Titel: De ontwikkeling van de collectieve uitgaven
De Voorzitter van de Tweede kamer
der Staten-Generaal
Lange Poten 4
2511 CL Den Haag
Datum
Uw brief (Kenmerk)
Ons kenmerk
23 maart 2001
AFEP 2001-0030.M
Onderwerp
De ontwikkeling van de collectieve uitgaven
Bijgaand ontvangt u een notitie over de ontwikkeling van de collectieve uitgaven in de periode 1994-2001. Aanleiding vormen vragen hierover vanuit de Tweede Kamer op grond van publicaties in de pers op basis van CPB-cijfers.
DE MINISTER VAN FINANCIËN,
De ontwikkeling van de collectieve uitgaven
1. Inleiding
In deze notitie wordt ingegaan op de ontwikkeling van de collectieve uitgaven sinds het aantreden van het eerste paarse kabinet. Aanleiding vormen vragen hierover vanuit de Tweede Kamer op grond van CPB-cijfers.
2. Conclusies
Het CPB geeft in zijn publicaties een beeld van de verdeling van de groei van het nationale inkomen over de gezinnen, de bedrijven en de collectieve sector. Volgens de desbetreffende CPB-cijfers legt de collectieve sector in de jaren 1995-2001 beslag op het leeuwendeel van de groei van het nationale inkomen. Dit hangt voor een deel samen met de verbetering van het begrotingssaldo die in deze periode is bereikt.
Het CPB maakt gebruik van een benadering waarbij een groot deel van de
collectieve uitgaven wordt toegerekend aan de gezinnen en de
bedrijven. De bedoelde CPB-cijfers bieden bijgevolg geen inzicht in de
ontwikkeling van de totale collectieve uitgaven en daarmee evenmin in
de ontwikkeling van de bijdrage die de overheid levert aan de
bevrediging van maatschappelijke behoeften. De totale collectieve
uitgaven zijn onder beide paarse kabinetten gegroeid. De
sociale-zekerheidsuitgaven en de rentelasten dalen onder deze
kabinetten echter, hetgeen samenhangt met een afname van het aantal
burgers dat noodgedwongen een beroep op de sociale zekerheid moet doen
en met de verbetering van de overheidsfinanciën. Door de gunstige
ontwikkeling van de sociale-zekerheidsuitgaven en de rentelasten is
binnen de collectieve uitgaven extra ruimte ontstaan voor de overige
collectieve uitgaven. Hiertoe behoren met name de uitgaven voor
onderwijs, zorg en infrastructuur. Deze uitgaven vertonen onder de
paarse kabinetten dan ook een sterke groei.
3. De koek-analyse van het CPB
Met de koek-analyse poogt het CPB inzicht te verschaffen in de
aandelen van gezinnen, bedrijven en collectieve sector in de groei van
het netto nationale inkomen (NNI). De analyse geeft een beeld van de
ontwikkeling van de beschikbare inkomens van gezinnen, bedrijven en
collectieve sector. Het gaat daarbij om de inkomens na herverdeling
van het nationale inkomen door de collectieve sector. Het beschikbare
inkomen van de collectieve sector is in deze analyse gelijk aan de
opbrengst van alle belastingen en premies na aftrek van zowel alle
overdrachten van de collectieve sector aan gezinnen en bedrijven als
de zogenoemde individualiseerbare overheidsconsumptie. De
individualiseerbare overheidsconsumptie bestaat met name uit zorg- en
onderwijsuitgaven, die in deze benadering aan gezinnen worden
toegerekend.
Tabel 1 Beschikbare inkomens van gezinnen, bedrijven en collectieve
sector
1995
2001
Nominale groei
Mld
% NNI
mld
% NNI
1995-2001
Gezinnen
452
79%
627
75%
39%
-- w.v. lonen en uitkeringen
369
64%
512
62%
39%
-- w.v. individualiseerbare
overheidsconsumptie
83
15%
115
14%
39%
Bedrijven
67
12%
78
9%
16%
Collectieve sector
55
10%
127
15%
132%
Nationaal inkomen
573
100%
832
100%
45%
Bron: CPB
Uit tabel 1 valt af te lezen dat in deze benadering het beschikbare
inkomen van de collectieve sector in de jaren 1995-2001 stijgt met
132%, terwijl de beschikbare inkomens van gezinnen en bedrijven
slechts toenemen met respectievelijk 39% en 16%. Alle inkomensmutaties
in de tabel luiden in nominale termen.
