de VVD-fractie de beoogde ontwikkeling toejuichen en dat de leden van de D66-fractie het kabinetsstreven steunen om provincies en gemeenten een grotere vrijheid in de keuze tussen in- en uitbesteden te geven. Net als de leden van de VVD-fractie voorzien ook wij dat het BTW-compensatiefonds een positief effect heeft op de werking van markten. Voorts onderkennen wij met de leden van de GroenLinks-fractie dat het wetsvoorstel er toe kan leiden dat minder adviseurs worden ingehuurd voor BTW-constructies.
De leden van de CDA-fractie zijn er nog niet van overtuigd dat er een BTW-compensatiefonds moet komen. De leden van de fracties van GPV en RPF zien de voordelen van het voorgestelde BTW-compensatiefonds, maar menen dat moeilijk aannemelijk kan worden gemaakt of de voordelen opwegen tegen de nadelen. In deze nota zullen wij de gestelde vragen beantwoorden. Daarmee willen wij ook de aanwezige twijfels wegnemen.
De leden van de fractie van het CDA vragen de regering het
wetsvoorstel nader te motiveren.
De motivatie tot het indienen van dit wetsvoorstel ligt in de
verstorende werking die de heffing van omzetbelasting heeft op
afwegingen die door gemeenten en provincies worden gemaakt. Deze
verstoring is op drie punten zichtbaar: de afweging tussen het zelf
uitvoeren van taken en het uitbesteden daarvan aan private partijen,
de prikkel tot het aangaan van constructies om daarmee de lasten van
de omzetbelasting te beperken en de problematiek rond het onderling
uitwisselen van personeel tussen gemeenten en provincies.
De heffing van omzetbelasting leidt op dit moment bij overheidslichamen tot een verstoring in de afweging die gemaakt wordt tussen het zelf uitvoeren van taken en het uitbesteden daarvan. Doordat de BTW-lasten bij uitbesteden maximaal 19% hoger zijn, stimuleert de heffing van BTW overheden taken zelf uit te voeren, ook al zijn private partijen efficiënter in het uitvoeren daarvan. Daarmee kunnen, zoals hierna in paragraaf 3 wordt toegelicht, substantiële maatschappelijke efficiencyvoordelen verloren gaan. Het gaat dan bijvoorbeeld om taken als de inzameling van huisvuil, het onderhoud aan gebouwen, het straatbeheer, schoonmaakactiviteiten, archivering, ingenieurswerkzaamheden, groenbeheer en dergelijke.
Het wetsvoorstel heeft tot doel te voorkomen dat de BTW een bepalende
factor is in een keuzeproces rond het uitbesteden van activiteiten.
Daardoor worden de overheden zo goed mogelijk in staat gesteld zelf op
basis van wel relevante argumenten dergelijke afwegingen te maken.
Overigens wordt opgemerkt dat ook in de situatie dat een overheid een
taak uitbesteedt deze nog steeds zelf verantwoordelijk blijft. Bij
uitbesteding wordt slechts de keuze gemaakt de uitvoering bij een
private partij neer te leggen.
Doordat de heffing van omzetbelasting afwegingen door gemeenten en
provincies beïnvloedt, proberen zij door middel van het aangaan van
belastingbesparende constructies de hoogte van de BTW-lasten te
beperken. In het verleden zijn met name met betrekking tot onroerende
zaken dergelijke constructies toegepast en door middel van wetgeving
beëindigd.1 Ook nu blijkt er voor gemeenten en provincies nog een
prikkel te bestaan om op zoek te gaan naar mogelijkheden om de lasten
van de omzetbelasting te beperken. Hier gaan BTW-opbrengsten voor het
Rijk mee verloren. Daarnaast leidt dit tot forse inspanningen voor de
Belastingdienst. Beide effecten zijn maatschappelijk ongewenst. Met
het compenseren van de omzetbelasting, verdwijnt de prikkel om op zoek
te gaan naar de mogelijkheden de BTW-druk te verminderen. Deze
compensatie wordt mede gefinancierd door een uitname uit het
gemeentefonds en het provinciefonds.
Tot slot leidt de heffing van omzetbelasting er toe dat het voor
gemeenten en provincies relatief duur is om onderling personeel te
detacheren. De gemeente of provincie treedt in dat geval op als belast
ondernemer (vergelijk een uitzendorganisatie) en moet BTW in rekening
brengen bij de gemeente of provincie die het personeel tijdelijk in
dienst heeft. Doordat de BTW wordt gecompenseerd verdwijnt dit
probleem.2
De invoering van een BTW-compensatiefonds heeft naast de bovengenoemde
argumenten ook nog een aantal voor de gemeenten en provincies
positieve neveneffecten, bijvoorbeeld op het vlak van de
bestemmingsplannen en bij het organiseren van evenementen. Deze
neveneffecten worden hierna in paragraaf 2 besproken.
De leden van de fracties van PvdA, VVD, CDA, D66 en GroenLinks vragen
naar een eventueel uitstel van de invoering van het
BTW-compensatiefonds tot 1 januari 2003. De leden van de fracties van
GPV en RPF vragen waarom de regering haast heeft met het
BTW-compensatiefonds. Verder is bij de behandeling in de Tweede Kamer
van de begroting voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ook
namens de SGP-fractie gevraagd naar een mogelijk uitstel (kamerstukken
II 27 400 B en C, 2000-2001, nr. 9, blz. 8).
In de brief van 1 februari 2001 van de Minister van Financiën aan de
Tweede Kamer is gemeld dat in een bestuurlijk overleg met
vertegenwoordigers van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het
Interprovinciaal Overleg is afgesproken dat de datum van
inwerkingtreding van het wetsvoorstel voor zowel gemeenten als
provincies wordt uitgesteld tot 1 januari 2003 (kamerstukken II
27 293, 2000-2001, nr. 5). In de nota van wijziging wordt hiertoe
artikel 13 van het wetsvoorstel gewijzigd.
De reden van dit uitstel is mede gelegen in de inspanningen die
gemeenten nog moeten verrichten voor een goede invoering van de euro.
De leden van verschillende fracties wijzen hier ook op. Verder is de
voorbereidingstijd van belang die nodig is voor een goede invoering
van het BTW-compensatiefonds door provincies en gemeenten. In de brief
van de Vereniging van Nederlands Gemeenten (VNG) van 3 januari 2001
aan de Vaste Commissie voor financiën van de Tweede Kamer wordt hier
ook op gewezen.
We begrijpen de opmerkingen van de PvdA-fractie in paragraaf 9 van het
verslag zo dat naar hun oordeel met het opschuiven van de
invoeringsdatum een onevenredige vergroting van de administratieve
taken van de lokale overheden wordt voorkomen. De leden van de
GroenLinks-fractie merken op dat uitstel veel problemen oplost. Verder
willen wij, dit onder verwijzing naar de opmerkingen van leden van de
D66-fractie, onduidelijkheden zoveel mogelijk wegnemen. Wij vertrouwen
er op dat deze nota daaraan bijdraagt.
Uitstel leidt er wel toe dat wij nu een jaar langer niet in staat
zullen zijn een oplossing te bieden voor sommige BTW-problemen waar
provincies en gemeenten mee kampen. Wij delen daarom de inzet van de
leden van de VVD-fractie dat het BTW-compensatiefonds met behoud van
de vereiste zorgvuldigheid snel wordt ingevoerd.
Daarbij is het wenselijk om gewoon door te gaan met het wetgevingstraject voor het BTW-compensatiefonds, zodat na afronding van de parlementaire behandeling voor de provincies en gemeenten voldoende voorbereidingstijd resteert. Na afronding van de parlementaire behandeling zal verder een intensivering plaatsvinden van de voorlichting aan de provincies en gemeenten.
De fracties van VVD, CDA, D66 en GroenLinks vragen een reactie op de
brief van de VNG van 3 januari 2001 aan de Vaste Commissie voor
financiën van de Tweede Kamer. Hierboven zijn wij reeds ingegaan op
het verzoek om uitstel van de inwerkingtreding tot 1 januari 2003. Bij
de beantwoording van de vragen uit het verslag, zullen wij ook de
andere vragen en opmerkingen van de VNG betrekken. In algemene zin
merken wij op dat zowel de VNG als het Interprovinciaal Overleg (IPO)
in het bestuurlijk van 31 januari 2001 hebben laten weten dat het idee
van het BTW-compensatiefonds hen nog steeds aanspreekt3. De VNG heeft
gemeld het wetsvoorstel van belang te vinden omdat de afweging tussen
uitbesteden en niet-uitbesteden beter wordt en omdat bepaalde
ongewenste effecten van de BTW-heffing verdwijnen. Sommige aspecten,
zoals het comptabele probleem met de afschrijfbare activa, moesten
volgens hem nog nader worden uitgewerkt.
Het IPO heeft gemeld dat de provincies op een goede manier door willen
met het BTW-compensatiefonds. Overigens is ons bekend dat met name in
gemeentekring verschillend wordt gedacht over de invoering van het
BTW-compensatiefonds. Wij streven er naar om tot een goed uitvoerbaar
systeem te komen, waarmee de belangrijke voordelen van het
BTW-compensatiefonds kunnen worden verwezenlijkt. Afgesproken is
enkele aspecten nog voor het bestuurlijk voorjaarsoverleg van 11 april
2001 uit te werken. Tijdens dit voorjaarsoverleg kan dan het
totaalpakket van het BTW-compensatiefonds besproken worden. Uiteraard
zal de Tweede Kamer over de uitkomsten van dit overleg worden
geïnformeerd.
De leden van de fracties van CDA, D66, GPV en RPF vragen naar het
comptabele vraagstuk van de investeringen en de oude activa. Dit
aspect wordt ook besproken in de brief van de VNG van 3 januari 2001.
Bij dit comptabele vraagstuk is van belang dat de Werkgroep financiële
verslaglegging (FinVer) op 4 september 2000 aan de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister van Financiën
een advies heeft uitgebracht over de financiële verslaglegging van
provincies en gemeenten met betrekking tot het BTW-compensatiefonds.
Een afschrift van dit advies is als bijlage bij deze nota opgenomen.
De werkgroep heeft een algemeen advies geformuleerd ten aanzien van de
wijze van verwerken van de effecten van de BTW. Daarbij zijn twee
methoden te onderscheiden:
a. De netto-methode: alle compensabele uitgaven worden exclusief BTW
geboekt en de BTW wordt afzonderlijk als compensabele uitgave
verwerkt.
b. De bruto-methode: alle compensabele uitgaven worden inclusief BTW
geboekt en de BTW staat als zodanig niet herkenbaar in de
verslaglegging.
De werkgroep heeft geadviseerd om te kiezen voor de netto-methode.
Hoofdoverwegingen zijn dat deze methode voldoet aan het uitgangspunt
van de financiële verslaglegging en dat de doelen van het
BTW-compensatiefonds door die methode het beste worden ondersteund.
In haar advies maakt de werkgroep melding van een belangrijke
complicatie van de netto-methode, die er mee verband houdt dat
gemeenten en provincies overeenkomstig de Comptabiliteitsvoorschriften
het stelsel van baten en lasten toepassen. De complicatie hiervan is
dat bij investeringen de (kapitaal)lasten bij gemeenten en provincies
worden genomen in meerdere jaren conform de periode waarover de
desbetreffende investering wordt afgeschreven. De jaarlijkse bijdrage
uit de algemene uitkering uit het gemeenten- en provinciefonds
voorziet in een dekking voor de jaarlijkse (kapitaal)lasten. Indien de
BTW over deze investeringen wordt gecompenseerd uit het
BTW-compensatiefonds, zal het Rijk vanwege de beoogde
budgetneutraliteit een bedrag gelijk aan deze BTW-compensatie korten
op de algemene uitkering uit het gemeentefonds casu quo het
provinciefonds. Daarmee worden gemeenten en provincies direct
geconfronteerd met een korting op de algemene uitkering die wordt
gecompenseerd door lagere (kapitaal)lasten als gevolg van het in
mindering brengen van de BTW op de investeringen in de jaren waarover
de investeringen worden afgeschreven. Hierbij is sprake van een
mismatch in de tijd.
Anderzijds zullen provincies en gemeenten bij de netto-methode minder
(bestemmings)reserves en voorzieningen nodig hebben omdat zij
exclusief BTW kunnen investeren; dit geldt in elk geval - de VNG
erkent dat ook in de brief van 3 januari 2001 - voor
bestemmingsreserves en voorzieningen die in het leven zijn geroepen
ter vervanging van kapitaalgoederen, zoals bij rioleringen.
In het bestuurlijk overleg van 31 januari 2001 is geconcludeerd dat
het hier besproken comptabele probleem budgettair neutraal moet wordt
opgelost voor zowel Rijk als de provincies en gemeenten. Binnen die
randvoorwaarde worden oplossingen gezocht. In dat kader is op 20
februari 2001 opdracht gegeven aan Ernst & Young voor het verrichten
van een feitenonderzoek naar de consequenties van de netto-methode.
Door een deelwaarneming bij gemeenten uit te voeren moet een beter
kwantitatief beeld worden gevormd van het daarbij optredende
overgangsvraagstuk. Daarbij worden de budgettaire nadelen en voordelen
van die methode voor gemeenten gekwantificeerd. De resultaten van dit
onderzoek worden binnen een maand verwacht.
Mede op basis van de resultaten van het hiervoor genoemde onderzoek
van Ernst & Young en de uitkomsten van het bestuurlijk overleg van 11
april 2001, zal een nadere afweging moeten worden gemaakt. Uiteraard
zullen wij de Tweede Kamer hierover nader informeren.
De leden van de D66-fractie menen dat de invoering van het
BTW-compensatiefonds een administratief complexe zaak is. De leden van
de fracties van GPV en RPF vragen zich af of niet te snel is gezegd
dat de administratieve lasten voor de gemeenten en provincies beperkt
van omvang zullen zijn. Ook de VNG heeft hier opmerkingen over
gemaakt. Graag lichten wij toe waarom de toename van de
administratieve lasten beperkt is.
Uitgaande van de voorgestelde wet moet uit de boekhouding blijken
hoeveel compensabele BTW de gemeenten en provincies kunnen claimen.
Dit is zichtbaar te maken door de aanleg van nieuwe
grootboekrekeningen compensabele binnenlandse BTW en compensabele
buitenlandse BTW. Een binnenkomende factuur wordt nu ook door codering
gesplitst naar diverse grootboekrekeningen en vervolgens bewaard.
Indien in de factuur compensabele BTW zit, zal die BTW door een
journaalpost naar de nieuwe grootboekrekening compensabele BTW worden
geboekt. Deze grootboekrekening moet per periode worden afgesloten en
kan dienen als totaaltelling voor de opgave van de bijdrage aan de
Belastingdienst. Deze opgave moet maandelijks worden gedaan. In wezen
wijken deze handelingen niet af van wat een normale ondernemer doet.
Bovendien zijn deze handelingen sterk geautomatiseerd.
De verwerking van de facturen die op de belaste en vrijgestelde
ondernemersactiviteiten van de gemeenten betrekking hebben verandert
na inwerkingtreding van de voorgestelde wet niet. Dit geldt eveneens
voor de facturen die betrekking hebben op niet-compensabele taken.
Deze zullen op dezelfde wijze als nu worden verwerkt. Voor de
verwerking van de facturen, die zowel op belaste
ondernemersactiviteiten, vrijgestelde ondernemersactiviteiten en al
dan niet compensabele taken betrekking hebben, wordt verwezen naar
paragraaf 9 van deze nota.
Een ander aspect betreft de aanpassing van de begrotingen van de
provincies en gemeenten aan de invoering van het BTW-compensatiefonds.
Dit betreft een eenmalige aanpassing. De tijd die nodig is voor een
zorgvuldige aanpassing van deze begrotingen heeft er mede toe geleid
dat de invoering van het BTW-compensatiefonds verschoven is naar 1
januari 2003. Deze verschuiving stelt gemeenten en provincies nu in
staat de invoering van het BTW-compensatiefonds nauwkeurig en
zorgvuldig voor te bereiden.
De leden van de fracties van VVD en D66 vragen naar de reactie van de
Europese Commissie op de melding van het wetsvoorstel.
De eerste kennisgeving van het wetsvoorstel heeft de Commissie nooit bereikt. Onlangs is een nieuwe kennisgeving verzonden. Zodra de reactie van de Commissie ontvangen wordt, zal de Tweede Kamer daarover worden bericht. Overigens verwachten wij niet dat de Commissie bezwaar tegen het wetsvoorstel zal hebben gezien het antwoord van de Commissie op de vraag van het lid van het Europees Parlement Hansenne waarin wordt aangegeven dat de Commissie van mening is dat een vergelijkbare regeling van het Verenigd Koninkrijk geen inbreuk maakt op de BTW-richtlijnen en dat het een zuiver budgettair instrument betreft4.
De leden van de fracties van CDA en GroenLinks merken terecht op dat
het onderzoek naar de uitname uit het gemeentefonds en het
provinciefonds volgens onze planning eind 2000 afgerond zou worden.
Dit onderzoek is in onze opdracht verricht door het Centrum
Beleidsadviserend Onderzoek B.V. (Cebeon). Het ontbreken van enkele
belangrijke gegevens van een aantal grotere gemeenten leidde er helaas
toe dat Cebeon eind vorig jaar niet tot een zorgvuldige en nauwkeurige
bepaling van de uitneemformules kwam. Inmiddels heeft Cebeon op 22
februari 2001 het onderzoeksrapport vastgesteld. De belangrijkste
bevindingen uit dit onderzoeksrapport worden hierna in paragraaf 3
besproken.
Op 22 februari 2001 hebben wij over het Cebeon-rapport advies gevraagd
aan de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv). Het
onderzoeksrapport en de adviesaanvraag zijn als bijlage bij deze nota
gevoegd. Wij vertrouwen erop dat wij het advies van de Rfv binnen
enkele weken ontvangen. Uiteraard zullen wij de Tweede Kamer hierover
nader informeren.
De leden van de fractie van het GPV vragen inzicht in de budgettaire
effecten van de invoering, mede gebaseerd op buitenlandse ervaringen.
Het hiervoor genoemde onderzoek van Cebeon heeft inzicht gegeven in de
omvang van de budgettaire effecten die met de invoering van het
BTW-compensatiefonds gepaard gaan. Relevante gegevens over de
budgettaire effecten van de invoering van het fonds in het buitenland
zijn niet aanwezig. Daarbij geldt dat in een aantal gevallen
dergelijke effecten niet zijn opgetreden doordat het compensatiefonds
gelijktijdig is ingevoerd met de heffing van omzetbelasting. Hierdoor
kon het fonds eenvoudig gefinancierd worden uit de BTW-opbrengsten.
Daarnaast wordt het fonds in een aantal landen gevoed met relatief
globale maatstaven als de belastingcapaciteit of het aantal inwoners.
Het spreekt voor zich dat de voeding van het fonds in Nederland
waarbij gebruik wordt gemaakt van de verdeelmaatstaven in het
gemeente- en provinciefonds beter aansluit bij de daadwerkelijke
kosten van gemeenten en provincies.
De leden van de fractie van GPV en RPF delen verder de twijfels van de
gemeenten omtrent de budgettaire neutraliteit op microniveau.
De invoering van het BTW-compensatiefonds vindt voor de collectiviteit
van gemeenten en de collectiviteit voor provincies budgettair neutraal
plaats. Individuele gemeenten en provincies kunnen daarentegen
geconfronteerd worden met initiële positieve of negatieve budgettaire
effecten. Er is dus geen sprake van initiële budgettaire neutraliteit
op microniveau. De initiële negatieve budgettaire effecten zullen
beperkt worden door het hanteren van een onderbandbreedte, die een
minimumuitkering uit het BTW-compensatiefonds garandeert. Dit wordt
hierna in paragraaf 3 nader toegelicht.
Naast de initiële budgettaire effecten, zijn er effecten op langere
termijn. Na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zijn er in beginsel
voor alle gemeenten en provincies mogelijkheden om efficiencyvoordelen
te behalen met uitbesteden van taken.
2. BTW-problematiek
De vraag van de leden van de PvdA-fractie waarom de oplossing van de
BTW-problematiek niet is gezocht in het verlenen van een recht op
aftrek van voorbelasting valt kort te beantwoorden: de Zesde
BTW-richtlijn staat het niet toe. In de systematiek van de richtlijn
is het recht op aftrek gebonden aan het verrichten van prestaties in
de ondernemerssfeer. Het kenmerk van de overheidsprestaties waarop het
BTW-compensatiefonds ziet is nu juist dat deze prestaties niet worden
verricht in het kader van een onderneming. Ook biedt de Zesde
BTW-richtlijn niet de ruimte om definities in de nationale wet
omzetbelasting naar believen op te rekken.
De leden van de fracties van het GPV en de RPF vragen zich af hoe
sterk de rol van BTW is bij de afweging tussen inbesteden en
uitbesteden. Zij vragen of er nog wel sprake is van een vrije keuze en
wat de voorkeur van de regering tot het uitbesteden van taken
veroorzaakt.
Dit wetsvoorstel is niet ingegeven door een principiële voorkeur van
de regering voor het uitbesteden van taken. De achtergrond is veeleer
dat de heffing van omzetbelasting bij de afweging van overheden tussen
het inbesteden en het uitbesteden van activiteiten tot forse
verschillen leidt.
Afhankelijk van de opbouw van de kosten van inbesteden (de omvang van
de toegevoegde waarde) kan het verschil oplopen tot 19% (het normale
BTW-tarief). Dit houdt in dat gemeenten en provincies op dit moment
geen volledige keuzevrijheid kennen. Doordat inbesteden door de
heffing van BTW relatief goedkoper is zullen zij veelal kiezen voor
inbesteden, ook in die gevallen dat het uitbesteden van de activiteit,
afgezien van de heffing van omzetbelasting, goedkoper is. Juist door
de verstoring van de BTW te laten vervallen wordt de keuzevrijheid van
de betreffende overheid vergroot.
Overigens zijn er ook enkele niet onbelangrijke positieve
neveneffecten van de voorgestelde wet.
Twee voorbeelden van positieve neveneffecten zijn het vervallen van de
zogenaamde BTW-28-resolutie en het verkrijgen van aftrek van
voorbelasting op gratis toegankelijke manifestaties.
Het eerste voorbeeld betreft BTW-285. Deze resolutie bevat een goedkeuring voor gemeenten om onder voorwaarden toch aftrek van BTW te krijgen op de aanleg van gemeenschapsvoorzieningen. Deze voorzieningen zijn onder andere openbare straten, pleinen, plantsoenen, riolering, lichtmasten en brandkranen. Zonder deze goedkeuring zouden de gemeenten geen aftrek van BTW krijgen op de aanleg van deze voorzieningen, omdat zij hiervoor immers geen ondernemer zijn in de zin van de Wet op de omzetbelasting 1968. Het lijkt tegenstrijdig dat het vervallen van deze goedkeuring een positief effect oplevert voor de gemeenten. Toch leveren met name de voorwaarden die aan deze BTW-28 verbonden zijn veel rekenwerk op voor de gemeenten en is de aftrek van BTW soms niet volledig. Aftrek van BTW op de aanleg van gemeenschapsvoorziening wordt alleen gegeven als de opbrengst verkregen met de met BTW belaste verkoop van bouwterreinen hoger is dan de kosten van het bouwrijp maken van die bouwterreinen. Resteert er een positief saldo dan kan de BTW op de aanleg van de gemeenschapsvoorziening in zoverre tot aftrek leiden. Voor een goed begrip is het noodzakelijk aan de hand van een voorbeeld de werking te zien dat aftrek niet altijd voor 100% is geregeld in BTW-28.
Voorbeeld
Stel, een gemeente voert een bestemmingsplan uit. In het kader daarvan
levert deze gemeente bouwterreinen voor een totaalbedrag van 10 000
000. De kosten van de bouwterreinen bedragen
6 750 000. Voor de aanleg van de
gemeenschapsvoorzieningen resteert derhalve een bedrag van
3 250 000.
Indien de werkelijke kosten van de aanleg van de aan dit
bestemmingsplan toe te rekenen gemeenschapsvoorzieningen
3 000 000 bedragen, kan de inkoop-BTW die betrekking heeft op deze
aanleg - hoewel geen belaste ondernemersactiviteit - op dit moment op
grond van de resolutie BTW-28 al volledig in aftrek worden gebracht op
de BTW-aangifte. Deze inkoop-BTW zal in de toekomst vanuit het
BTW-compensatiefonds worden gecompenseerd.
Indien de kosten van de aanleg van de gemeenschapsvoorzieningen niet
3 000 000 bedragen, maar bijvoorbeeld 4 000 000, komt op dit moment
de inkoop-BTW over het bedrag van 3 250 000 (de kostendekkende
component) op grond van resolutie BTW-28 voor aftrek in aanmerking.
Vanaf 1 januari 2003 zal de inkoop-BTW over zowel het kostendekkende
deel (de inkoop-BTW over de 3 250 000) als het niet-kostendekkende
deel (de inkoop-BTW over de 750 000) voor compensatie in aanmerking
komen.
Dit voorbeeld is uiteraard een vereenvoudigde weergave van de complexe
berekening die per bestemmingsplan door de gemeenten moet worden
gemaakt. Met de invoering van het BTW-compensatiefonds wordt deze
BTW-28-resolutie overbodig, omdat dan de BTW volledig op de aankopen
voor compensabele overheids- en niet-ondernemersprestaties
gecompenseerd wordt. Dit geldt dan ook voor de aanleg van
gemeenschapsvoorzieningen.
Het tweede voorbeeld van een positief neveneffect heeft betrekking op
door de gemeenten georganiseerde gratis toegankelijke festivals. Om
voor aftrek van BTW op de kosten van de organisatie van zon feest in
aanmerking te komen geldt onder andere dat de gemeente een
toegangsprijs moet heffen. De Wet op de omzetbelasting 1968 stelt
namelijk dat pas sprake is van een dienst als de prestatie tegen
vergoeding wordt verricht. Ook de bepaling in de Zesde Europese
richtlijn spreekt van diensten onder bezwarende titel. Bij het
verrichten van een dienst zonder dat daartegenover een vergoeding
staat, ontbreekt het ondernemerschap. Zonder ondernemerschap bestaat
er geen recht op aftrek van BTW. Tot nu toe is het voor gemeenten dus
onmogelijk om een gratis toegankelijk festival te organiseren en toch
aftrek van BTW te krijgen, zij treden immers op als niet-ondernemer.
Dit zelfde geldt als slechts een symbolische toegangsprijs wordt
gevraagd.
Binnen de voorgestelde Wet op het BTW-compensatiefonds krijgt de
gemeente ook bij compensabele niet-ondernemersprestaties de BTW op de
kosten gecompenseerd. Dit geldt dus ook voor de gratis toegankelijke
festivals.
Een niet onbelangrijk neveneffect van dit wetsvoorstel is het wegnemen
van de prikkel om te zoeken naar en gebruik te maken van, voor het
Rijk ongewenste, fiscale constructies door provincies en gemeenten.
Door de Wet bestrijding constructies onroerende zaken (Wet van 18
december 1995, Stb. 659) is al een halt toegeroepen aan het ongewenste
gebruik van de optiemogelijkheid voor de verhuur van onroerende zaken
door niet (volledig) aftrekgerechtigde gebruikers, zoals gemeenten en
provincies. Inmiddels signaleert de Belastingdienst dat niet
(volledig) aftrekgerechtigde gebruikers via andere wegen trachten de
omzetbelastingdruk te ontlopen.
Wat betreft onroerende zaken wordt in sommige constructies gestuurd op
de regel dat de verhuur van onroerende machines en
bedrijfsinstallaties wordt uitgezonderd van de algemene vrijstelling
voor de verhuur van onroerende zaken (artikel 11, eerste lid,
onderdeel b, 1°, van de Wet op de omzetbelasting 1968). Als gevolg van
die regel is de verhuur van onroerende machines en
bedrijfsinstallaties, zoals bijvoorbeeld vuil- of
slibverwerkingsinstallaties, belast zonder dat daarvoor een
optieverzoek nodig is. De Wet bestrijding constructies onroerende
zaken grijpt aan op het ongewenste gebruik van de optiemogelijkheid.
Nu in de genoemde situatie voor het belasten van de verhuur geen optie
nodig is, heeft deze reparatiewetgeving daarop geen effect.
Ook bij roerende zaken wordt de Belastingdienst geconfronteerd met
constructies. Deze constructies hebben als doel om via een omweg de
voorbelasting die drukt op de aanschaf van roerende zaken
(gedeeltelijk) in aftrek te brengen. Provincies en gemeenten hebben
voor hun aanschaffingen voor overheidstaken en niet-ondernemerstaken
geen recht op aftrek van voorbelasting. Door een rechtspersoon tussen
te schuiven en de roerende zaken niet rechtstreeks aan te schaffen,
maar te huren van deze rechtspersoon beoogt men de omzetbelastingdruk
in de tijd te spreiden of te minimaliseren. Deze verhuur geschiedt
vaak onder condities die ongebruikelijk zijn bij transacties tussen
onafhankelijke partijen. De verhuurconstructie betreft één van de
varianten van dergelijke constructies. In de praktijk komen
verscheidene andere varianten voor.
Al met al blijkt er thans voor gemeenten en provincies een prikkel te
bestaan om op zoek te gaan naar mogelijkheden om de lasten van de
omzetbelasting te beperken. Hier gaan BTW-opbrengsten voor het Rijk
mee verloren. Daarnaast leidt dit tot forse inspanningen voor de
Belastingdienst. Beide effecten zijn maatschappelijk ongewenst.
3. BTW-compensatiefonds
Het voorstel heeft tot doel de verstoring in de afweging tussen het
inbesteden en het uitbesteden van overheidsactiviteiten op te lossen.
Dit houdt in dat het financiële voordeel van inbesteden ten opzichte
van het uitbesteden van taken zal komen te vervallen. De leden van de
fractie van de PvdA vragen of er mogelijkheden zijn de positieve
prikkel tot uitbesteden die met de systematiek op voorhand gepaard
gaat te neutraliseren. De leden van de fractie van het CDA betwijfelen
of het gewenst of beoogd is dat lagere overheden die veel uitbesteden
beloond worden en die weinig uitbesteden bestraft worden.
We stellen voorop dat het wetsvoorstel niet beoogt te belonen of te
bestraffen. De invoering van het compensatiefonds gaat wel gepaard met
initiële positieve en negatieve budgettaire effecten voor individuele
gemeenten en provincies. Zoals hierna nader wordt toegelicht, zijn
daarvoor verschillende oorzaken aan te wijzen.
Het is niet zo dat een gemeente of provincie eventuele initiële
negatieve budgettaire effecten kan compenseren door zonder meer taken
uit te besteden, teneinde daarmee een hogere uitkering uit het fonds
te verkrijgen. Met deze hogere uitkering kan de gemeente of provincie
immers slechts de hogere BTW-lasten betalen die het gevolg zijn van de
keuze om taken uit te besteden. In zoverre is er geen sprake van een
ongeclausuleerde prikkel tot uitbesteden. Een gemeente of provincie
kan na inwerkingtreding van de voorgestelde systematiek wel
budgettaire voordelen behalen met uitbesteden wanneer er een
efficiencyvoordeel gerealiseerd kan worden, doordat een private partij
een activiteit goedkoper kan uitvoeren dan de gemeente of provincie
zelf. Het wetsvoorstel zorgt er onder meer voor dat gemeenten en
provincies een betere afweging kunnen maken. Het staat een gemeente of
provincie evenwel steeds vrij een taak zelf uit te voeren. Zelfs als
de uitvoering van een activiteit door een gemeente duurder is dan de
uitvoering door een externe marktpartij, is de gemeente nog vrij die
activiteit zelf uit te voeren. Er wordt dus geen inbreuk gemaakt op de
lokale autonomie.
De leden van de fracties van het CDA en D66 vragen meer inzicht te
geven in de mogelijke efficiencywinsten die gepaard gaan met het
uitbesteden van overheidsactiviteiten.
Wetenschappelijk onderzoek in zowel het buitenland als in Nederland
heeft aangetoond dat bij een groot aantal activiteiten
efficiencyvoordelen gerealiseerd kunnen worden door deze uit te
besteden aan de markt.6
Deze kostenbesparingen hangen samen met de aanwezige prikkel vanuit de
markt om efficiënter te gaan werken, waardoor het management
verbetert, efficiënter wordt omgegaan met kapitaalgoederen en de
innovatie toeneemt. De omvang van deze voordelen varieert naar de
verschillende activiteiten, maar kostenvoordelen van rond de 10% tot
30% worden geconcludeerd.
Door de werking van de BTW worden deze kostenvoordeel thans tot
maximaal 19% afgeroomd. Door de BTW te compenseren, vervalt de
kostenfactor BTW als onderdeel van de afweging tussen in- en
uitbesteden. In situaties waarin een provincie of gemeente onder het
huidige regime besluit niet tot uitbesteden over te gaan, omdat
rekeninghoudend met het BTW-effect geen sprake is van een
kostenvoordeel, kan er na invoering van het BTW-compensatiefonds dus
een kostenvoordeel zijn te behalen van maximaal 19%7.
Uiteraard spelen meerdere argumenten een rol bij de afweging rond het al dan niet uitbesteden van overheidstaken. Niet altijd is er sprake van potentiële efficiencywinsten in de markt. Soms leidt het uitbesteden ook tot een te sterke afhankelijkheid van marktpartijen. In die gevallen kan het verstandig zijn om taken zelf uit te voeren. Het BTW-compensatiefonds zorgt er wel voor dat gemeenten en provincies deze afweging optimaal kunnen maken, zonder de verstorende invloed van verschillen in de heffing van BTW tussen de beide alternatieven.
De leden van de fracties van D66 en GroenLinks geven aan beducht te
zijn voor de situatie dat gemeenten en provincies taken uitbesteden en
daarna geen vrije keuze hebben deze weer zelf uit te voeren. De leden
van de fractie van GroenLinks verwijzen daarbij ook naar het rapport
van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) over dit
onderwerp.
Bij de afweging die gemeenten en provincies maken rond de uitbesteding
van overheidstaken speelt een groot aantal argumenten. De keuze om een
taak uit te besteden wordt veelal gemaakt vanwege de
efficiencyvoordelen die daarmee zijn te realiseren. Een private partij
is evenwel niet per definitie in staat een taak goedkoper uit te
voeren dan de overheid zelf. Daarnaast gaat ook het uitbesteden van
activiteiten aan de markt soms gepaard met extra kosten (transactie-,
contracts-, toezichts- en beheerskosten). Een belangrijke voorwaarde
voor een kostenbesparende uitbesteding is dat de markt waarop de
private partij opereert die de taak moet uitvoeren voldoende
competitief is. Er moeten voldoende partijen op de markt aanwezig zijn
waardoor de concurrentie zorgt voor een efficiënt opererende markt.
Wanneer de taak zeer specialistisch is, zal het aantal aanbieders
veelal beperkt zijn, waardoor de kans kleiner is dat uitbesteden aan
de markt leidt tot lagere kosten. Een belangrijk aspect is ook de mate
waarin met de uitvoering van taken specifieke investeringen gepaard
gaan. Wanneer er sprake is van investeringen die verloren gaan wanneer
een overheid de keuze wil maken over te stappen naar een andere
private partij, is er feitelijk geen sprake van concurrentie tussen
meerdere aanbieders. De Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid wijst daar ook op in zijn rapport Het Borgen van
Publiek Belang (Den Haag, 2000, rapport nr. 56). Steeds moet goed
afgewogen worden of er daadwerkelijk sprake is van concurrentie op de
markt waarin de taak wordt uitbesteed. Deze afweging kan alleen maar
op lokaal niveau worden gemaakt.
Voorts geldt dat in situaties waar specifieke investeringen nodig zijn
voor het uitvoeren van een taak, het niet altijd eenvoudig zal zijn om
weer in te besteden. Dit aspect zal ook moeten worden meegewogen bij
het besluit bepaalde activiteiten al dan niet uit te besteden.
De uitname uit het gemeente- en provinciefonds wordt gebaseerd op het onderzoek van Cebeon. Daarin is voor de uitgavencategorieën van gemeenten en provincies onderzocht wat de hoogte van de uitgaven en de bijbehorende BTW-lasten zijn. Daardoor wordt de uitname gebaseerd op de uitgaven van gemeenten en provincies, rekening houdend met de structuurkenmerken van de gemeenten en provincies. Bij de vormgeving van het fonds is ook een andere methode overwogen, de leden van de PvdA-fractie vragen daarnaar. De leden van de fractie van de PvdA vragen tevens of is overwogen om de voeding van het BTW-compensatiefonds te laten geschieden door per gemeente en provincie een bijdrage te bepalen aan de hand van de betaalde BTW in het jaar voorafgaand aan de invoering van het fonds.
De onderzochte alternatieve methode is de zogenoemde latmethode. Deze
methode houdt in dat de gemeente of provincie alleen die BTW vergoed
krijgt uit het fonds, die uitstijgt boven het historische niveau van
BTW-uitgaven van de desbetreffende gemeente of provincie (de lat). De
latmethode vergelijkt het historische niveau van BTW-uitgaven met de
feitelijke BTW op individueel niveau, doordat het jaar van invoering
van het BTW-compensatiefonds op microniveau als basisjaar wordt
genomen en de daaropvolgende jaren met dit basisjaar worden
vergeleken. Hierdoor ontstaat er budgettaire neutraliteit voor
individuele gemeenten en provincies.
In de memorie van toelichting is aangegeven dat, conform het advies
van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv), er voor is gekozen
de latmethode niet te hanteren, maar te kiezen voor de integrale
methode. Bij de integrale methode kan vanaf het begin alle betaalde
BTW bij het BTW-compensatiefonds worden gedeclareerd. Daar staat
tegenover dat het Rijk gecompenseerd wordt voor de gederfde inkomsten
op het moment van invoering door het gemeentefonds en het
provinciefonds met hetzelfde bedrag te verlagen.
Bij de latmethode kan bij het BTW-compensatiefonds slechts de betaalde BTW die een bepaald bedrag overschrijdt, gedeclareerd worden. Hierbij dient bepaald te worden wat elke gemeente of provincie in een bepaalde basisperiode aan BTW betaald heeft. Dat bedrag fungeert in de toekomst als basis voor de desbetreffende gemeente of provincie.
Met behulp van een vereenvoudigd voorbeeld, dat is ontleend aan het advies van de Rfv over het BTW-compensatiefonds van april 1998 (Rfv 33.01/001.008), zullen de twee methoden geïllustreerd worden.
Voorbeeld
Er zijn twee gelijke gemeenten die beide een algemene uitkering
ontvangen van 1000. Gemeente A besteedt veel uit en betaalt in de
basisperiode 100 aan BTW en gemeente B besteedt weinig uit en betaalt
in de basisperiode 20 aan BTW.
Na invoering van het BTW-compensatiefonds zal bij gemeente B de
uitbesteding gaan toenemen om na verloop van tijd ook 100 aan BTW te
gaan betalen.
Integrale methode
Vanaf het begin kunnen A en B alle BTW bij het BTW-compensatiefonds
declareren. Om de budgettaire neutraliteit voor het Rijk te garanderen
wordt 120 (100+20) uit het gemeentefonds gehaald. Aangezien het in het
voorbeeld om twee identieke gemeenten gaat, komt de korting op de
algemene uitkering voor beide gemeenten uit op 60.
In het eerste jaar ontvangt gemeente A 100 aan BTW uit het
BTW-compensatiefonds en verliest 60 aan algemene uitkering; een
voordeel van 40. Gemeente B ontvangt 20 aan BTW uit het
BTW-compensatiefonds en verliest 60 aan algemene uitkering; een nadeel
van 40. Het Rijk speelt quitte.
Gemeente B kan zijn aanvankelijke nadeel op termijn wegwerken en
uiteindelijk op een voordeel uitkomen door in de toekomst evenveel uit
te besteden als gemeente A.
Latmethode
Bij invoering van het BTW-compensatiefonds wordt op grond van de
historisch betaalde BTW bepaald dat gemeente A pas BTW terugkrijgt,
voorzover hij meer dan 100 aan BTW gaat betalen. Voor gemeente B
bedraagt de lat 20. Bij ongewijzigd beleid van gemeente A en B
verandert en niets aan hun financiële situatie.
In de aanvangsfase is er geen verschil, maar de verschillen ontstaan
op termijn. De gemeente die al veel uitbesteedt (A), kan vrijwel geen
voordelen meer behalen. De gemeente die nu nog weinig heeft uitbesteed
en dus een lage historische lat heeft, zal juist wel voordelen
behalen. Daarmee ontstaat een structurele ongelijkheid ten nadele van
het overheidslichaam dat nu al door het gewenste beleid van meer
uitbesteden voert.
Zoals uit het voorbeeld blijkt zou de latmethode een
onrechtvaardigheid in zich hebben doordat gemeenten en provincies die
in het verleden al veel zaken hebben uitbesteed en daardoor dus al
hoge BTW-lasten kennen, niet of nauwelijks van het fonds zouden kunnen
profiteren.
Een ander argument om niet voor de latmathode te kiezen, is dat het
historische niveau van de BTW (de op het moment van invoering van het
BTW-compensatiefonds betaalde BTW bij de uitoefening van
niet-ondernemerstaken) van een individuele gemeente of provincie niet
eenduidig is te bepalen. Ten eerste komt dat doordat de BTW-uitgaven
op dit moment niet systematisch worden bijgehouden. Ten tweede
fluctueert het uitgavenpatroon van individuele gemeenten en
provincies, mede door het incidentele karakter van investeringen.
Hierdoor zou het historische niveau sterk door incidentele factoren
kunnen worden bepaald. Het spreekt voor zich dat dit ook ongewenste
gedragsreacties zou kunnen uitlokken. De hoogte van de investeringen
leiden, zoals ook blijkt uit het onderzoek van Cebeon, tot een grote
mate van variatie in het uitgavenpatroon van individuele gemeenten en
provincies.