Tabel 2 Bestedingen van gezinnen en collectieve sector
1995
2001
Nominale groei
Mld
% NNI
mld
% NNI
1995-2001
Particuliere consumptie
327
57%
477
57%
46%
Individualiseerbare overheidsconsumptie
83
14%
115
14%
39%
Overige overheidsbestedingen
78
14%
110
13%
41%
-- w.v. Bruto investeringen
20
3%
31
4%
59%
(EMU-saldo)
(-28)
(11)
Bron: CPB
Tabel 2 laat zien dat de niet aan individuele burgers toegerekende
overheidsbestedingen in de periode 1995-2001 toenemen met 41%. Tot
deze bestedingen behoren ook de bruto overheidsinvesteringen. Zij
bestaan daarnaast uit de materiële overheidsconsumptie en de
salarissen van ambtenaren buiten de zorg- en onderwijssector. De
investeringsuitgaven nemen relatief sterk (59%) toe. Dit hangt samen
met de inspanningen gericht op versterking van de infrastructuur. De
collectieve sector gebruikt zijn aandeel in de groei van het nationale
inkomen in de beschouwde periode niet alleen voor een verhoging van de
niet aan individuele burgers toegerekende overheidsbestedingen, maar
ook voor een verbetering van het begrotingssaldo. Uit tabel 2 valt af
te lezen dat het CPB in zijn ramingen van december jl. voor 2001
rekent op een EMU-overschot van 11 mld, terwijl in 1995 nog sprake was
van een EMU-tekort van 28 mld. De collectieve sector gebruikt derhalve
een bedrag van 39 mld van zijn inkomenstoename (van 72 mld) voor
verbetering van het EMU-saldo.
De groei van het beschikbare inkomen van gezinnen komt volgens tabel 1
tot stand door een dienovereenkomstige toename van zowel de
beschikbare lonen en uitkeringen als de individualiseerbare
overheidsconsumptie. De groei van het beschikbare inkomen van
bedrijven blijft achter bij die van het beschikbare gezinsinkomen. Dit
valt met name te verklaren uit een toename van de
arbeidsinkomensquote. Dit kengetal stijgt in de CPB-projectie van
81,8% in 1995 tot 83% in 2001.
In de pers is een discussie gevoerd over de vraag of op grond van de
CPB-cijfers uitspraken mogelijk zijn over de ontwikkeling van de
collectieve voorzieningen onder de paarse kabinetten. Zulke uitspraken
zijn op grond van alleen deze cijfers niet mogelijk. Een groot deel
van de collectieve uitgaven wordt in het kader van de koek-analyse
immers toegerekend aan de gezinnen en de bedrijven.
De CPB-cijfers geven evenmin een volledig beeld van de ontwikkeling
van de bestedingsmogelijkheden van de gezinnen. De gezinnen boekten de
afgelopen jaren forse vermogenswinsten dankzij de sterke prijsstijging
van huizen en de hausse op de aandelenmarkt. Deze vermogenswinsten
maken in de koek-analyse echter geen onderdeel uit van het beschikbare
gezinsinkomen. Dit verklaart waarom de particuliere consumptie in de
jaren 1995-2001 sterker (46%) stijgt dan de netto lonen en uitkeringen
(39%).
4. De ontwikkeling van de collectieve uitgaven
Uitspraken over de bijdrage die de collectieve sector levert aan de
bevrediging van maatschappelijke behoeften zijn op grond van de
koek-analyse niet goed mogelijk. Wil men hierover een uitspraak doen,
dan is inzicht nodig in het verloop van de collectieve uitgaven. Tabel
3 toont de ontwikkeling van de totale collectieve uitgaven (in reële
termen) onder de twee paarse kabinetten. Aangezien de waardering van
de verschillende collectieve uitgaven verschilt, worden in de tabel
tevens cijfers voor onderdelen van de collectieve uitgaven gegeven.
Tabel 3 Ontwikkeling collectieve uitgaven onder Paars 1 en Paars 2
(gemiddelde reële mutatiesa per jaar)
1994-1998
1998-2001
Totaal collectieve uitgaven
¼%
2%
-- w.v. Sociale zekerheid
-2½%
0%
-- w.v. Rente
-3½%
-6%
Collectieve uitgaven excl. SZ en rente
2%
4¼%
-- w.v. Onderwijs
2¼%
3½%
-- w.v. Zorgb
3¼%
4¼%
-- w.v. Infrastructuur
5¼%
7¾%
a De reële toename van de collectieve uitgaven is gelijk aan de groei
van de nominale uitgaven verminderd met de prijsstijging van het BBP.