De leden van de fractie van GroenLinks vragen of het een bewust en
gewenst effect is dat gemeenten die nu relatief veel uitbesteden een
voordeel hebben en gemeenten die nu veel zelf doen een budgettair
nadeel ondervinden. De uitname uit het gemeentefonds wordt gebaseerd
op de gemiddelde uitgaven van gemeenten en provincies, rekening
houdend met de structuurkenmerken van de gemeenten en provincies. De
initiële budgettaire effecten vormen geen bewust effect, maar hangen
samen met de gekozen uitname-methodiek (zie hierna).
De leden van de fracties van PvdA, CDA, GroenLinks, GPV en RPF vragen
naar de uitkomsten van het onderzoek van Cebeon naar de hoogte van de
uitname uit het gemeentefonds en het provinciefonds. Wij delen de
mening van de leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks dat
inzicht in de financiële consequenties van de invoering van het
BTW-compensatiefonds van belang is.
De leden van fractie van de PvdA vragen verder om een advies van de
Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) over de uitkomsten van het
Cebeon-onderzoek. Direct na ontvangst van het Cebeonrapport op 22
februari 2001 hebben wij dit advies gevraagd aan de Rfv. Uiteraard zal
de Tweede Kamer worden geïnformeerd over dit advies, nadat het door
ons is ontvangen. Het onderzoeksrapport en de adviesaanvraag zijn als
bijlage bij deze nota gevoegd.
Het onderzoek van Cebeon resulteert in uitneemformules voor het
gemeentefonds en provinciefonds. Deze uitneemformules zijn gebaseerd
op gegevens voor het jaar 1997. Op basis van het Cebeon-rapport
bedraagt het uitnamebedrag voor gemeenten circa 1,7 à 1,8 miljard
gulden (circa 770 à 815 miljoen euro) en voor provincies circa 190
miljoen gulden (circa 86 miljoen euro). Indien dit bedrag per inwoner
wordt omgeslagen betekent dit een uitname voor gemeenten van circa 106
gulden per inwoner (circa 48 euro) en voor provincies ruim 12 gulden
per inwoner (circa 5,5 euro).
Voor de verdeling van de uitname over de gemeenten en provincies is
voor een normatieve aanpak gekozen. Daarbij wordt de uitname
clusterspecifiek vormgegeven, in aansluiting op het uitgangspunt van
kostenoriëntatie van het gemeentefonds en het provinciefonds. Hierbij
zijn de resultaten van het Cebeon-onderzoek leidend, rekening houdend
met de actualisering en de lopende deeltrajecten.
De nu opgestelde uitneemformule voor gemeenten heeft betrekking op alle Nederlandse gemeenten, met uitzondering van de vier grote steden, waarvoor nog een afzonderlijk deeltraject loopt. Met behulp van analyses per cluster van de verdeelmaatstaven van het gemeentefonds is bepaald wat de totale omvang van de feitelijke relevante BTW-component in 1997 voor de steekproef van gemeenten is geweest. In het onderzoek zijn alle taakgebieden betrokken, waarbij Cebeon voor het taakgebied Reiniging nog aanvullende werkzaamheden zal verrichten.
De onderzoeksuitkomsten in het Cebeon-rapport hebben betrekking op het
jaar 1997. Door middel van aanvullend onderzoek zal een actualisering
plaatsvinden naar het jaar van invoering (2003). Bij het aanvullende
onderzoek zal rekening worden gehouden met wijzigingen die zich vanaf
1997 hebben voorgedaan, bijvoorbeeld door taakmutaties, wijzigingen in
de wet- en regelgeving en door wijziging van het BTW-tarief. Het
aanvullende onderzoek kan tevens een nader inzicht geven in de invloed
van dynamiek op de uitneemformule, dat wil zeggen dat wordt bezien hoe
de uitneemformule werkt met gegevens van een ander jaar. Ook zal kan
dan meer inzichtelijk worden in hoeverre de afwijkingen tussen de
feitelijke BTW van een individuele gemeente en de uitneemformule
veroorzaakt wordt door incidentele effecten. Bij het aanvullende
onderzoek zal ook bijzondere aandacht worden besteed aan de positie
van groeigemeenten.
Bij de actualisering zullen ook de uitkomsten van de nog lopende
deeltrajecten worden meegenomen, te weten de vier grote gemeenten en
het cluster Reiniging.
Het bestuurlijk overleg heeft 31 januari 2001 op basis van de
voortgangsrapportages ingestemd met het Cebeon-onderzoek en de
voorgestelde actualisatie.
De leden van de fracties van PvdA, CDA, GroenLinks, GPV en RPF vragen
naar de budgettaire effecten voor provincies en gemeenten door de
uitname uit het gemeentefonds en het provinciefonds.
Voor verschillende typen gemeenten is gemiddeld sprake van een
aansluiting tussen uitneemformule en feitelijke BTW-patronen. Binnen
elk type van gemeenten zijn er in het onderzoeksjaar echter
individuele gemeenten te vinden, waarvoor de feitelijke BTW
(duidelijk) hoger en (duidelijk) lager ligt dan de uitneemformule. Uit
tabel 1 blijkt dat er voor de diverse typen gemeenten steeds sprake is
van een globale aansluiting tussen de feitelijke BTW en de
uitneemformule. Het cluster Reiniging is niet betrokken in
onderstaande tabellen, vanwege het feit dat er nog aanvullende
onderzoekswerkzaamheden lopen om de juiste BTW voor dit cluster te
bepalen.
Tabel 1 Vergelijking feitelijke BTW 1997 en score op uitneemformule
(exclusief Reiniging) voor steekproefgemeenten voor diverse typen
gemeenten. Bedragen in guldens per inwoner.
Gemeentetype
Feitelijke BTW per inwoner
Uitneemformule per inwoner
Verschil
Stedelijkheid
Lage OAD8
Middelmatige OAD
87
Hoge OAD
93
94
Diverse fysieke kenmerken
Veel oppervlakte land per inwoner
100
100
Met historische kern
91
92
-1
Slechte bodemgesteldheid
90
92
Veel oeverlengte
92
92
Regionale structuur
Relatief weinig KPreg9 per inwoner
92
92
Gemiddeld Kpreg per inwoner
84
85
-1
Relatief veel Kpreg per inwoner
93
92
1
Sociale structuur
Relatief weinig bijstandsontvangers per inwoner
87
Relatief veel bijstandsontvangers per inwoner
90
90
Relatief weinig minderheden per inwoner
87
-1
Relatief veel minderheden per inwoner
90
90
Overig
Groeigemeenten totaal
(excl. Bovengemiddeld deel algemene ondersteuning)
126
(81)
129
(84)
-3
(-3)
Niet-groeiende gemeenten
90
89
1
bron: Bepaling uitneemformules Gemeente- en Provinciefonds in verband
met introductie BTW-compensatiefonds, Cebeon, 22 februari 2001, blz.
39.
Uit bovenstaande tabel blijkt dat er op individueel niveau voor enkele
typen gemeenten sprake is van een beperkt verschil (van maximaal
tussen de 1 en 2 gulden per inwoner). Het beeld op macroniveau is
neutraal. Waar verschillen optreden is dit in het algemeen te
herleiden tot een beperkt aantal extreem scorende individuele
gemeenten met relatief lage c.q. hoge scores in de sfeer van
feitelijke BTW. De voornaamste reden hiervoor ligt in verschillen in
het investeringsniveau van gemeenten binnen de desbetreffende groep.
Gemeenten die incidenteel relatief veel investeren dan wel gemeenten
die incidenteel relatief weinig investeren kunnen het totaalbeeld
binnen de groep enigszins beïnvloeden.
Voor de groep groeigemeenten is sprake van een relatief erg hoog
niveau van de feitelijke BTW per inwoner in 1997. Het betreft hier
voornamelijk extra investeringen in de sfeer van algemene
ondersteuning die zijn te relateren aan de sterke groei van gemeenten.
Dit aspect zal bij het te verrichten actualisatie-onderzoek nog nader
worden bezien in een meerjarig perspectief.
De uitname uit het gemeentefonds leidt bij individuele gemeenten tot
initiële negatieve of positieve budgettaire effecten, waarbij de
spreiding zoals die naar voren komt in het Cebeon-onderzoek in de
onderstaande tabel wordt weergegeven. Hierbij benadrukken wij dat in
het onderzoeksjaar op onderdelen sprake is van een momentopname voor
individuele gemeenten. Daarbij is van belang dat er (sterk) wisselende
uitgavenniveaus tussen de jaren kunnen optreden, met name in de sfeer
van projecten en investeringen. De oorzaak van de eenmalige initiële
budgettaire effecten heeft al met al drie hoofdoorzaken: (1.) de mate
waarin taken op dit moment worden uitbesteed dan wel zelf worden
uitgevoerd, (2.) de relatieve hoogte van de uitgaven van de gemeente
of provincie en (3.) de hoogte van het investeringsniveau. De initiële
budgettaire effecten moeten dan ook niet geïsoleerd worden bezien over
één jaar, maar in meerjarig perspectief worden geplaatst.
In tabel 2 wordt het spreidingsbeeld van de steekproefgemeenten
weergegeven naar verschil tussen de feitelijke BTW en de
uitneemformule op basis van gegevens 1997.
In de eerste kolom wordt het verschil tussen de feitelijke BTW per
inwoner en de uitneemformule weergegeven. Het bedrag van 10 gulden
lager vormt de grens van de negatieve effecten die bij de aanvang van
het BTW-compensatiefonds kunnen ontstaan. Deze zijn voor gemeenten
geaccepteerd tot een bedrag van tien gulden per inwoner. Dit bedrag is
door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
vastgelegd in een brief aan de Tweede Kamer (kamerstukken II
1999-2000, 26 800 B, nr. 10). De gemeenten met een negatief verschil
in de eerste jaren worden geconfronteerd met een initieel negatief
herverdeeleffect, maar dit effect is beperkt tot maximaal het
afgesproken bedrag van 10 gulden per inwoner. Tot slot zijn er
gemeenten met een positief verschil. Deze gemeenten hebben te maken
met een initieel positief herverdeeleffect. Dit voordeel is niet
gemaximaliseerd.
In de tweede kolom van bovenstaande tabel is het spreidingsbeeld
weergeven indien alle clusters, exclusief Reiniging, worden
meegenomen. In de derde kolom is het spreidingsbeeld weergegeven
indien alleen de clusters worden meegenomen die voornamelijk uit het
gemeentefonds bekostigd worden (dat wil zeggen exclusief Reiniging,
Riolering en de overige eigen middelen (OEM)). Deze laatste kolom
geeft dus de situatie weer van de uitname uit het gemeentefonds,
waarbij het verschil wordt weergegeven van de uitneemformule op basis
van gegevens 1997 en de feitelijke BTW, die wordt bekostigd met de
algemene uitkering uit het gemeentefonds. In deze kolom zijn niet de
clusters meegenomen die worden bekostigd uit opbrengsten van de
overige eigen middelen en de riolering (heffingen). Hierdoor wordt
duidelijk dat de hoogte van de opbrengsten van de overige eigen
middelen en de riolering van invloed zijn op de hoogte van de uitgaven
en dus feitelijke BTW.
Tabel 2 Spreidingsbeeld steekproefgemeenten naar verschil tussen
feitelijke BTW en uitneemformule op basis van gegevens 1997 (exclusief
cluster Reiniging), ingedeeld naar omvang van het verschil.
Feitelijke BTW per inwoner ten opzicht van uitneemformule
Aandeel steekproefgemeenten in procenten (alle clusters, excl.
Reiniging)
Aandeel steekproefgemeenten in procenten (alle clusters, excl.
Reiniging, riolering en OEM10)
Negatief verschil boven de bandbreedte van het eerste jaar
Meer dan 30 gulden lager
12%
6%
Tussen 20 en 30 gulden lager
8%
13%
Tussen 10 en 20 gulden lager
15%
13%
Negatief verschil onder de bandbreedte van het eerste jaar
Tussen 0 en 10 gulden lager
19%
22%
Positief verschil
Tussen 0 en 10 gulden hoger
15%
16%
tussen 10 en 20 gulden hoger
13%
16%
tussen 20 en 30 gulden hoger
7%
8%
meer dan 30 gulden hoger
11%
6%
totaal steekproef
100%
100%
bron van de gegevens: Bepaling uitneemformules Gemeente- en
Provinciefonds in verband met introductie BTW-compensatiefonds,
Cebeon, 22 februari 2001, blz. 42.
Bij de provincies leidt de uitname uit het provinciefonds eveneens tot
initiële budgettaire effecten. De spreiding van deze negatieve en
positieve effecten zoals die naar voren komt in het Cebeon-onderzoek
wordt in onderstaande tabel in beeld gebracht voor alle provincies. De
spreiding van de initiële budgettaire effecten worden bij provincies
door vergelijkbare factoren als bij gemeenten veroorzaakt.
Tabel 3 Verschil feitelijke BTW en uitneemformule per provincie voor
1997.
Provincie
Verschil tussen de feitelijke BTW 1997 ten opzichte van de
uitneemformule in guldens per inwoner
Verschil tussen de feitelijke BTW 1997 ten opzichte van de uitneemformule in procenten van de uitgavenijkpunten
Negatief verschil boven de bandbreedte van het eerste jaar
1
-3
-1,8%
2
-3
-1,5%
3
-2
-1,3%
Negatief verschil onder de bandbreedte van het eerste jaar
4
-3
-0,9%
5
-2
-0,6%
6
-1
-0,2%
7
-0
-0,2%
Positief verschil
8
+1
+0,4%
9
+1
+0,4%
10
+3
+1,9%
11
+5
+2,0%
12
+4
+2,1%
bron van de gegevens: Bepaling uitneemformules Gemeente- en
Provinciefonds in verband met introductie BTW-compensatiefonds,
Cebeon, 22 februari 2001, blz. 52.
In de tweede kolom van tabel 3 worden de verschillen tussen de
feitelijke BTW in het jaar 1997 ten opzichte van de uitneemformule
weergegeven in guldens per inwoner. In de derde kolom worden deze
verschillen uitgedrukt in een percentage van de uitgavenijkpunten van
het provinciefonds, zodat aangesloten wordt bij de beoogde vormgeving
van de onderbandbreedte (zie hierna).
De leden van de PvdA-fractie vragen om met een invoeringswet, en niet
in eerste instantie via een ministeriële regeling, de invoering van
het fonds plaats te laten vinden. De leden van de VVD-fractie zijn van
mening dat de nadere regels voor de minimumuitkering en de
vereveningsfactor aan de Tweede Kamer moeten worden voorgelegd door
middel van een voorhangprocedure. Ook de leden van de fracties van het
CDA en GroenLinks vragen of ministeriële regelingen worden voorgelegd
aan de Tweede Kamer en of een voorhangprocedure zal worden
voorgesteld.
Artikel 2 van het wetsvoorstel laat de uitwerking van de meer
gedetailleerde regels over de voeding van het fonds, de hoogte van de
minimumuitkering (onderbandbreedte), de vereveningsfactoren en de
meerjarige werking van de onderbandbreedte over aan bij ministeriële
regeling te stellen regels. Het komt ons niet juist voor om in dit
wetsvoorstel of in een invoeringswet alle financiële aspecten van het
BTW-compensatiefonds volledig te regelen, mede gelet op het sterk
technische karakter van dergelijke regels. Daarbij is verder van
belang dat overeenkomstig de regels van de Comptabiliteitswet,
jaarlijks een begrotingswet voor het BTW-compensatiefonds zal worden
vastgesteld.
De vraag van verschillende fracties naar een voorhangprocedure voor de
in artikel 2 bedoelde ministeriële regels kunnen wij begrijpen, gelet
op de directe financiële consequenties die deze regels voor
individuele provincies en gemeenten kunnen hebben. In de nota van
wijziging wordt daarom voorzien in een voorhangprocedure voor de hier
bedoelde ministeriële regelingen.
De leden van de fractie van GroenLinks vragen naar de grootte van de
budgettaire derving ingeval het Rijk de buitenlandse BTW voor haar
rekening zou nemen. De exacte omvang van de aan de Nederlandse
provincies en gemeenten in rekening te brengen BTW door ondernemers in
de in artikel 1, lid 1, letter d, van de voorgestelde wet genoemde
landen is nu niet bekend.
De heffing over een aantal prestaties kan wel worden geschat. In de
eerste plaats gaat het om de levering van goederen uit andere
EU-lidstaten naar Nederland. Gelet op de drempel van f 23.000 per
gemeente of provincie voor alle aankopen van goederen uit andere
EU-lidstaten, is de buitenlandse BTW op deze verwervingen voor alle
gemeenten en provincies gezamenlijk nooit meer dan zon 2 miljoen
gulden per jaar.11
In de tweede plaats gaat het om diensten die gemeenten en provincies
van ondernemers in andere EU-lidstaten betrekken. Enkele van deze
diensten zijn, doordat ze niet worden afgenomen door een ondernemer,
belast met de in die EU-lidstaten te heffen BTW12. Hierbij kan gedacht
worden aan diensten door in andere EU-lidstaten gevestigde raadgevende
personen, ingenieurs, adviesbureaus, advocaten, accountants en
soortgelijke dienstverrichters. Maar ook kan gedacht worden aan het
inhuren van personeel alsmede de huur van roerende zaken en
telecommunicatiediensten uit de andere EU-lidstaten. Voor de diensten
die worden verricht door raadgevende personen die als deskundigen
worden ingeroepen voor adviezen die betrekking hebben op een in
Nederland gelegen of te stichten onroerende zaak geldt evenwel een
heffing van Nederlandse BTW.13
Heffing van buitenlandse BTW komt ook voor op de door de gemeenten en
provincies in de EU-lidstaten en EER-landen ter plaatse genoten
diensten en consumptie van goederen. Hierbij kan worden gedacht aan
buitenlandse bezoeken door een delegatie van de gemeente of het
verzorgen van een presentatie in die landen. Een nauwkeurige schatting
van de omvang van de buitenlandse BTW op deze specifieke diensten en
ter plaatse genoten consumpties kan niet worden gemaakt, maar de
omvang zal naar verwachting niet groot zijn. Om inzicht te krijgen in
de exacte omvang van de buitenlandse compensabele BTW is aparte
registratie gewenst. Overwogen wordt om de groei van deze buitenlandse
BTW voor rekening van het Rijk te laten komen, zodat alsdan geen
gebruik wordt gemaakt van de door artikel 2, lid 11, van het
wetsvoorstel geboden mogelijkheid om te werken met een
vereveningspercentage voor de buitenlandse BTW.
Aanhakend op de vraag over budgettaire derving voor het Rijk wordt het
volgende opgemerkt. De extra BTW die na invoering van het
BTW-compensatiefonds door uitbesteding van overheids- en
niet-ondernemerstaken en het vervallen van de goedkeurende regeling
voor gemeenschappelijke regelingen (§ 10 van de Toelichting Gemeenten)
wordt ontvangen, wordt toegevoegd aan het fonds. Deze voeding van het
fonds wordt niet gekort met de verplichte bijdrage van het Rijk aan de
Europese Unie (de zogenoemde eigen middelen) van rond de 0,8% ( jaar
2001) van de BTW-grondslag. De verwachting is dat dit percentage gaat
dalen. Het Rijk neemt deze bijdrage voor zijn rekening.
De vragen van de leden van de fractie van het CDA over de onderbandbreedte en de minimumuitkering voor gemeenten en provincies worden hierna in paragraaf 6 besproken. De vragen van de leden van de fractie van GroenLinks over het systeem voor de compensatie van BTW van departementen wordt hierna in paragraaf 4 besproken.
Het wetsvoorstel volgt voor het recht op bijdrage uit het compensatiefonds deels het factuurstelsel. Gegeven dit uitgangspunt is het denkbaar dat partijen bij prestaties die worden verricht vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet op het BTW-compensatiefonds de facturering uitstellen tot na dat tijdstip, teneinde recht op bijdrage deelachtig te worden. Een dergelijke handelwijze houdt oneigenlijk gebruik van de compensatieregeling in. Om deze reden bevat de nota van wijziging een overgangsbepaling, die erop neerkomt dat het recht op bijdrage wordt uitgesloten in gevallen waarin op grond van de omzetbelastingwetgeving facturering had behoren plaats te hebben vóór de inwerkingtreding van de Wet op het BTW-compensatiefonds.
4. Gemeenten en provincies versus andere overheden
De fracties van PvdA, VVD, CDA, D66, GroenLinks, GPV en RPF vragen in
hoeverre het mogelijk is de BTW-compensatie uit te breiden naar
sectoren als de zorg en het onderwijs alsmede andere
overheidslichamen, zoals politieregios en waterschappen.
Het voorliggende wetsvoorstel voorziet in een BTW-compensatiefonds dat
zich vooralsnog alleen uitstrekt tot gemeenten en provincies. In de
memorie van toelichting is aangegeven dat op termijn de compensatie
uitgebreid kan worden. De uitbreiding van het wetsvoorstel zou op twee
wijzen kunnen plaatsvinden. De eerste mogelijkheid betreft de
uitbreiding van de activiteiten die voor compensatie in aanmerking
komen van alleen de niet-ondernemersprestaties naar mede de
vrijgestelde ondernemersprestaties. De tweede mogelijkheid betreft een
uitbreiding naar andere overheidslichamen dan gemeenten en
provincies.
Op dit moment voorziet het wetsvoorstel slechts in compensatie van
niet-ondernemersprestaties. De problematiek rond de heffing van BTW
speelt, zoals de leden van de fractie van de PvdA terecht opmerken,
evenwel ook bij vrijgestelde ondernemersprestaties zoals het
verstrekken van onderwijs en het verlenen van zorg. In de memorie van
toelichting is aangegeven dat de Europese regelgeving een compensatie
van BTW, zoals deze bij gemeenten en provincies wordt voorgesteld,
voor vrijgestelde ondernemersprestaties niet toestaat. Een aangepaste
compensatievorm, waarbij de sector zelf de middelen financiert die
nodig zijn voor de compensatie van BTW, is van toepassing in een
aantal andere Europese landen, zoals Zweden, Denemarken en Finland.
Hierbij worden er door het Rijk geen BTW-ontvangsten aan het fonds
toegevoegd wanneer er sprake is van een toename van het
uitbestedingsgedrag. Het voordeel van het fonds voor de sector is
daardoor minder groot. In het geval de sector meer uitbesteedt, moet
het de hogere BTW-lasten die daarmee gepaard gaan als collectiviteit
zelf opbrengen. Daarnaast treedt bij een compensatie van vrijgestelde
ondernemersprestaties het probleem op dat deze activiteiten zowel door
publieke als private partijen worden uitgevoerd. Uit
concurrentieoverwegingen is het niet gewenst de compensatie te
beperken tot de publieke partijen. Uit het oogpunt van staatssteun is
het compenseren van private partijen voor de lasten van BTW niet goed
mogelijk.
Een belangrijk verschil tussen Nederland en de genoemde Scandinavische
landen is dat de desbetreffende vrijgestelde ondernemersprestaties -
zoals onderwijs en gezondheidszorg daar grotendeels door de lokale
overheid worden verzorgd, waardoor er in mindere mate sprake is van
concurrentievervalsing. In deze landen is echter inmiddels ook in
toenemende mate sprake van een aanbod door private partijen. Deze
partijen komen niet voor compensatie in aanmerking. Uiteraard leidt de
compensatie voor uitsluitend publieke partijen tot ongelijke
behandeling tussen publieke en private partijen (publieke partijen
krijgen immers de BTW gecompenseerd en de private partijen niet). In
de desbetreffende landen wordt dan ook bezien hoe de
compensatiesystematiek moet worden aangepast om de problematiek vanuit
concurrentie-overwegingen op te lossen. Ook gezien deze ervaringen zal
de compensatie voorshands niet uitgebreid worden naar andere
sectoren.
In de memorie van toelichting is aangegeven dat op termijn de
compensatie uitgebreid kan worden naar andere publiekrechtelijke
lichamen voor zover die niet-ondernemersprestaties verrichten. De
compensatie is vooralsnog beperkt tot de gemeenten en provincies. Deze
keuze is gemaakt omdat met deze overheden een financiële relatie
bestaat in de vorm van een fonds (gemeente- en provinciefonds). Dit
maakt het relatief eenvoudig de voeding van het compensatiefonds te
bepalen. Gemeenten en provincies betalen nu immers een bedrag aan BTW
dat straks voor compensatie in aanmerking zal komen. Om het fonds voor
het Rijk budgettair neutraal in te voeren, komt de uitkering van het
fonds bij invoering in beginsel voor rekening van de collectiviteit
van gemeenten en provincies (zie paragraaf 5 hierna). Doordat de
verdeelmaatstaven van het gemeente- en provinciefonds zijn gebaseerd
op achterliggende kostenstructuren, bestaat daarbij de mogelijkheid de
aandelen van individuele gemeenten en provincies in de voeding van het
compensatiefonds goed aan te laten sluiten bij de bestaande
kostenstructuren en de daaraan gerelateerde BTW-lasten.
Bij de vormgeving van een compensatiefonds voor andere overheden zoals
waterschappen en politieregios zijn er twee aandachtspunten. Ten
eerste moet een financieringsinstrument gevonden worden waarmee de
bijdrage aan het fonds bij invoering vormgegeven kan worden. Daarnaast
moet dit instrument recht doen aan de verschillen in kosten binnen de
desbetreffende groep overheden. Het eerste vraagpunt zou kunnen worden
opgelost op een vergelijkbare manier als het compensatiefonds gevoed
wordt in de Noord-Europese landen. Daar betaalt elke gemeente of
provincie een bijdrage aan het fonds, veelal naar rato van het aantal
inwoners. Het tweede vraagstuk is complexer. De keuze in de
Noord-Europese landen om de bijdrage te baseren op aantallen inwoners
doet geen recht aan de verschillen in kostenstructuren die dergelijke
overheden hebben. De bijdrage zou dus op meer factoren gebaseerd
moeten zijn, waarover op dit moment geen goed bruikbare informatie
beschikbaar is. Hier zou dus afzonderlijk onderzoek naar gedaan moeten
worden. Wij zijn voornemens een dergelijk onderzoek te verrichten naar
een BTW-compensatiefonds voor waterschappen.
De uitbreiding van het fonds kan plaatsvinden wanneer de beide
vraagstukken zijn opgelost. Het komt ons echter gewenst voor om niet
met de invoering van het BTW-compensatiefonds voor gemeenten en
provincies te wachten totdat deze vraagstukken voor andere
overheidslichamen zijn opgelost.
De leden van de fractie van de VVD vragen in hoeverre gemeentelijke
ZBOs voor compensatie van BTW in aanmerking komen.
De BTW over alle activiteiten van gemeenten en provincies die worden beschouwd als niet-ondernemersprestaties behoudens de in de wet genoemde uitzonderingen komen voor compensatie in aanmerking. Een op afstand geplaatste organisatie, zoals een gemeenschappelijke regeling of een besloten vennootschap, kan niet rechtstreeks een beroep doen op het fonds14. De gemeente of provincie krijgt de door een gemeenschappelijke regeling of een besloten vennootschap in rekening gebrachte BTW in beginsel wel gecompenseerd uit het fonds.
Overigens kan een gemeenschappelijke regeling of een besloten
vennootschap die belaste ondernemersprestaties verricht vooraftrek
krijgen op grond van de Wet op de omzetbelasting 1968, waardoor zij
niet worden geconfronteerd met de BTW-problematiek bij het in- en
uitbesteden van activiteiten.
De leden van de fracties van PvdA en CDA vragen de regering aan te
geven waarom er gekozen is voor een begrotingsfonds en niet voor een
begrotingsartikel op de begroting van het ministerie van Financiën. De
leden van de fractie van het CDA vragen zich tevens af of de
voorgestelde systematiek aansluit bij de operatie VBTB.
Er is door ons gekozen om in aansluiting bij het gemeentefonds en het
provinciefonds een begrotingsfonds voor het BTW-compensatiefonds op te
richten. Hiermee wordt bereikt dat er sprake is van een afzonderlijke
bron van middelen voor gemeenten en provincies. Hiermee wordt de
inzichtelijkheid van de geldstromen vanuit het Rijk naar de gemeenten
en provincies vergroot. Een begrotingsartikel biedt deze
inzichtelijkheid minder. Bovendien sluit een begrotingsartikel qua
systematiek minder goed aan dan een begrotingsfonds op het
VBTB-traject.
De leden van de fracties van D66 en GroenLinks verzoeken om
duidelijker aan te geven waarom er niet voor gekozen is het systeem
voor de compensatie van BTW van departementen ook op gemeenten en
provincies toe te passen. De leden van de fractie van GroenLinks
vragen zich daarbij af of de keuze voor een andere systematiek bij
departementen dan bij gemeenten en provincies samenhangt met de
daarmee gepaard gaande herverdeeleffecten.
De regeling voor de compensatie van BTW bij departementen wijkt af van
die voor gemeenten en provincies. Bij departementen wordt compensatie
van BTW gegeven wanneer er in een individueel geval sprake is van een
hogere BTW-last als gevolg van een keuze om een taak uit te besteden.
Een dergelijke keuze is mogelijk omdat er vanuit het ministerie van
Financiën een eenvoudige controle mogelijk is op de juistheid van de
verzoeken. Er bestaat namelijk al een relatie met de verschillende
departementen in het kader van de reguliere begrotingsvoorbereiding.
Bovendien gaat het in verhouding tot het aantal gemeenten en
provincies om een beperkt aantal departementen. Overigens wordt alleen
compensatie gegeven wanneer het BTW-bedragen van beduidende omvang
betreft en slechts voor het bedrag dat als extra BTW-lasten ontstaat
wanneer er sprake is van uitbesteding dan wel verzelfstandiging. De
compensatie van uitsluitend Nederlandse BTW aan departementen
geschiedt via de begroting. Aanvragen moeten beargumenteerd vooraf
worden ingediend. Een dergelijke vormgeving is voor gemeenten en
provincies niet goed mogelijk omdat dan per uitbestedingsoperatie van
een gemeente of provincie een verzoek gedaan zou moeten worden,
waarover per individueel geval besloten zou moeten worden en waarvoor
dan ook op individueel niveau per te compenseren BTW-betaling controle
plaats zou moeten vinden. Om deze reden is er voor gekozen bij
gemeenten en provincies een integrale compensatie van BTW te
verstrekken, onafhankelijk van de achtergrond van de BTW-betaling.
De departementen worden niet met budgettaire effecten geconfronteerd,
omdat er geen fonds gevoed hoeft te worden bij de invoering van het
systeem. Bij gemeenten en provincies is dit onvermijdelijk, doordat
het BTW-compensatiefonds onder andere gevoed wordt door een uitname
uit het gemeentefonds en het provinciefonds. Hiervoor is in paragraaf
3 toegelicht dat een methode die tegemoet komt aan het achterwege
blijven van budgettaire effecten (de zogenoemde latmethode) vanwege
een aantal bezwaren is afgewezen. Wel is bij de gemaakte keuze
geprobeerd de budgettaire effecten beperkt te houden. Daartoe is de
uitname uit het gemeente- en provinciefonds vormgegeven met behulp van
de verdeelmaatstaven van de beide fondsen. Daarnaast worden de
budgettaire effecten in de overgangsperiode beperkt door het hanteren
van de onderbandbreedte (zie hierna in paragraaf 5).
5. De voeding van het fonds en de uitname uit het gemeentefonds en het
provinciefonds
De leden van de fractie van de PvdA vragen of de regering bij
benadering kan aangeven hoeveel het totale BTW-bedrag zal zijn, als
dit volledig zou worden teruggestort aan de gemeenten en provincies.
De leden van de fractie van de VVD vragen of de regering kan aangeven
wat de omvang of de orde van grootte van de omvang zal zijn van het
BTW-compensatiefonds. De leden van de fractie van het CDA vragen met
welke factoren rekening wordt gehouden bij de voeding van het
BTW-compensatiefonds.
De leden van de fractie van het CDA vragen voorts of de extra
BTW-opbrengsten de extra uitgaven voor het vervallen van de
buitenwettelijke vrijstelling voor gemeenschappelijke regelingen en
hogere BTW-ontvangsten voor het Rijk als gevolg van meer uitbesteding
door gemeenten en provincies dekken.
De omvang van het BTW-compensatiefonds wordt in het jaar van invoering
bepaald door de hoogte van de geclaimde compensabele BTW. Tegenover de
claims staan een aantal voedingsbronnen, namelijk:
1. De uitname uit het gemeentefonds en het provinciefonds. Deze bron
is in paragraaf 3 aan de orde gekomen.
2. De BTW-opbrengsten als gevolg van het intrekken van resolutie
BTW-28. Op dit moment krijgen gemeenten en provincies de BTW over
kostendekkende gemeenschapsvoorzieningen op basis van de resolutie
BTW-28 in beginsel terug van de Belastingdienst. Deze BTW valt in
de toekomst onder de uitgaven die voor compensatie in aanmerking
komen, zodat de teruggave in de toekomst via het
BTW-compensatiefonds verlopen. Hiervoor wordt een bedrag aan het
BTW-compensatiefonds toegevoegd.
3. De BTW-opbrengsten als gevolg van het in beginsel BTW-plichtig
worden van gemeenschappelijke regelingen. Op dit moment kennen
gemeenschappelijke regelingen op grond van paragraaf 10 van de
Toelichting gemeenten een buitenwettelijke vrijstelling voor de
heffing van omzetbelasting. Na de invoering van het
BTW-compensatiefonds vervalt deze paragraaf, waardoor
gemeenschappelijke regelingen in beginsel BTW-plichtig worden.
Deze BTW-opbrengsten, die in paragraaf 8 verder worden besproken,
worden toegevoegd aan het BTW-compensatiefonds.
4. De BTW-toevoegingen als gevolg van het vervallen van de regeling
BTW-OV. Gemeenten en provincies kunnen op dit moment de BTW in het
kader van het openbaar vervoer gecompenseerd krijgen van het
ministerie van Verkeer en Waterstaat. Deze BTW valt in de toekomst
onder de uitgaven die voor compensatie in aanmerking komen, zodat
de teruggave in de toekomst via het BTW-compensatiefonds zal
verlopen. De middelen die thans op de aanvullende post staan,
zullen worden overgeheveld naar het BTW-compensatiefonds.
In het jaar van invoering wordt de omvang van het fonds gelijkgesteld aan de hoogte van de compensatieverzoeken van gemeenten en provincies.
Op basis van de huidige stand van zaken bedraagt het uitnamebedrag voor gemeenten circa 1,7 à 1,8 miljard gulden (circa 770 à 815 miljoen euro) en voor provincies circa 190 miljoen gulden (circa 86 miljoen euro). Indien dit bedrag per inwoner wordt omgeslagen betekent dit een uitname voor gemeenten van circa 106 gulden per inwoner (circa 48 euro) en voor provincies circa 12 gulden per inwoner (circa 5,5 euro). De omvang van de overige voedingsbronnen moet nog worden bepaald.
Als gevolg van het vervallen van de regeling BTW-OV worden deze
middelen overgeheveld van de aanvullende post naar de begroting van
het BTW-compensatiefonds. De omvang van BTW-OV zal op basis van
specifieke ramingen voor 2003 begroot worden.
De omvang van de BTW als gevolg van het vervallen van de resolutie
BTW-28 en het BTW-plichtig worden van gemeenschappelijke regelingen
zullen in beginsel op basis van gegevens die door de Belastingdienst
worden verzameld, worden bepaald. Voor de omvang van de post BTW-28
zal daarvoor worden aangesloten bij gegevens over het jaar 2002, dat
is immers het laatste jaar van de toepassing van BTW-28. Voor de post
gemeenschappelijke regelingen zal worden aangesloten bij gegevens over
het jaar 2003, dat is het eerste jaar waarover de gemeenschappelijke
regelingen volgens de nieuwe systematiek aangiften omzetbelasting
moeten indienen. Op dit moment bestaat nog geen inzicht in de hoogte
van deze bedragen. Deze bedragen zullen in 2004, op het moment dat de
uitname uit het gemeentefonds nacalculatorisch wordt bepaald, wel
bekend zijn. Bij het opstellen van de eerste begroting van het
BTW-compensatiefonds zal worden gewerkt met ramingen, mede op basis
van de cijfers afkomstig uit het onderzoek van Cebeon.
De leden van de fractie van de PvdA vragen of gemeenten en provincies
die niet profiteren van de specifieke uitkeringen, door de methodiek
van de uitname, wel worden gekort op hun algemene uitkering. De leden
van de fracties van het GPV en de RPF vragen bovendien of het niet
beter is de specifieke uitkeringen niet voor compensatie in aanmerking
te laten komen.
In het wetsvoorstel is er voor gekozen om alle uitgaven onafhankelijk
van de wijze waarop deze gefinancierd zijn voor compensatie in
aanmerking te laten komen. Voor deze keuze bestaat een aantal
argumenten. Ten eerste worden ook bij de uitgaven die gefinancierd
worden door middel van eigen heffingen of specifieke uitkeringen
afwegingen gemaakt tussen inbesteden en uitbesteden. Het uitsluiten
van deze activiteiten zou de problematiek voor die taken intact laten
terwijl deze voor door de algemene uitkering gefinancierde taken
verholpen wordt. Ten tweede is het vaak niet goed mogelijk om binnen
de gemeentelijke en provinciale uitgaven een goed onderscheid te maken
naar de inkomstenbron waarmee de uitgaven gefinancierd zijn.
Overigens laat het onderzoek van Cebeon zien dat hoewel individuele
specifieke uitkeringen ongelijk verdeeld zijn, dit geen problemen
oplevert voor de voeding van het compensatiefonds ten laste van het
gemeentefonds en het provinciefonds. De belangrijkste redenen waarom
de uitname geen problemen oplevert zijn:
* Een (substantieel) deel van de specifieke uitkeringen zijn niet
BTW-relevant (bijvoorbeeld allerlei inkomensoverdrachten en
subsidies in de sfeer van bijstand/welzijn/werkgelegenheid of
kunst/cultuur of specifieke middelen in de sfeer van onderwijs).
* Voor het wel BTW-relevante deel van de gemeentelijke uitgaven die
worden bekostigd met specifieke uitkeringen geldt dat er sprake is
van een globale relatie met de structuurkenmerken van gemeenten en
provincies zoals deze ook in de uitneemformules zijn opgenomen.
Voor bepaalde specifieke geldstromen is er zelfs een zeer directe
verdeelsleutel opgenomen in de uitneemformule. Dit is met name het
geval voor de uitneemformule uit het gemeentefonds in verband met
BTW-uitgaven in de sfeer van stadsvernieuwing.
* Er vindt voorts een compensatie plaats over de jaren.
De Raad voor de financiële verhoudingen heeft in zijn advies van april
1998 de specifieke uitkeringen ook besproken. De Raad heeft in dat
advies geadviseerd de wijze waarop de hoogte van specifieke
uitkeringen wordt bepaald in de toekomst niet te veranderen als gevolg
van de invoering van het BTW-compensatiefonds.
Wij zullen de ontwikkeling van de specifieke uitkeringen in de
toekomst wel nauwgezet volgen. Hierdoor kunnen eventuele relevante
wijzigingen in de specifieke uitkeringen direct opgemerkt worden.
Indien de wijziging van invloed is op de voeding van het
BTW-compensatiefonds zal dit worden meegenomen bij de actualisatie van
de uitneemformule dan wel bij het periodiek onderhoud van het
gemeentefonds en het provinciefonds.
De leden van de fractie van de VVD vragen waarom de regering er niet
voor heeft gekozen het BTW-compensatiefonds te voeden door de
inkomstenkant van de rijksbegroting te belasten.
Op basis van de huidige stand van zaken (cijfers 1997) bedraagt alleen
al het uitnamebedrag voor gemeenten circa 1,7 à 1,8 miljard gulden
(circa 770 à 815 miljoen euro) en voor provincies circa 190 miljoen
gulden (circa 86 miljoen euro). Om de invoering van het fonds voor het
Rijk budgettair neutraal te laten verlopen is er voor gekozen de
uitkeringen uit het gemeente- en provinciefonds te korten. De
gemeenten en provincies krijgen deze middelen dan voortaan uit het
BTW-compensatiefonds uitgekeerd. Een financiering van het fonds vanuit
de rijksbegroting zou inhouden dat de gemeenten en provincies een niet
beoogd voordeel ontvangen van circa 2 miljard gulden ten laste van de
rijksbegroting. Er is geen enkele reden de invoering gepaard te laten
gaan met een dergelijk voordeel.
De leden van de VVD-fractie vragen of de vereveningsfactor toereikend
zal zijn om een eventueel tekort in het BTW-compensatiefonds op te
vangen. Het werken met een onderbandbreedte zorgt ervoor dat een
aantal gemeenten meer aan compensatie ontvangen, dan waar zij anders
recht op zouden hebben. Om het BTW-compensatiefonds voor het Rijk toch
budgettair neutraal in te kunnen voeren, wordt gewerkt met een
vereveningsfactor. De hoogte van deze factor hangt af van de mate
waarin gemeenten en provincies een lager bedrag aan compensabele BTW
hebben dan het bedrag van de voor hen geldende onderbandbreedte. De
vereveningsfactor zal altijd toereikend zijn om het tekort op te
vangen (althans meerjarig). De vereveningsfactor kan gezien worden als
de factor die de som kloppend houdt. De vereveningsfactor zal op basis
van gegevens uit het Cebeon-onderzoek vooraf geraamd worden. Indien op
basis van nacalculatie blijkt dat de voorlopige vereveningsfactor te
laag is vastgesteld, zal het tekort in een later jaar worden
verrekend.