De toename van het volume van de uitgaven is gelijk aan de groei van
de nominale uitgaven verminderd met de prijsstijging van de
desbetreffende collectieve uitgaven. Zie voor de volumegroei van de
uitgaven: CPB, MEV 2001, blz. 210-211.
b De groei van de reële zorguitgaven als gevolg van de demografische
ontwikkeling bedraagt in beide perioden 1,1% per jaar.
De totale collectieve uitgaven stegen onder het eerste paarse kabinet (1994-1998) in reële termen met gemiddeld ¼% per jaar. In de eerste drie jaren van het tweede paarse kabinet (1998-2001) versnelt de groei van de totale collectieve uitgaven tot gemiddeld 2% per jaar. Wat betreft de ontwikkeling van de onderscheiden uitgavencategorieën valt op dat de sociale-zekerheidsuitgaven en de rentelasten gerekend over de gehele periode 1994-2001 een daling vertonen. Dit valt te verklaren uit de sterke groei van de werkgelegenheid en de tot stand gebrachte verbetering van het begrotingssaldo. De overheidsfinanciën plukken daarmee de vruchten van de geleverde beleidsinspanningen. De daling van de sociale-zekerheidsuitgaven en de rentelasten heeft ruimte gecreëerd voor een toename van andere collectieve uitgaven. Onder het eerste en het tweede paarse kabinet groeien deze uitgaven in reële termen met respectievelijk 2% en 4¼% per jaar. Tot deze uitgaven behoren met name de uitgaven voor zorg, onderwijs en infrastructuur.
Figuur 1 Reële mutatie van uitgaven aan sociale zekerheid, rente,
onderwijs, zorg en infrastructuur
(in miljarden guldens, prijzen 1998, cumulatief)
Tabel 3 laat zien met hoeveel procent de onderscheiden
uitgavencategorieën gemiddeld per jaar groeien. Figuur 1 toont de
daarmee bereikte cumulatieve mutaties van deze uitgavencategorieën in
miljarden guldens, in prijzen van 1998. Deze figuur maakt duidelijk
dat de zorguitgaven, in miljarden guldens, in de periode 1994-2001 het
sterkst stijgen. De uitgaven voor de infrastructuur vertonen in
procenten de grootste toename, maar dat geldt niet in miljarden
guldens vanwege de relatief kleine omvang van deze uitgaven in de
uitgangspositie.
Tabel 4 toont het niveau en de samenstelling van de
collectieve-uitgavenquote in 1994, 1998 en 2001. Onder het eerste
paarse kabinet groeiden de collectieve uitgaven, maar de toename van
deze uitgaven bleef achter bij die van het BBP, zodat de
collectieve-uitgavenquote daalde. De aandelen van de
sociale-zekerheidsuitgaven en de rentelasten in het BBP namen in deze
periode het sterkste af. Hoewel de groei van de collectieve uitgaven
onder Paars 2 versnelt, daalt de collectieve-uitgavenquote ook in de
jaren 1998-2001. Deze daling komt volledig voor rekening van de
uitgaven voor sociale zekerheid en rente. De uitgavenquote exclusief
sociale zekerheid en rente neemt in de periode 1998-2001 niet verder
af, hoewel het BBP sterk groeit.1 Uit de tabel valt tevens af te
leiden dat de uitgaven voor onderwijs de laatste zeven jaar ruwweg een
constant percentage van het BBP uitmaken en dat de uitgaven voor zorg
en infrastructuur in 2001 een hoger percentage van het BBP uitmaken
dan in 1998 en 1994.
Tabel 4 Aandelen van uitgavencategorieën in het BBP (in %)
1994
1998
2001
Totaal collectieve uitgaven
54
48¼
45¼
w.v. Sociale zekerheid
15½
12½
10¾
w.v. Rente
6
4¾
3½
Collectieve uitgaven excl. SZ en rente
32½
31
31
-- w.v. Onderwijs
4½
4½
4½
-- w.v. Zorg
6¾
6¾
7
-- w.v. Infrastructuur
1½
1½
1¾
Bron: CPB, MEV 2001
Op basis van de in deze paragraaf gepresenteerde cijfers kan
concluderend worden gesteld dat de sociale-zekerheidsuitgaven en de
rentelasten onder de paarse kabinetten dalen. Dat valt positief te
waarderen: deze ontwikkeling is het resultaat van een afnemend beroep
op de sociale zekerheid en de daling van de overheidsschuld. De
overige collectieve uitgaven waartoe met name die voor onderwijs, zorg
en infrastructuur behoren nemen onder Paars 1 met gemiddeld 2% per
jaar toe in reële termen en onder Paars 2 is de jaarlijkse reële groei
tot en met 2001 4¼%.