De herberekening van de uitname en van het vereveningspercentage met
betrekking tot het eerste jaar vindt plaats in het jaar na de
invoering. Dit heeft tot gevolg dat het herberekende uitnamebedrag pas
in het tweede jaar na invoering de basis vormt voor de begrote
uitname. Het ligt in de rede dat een verschil tussen de voor- en
nacalculatie van de uitname uit het gemeentefonds en het
provinciefonds in de eerste twee jaren leidt tot een verrekening met
de gemeenten en provincies in een later jaar (naar rato van de uitname
uit het gemeentefonds respectievelijk het provinciefonds). Het
vereveningspercentage zal, indien dit nodig blijkt te zijn, jaarlijks
herberekend worden, maar pas in het jaar erop volgend toegepast
worden. Hierbij hangt de herberekening af van het verloop en het
gebruik van gemeenten en provincies van de onderbandbreedte.
De leden van de fractie van VVD en CDA vragen of een tekort in het
BTW-compensatiefonds kan ontstaan als gevolg van hogere compensatie
dan de historische BTW. Indien na de invoering van het
BTW-compensatiefonds sprake is van toegenomen uitbestedingsgedrag van
gemeenten en provincies leidt dit tot extra BTW-opbrengsten bij het
Rijk. Het Rijk zal deze extra BTW-opbrengsten, die afkomstig zijn van
begroting IX-B, in het BTW-compensatiefonds storten, waardoor er geen
tekort in het fonds kan ontstaan. Er is dan ook geen sprake van een
aanvulling uit een begroting van dit tekort.
De leden van de fractie van D66 vragen de gevolgen van het
BTW-compensatiefonds voor de groei van het gemeentefonds en het
provinciefonds nader toe te lichten. De voeding van het
BTW-compensatiefonds vindt mede plaats door een uitlichting uit het
gemeentefonds en het provinciefonds. Dit heeft tot gevolg dat de
grondslag voor de berekening van de groei van het gemeentefonds en het
provinciefonds in principe lager wordt. Het bedrag dat uitgenomen
wordt telt met andere woorden niet meer mee bij de normering van het
gemeentefonds en het provinciefonds. In onderstaand voorbeeld wordt
duidelijk gemaakt dat door de verlaging van de accresgrondslag
gemeenten en provincies er niet op achteruit gaan.
De leden van de D66-fractie vragen in aansluiting op de bovenstaande
vraag of het kabinet het voornemen heeft compensatie te verlenen aan
gemeenten en provincies voor de verlaging van de grondslag voor de
normering van het gemeentefonds en het provinciefonds. Het verlenen
van compensatie zou er uit kunnen bestaan dat het Rijk de garantie
afgeeft dat de omvang van de beschikbare middelen voor de gemeenten en
provincies na de invoering van het BTW-compensatiefonds (over een
reeks van jaren bezien) ten minste gelijk is aan de omvang van het
gemeentefonds en het provinciefonds als geen sprake zou zijn geweest
van een BTW-compensatiefonds. Gemeenten en provincies zouden dan de
garantie hebben dat zij er door de invoering van het
BTW-compensatiefonds niet op achteruit gaan. Naar ons oordeel is het
niet nodig om een dergelijke garantie te verlenen. Een dergelijke
garantie past niet bij de nieuwe situatie met een
BTW-compensatiefonds. Er mag worden aangenomen dat de procentuele
stijging van de betalingen uit het BTW-compensatiefonds groter zal
zijn dan het accrespercentage. Het ligt immers in de rede dat
gemeenten en provincies na de invoering van het fonds meer gaan
uitbesteden en daardoor meer BTW gecompenseerd krijgen. Gemeenten en
provincies gaan er niet op achteruit zolang de compensabele BTW
minstens, ceteris paribus, eenzelfde groei vertoont als het
gemeentefonds en het provinciefonds.
Voorbeeld
Dit voorbeeld is beperkt tot het gemeentefonds en is van
overeenkomstige toepassing op het provinciefonds.
In het gestileerde voorbeeld worden de volgende aannamen gehanteerd:
* De omvang van het gemeentefonds bedraagt 25 000 miljoen gulden.
* Het accres bedraagt 5%.
* De totale omvang van de BTW-compensatie voor gemeenten bedraagt
2 000 miljoen gulden in het eerste jaar.
* De uitname is gelijk aan feitelijk geclaimde BTW, de feitelijk
geclaimde BTW is bepalend voor de omvang van het
BTW-compensatiefonds15.
* De betalingen uit het BTW-compensatiefonds groeien jaarlijks met
6% als gevolg (1.) prijsontwikkelingen, (2.) extra uitgaven
mogelijk door de accresontwikkeling en (3.) toegenomen
uitbestedingen.
In de onderstaande tabel wordt de ontwikkeling van het gemeentefonds
getoond bij een accres van 5% indien er geen sprake zou zijn van een
uitname van 2 000 miljoen.
Tabel A (bedragen x f 1000)
Jaar
1
2
3
4
5
Omvang gemeentefonds
25 000
26 250
27 563
28 941
30 388
Indien er wel rekening wordt gehouden met een uitname en de
ontwikkeling van het (uit-) bestedingsgedrag van gemeenten, levert dit
het volgende beeld op.
Tabel B (bedragen x f 1000)
Jaar
1
2
3
4
5
Omvang gemeentefonds na invoering BCF
23 000
24 150
25 358
26 625
27 957
Omvang betalingen uit BTW-compensatiefonds
2 000
2 120
2 247
2 382
2 525
Totaal omvang beschikbare middelen
25 000
26 270
27 605
29 007
30 482
In het eerste jaar wordt een bedrag van 2 000 miljoen uit het
gemeentefonds genomen. De ontwikkeling van de (nieuwe) omvang van het
gemeentefonds vindt analoog plaats zoals thans gebruikelijk is.
De omvang van de betalingen uit het BTW-compensatiefonds wordt bepaald
door het totaal van de compensatieaanvragen. Het ligt in de rede dat
de prijsontwikkelingen, de stijging van het gemeentefonds met het
accres en toegenomen uitbestedingen leiden tot een toename van de
compensatieaanvragen. Dit leidt vervolgens tot een stijging van de
betalingen uit het BTW-compensatiefonds.
De ontwikkeling van de voeding van het BTW-compensatiefonds zal na de
invoering van het fonds nauwkeurig gevolgd worden. Dit is met name van
belang in het geval er veranderingen zijn die een herberekening van de
uitname uit het gemeentefonds en het provinciefonds rechtvaardigen.
Indien een aanpassing van de uitname uit het gemeentefonds en het
provinciefonds nodig blijkt te zijn als gevolg van wijzigingen in de
omvang van het gemeentefonds en het provinciefonds (te denken valt
bijvoorbeeld aan wijzigingen in het BTW-tarief of substantiële
taakmutaties van gemeenten en provincies op BTW-relevante
taakgebieden), zal in overleg met alle betrokken partijen naar
oplossingen gezocht worden. Wij zijn voornemens om in overleg met VNG
en IPO een analyse op te stellen van wijzigingen die van invloed
kunnen zijn op de uitname. Daarbij zal moeten worden bezien hoe dat
kan worden ingepast in het periodiek onderhoudsrapport van het
gemeentefonds en het provinciefonds.
De VNG onderschrijft in haar brief van 3 januari 2001 de gedachte dat
na afloop van het eerste jaar na invoering van het
BTW-compensatiefonds het uitnamebedrag uit het gemeente- en
provinciefonds herberekend wordt op basis van de daadwerkelijk
geclaimde BTW bij het BTW-compensatiefonds. De achterliggende gedachte
hiervan is het voorkomen van ongewenste effecten als gevolg van een
verschil tussen voorcalculatie en nacalculatie. Indien na een aantal
jaren blijkt dat de hoogte van de BTW-lasten op macro-niveau in het
eerste jaar door incidentele factoren substantieel afwijkt van de
daarop volgende jaren zal het uitnamebedrag voor de dan nog komende
jaren aangepast worden. Dit om te bewerkstelligen dat noch het Rijk,
noch de gemeenten en provincies financieel verliezen louter als gevolg
van een incidentele situatie. Indien die situatie zich voordoet, zal
dit uiteraard worden besproken in bestuurlijk overleg met VNG en IPO.
De VNG merkt verder op dat gemeenten en provincies gezamenlijk in het eerste jaar niet profiteren van eventuele uitbestedingen. Dit is inherent aan de werking van het BTW-compensatiefonds. Alleen voorzover sprake is van een feitelijk blijkende stijging van de BTW-uitgaven wordt extra compensatie verleend en is er voor de gemeenten en provincies gezamenlijk sprake van een financieel voordeel. Om de feitelijk blijkende stijging rond de BTW-uitgaven te bepalen moet de BTW van enig jaar vergeleken worden met een peiljaar. Omdat geen exacte gegevens beschikbaar zijn over de feitelijke BTW-uitgaven van gemeenten en provincies over het aan de inwerkingtreding van het BTW-compensatiefonds voorafgaande jaar, wordt het eerste jaar in beginsel gehanteerd als peiljaar. In alle volgende jaren kunnen ook gemeenten en provincies als collectiviteit ten volle profiteren van de stortingen die het Rijk doet in het BTW-compensatiefonds. Ook zijn er dan meer mogelijkheden voor gemeenten en provincies om efficiencyvoordelen te behalen met uitbesteden van taken.
6. Budgettaire effecten individuele gemeenten en provincies
De leden van de PvdA-fractie vragen of bij de regering signalen bekend
zijn of het vooruitzicht op financiële meevallers bij uitbesteding van
taken leidt tot gedragsverandering, in de zin van versnelde
uitbestedingsprocedures.
Wij hebben geen onderzoek verricht naar dergelijke
gedragsveranderingen. Wel is ons door de VNG in het bestuurlijk
overleg van 31 januari 2001 gemeld, dat door gemeentebesturen al
geanticipeerd wordt op het BTW-compensatiefonds door zaken uit te
besteden. Een gedragsverandering is ook te verwachten, omdat door de
voorgestelde Wet op het BTW-compensatiefonds immers de belemmerende
BTW-factor bij uitbesteden wordt opgeheven.
De leden van de PvdA-fractie willen weten op welke termijn aan
gemeenten en provincies bekend wordt gemaakt wat de hoogte is van de
uitname uit het gemeentefonds en het provinciefonds. Men vraagt zich
tevens af of dit aansluit bij de begrotingsvoorbereiding bij gemeenten
en provincies voor 2002.
De start van het begrotingstraject bij gemeenten en provincies voor
het jaar 2002 heeft er mede tot geleid dat de invoering van het
BTW-compensatiefonds verschoven is naar 1 januari 2003. Deze
verschuiving stelt gemeenten en provincies in staat de invoering van
het BTW-compensatiefonds nauwkeurig en zorgvuldig voor te bereiden.
De voorlopige uitneemformule, zoals die in het Cebeon-rapport staat
verwoord, zal na het verschijnen van deze nota bekend worden gemaakt
aan gemeenten en provincies. Dit zal echter onder voorbehoud
plaatsvinden, omdat er zoals ook in paragraaf 3 van dit verslag naar
voren komt nog een aantal deeltrajecten afgerond dient te worden om
tot een juiste bepaling te komen van de hoogte van de uitname uit het
gemeentefonds en het provinciefonds voor het jaar van invoering van
het BTW-compensatiefonds.
Mede op basis van de uitkomsten van de thans lopende deeltrajecten van
het onderzoek van Cebeon (onderzoek cluster Reiniging, G-4 en de
actualisering) zullen de gemeenten en provincies in de
septembercirculaire 2001 en definitief in de meicirculaire 2002
geïnformeerd worden over de stand van zaken met betrekking tot de
uitname uit het gemeentefonds en het provinciefonds en andere
relevante zaken ten aanzien van de invoering van het
BTW-compensatiefonds.
De leden van de PvdA-fractie vragen naar de kosten die de
Belastingdienst maakt voor de uitvoering van het BTW-compensatiefonds.
De incidentele uitvoeringskosten voor de Belastingdienst zijn begroot
op f 1,7 miljoen voor de jaren 2001 en 2002 gezamenlijk, waarbij deze
kosten nagenoeg volledig in 2002 zullen worden gemaakt.
Deze kosten hebben betrekking op de bouw van een geautomatiseerd systeem, opleidingskosten alsmede voorlichtingsmateriaal. De structurele uitvoeringskosten zijn geraamd op f 0,4 miljoen per jaar vanaf 2003. Dit betreft een saldo van kosten en baten. De kosten zien op extra personeelskosten alsmede de aanmaak van aangiftebiljetten. De baten bestaan uit een daling van de uitvoeringskosten voor de omzetbelasting. Immers door een vereenvoudiging in de verschillende omzetbelastingregelingen, zullen de handhavingskosten dalen.
De uitvoeringskosten voor provincies, gemeenten en gemeenschappelijke
regelingen zijn niet als zodanig berekend. Verwacht mag worden dat het
daarbij voornamelijk zal gaan om incidentele kosten, terwijl in de
structurele situatie de administratieve kosten en de baten elkaar ook
redelijk in evenwicht zullen houden. Bij de structurele
administratieve kosten voor lokale overheden gaat het vooral om het
boeken van facturen op verschillende grootboekrekeningen, het splitsen
van de BTW op de zogenoemde gemengde kosten, het invullen van de
maandelijkse BTW-opgaven door provincies en gemeenten en het doen van
BTW-aangifte door gemeenschappelijke regelingen. Bij de structurele
baten gaat het onder meer om het wegvallen van de administratieve
lasten die nu samenhangen met de toepassing van de zogenoemde
resolutie BTW-28 (met betrekking tot de gemeenschapsvoorzieningen bij
bestemmingsplannen) en om een vermindering van de (advies)kosten om de
BTW-druk te vermijden.
De uitvoeringskosten van de Belastingdienst, ook de leden van de
D66-fractie en de CDA-fractie vragen hiernaar, worden opgevangen
binnen de begroting van Financiën (IXB) en specifiek op artikel 04.01
Personeel en materieel Belastingdienst. De uitvoeringskosten van de
lokale overheden dienen ook binnen de eigen begrotingen te worden
opgevangen.
De leden van de fracties van VVD, D66, GPV en RPF vragen naar de
ijkpunten en uitgangspunten bij het vaststellen van de
minimumuitkering als gevolg van de onderbandbreedte voor gemeenten en
provincies. De leden van de fracties van VVD en D66 vragen zich tevens
af hoeveel deze minimumuitkering gaat bedragen en hoelang er met deze
onderbandbreedte gewerkt zal worden.
De invoering van het fonds verloopt voor de collectiviteit van
gemeenten en de collectiviteit van provincies budgettair neutraal. Er
kunnen echter voor afzonderlijke gemeenten en provincies positieve dan
wel negatieve budgettaire effecten optreden. Deze effecten treden op
indien het uitnamebedrag uit het gemeentefonds van de desbetreffende
gemeente of provincie afwijkt van het te compenseren bedrag aan BTW.
De negatieve effecten zullen echter in de overgangsfase beperkt worden
door een minimumuitkering (onderbandbreedte) voor iedere gemeente of
provincie te garanderen.
De jaaruitkering als gevolg van de onderbandbreedte is afhankelijk van
de cumulatieve verzoeken over de verstreken jaren en de daarbij
horende cumulatieve onderbandbreedtes, dat wil zeggen de jaaruitkering
is:
a. het bedrag van de cumulatieve verzoeken dan wel het bedrag van de
cumulatieve jaaronderbandbreedtes (het hoogste van deze twee
bedragen);
verminderd met:
b. de cumulatieve uitkering tot en met het voorafgaande jaar.
Onderstaand voorbeeld zal de berekening van de jaaruitkering en de
werking van de onderbandbreedte illustreren.
Voorbeeld
Er zijn twee gemeenten (A en B) met gelijke structuurkenmerken en een
gelijk aantal inwoners (10 000). De gemeenten verschillen slechts op
bestedingsgedrag in de twee jaren (gemeente A besteedt gelijkmatig,
terwijl gemeente B in het eerste jaar veel en in het tweede jaar
weinig besteedt). De uitname voor beide gemeenten bedraagt 100 gulden
per inwoner, dus 1 miljoen gulden.
De compensabele BTW per inwoner is verschillend en de negatieve
financiële budgettaire effecten worden beperkt tot een bedrag van 10
gulden per inwoner per jaar, dus 100 000 gulden. De onderbandbreedte
(OBB) bedraagt hierdoor 90 gulden per inwoner (100-10) per jaar, dus
900 000 gulden.
Dit leidt tot het volgende beeld (bedragen x f 1.000):
Gemeente A
Jaar
2003
2004
Cumulatief
Uitname
1000
1000
2000
Compensabele BTW
880
880
1760
Financieel effect zonder OBB
-120
-120
-240
Onderbandbreedte
900
900
1800
Jaaruitkering
900
900 (1800-900)
1800
Financieel effect met OBB
-100
-100
-200
Gemeente B
Jaar
2003
2004
Cumulatief
Uitname
1000
1000
2000
Compensabele BTW
1000
760
1760
Financieel effect
-240
-240
Onderbandbreedte
900
900
1800
Jaaruitkering
1000
800 (1800-1000)
800
Financieel effect met OBB
-200
-200
Toelichting
De werking van de onderbandbreedte is zodanig dat na twee jaar een bedrag voor de onderbandbreedte ontstaat van 180 (90+90) gulden per inwoner.
Gemeente A heeft zonder toepassing van de onderbandbreedte een financieel nadeel van 12 gulden per inwoner in beide jaren. Dit nadeel wordt door toepassing van de onderbandbreedte beperkt tot het afgesproken bedrag van 10 gulden per inwoner. De jaaruitkering van gemeente A bedraagt in het eerste jaar 90 gulden per inwoner en in het tweede jaar ook 90 per inwoner.
Gemeente B heeft zonder toepassing van de onderbandbreedte in het eerste jaar geen financieel nadeel, maar in het tweede jaar een nadeel van 24 gulden per inwoner. Zonder toepassing van de beschreven rekenregels zou dit nadeel beperkt worden tot 10 gulden per inwoner. Hierdoor zou gemeente B er, meerjarig bezien, in dezelfde situatie minder op achteruitgaan dan gemeente A. De rekenregels zorgen er echter voor dat gemeente B in het tweede jaar een jaaruitkering van 80 gulden per inwoner ontvangt (180-100).
De negatieve effecten die bij de aanvang van het BTW-compensatiefonds kunnen ontstaan, zijn voor gemeenten geaccepteerd tot een bedrag van tien gulden per inwoner per jaar. Dit bedrag is door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vastgelegd in een brief aan de Tweede Kamer (kamerstukken II 1999-2000, 26 800 B, nr. 10).
Het bedrag van 10 gulden per inwoner geldt voor de periode tot en met
2005. Voor de daarop volgende jaren zal de hoogte van de
onderbandbreedte nader worden bepaald, mede op basis van gegevens over
de werking van de onderbandbreedte in de eerste jaren. In het
bestuurlijk overleg van 31 januari 2001 bestond er overeenstemming
over dat de onderbandbreedte uiteindelijk wordt afgebouwd. Over de
wijze van afbouw zal, nadat enkele jaren ervaring is opgedaan met de
werking van het BTW-compensatiefonds, nader bestuurlijk overleg
plaatsvinden. De werking van de onderbandbreedte zal dan ook in de
toekomst nauwgezet gevolgd worden. Het is hierbij met name van belang
in welke mate er in de eerste jaren gebruik wordt gemaakt van de
onderbandbreedte.
Daarbij zal met name worden bezien of er groepen van gemeenten met
vergelijkbare structuurkenmerken zijn, die structureel gebruik maken
van de vangnetwerking van de onderbandbreedte. Indien die situatie
zich voordoet, zal daarvoor een passende aanpak worden gekozen en zal
bepaald kunnen worden hoe de onderbandbreedte na het jaar 2005 vorm
gegeven zal worden.
De omvang van de onderbandbreedte voor provincies wordt op voorstel
van het Interprovinciaal Overleg (IPO) gekoppeld aan de
bruto-uitkering uit het provinciefonds (inclusief
belastingcapaciteit). Daarbij acht het IPO een negatief initieel
budgettair effect acceptabel in het eerste, tweede en derde jaar van
achtereenvolgens één, twee en drie procent van de uitgaven-ijkpunten
van het provinciefonds (zie ook tabel 3 in paragraaf 3). Na het derde
jaar bestaat dan geen behoefte meer aan een onderbandbreedte. Dit
sluit goed aan bij onze wens om de onderbandbreedte af te bouwen,
zodat er een maximale werking van het BTW-compensatiefonds binnen
enkele jaren gerealiseerd kan worden. De optimale mogelijkheid om te
kiezen voor het al dan niet uitbesteden van taken is door de
onderbandbreedte namelijk slechts gedeeltelijk aanwezig. Gemeenten en
provincies krijgen door de onderbandbreedte namelijk een gegarandeerde
minimumuitkering, zodat BTW-lasten tot het bedrag van de
onderbandbreedte niet leiden tot een hogere BTW-compensatie. Aldus
blijft de verstorende werking van de BTW-heffing nog gedeeltelijk
bestaan.
De leden van de D66-fractie willen graag van het kabinet weten waarom
er gekozen is voor budgettaire neutraliteit, zeker gezien het feit dat
er door de uitname uit het gemeentefonds en het provinciefonds geen
sprake is van budgettaire neutraliteit voor individuele gemeenten en
provincies.
De invoering van het BTW-compensatiefonds verloopt voor de
collectiviteit van gemeenten en de collectiviteit van provincies
alsmede het Rijk budgettair neutraal. De keuze voor budgettaire
neutraliteit ligt in de lijn van de doelstelling van het wetsvoorstel.
De Wet op het BTW-compensatiefonds beoogt er een einde aan te maken
dat de BTW als relevante beslisfactor beschouwd wordt bij de afweging
in of uit te besteden. Na invoering komen de budgettaire voordelen van
het fonds volledig ten gunste van de gemeenten en provincies. Er lijkt
om deze reden, mede tegen de achtergrond van de ruime accressen voor
het gemeente- en provinciefonds in deze kabinetsperiode (reëel
gemiddeld 2,6% per jaar), geen reden vanuit het Rijk de invoering van
het fonds financieel te ondersteunen.
De leden van de fractie van D66 vragen de regering in te gaan op
prikkel die ontstaat om taken uit te besteden, ook als er geen sprake
is van efficiencyvoordelen. De leden van de fractie van GPV en RFP
zijn van mening dat de invoering van het BTW-compensatiefonds een
paradoxale situatie oplevert. Deze situatie ontstaat volgens de leden
doordat na de invoering van het fonds uitbestedende gemeenten geld uit
het BTW-compensatiefonds kunnen halen in plaats van uit de eigen
begroting. Hierdoor zijn zij van mening dat hoe meer geld een
overheidslichaam uitgeeft, des te groter de kans is dat de lokale
lasten voor de inwoners omlaag kunnen.
De gemeenten en provincies worden gekort op de hoogte van de algemene
uitkering uit het gemeentefonds en het provinciefonds. Dit betekent
dat er minder middelen uit het gemeentefonds en het provinciefonds
richting de begroting van gemeenten en provincies vloeit. Hier staat
echter tegenover dat er meer middelen uit het BTW-compensatiefonds
naar de begroting van gemeenten en provincies kunnen vloeien. De
invoering van het compensatiefonds gaat hierdoor gepaard met positieve
en negatieve budgettaire effecten voor individuele gemeenten en
provincies. Zoals hiervoor in deze nota is toegelicht zijn daarvoor
verschillende oorzaken aan te wijzen. Het is overigens niet zo dat een
gemeente of provincie deze eenvoudig kan oplossen door zonder meer
taken uit te besteden omdat daarmee een hogere uitkering uit het fonds
verkregen kan worden. Met deze hogere uitkering kan de gemeente of
provincie immers slechts de hogere BTW-lasten betalen die gevolg zijn
van de keuze om taken uit te besteden.
Een gemeente of provincie kan wel de keuze maken een taak uit te
besteden wanneer er een efficiencyvoordeel gerealiseerd kan worden
doordat een private partij een activiteit goedkoper kan uitvoeren dan
de gemeente of provincie zelf. Het staat de gemeente of provincie
evenwel vrij ook in dat geval de taak zelf uit te voeren.
De leden van de fractie van D66 willen graag toegelicht hebben waarom voor het systeem van verevening is gekozen en niet voor een systeem om de minimumuitkering met terugwerkende kracht te verlagen.
De voorgestelde systematiek van het vereveningspercentage en de
onderbandbreedte werkt zodanig dat eerst het vereveningspercentage
wordt toegepast op de geclaimde BTW van de individuele gemeente of
provincies en dat vervolgens wordt gekeken of het resultaat lager of
hoger is dan het bedrag van de voor de desbetreffende gemeente of
provincie geldende onderbandbreedte. Is het resultaat lager dan de
onderbandbreedte, dan wordt het bedrag van de onderbandbreedte
uitgekeerd. Is het resultaat hoger, dan wordt dit hogere bedrag
uitgekeerd. In zoverre dragen alle gemeenten en provincies die geen
gebruik maken van de vangnetregeling van de onderbandbreedte bij aan
de kosten van onderbandbreedte. Dit is een rechtvaardige systematiek
waarbij het niet nodig is de minimumuitkering met terugwerkende kracht
te verlagen.
De jaaruitkering wordt berekend door eerst het vereveningspercentage
(VP) op de het bedrag van de compensabele BTW toe te passen.
Vervolgens wordt bezien of dit bedrag onder of boven de
onderbandbreedte (OBB) valt. In onderstaand voorbeeld wordt dit nader
geïllustreerd.
Voorbeeld
Situatie 1
Situatie 2
Uitname
100
Uitname
100
OBB
90
OBB
90
VP
98%
VP
98%
Compensabele BTW
110
Compensabele BTW
91
Jaaruitkering na toepassing VP
107,8
Jaaruitkering na toepassing VP
89,2
Jaaruitkering met OBB
107,8
Jaaruitkering met OBB
90
Toelichting
In de eerste situatie bedraagt de jaaruitkering na de toepassing van
het vereveningspercentage 107,8. Dit bedrag valt boven de
onderbandbreedte (90) en men krijgt dus 107,8 uitgekeerd. In de tweede
situatie valt de jaaruitkering onder het bedrag van de
onderbandbreedte. De desbetreffende gemeente of provincie ontvangt in
deze situatie het bedrag van de onderbandbreedte.
De leden van de fractie van D66 willen graag van het kabinet vernemen
welke mate van budgettaire onzekerheid, die voortvloeit uit de
systematiek van het BTW-compensatiefonds voor gemeenten en provincies
aanvaardbaar wordt geacht.
De budgettaire onzekerheid vloeit met name voort uit de nacalculatie
van de uitname uit het gemeentefonds en het provinciefonds, die in het
jaar na invoering plaatsvindt, maar ook uit de herberekening van het
vereveningspercentage (in paragraaf 5 is dit onderwerp aan de orde
gekomen). De VNG wijst in haar brief erop dat gemeenten en provincies
hierdoor pas ruim na afloop van het jaar zekerheid krijgen over hun
budgettaire mogelijkheden. Deze methode wijkt niet af van de methode
die thans gebruikt wordt bij de verdeling van het gemeente- en
provinciefonds. Gemeenten en provincies krijgen ook bij deze verdeling
pas in het jaar erop volgend definitief zekerheid over hun budgettaire
mogelijkheden, doordat in het jaar erop volgend de uitkeringsfactor
definitief wordt vastgesteld. In dat jaar wordt immers de begroting
van het Rijk van het voorgaande jaar afgesloten en kan de definitieve
omvang van het gemeentefonds en het provinciefonds bepaald worden.
Eventuele wijzigingen die zich na dit moment voordoen, worden ten
laste gebracht van daarop volgende uitkeringsjaren. De nacalculatie
van de uitname en de herberekening van het vereveningspercentage
werken pas in het jaar erop volgend door (de nacalculatie van de
uitname in beginsel eenmalig). Het is dan ook naar onze mening
aanvaardbaar dat gemeenten en provincies pas na afloop van een lopend
jaar definitief financiële zekerheid krijgen. De mogelijke onzekerheid
kan naar onze mening verder verminderd worden door in het jaar van
inwerkingtreding bij de mei- en septembercirculaire gemeenten en
provincies zo goed mogelijk te informeren omtrent de verwachte
nagecalculeerde uitname.
De leden van de fracties van het GPV en de RPF vragen of het fonds aan
het beoogde doel, te weten het vergemakkelijken van het uitbesteden,
zal voldoen. Is de regering ook van mening, zo vragen deze leden, dat
overheden de eerste jaren met name zullen moeten investeren, waarbij
het voordeel onzeker is?
Het is evident dat het BTW-compensatiefonds er toe zal leiden dat de
verstoring in de afweging tussen inbesteden en uitbesteden die de
heffing van BTW op dit moment veroorzaakt verdwijnt. Welke precieze
effecten dit zal hebben op het uitbestedingsgedrag van gemeenten en
provincies is op voorhand niet te zeggen. Dergelijke keuzes zijn
immers van meerdere factoren afhankelijk, zoals de inzetbaarheid van
personeel. Wanneer gemeenten en provincies hun gedrag op dit punt niet
zouden aanpassen, neemt de omvang van het fonds niet toe en vindt er
louter een beperkte herverdeling van middelen plaats. Wanneer
gemeenten en provincies wel meer zullen uitbesteden, wat een logische
consequentie is van de invoering van het BTW-compensatiefonds, zullen
de daarmee gepaard gaande efficiencyvoordelen volledig voor rekening
van de betreffende gemeenten en provincies komen.
De invoering van het BTW-compensatiefonds zal zowel voor het Rijk als
voor de gemeenten en provincies gepaard gaan met initiële
administratieve lasten en daarmee samenhangende kosten. Voor de
langere termijn wordt verwacht dat de administratieve lasten van
beperkte omvang zullen zijn. Gelijk na de invoering zijn gemeenten en
provincies in staat een betere afweging te maken tussen het zelf
uitvoeren van taken of het uitbesteden daarvan. De efficiencyvoordelen
kunnen dus al meteen optreden.
De VNG geeft in haar brief van 3 januari 2001 aan dat de
overheidssfeer in beweging is en dat een uitbreiding van de
overheidssfeer na invoering van het BTW-compensatiefonds tot een
voordeel voor de gemeenten leidt, omdat het te compenseren bedrag aan
BTW dan stijgt zonder dat daarmee bij het bepalen van de korting uit
het gemeentefonds rekening is gehouden.
Met de VNG zijn wij van mening dat de grensafscheiding tussen
overheidstaken en ondernemerstaken onder invloed van jurisprudentie
van de Hoge Raad of het Hof van Justitie van de EG kan wijzigen. Dit
kan naar beide kanten uitwerken. Daarnaast kunnen ook andere
ontwikkelingen tot een verschuiving leiden, bijvoorbeeld als het
bedrijfsleven diensten gaat verlenen die tot dan toe uitsluitend door
de overheid worden verricht. Wij wijzen in dat verband op de
exploitatie van tolwegen in enkele Europese lidstaten waarover recent
arresten zijn gewezen door het Hof van Justitie16. Voorts is het ook
mogelijk dat de overheidstaken van provincies en gemeenten wijzigen
door beleidsmatige beslissingen, zoals decentralisatie of
centralisatie van overheidstaken.
Het overheidsdomein kan na invoering van het BTW-compensatiefonds dus
groter of kleiner worden of gelijk blijven. Er is geen eenduidige
tendens waarneembaar in één richting. Bij substantiële wijziging ligt
aanpassing van de uitname uit het gemeentefonds in de rede. Dit aspect
zal daarom nauwgezet gevolgd worden en worden ingepast in het
periodiek onderhoud van het gemeentefonds en het provinciefonds. Dit
zal uiteraard onderwerp zijn van nader overleg met VNG en IPO.
De zorg van de VNG voor een toename van discussies tussen gemeenten en
belastinginspecteurs delen wij niet. Enerzijds is het onderscheid
tussen overheidstaken en ondernemerstaken ook nu van belang.
Anderzijds zal na de inwerkintreding van het BTW-compensatiefonds dit
onderscheid nog slechts in een beperkt aantal situaties van direct
financieel belang zijn voor individuele provincies en gemeenten, door
het recht op aftrek van belasting dan wel het recht op compensatie van
belasting.
7. Kostendekkende heffingen
De leden van de GroenLinks-fractie zijn niet gelukkig met de keuze die
is gemaakt bij de kostendekkende heffingen. Mede op aandringen van de
VNG is er voor gekozen de BTW als kostenpost te blijven beschouwen bij
het bepalen van de hoogte van de kostendekkende heffingen. Zoals in de
memorie van toelichting is beschreven, wordt hiermee een onbedoelde
lastenverschuiving voorkomen.
De leden van de GroenLinks-fractie menen dat een lastenverschuiving
bij een geleidelijke overgang geen probleem hoeft te zijn. Wij kunnen
ons voorstellen dat sommige gemeenten, op enig moment na de
inwerkingtreding van het BTW-compensatiefonds, zullen besluiten om het
niveau van de kostendekkende heffingen te verlagen tot het
kostenniveau exclusief BTW. Als zon verlaging geleidelijk gaat, zullen
gemeenten doorgaans goed in staat zijn dit op te vangen, bijvoorbeeld
door een lastenverschuiving. Wij zien echter geen aanleiding om
gemeenten hiertoe te dwingen.
De VNG wijst er in de brief van 3 januari 2001 op dat gemeenten bij
het verhalen van kosten op derden of burgers, rekening moeten blijven
houden met de BTW, ook indien bij de netto-methode de uitgaven in de
gemeentelijke administratie exclusief BTW worden verantwoord. Dit
geldt in elk geval voorzover het gaat om bestaande geldstromen. Indien
de gemeenten bij bestaande geldstromen geen rekening meer zouden
houden met de BTW, leiden zij een financieel nadeel. Bij de bepaling
van de uitname uit het gemeentefonds, wordt namelijk geen uitzondering
gemaakt voor BTW die kan worden verhaald. De VNG vraagt in dit verband
aandacht voor de kostendekkende heffingen (afvalstoffenheffing en
rioolrechten), de uitvoeringskosten van de Wet waardering onroerende
zaken (WOZ) en specifieke uitkeringen.
Mede op aandringen van de VNG is er voor gekozen de BTW als kostenpost
te blijven beschouwen bij het bepalen van de kosten van de
kostendekkende heffingen. De VNG wijst nu op de consequentie dat uit
de gemeentelijke begrotingen en rekeningen bij burgers en bedrijven
ten onrechte de indruk kan ontstaan dat er meer dan kostendekkend
wordt verhaald. Het punt waarvoor de VNG aandacht vraagt is geen
feitelijk of juridisch vraagstuk. Het gaat alleen om goede
voorlichting en communicatie.
Wij achten de gemeenten hiertoe zeker in staat. Ook waar het de
uitvoeringskosten van de WOZ en accountantsverklaringen bij bestaande
specifieke uitkeringen betreft, zien wij geen wezenlijk probleem.
8. Gemeenschappelijke regelingen
De leden van de PvdA-fractie hebben enkele vragen over de gevolgen van
de invoering van de voorgestelde wet voor de gemeenschappelijke
regelingen. Ook de VNG vraagt in haar brief aandacht voor de positie
van gemeenschappelijke regelingen met het oog op de invoering van de
voorgestelde wet op 1 januari 2002.
Gemeenschappelijke regelingen van gemeenten en provincies blijven
momenteel in het algemeen buiten de heffing van BTW voor prestaties
tussen de gemeenschappelijke regeling en de deelnemende gemeenten en
provincies (paragraaf 10 van de Toelichting gemeenten17). Deze
faciliteit voor gemeenten en provincies zal bij de invoering van het
BTW-compensatiefonds worden ingetrokken, waardoor een
gemeenschappelijke regeling volledig als ondernemer zal worden
behandeld. In beginsel zal sprake zijn van een vrijgesteld
samenwerkingsverband in de zin van artikel 11, eerste lid, onderdeel
u, van de Wet op de omzetbelasting 1968. In dat geval wijzigt er in
wezen niets voor de gemeenschappelijke regeling. Zij blijft dan
vrijgesteld van BTW.
Voor een goede werking van het BTW-compensatiefonds is het echter
gewenst om de gemeenschappelijke regelingen, bestaande uit deelnemers
die voor de taken van de gemeenschappelijke regeling recht hebben op
een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds, indien nodig door een
goedkeuring, in de heffing van BTW te betrekken en daarmee ook
aftrekgerechtigd te laten zijn in de zin van de Wet op de
omzetbelasting 1968. In dat geval zal de administratie van de
gemeenschappelijke regeling uiteraard moeten gaan voldoen aan de in de
Wet op de omzetbelasting 1968 gestelde eisen. Voor deze
gemeenschappelijke regelingen, vergt dit een aanpassing van de
administratie, gelijk aan elke ondernemer die start met zijn bedrijf
of die van de vrijgestelde ondernemerssfeer naar de belaste
ondernemerssfeer overgaat. Hierbij is van belang dat
gemeenschappelijke regelingen in beginsel volledig als ondernemer
worden aangemerkt, zodat de vraagstukken over gemengd gebruik voor
ondernemers- en overheidsactiviteiten, zoals die in paragraaf 9 voor
provincies en gemeenten worden beschreven, hier doorgaans niet aan de
orde zijn.
De afspraken over de verhouding van de bijdragen van de gemeenten aan
de desbetreffende gemeenschappelijke regelingen, de leden van de
PvdA-fractie vragen hiernaar, worden niet beïnvloed door de invoering
van het BTW-compensatiefonds, althans voorzover de bijdragen zijn
uitgedrukt in een percentage of breukdeel van de totale uitgaven van
de gemeenschappelijke regeling. Met het voorgestelde uitstel van de
inwerkingtreding tot 1 januari 2003, resteert ook voldoende tijd om de
aanpassing van de administratie en de begroting voor te bereiden.
Tevens vragen de leden van de PvdA-fractie naar de historische BTW en
de mogelijkheden van overgangsrecht. Een mogelijkheid van
overgangsrecht voor de historische BTW is een afgeleide regeling van
de in de Wet op de omzetbelasting 1968 opgenomen mogelijkheid tot
herrekening en herziening van BTW op bepaalde investeringen die
langdurig worden gebruikt18. Bij de overgang van de van omzetbelasting
vrijgestelde sfeer naar de belaste ondernemerssfeer wordt dan
jaarlijks gedurende een bepaalde periode na ingebruikname van de
investering voor het belast gebruik daarvan een deel van de
oorspronkelijk betaalde BTW alsnog teruggegeven. Dit zou in theorie
ook kunnen gaan gelden voor de gemeenschappelijke regelingen die, door
het vervallen van de goedkeuring van paragraaf 10 in de Toelichting
gemeenten, na invoering van de voorgestelde Wet op het
BTW-compensatiefonds in de BTW heffing worden betrokken. Dergelijk
overgangsrecht wordt echter niet voorgesteld. Wij gaan namelijk uit
van een budgettair neutrale oplossing voor de gemeenten en provincies,
zodat een noodzaak voor dergelijk overgangsrecht niet aanwezig is. Bij
de bepaling van de uitname wordt namelijk ook geen rekening gehouden
met deze historische BTW, zodat per saldo een evenwichtige benadering
resteert. Bovendien zou dergelijk overgangsrecht, zoals hiervoor
genoemd, een extra administratieve last voor de gemeenschappelijke
regelingen, gemeenten en provincies betekenen.
9. Uitvoering van het BTW-compensatiefonds
De leden van de PvdA-fractie delen onze conclusie dat de
administratieve lasten na de invoering marginaal zullen zijn. De leden
van de CDA-fractie vragen echter op grond van welke feiten wij tot
deze conclusie zijn gekomen.
Deze conclusie is gebaseerd op het feit dat bij de reeds bestaande
administratie wordt aangesloten. Aan de bestaande administratie kan
een grootboekrekening compensabele BTW - en indien van toepassing een
aparte grootboekrekening buitenlandse compensabele BTW - worden
toegevoegd, zodat bij het boeken van een factuur de compensabele BTW
apart zichtbaar wordt. Deze grootboekrekening kan vervolgens worden
gebruikt voor het doen van de opgave voor de bijdrage uit het
BTW-compensatiefonds. De administratieve verwerking van een factuur
blijft in beginsel gelijk aan de verwerking zoals deze nu ook
plaatsvindt. Wij verwijzen ook naar de beantwoording van de
desbetreffende vraag van de leden van de fracties van D66, GPV en RPF
in paragraaf 1 van deze nota.
Een aspect dat hier moet worden meegewogen is het vervallen van de
resolutie van 6 augustus 1980, nr. 280-178, ook wel bekend als BTW-28.
Daarmee vervalt de complexe berekening voor de beoordeling van de mate
van kostendekkendheid. BTW-28 behelst een goedkeuring om de inkoop-BTW
die betrekking heeft op de aanleg van gemeenschapsvoorzieningen voor
aftrek in aanmerking te laten komen, voorzover de kosten van die
aanleg zijn doorberekend in de verkoopprijzen van de met berekening
van BTW geleverde bouwterreinen. Deze faciliteit houdt in dat de
desbetreffende gemeente per bestemmingsplan moet vaststellen in
hoeverre die doorberekening daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Met de
inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel bestaat geen reden
meer om deze regeling te handhaven. De BTW op de aanleg van
gemeenschapsvoorzieningen is dan namelijk compensabel, ongeacht of
deze kosten zijn doorberekend in de uitgifteprijzen van de geleverde
bouwterreinen. Hiermee worden de administratieve lasten verlicht.
De VNG vraagt in haar brief van 3 januari 2001 aandacht voor de
gevolgen van het BTW-compensatiefonds voor de gemeentelijke
administratie zowel voor de structurele situatie na invoering van de
voorgestelde wet als voor de overgangssituatie. Om inzicht te geven in
de gevolgen voor de administratie gaan wij achtereenvolgens in op de
structurele- en de overgangssituatie.
Voor de structurele situatie betekent de invoering van het
BTW-compensatiefonds een aanpassing van de bestaande administratie op
de voor de opgave benodigde informatie. Wij verwijzen voor de
aanpassing van de inrichting van de bestaande administratie naar
hetgeen in paragraaf 1 van deze nota is toegelicht op de vragen van de
leden van de fracties D66, GPV en RPF. De VNG uit haar zorg voor de
verzwaring van administratieve lasten aan de hand van een voorbeeld
van 1000 tot 1500 facturen per maand.
De huidige behandeling is, ongeacht het aantal facturen, nu zo dat
deze facturen per stuk door middel van codering worden geboekt naar
een kostenrekening. Voor de belaste ondernemersactiviteiten volgt een
afzonderlijke codering naar de grootboekrekening voor aftrekbare BTW.
Voor de vrijgestelde ondernemersactiviteiten blijft de codering naar
een aftrekbare of compensabele BTW uit. Voor beide categorieën gelden
na invoering van het BTW-compensatiefonds dezelfde handelingen.
Alleen de facturen die betrekking hebben op compensabele niet-ondernemersactviteiten en compensabele overheidsactiviteiten krijgen, als gevolg van het BTW-compensatiefonds, één journaalpost-codering meer naast de nu gehanteerde coderingen per factuur. Dit geldt dus niet voor alle facturen en geschiedt in één handeling met de ook nu gebruikelijke boeking per factuur.
Bij de facturen betreffende gemengde kosten is niet zozeer het boeken
een verzwarende factor maar het vereist wel een duidelijke splitsing.
Overigens zijn de gemeenten ook nu al bekend met splitsing van
aftrekbare BTW op factuurniveau. Ook kan in bepaalde gevallen een
splitsingsmaatstaf op afdelingsniveau denkbaar zijn. Hierbij kan
gedacht worden aan regelmatige aankoop van goederen voor gemengd
gebruik op een afdeling waar 20% belaste- en 80% compensabele
overheidsactiviteiten worden verricht. In dat geval zou een splitsing
20/80 kunnen worden gehanteerd voor alle gemengde kostenfacturen voor
die afdeling.
Niet elke opgave van de bijdrage zal maandelijks leiden tot een
onderbouwing op factuurniveau richting de Belastingdienst. Wel zullen
in de administratie, evenals nu het geval zal zijn, de facturen
ordelijk moeten worden bewaard en moet bij controle een duidelijk
inzicht in de boeking van de factuur kunnen worden gegeven. Dat
inzicht kan duidelijk worden gemaakt door de codering en bij gemengde
kosten door vermelding van de gehanteerde splitsingsmethode.
Op grond van het voorgaande zijn wij van mening dat de invoering van
het BTW-compensatiefonds structureel wel tot een wijziging, maar niet
tot een meer dan marginale verzwaring van administratieve lasten
leidt. Daarbij dient het vervallen van de administratieve handelingen
betreffende BTW-28, zoals hiervoor is aangegeven, te worden
meegewogen.
Voor de overgangssituatie vraagt de invoering van het
BTW-compensatiefonds een inventarisatie van het bedrag aan
compensabele BTW. Op enig moment zal dit voor de compensabele
overheidstaken en de compensabele niet-ondernemerstaken dienen te
geschieden. De begroting van 2003 biedt daarvoor het eerste moment.
Voor de afdelingen van de gemeenten met gemengde prestaties zal een
maatstaf voor de hiervoor beschreven splitsing moeten worden
vastgesteld op basis van de bij de gemeente bekende gegevens van
werkelijk gebruik.
We onderkennen dat de voorbereiding van de begroting 2003 op dat punt
meer werk vergt dan de jaren daarvoor. Het is echter een goed moment
om, gebruikmakend van het extra jaar uitstel, een aanvang te maken met
deze inventarisatie.
Op het verzoek van de leden van de VVD-fractie om duidelijkheid te
verschaffen hoe bij gebrek aan omzetverhoudingen de splitsingsmaatstaf
kan worden vastgesteld en de vraag van de leden van de D66-fractie om
een toelichting op de berekeningswijze van de bijdrage bij gemengd
gebruik van goederen en diensten lichten wij het onderwerp nader toe.
Bij gemengd gebruik zijn de kosten niet direct toe te rekenen aan één
activiteit en hebben betrekking op zowel een overheidsprestatie (al of
niet compensabel) als een ondernemersprestatie (belast of
vrijgesteld). In beginsel is de berekeningsmethode niet anders dan
reeds wordt toegepast bij het bepalen van het recht op aftrek bij de
heffing van omzetbelasting.
Artikel 8 van het voorstel voor de Wet op het BTW-compensatiefonds
geeft de mogelijkheid nadere regels te stellen voor splitsing van
belasting bij gebruik van goederen en diensten zowel in het kader van
de onderneming van het publiekrechtelijk lichaam als in het kader van
andere doeleinden van het publiekrechtelijk lichaam. Met de in de nota
van wijziging opgenomen wijziging van artikel 8 wordt tevens de
mogelijkheid geboden om nadere regels te stellen bij gebruik mede voor
niet-compensabele doeleinden (zoals onderwijs). In de toelichting op
dat artikel 8 is aangegeven dat zoveel mogelijk zal worden aangesloten
bij de regels die in vergelijkbare situaties voor de bepaling van het
recht op aftrek van omzetbelasting gelden.
In de methode van splitsing zal niet of nauwelijks een wijziging
optreden. Wel neemt het aantal soorten voor de splitsing relevante
activiteiten met één soort toe. Op dit moment wordt een onderscheid
gemaakt tussen voor de omzetbelasting belaste en vrijgestelde
activiteiten en de overige activiteiten. Met het BTW-compensatiefonds
worden de overige activiteiten gesplitst in de compensabele en niet
compensabele overheidsactiviteiten.
In de artikelen 11 en 12 van de Uitvoeringsbeschikking omzetbelasting
1968 is aangegeven dat de omzetbelasting die drukt op goederen en
diensten (de voorbelasting) die zowel vrijgesteld als belast worden
gebruikt, aftrekbaar is overeenkomstig de omzetverhouding tussen de
belaste en vrijgestelde prestaties. Indien het werkelijke gebruik van
die goederen en diensten daarmee niet overeenstemt, wordt de
voorbelasting gesplitst op basis van het werkelijke gebruik.
Het hanteren van de omzetverhouding zal bij gemeenten en provincies veelal niet bruikbaar zijn. Afhankelijk van de soort kosten en de beschikbare gegevens kan de keuze voor een bepaalde maatstaf verschillend zijn. In de praktijk wordt bijvoorbeeld gesplitst op basis van vierkante meters (gebouwen) of aan de tijdwerkregistratie ontleende gegevens over de aard van de verrichte werkzaamheden.
In de huidige praktijk wordt van ontvangen facturen niet steeds
onmiddellijk de aftrekbare omzetbelasting bepaald. Eerst worden de
facturen geboekt op kostenrekeningen of kostenplaatsen. Dit zal met
name gelden voor gemengde kosten. Uitgangspunt is dat een gemeente
binnen de grenzen van de wet vrij is in de wijze van administreren
(vergelijk artikel 9, achtste lid, van het wetsontwerp). In paragraaf
13 van de Toelichting Gemeenten is wat betreft de omzetbelasting
aangegeven dat een systeem van het doorboeken van kosten geoorloofd
is, ook indien dat betekent dat het recht op aftrek op een later
tijdstip dan de wet aangeeft, wordt geëffectueerd. Uiteraard mag een
dergelijke verschuiving geen gevolgen hebben voor de omvang van de
aftrek. Het doorboeken over het jaar heen zal doorgaans geen probleem
zijn. Van de doorboeking van 2003 naar 2004 is echter wel relevant om
te weten hoeveel te compenseren BTW over het jaar heen wordt
doorgeboekt. Het jaar 2003 is immers bepalend voor de omvang van de
uitname. Om vertroebeling van de gegevens voor de bepaling van de
uitname te voorkomen zal éénmalig moeten worden geïnventariseerd wat
de omvang is van de doorgeboekte compensabele BTW van 2003 naar 2004.
Die inventarisatie zal tijdig moeten plaatsvinden om het resultaat
daarvan mee te kunnen nemen in de bepaling van de uitname in 2004.
Als voorbeeld van de berekening van de bijdrage bij gemengd gebruik
kan de volgende casus dienen.
Voorbeeld
In een gemeentelijk kantoorpand is één afdeling gevestigd met belaste,
compensabele en niet compensabele activiteiten. Een aantal ambtenaren
is belast met verschillende activiteiten. De kantoorkosten van de
afdeling worden geboekt op een afzonderlijke kostenrekening. De
gemeente heeft zich tot nu toe op het standpunt gesteld dat de
voltijds formatieplaatsen dan wel gewerkte uren een goede maatstaf
vormen voor de verdeling van de kosten over de ondernemers- en de
overige activiteiten. Het vaststellen van het aantal voltijds
formatieplaatsen van ambtenaren die slechts met één activiteit zijn
belast, zal vrij eenvoudig zijn. Voor de overige ambtenaren kan de
toedeling aan de verschillende activiteiten bijvoorbeeld worden
gebaseerd op een tijdwerkregistratie. Na afloop van iedere maand kan
op die wijze naar de verhouding van de aan de verschillende
activiteiten toe te rekenen tijd de ten aanzien van de kantoorkosten
in die maand in rekening gebrachte belasting worden gesplitst in een
aftrekbaar, een compensabel en een niet compensabel deel. Indien de
inspecteur zich in de berekeningswijze van de gemeente ten aanzien van
de heffing van omzetbelasting heeft kunnen vinden, zal de
inwerkingtreding van het BTW-compensatiefonds in beginsel geen reden
zijn dat standpunt te herzien.
In de praktijk komt het voor dat in dergelijke gevallen in de loop van
een jaar de splitsing plaatsvindt op basis van ervaringscijfers over
de voorafgaande jaren, zonodig aangepast in verband met voorziene
wijzigingen; aan het einde van het jaar vindt dan de definitieve
berekening plaats. Dit voorkomt dat maandelijks de toedeling en de
aftrekbare en compensabele voorbelasting moet worden berekend.
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd waarom gekozen is voor een
maandelijkse aangifteplicht. In de artikelsgewijze toelichting op
artikel 9, tweede lid, van de Wet op het BTW-compensatiefonds is
toegelicht dat uit beheersoogpunt en vanwege de wens van uniforme
toepassing, gekozen is voor de periode van één maand voor alle
betrokkenen. Om te voorkomen dat een gemeente of provincie
renteverlies leidt zullen wel wekelijks voorschotten worden
overgemaakt.
Een tijdvak van een maand biedt voor alle betrokkenen de mogelijkheid
om snel over bruikbare bestuurlijke informatie te beschikken. Na de
inwerkingtreding van de Wet op het BTW-compensatiefonds kan de
informatie van twee respectievelijk zes aangiftetijdvakken al verwerkt
worden in de mei- en septembercirculaire van dat jaar. Zeker de eerste
jaren is het voor alle partijen wenselijk snel een goed inzicht te
hebben in de effecten van het BTW-compensatiefonds. Dit is ook van
belang voor de lokale overheden, omdat het beroep op het
BTW-compensatiefonds in het eerste jaar medebepalend is voor de
uiteindelijke omvang van de uitname uit het provincie- en
gemeentefonds. Indien gekozen zou worden voor een kwartaal als
tijdvak, ligt het moment van de eerste indiening op eind april en de
verwerking in mei, zodat eind mei pas de eerste aangifteresultaten
van één aangiftetijdvak kunnen worden geïnventariseerd. Dit is te laat
voor verwerking in de meicirculaire.
Wel kan na enkele jaren na invoering bezien worden of het wenselijk
is, het tijdvak van het BTW-compensatiefonds te laten aansluiten bij
het tijdvak van de aangifte omzetbelasting van de desbetreffende
gemeente of provincie. Overigens kunnen gemeenten al op eigen verzoek
van kwartaal- naar maandaangiften omzetbelasting overgaan.
Tevens vragen de leden van de CDA-fractie of, met het oog op uniforme uitleg van deze nieuwe wetgeving, de uitvoering van het BTW-compensatiefonds centraal wordt gecoördineerd.
Voor het verwerken van de verzoeken om bijdrage en de coördinatie van de uitvoering van de Wet op het BTW-compensatiefonds is de eenheid Grote Ondernemingen te Breda als centrale eenheid aangewezen. Voor de controle voor het BTW-compensatiefonds zijn wel de lokale Belastingeenheden, die bevoegd zijn voor de BTW-heffing van de desbetreffende gemeente of provincie, aangewezen.
In antwoord op de desbetreffende vraag van de leden van de CDA-fractie
kunnen wij bevestigen dat voor de maandelijkse verzoeken om een
bijdrage een apart opgaveformulier komt.
De leden van de CDA-fractie vragen op welke wijze de Belastingdienst
kan controleren of de in het buitenland betaalde BTW werkelijk aldaar
is afgedragen hetzelfde geldt overigens voor binnenlandse BTW). Wij
wijzen er op dat voor het verkrijgen van het recht op een bijdrage van
belang is of de buitenlandse BTW aan het publiekrechtelijk lichaam in
rekening is gebracht ter zake van aan hem verrichte leveringen en
diensten (artikel 5 van het voorstel voor de wet op het
BTW-compensatiefonds). Dit is te controleren aan de hand van de in de
administratie van het publiekrechtelijk lichaam opgenomen factuur en
overige bescheiden.
De bijdrage vervalt als het publiekrechtelijk lichaam niet dan wel
niet geheel zal betalen of het bedrag terugontvangt (artikel 6 van het
voorstel voor de wet op het BTW-compensatiefonds). Ook dit is door de
Belastingdienst af te leiden uit de eigen administratie van het
lichaam.
Tevens vragen de leden van de CDA-fractie op welke wijze de
Belastingdienst kan controleren of de buitenlandse BTW conform de
wettelijke bepalingen in rekening is gebracht. Bij prestaties door
ondernemers in andere EU-lidstaten aan de publiekrechtelijke lichamen
gelden de bepalingen zoals neergelegd in de Zesde BTW-richtlijn. De
nationale wettelijke bepalingen voor de BTW van de EU-lidstaten zijn
hierop gebaseerd en zijn in grote lijnen gelijk aan de Nederlandse Wet
op de omzetbelasting 1968. Dit stelt de Belastingdienst in algemene
zin in staat te beoordelen of de in rekening gebrachte BTW uit de
lidstaten conform de wettelijke bepalingen is vastgesteld. Dit geldt
eveneens voor de meeste diensten die door de publiekrechtelijke
lichamen worden afgenomen van ondernemers die in de in artikel 1,
eerste lid, onderdeel d, genoemde EER-staten zijn gevestigd19. De
plaatsbepaling van die diensten is geregeld in artikel 6, tweede lid,
onderdeel e, van de Wet op de omzetbelasting 1968. Hierdoor is de
plaats van dienst doorgaans in Nederland gelegen en is daarom met
Nederlandse BTW belast. Bij leveringen van goederen vanuit de
EER-staten zal geen sprake zijn van in rekening gebrachte buitenlandse
BTW. In die gevallen is namelijk sprake van exportleveringen die tegen
het 0%-tarief of zelfs zonder omzetbelasting worden gefactureerd door
de leverancier.
De vragen in de brief van VNG over de invloed van de buitenlandse BTW
op de vergelijking bij Europese aanbiedingen berusten waarschijnlijk
op een misverstand, aangezien in de voorgestelde wet (artikel 1, lid
1, onderdeel d) wel is voorzien in een compensatie voor de
buitenlandse BTW. Dit is de BTW uit andere EU-lidstaten en
EER-staten.
Bekeken vanuit de administratieve lasten vraagt de VNG apart aandacht
voor het afzonderlijk administreren van de buitenlandse BTW. Op zich
zal de handeling van deze afzonderlijke boeking niet meer vergen dan
de keus tussen het boeken van de compensabele BTW met de code van de
grootboekrekening compensabele binnenlandse BTW of met de code van de
grootboekrekening compensabele buitenlandse BTW. Ook is op de factuur
duidelijk zichtbaar of sprake is van binnenlandse of buitenlandse BTW.
Zelfs indien een aparte grootboekrekening compensabele buitenlandse
BTW achterwege gelaten zou mogen worden, moet hoe dan ook de op de
factuur vermelde buitenlandse BTW door middel van een code geboekt
worden. Er is dus geen sprake van extra boekingen.
10. Rfv-advies
De leden van de PvdA vragen waarom de adviezen van de Raad voor de
financiële verhoudingen en de Raad van State voor de regering niet
zwaarwegend zijn.
De Raad voor de financiële verhoudingen heeft in zijn advies van april
1998 aangegeven positief te staan tegenover het voornemen om een
BTW-compensatiefonds in te voeren, maar pas een definitief oordeel te
kunnen geven wanneer de financiële effecten van het voorstel bekend
zijn. Na ontvangst van het Cebeon-rapport Bepaling uitneemformules
Gemeente- en Provinciefonds in verband met introductie
BTW-compensatiefonds op 22 februari 2001, hebben wij een tweede advies
gevraagd (zie bijlagen). De Raad heeft in zijn eerste advies een groot
aantal aspecten besproken. Zoals blijkt uit de memorie van toelichting
is het grootste deel van de adviezen door ons overgenomen.
Het negatieve advies van de Raad van State is met name gebaseerd op de
keuze het compensatiefonds voorlopig tot gemeenten en provincies te
beperken en het feit dat er op het niveau van individuele gemeenten en
provincies positieve en negatieve budgettaire effecten optreden. Zoals
in het nader rapport bij het wetsvoorstel is aangegeven acht de
regering beide argumenten onvoldoende zwaar om het wetsvoorstel niet
in te dienen. In paragraaf 4 van deze nota is toegelicht dat vanwege
een aantal argumenten de compensatie vooralsnog wordt beperkt tot
gemeenten en provincies en dat in de toekomst de compensatie mogelijk
zal worden uitgebreid naar andere sectoren. Bij de budgettaire
effecten op het niveau van individuele gemeenten en provincies zijn
met name de oorzaken van deze effecten en de mogelijkheden voor
gemeenten en provincies deze effecten op te vangen van belang.
Hiervoor in deze nota is daar nader op ingegaan. Daarbij is aangegeven
dat deze budgettaire effecten voort kunnen komen uit verschillen in de
mate van
inbesteding dan wel en uitbesteding van taken, het relatieve
uitgavenniveau en het tijdspatroon in de uitgaven.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
De opmerkingen van de VVD-fractie over het voorleggen van ministeriële
regelingen aan de Tweede Kamer hebben wij hiervoor in paragraaf 3
besproken. Daar is aangekondigd dat in de nota van wijziging wordt
voorzien in een voorhangprocedure voor de in artikel 2 van het
wetsvoorstel genoemde ministeriële regelingen.
De Minister van Financiën,
27 293 Wet op het BTW-compensatiefonds
NOTA VAN WIJZIGING
I.
In artikel 1, eerste lid, onderdeel h, wordt de punt aan het eind
vervangen door een puntkomma.
II.
Artikel 2 wordt als volgt gewijzigd:
a. Het elfde lid komt te luiden als volgt:
11. Onze Minister kan nadere regels stellen met betrekking tot de
toepassing van een vereveningsfactor in verband met de budgettaire
verwerking van bijdragen die niet samenhangen met betalingen op grond
van de Wet op de omzetbelasting 1968.
b. Na het elfde lid wordt een nieuw lid ingevoegd dat komt te luiden:
12. Een krachtens dit artikel vastgestelde ministeriële regeling
treedt niet eerder in werking dan acht weken na de datum van de
plaatsing in de Staatscourant. Van de plaatsing wordt onverwijld
mededeling gedaan aan de beide kamers der Staten-Generaal.
III.
Aan artikel 8 wordt toegevoegd:
Onze Minister kan voorts nadere regels stellen omtrent de bijdrage
ingeval de goederen en diensten worden bestemd of gebezigd mede ten
behoeve van prestaties als bedoeld in artikel 4.
IV.
Na artikel 12 wordt, onder vernummering van de artikelen 13 en 14 in
14 respectievelijk 15, een nieuw artikel 13 ingevoegd, luidende:
Artikel 13
Geen recht op bijdrage bestaat voor omzetbelasting die in rekening is
gebracht op een tijdstip dat is gelegen op of na het tijdstip van
inwerkingtreding van deze wet, in gevallen waarin de omzetbelasting op
grond van de wettelijke bepalingen inzake de omzetbelasting in
rekening had moeten worden gebracht op een tijdstip dat is gelegen
voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet.
V. In het tot artikel 14 vernummerde artikel 13 wordt 1 januari 2002
vervangen door: 1 januari 2003.
Toelichting
I.
De wijziging van het voorgestelde artikel 1, eerste lid, betreft een
tekstuele aanpassing.
II.
De wijziging van het voorgestelde artikel 2, elfde lid, betreft een
redactionele aanpassing. Het toegevoegde twaalfde lid regelt de in de
nota naar aanleiding van het verslag besproken voorhangprocedure.
III.
Met de wijziging van artikel 8 wordt de mogelijkheid geboden om ook
nadere regels te stellen voor het bepalen van de bijdrage bij gebruik
van goederen en diensten mede voor niet-compensable doeleinden (zoals
onderwijs).
IV.
Het wetsvoorstel volgt voor het recht op bijdrage uit het
compensatiefonds deels het factuurstelsel. In voorkomend geval
ontstaat namelijk het bijdragerecht op het tijdstip waarop de
omzetbelasting aan het publiekrechtelijk lichaam in rekening wordt
gebracht. Gegeven dit uitgangspunt is het denkbaar dat partijen bij
prestaties die worden verricht vóór het tijdstip van inwerkingtreding
van de Wet op het BTW-compensatiefonds de facturering uitstellen tot
na dat tijdstip, teneinde recht op bijdrage deelachtig te worden. Een
dergelijke handelwijze houdt oneigenlijk gebruik van de
compensatieregeling in. Om deze reden bevat het nieuw voorgestelde
artikel 13 een overgangsbepaling, die erop neerkomt dat het recht op
bijdrage wordt uitgesloten in gevallen waarin op grond van de
omzetbelastingwetgeving facturering had behoren plaats te hebben vóór
de inwerkingtreding van de Wet op het BTW-compensatiefonds. De
omzetbelastingwetgeving bevat het voorschrift dat de factuur moet
worden uitgereikt vóór de vijftiende dag na de maand waarin de
levering of de dienst is verricht.
V.
Met de wijziging van het tot artikel 14 vernummerde artikel 13
wordt de datum van inwerkingtreding van het wetsvoorstel bepaald op 1
januari 2003.
De Minister van Financiën,
Bijlage 3: Bepaling uitneemformules Gemeente- en Provinciefonds i.v.m.
de introductie BTW-compensatiefonds
De Raad voor de financiële verhoudingen
Postbus 20011
2500 EE Den Haag
Datum
Uw brief (Kenmerk)
Ons kenmerk
22 februari 2001
PBTW 2001-00023 M
Onderwerp
Adviesaanvraag BTW-compensatiefonds
In april 1998 heeft uw Raad advies uitgebracht over de invoering van
het BTW-compensatiefonds. Vervolgens is in september 2000 het
wetsvoorstel voor het BTW-compensatiefonds ingediend bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal (kamerstukken II 1999/2000, 27 293, nrs.
1-3).
Onderdeel van de financiering van het BTW-compensatiefonds zijn
uitnames uit het gemeentefonds en het provinciefonds. Om deze uitname
te bepalen is aan het centrum beleidsadviserend onderzoek B.V.
(Cebeon) opdracht verleend om uitneemformules te ontwikkelen. Het
Cebeon heeft hierover onlangs een rapport uitgebracht (zie bijlage).
Graag vragen wij, mede namens de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, nu uw advies over de conclusies uit dit rapport.
Bestuurlijke context
Het wetsvoorstel is in behandeling bij de vaste commissie voor
Financiën van de Tweede Kamer. Het verslag is vastgesteld op 6
februari jl. (kamerstukken II 2000/2001, 27 293, nr. 6).
Op 31 januari jl. heeft een bestuurlijk overleg plaatsgevonden,
waarbij de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en
de bewindslieden van Financiën met vertegenwoordigers van de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Interprovinciaal Overleg
hebben gesproken over het wetsvoorstel voor de Wet op het
BTW-compensatiefonds; zie hierover ook de brief van de Minister van
Financiën aan de Tweede Kamer d.d. 1 februari jl. (kamerstukken II
2000/2001, 27 293, nr. 5).
Mede gelet op de inspanningen die gemeenten nog moeten verrichten voor
een goede invoering van de euro en de voorbereidingstijd die nodig is
voor een goede invoering van het BTW-compensatiefonds door provincies
en gemeenten, is afgesproken dat de datum van inwerkingtreding van het
wetsvoorstel voor zowel gemeenten als provincies wordt uitgesteld tot
1 januari 2003.
Verder is in het bestuurlijk overleg besproken dat het gewenst is om
gewoon door te gaan met het wetgevingstraject voor het
BTW-compensatiefonds, zodat na afronding van de parlementaire
behandeling voor de provincies en gemeenten voldoende
voorbereidingstijd resteert.
Op het volgende bestuurlijk overleg van 11 april a.s. zal het
onderwerp BTW-compensatiefonds weer aan de orde komen.
Uw advies van april 1998
In uw advies van april 1998 (Rfv 33.01/001.008) geeft u geen afgerond
oordeel over het BTW-compensatiefonds. Op dat moment resteerden er
naar uw mening nog te veel vragen en onzekerheden. Dit gold met name
voor het ontbreken van kwantitatieve gegevens, zodat de budgettaire
effecten niet waren te bepalen.
Ten aanzien van de kortingen op het gemeentefonds en het
provinciefonds heeft u in uw advies aangegeven dat per cluster nieuwe
ijkpunten moeten worden geformuleerd, teneinde de relatie met een
kostengeoriënteerde verdeelstelsel niet te doorbreken (blz. 9 van uw
advies).
Inmiddels is meer duidelijk over de vormgeving van het
BTW-compensatiefonds. In de memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel zijn vraagpunten uit uw advies ook besproken.
Cebeon heeft onderzoek verricht naar de BTW-druk per cluster en naar
de veranderingen die zouden moeten plaatsvinden voor de ijkpunten per
cluster. Wat betreft deze kwantitatieve aspecten geeft het
Cebeon-rapport volgens ons nu voldoende informatie voor een
bestuurlijk oordeel over het BTW-compensatiefonds. Ook geeft het
Cebeon-rapport inzicht in de budgettaire effecten die optreden bij de
invoering van het BTW-compensatiefonds.
Rapport van Cebeon
Het onderzoek dat heeft geleid tot het Cebeon-rapport is begeleid door
een begeleidingscommissie. In deze commissie zitten medewerkers van de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Interprovinciaal Overleg,
ambtenaren van enkele gemeenten en provincies en ambtenaren van de
ministeries van BZK en Financiën, alsmede uw
plaatsvervangend-secretaris.
Het onderzoek van Cebeon resulteert in een totaalbeeld voor de
uitneemformules voor het gemeentefonds en het provinciefonds. Daarbij
is uitgegaan van gegevens van het jaar 1997. Tevens is in kaart
gebracht welke verschillen er bestaan tussen de feitelijke BTW over
1997 en de uitneemformules van de onderzochte provincies en
gemeenten.
Uitneemformules voor gemeenten en provincies
De nu opgestelde uitneemformule voor gemeenten heeft betrekking op
alle Nederlandse gemeenten, met uitzondering van de vier grote steden,
waarvoor nog een afzonderlijk deeltraject loopt. Met behulp van
analyses per cluster is bepaald wat de totale omvang van de feitelijke
relevante BTW-component in 1997 voor de steekproef van gemeenten is
geweest. In het onderzoek zijn alle taakgebieden betrokken, waarbij
Cebeon voor het taakgebied Reiniging nog aanvullende werkzaamheden zal
verrichten.
Voor de steekproefgemeenten is sprake van een gemiddeld uit te nemen
bedrag van circa f 89 per inwoner (exclusief Reiniging). Inclusief het
cluster Reiniging zal het totale uit te nemen bedrag in de orde van
grootte van f 106 per inwoner komen te liggen. Voor de vier grote
steden loopt, zoals gezegd, nog een onderzoekstraject. Daarbij zal,
rekening houdend met de specifieke taken van de vier grote gemeenten,
aansluiting worden gezocht met de onderzoeksresultaten van de overige
100.000-plus gemeenten.
Op basis van aannames voor het cluster Reiniging en de vier grote
steden, ligt het totale uitnamebedrag blijkens het Cebeon-onderzoek in
de orde van grootte van f 1,7 à 1,8 miljard.
Afhankelijk van het profiel van een individuele gemeente op de
relevante structuurkenmerken kan de score op de uitneemformule sterk
variëren. De laagste score ligt rond f 85 per inwoner en de hoogste op
circa f 140 à 150 per inwoner.
De uitneemformule die door Cebeon is uitgewerkt voor provincies leidt
tot een uitname van in totaal van circa f 190 miljoen (cijfers 1997).
Voor een nadere toelichting verwijzen wij naar het bijgevoegde rapport
van Cebeon.
Budgettaire effecten voor individuele gemeenten en provincies
De invoering van het fonds verloopt voor de collectiviteit van
gemeenten en de collectiviteit van provincies budgettair neutraal. Er
kunnen echter voor afzonderlijke gemeenten en provincies positieve dan
wel negatieve budgettaire effecten optreden. Deze effecten treden op
als de uitname uit het gemeentefonds c.q. het provinciefonds voor de
desbetreffende gemeente of provincie afwijkt van het te compenseren
bedrag aan BTW. De negatieve effecten zullen in de overgangsfase
beperkt worden door een minimumuitkering voor iedere gemeente of
provincie te garanderen (onderbandbreedte). De negatieve effecten die
bij de aanvang van het BTW-compensatiefonds kunnen ontstaan, zijn voor
gemeenten voor de jaren tot en met 2005 geaccepteerd tot een bedrag
van tien gulden per inwoner20. Daarna is het bedrag van tien gulden
geen dogma. Uiteindelijk zal gekomen worden tot het beëindigen van de
onderbandbreedte.
Uit het door Cebeon verrichte onderzoek blijkt onder meer dat bij ruim
eenderde deel van alle steekproefgemeenten de feitelijke BTW in het
onderzoeksjaar 1997 meer dan f 10 per inwoner onder de score van de
uitneemformule ligt. De vergelijking voor groepen van gemeenten met
soortgelijke structuurkenmerken geeft echter geen noemenswaardige
verschillen tussen de feitelijke BTW over 1997 en de score op de
uitneemformule. De budgettaire effecten voor individuele gemeenten
hangen dan ook niet zo zeer samen met verschillen in
structuurkenmerken. De oorzaak van de effecten ligt veeleer in de mate
waarin taken op dit moment worden uitbesteed danwel zelf worden
uitgevoerd, in de relatieve hoogte van de uitgaven van de gemeente of
provincie en in fluctuaties in de tijd. De budgettaire effecten moeten
dan ook niet geïsoleerd worden bezien over één jaar, maar in meerjarig
perspectief worden geplaatst.
Voor individuele provincies bedragen de afwijkingen in het
onderzoeksjaar tussen de feitelijke BTW en de omvang van de
voorgestelde uitname uit het provinciefonds maximaal zon 2% van de
bruto-provinciefondsuitkering (d.w.z. inclusief belastingcapaciteit).
Deze effecten hangen voor een belangrijk deel samen met het feit dat
de feitelijke BTW-omvang fluctueert met wisselende investeringsniveaus
over de jaren heen. De verwachting is dat in meerjarig perspectief de
structurele budgettaire effecten lager zullen zijn.
In het bestuurlijk overleg van 31 januari jl. is afgesproken dat de onderbandbreedte voor provincies wordt gerelateerd aan de bruto-uitkering uit het provinciefonds. Daarbij achten wij een negatief herverdeeleffect acceptabel in het eerste, tweede en derde jaar van achtereenvolgens één, twee en drie procent van de bruto-uitkering uit het provinciefonds. Na het derde jaar bestaat dan geen behoefte meer aan een onderbandbreedte bij provincies.
Door de werking van de onderbandbreedte ontvangt een aantal gemeenten
en provincies een hogere uitkering dan waar zij zonder de werking van
de onderbandbreedte recht op zouden hebben. De kosten hiervan worden
volgens het wetsvoorstel opgevangen door een vereveningsfactor, die er
toe leidt dat gemeenten en provincies een percentage gekort worden op
hun uitkering ter bekostiging van de minimumuitkering aan andere
gemeenten en provincies. Per saldo verloopt de invoering van het
BTW-compensatiefonds voor de gemeenten en provincies als
collectiviteit budgettair neutraal.
Actualisering en lopende deeltrajecten
De onderzoeksuitkomsten in het Cebeon-rapport hebben betrekking op het
jaar 1997. Door middel van aanvullend onderzoek zal een actualisering
plaatsvinden naar het jaar van invoering (2003). Bij het aanvullende
onderzoek zal rekening worden gehouden met wijzigen die zich vanaf
1997 hebben voorgedaan, bijvoorbeeld door taakmutaties en door
wijzigingen in de wet- en regelgeving. Het aanvullende onderzoek kan
tevens een nader inzicht geven in de invloed van dynamiek op de
uitneemformule.
Bij deze actualisering zal ook de uitkomst van de nog lopende
deeltrajecten worden meegenomen, te weten de vier grote gemeenten en
het cluster Reiniging.
De omvang van de uitname
Het door Cebeon verrichte onderzoek vormt, met inachtneming van de
geplande actualisering en de nog lopende deeltrajecten, de grondslag
van de voorcalculatorische uitname uit het gemeentefonds en
provinciefonds.
De uiteindelijke omvang van de uitname uit het gemeentefonds en het
provinciefonds zal worden vastgesteld na afloop van het eerste jaar
van de werking van het BTW-compensatiefonds. De basis hiervoor wordt
gevormd door de feitelijke door gemeenten en provincies geclaimde BTW
over het eerste jaar van het BTW-compensatiefonds. Hierbij zullen drie
correctieposten worden toegepast, waardoor de uitname uit het
gemeentefonds en provinciefonds lager zal zijn dan de feitelijk
geclaimde BTW.
In de eerste plaats komt ook de BTW voor vergoeding in aanmerking die
nu nog op basis van de zogenoemde resolutie BTW-28 (resolutie van 6
augustus 1980, nr. 280-178) aan gemeenten en provincies wordt vergoed.
Het betreft de BTW over het kostendekkende deel bij de aanleg van
gemeenschapsvoorzieningen. Op dit moment ontvangen gemeenten en
provincies reeds een bedrag over niet-ondernemersactiviteiten terug
via de belastingdienst, namelijk de BTW over het kostendekkende deel
van de aanleg van gemeenschapsvoorzieningen. Deze bedragen zullen in
de toekomst rechtstreeks via het BTW-compensatiefonds worden
uitgekeerd. De omvang van deze correctie kan te zijner tijd worden
bepaald aan de hand van gegevens over de toepassing van BTW-28 over
het jaar 2002.
Een tweede correctiepost hangt samen met het belastingplichtig worden
van gemeenschappelijke regelingen. Onderdeel van de regelgeving
omtrent de invoering van het BTW-compensatiefonds is het vervallen van
de vrijstelling die gemeenschappelijke regelingen een vrijstelling
voor de BTW verleent. Hierdoor zullen gemeenschappelijke regelingen in
de toekomst BTW in rekening brengen bij de deelnemende gemeenten en
provincies over zowel de inkoopkosten als de toegevoegde waarde van de
regeling. Op dit moment brengt de gemeenschappelijke regeling
impliciet alleen BTW over de inkoopkosten bij de deelnemers in
rekening. Het verschil - de BTW over de toegevoegde waarde - leidt tot
extra BTW-lasten voor de gemeenten en provincies en daarmee tot een
hogere bijdrage uit het fonds. Deze hogere bijdrage wordt gefinancierd
uit de extra BTW-ontvangsten door het Rijk die hier direct mee
samenhangen. De omvang van deze bijdrage kan worden bepaald aan de
hand van de BTW-aangiften van de gemeenschappelijke regelingen over
2003.
Een derde correctiepost betreft de afzonderlijke regeling die nu geldt
voor de vergoeding van BTW op openbaar vervoer. Deze afzonderlijke
regeling zal worden beëindigd. De gelden die in het jaar 2002 met deze
regeling zijn gemoeid vormen de basis voor de bepaling van de omvang
van deze correctiepost.
De herberekening van de uitname vindt plaats in het jaar na de
invoering. Dit heeft tot gevolg dat het herberekende uitnamebedrag pas
in het tweede jaar na invoering de basis vormt voor de begrote
uitname. Het ligt in de rede dat een verschil tussen de voor- en
nacalculatie van de uitname uit het gemeentefonds en het
provinciefonds in de eerste twee jaren leidt tot een verrekening met
de gemeenten en provincies naar rato van de uitname uit het
gemeentefonds respectievelijk het provinciefonds
In beginsel wordt de omvang van de uitname in latere jaren niet meer
aangepast. De verwachte groei van het BTW-compensatiefonds wordt dan
gevoed uit de hogere BTW-ontvangsten voor het Rijk. Wel bestaat het
voornemen om na verloop van een aantal jaren te beoordelen of de BTW
die geclaimd is over het jaar 2003 significant afwijkt van de BTW die
over de daarop volgende jaren wordt geclaimd. Daarbij moet rekening
worden gehouden met een normale groei van het fonds, vergelijkbaar met
de ontwikkeling van het accres, en met een te verwachten groei van de
uitbestedingen. Indien zou blijken dat, rekening houdend met deze
factoren, de geclaimde BTW over 2003 significant afwijkt van de
geclaimde BTW over de daaropvolgende jaren, zal dit moeten leiden tot
een aanpassing van de uitname.
De verdeling van de uitname
Voor de verdeling van de uitname over de gemeenten en provincies is
voor een normatieve aanpak gekozen. Daarbij wordt de uitname
clusterspecifiek vormgegeven, in aansluiting op het uitgangspunt van
kostenoriëntatie van het gemeentefonds en het provinciefonds. Hierbij
zijn de resultaten van het Cebeon-onderzoek leidend, rekening houdend
met de actualisering en de lopende deeltrajecten. Ten aanzien van de
verdeling van de uitname over de gemeenten en provincies voorzien wij,
anders dan bij de omvang van de uitname, geen herberekening.
Financiële verslaglegging en investeringen
Een aspect dat buiten het onderzoek van Cebeon en deze de
adviesaanvraag valt is het vraagstuk van de comptabele verwerking.
Op 4 september 2000 heeft de Werkgroep financiële verslaglegging
(FinVer) aan de Minister van BZK een advies uitgebracht over de
financiële verslaglegging van provincies en gemeenten met betrekking
tot het BTW-compensatiefonds. De werkgroep heeft een algemeen advies
geformuleerd ten aanzien van de wijze van verwerken van de effecten
van de BTW.
Een aandachtspunt bij de in dit advies verwoorde voorkeur voor de
netto-methode, is dat het Rijk en de lokale overheden verschillende
verantwoordingsstelsel hanteren. Het Rijk hanteert conform de
Comptabiliteitswet het kasstelsel, terwijl gemeenten en provincies
overeenkomstig de Comptabiliteitsvoorschriften het stelsel van baten
en lasten toepassen. De complicatie hiervan is dat bij investeringen
de (kapitaal)lasten bij gemeenten en provincies worden genomen in
meerdere jaren conform de periode waarover de betreffende investering
wordt afgeschreven. De jaarlijkse bijdrage uit de algemene uitkering
uit het gemeenten- en provinciefonds voorziet in een dekking voor de
jaarlijkse (kapitaal)lasten. Indien de BTW over deze investeringen
wordt gecompenseerd uit het BTW-compensatiefonds, zal het Rijk vanwege
de beoogde budgetneutraliteit een bedrag gelijk aan deze
BTW-compensatie korten op de algemene uitkering uit het gemeentefonds
casu quo het provinciefonds. Daarmee worden gemeenten en provincies
direct geconfronteerd met een korting op de algemene uitkering die
wordt gecompenseerd door lagere (kapitaal)lasten als gevolg van het in
mindering brengen van de BTW op de investeringen in de jaren waarover
de investeringen worden afgeschreven. Hierbij is sprake van een
mismatch in de tijd.
Thans wordt een feitenonderzoek verricht naar dit vraagstuk. Door een
deelwaarneming bij gemeenten uit te voeren moet een beeld worden
gevormd van dit overgangsvraagstuk. Op basis van de resultaten van dit
onderzoek zal op bestuurlijk niveau inzicht worden gegeven in de
omvang en duur van deze materie.
Adviesaanvraag
Met inachtneming van de hierboven beschreven context ontvangen wij
graag uw oordeel over het door Cebeon verrichte onderzoek naar de
uitneemformules voor het gemeentefonds en het provinciefonds.
Daarbij is van belang dat er nog nader onderzoek loopt naar de vier
grote gemeenten en naar het cluster Reiniging. Voorts zal nog een
actualisatie plaatsvinden naar het jaar van inwerkingtreding van het
BTW-compensatiefonds (2003).
Zoals hiervoor is geschreven, zal het onderwerp BTW-compensatiefonds
op het komende bestuurlijk overleg van 11 april a.s. weer aan de orde
komen. Met het oog op daarop stellen wij het zeer op prijs indien uw
advies tijdig voor dit bestuurlijk overleg beschikbaar is.
Hoogachtend,
De Minister van Financiën,
De Staatssecretaris van Financiën,