Titel: Vormgeving toezicht betalings- en effectenafwikkeling
De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
Datum
Uw brief (Kenmerk)
Ons kenmerk
5 april 2001
FM 2001-00245 M
Onderwerp
Vormgeving toezicht betalings- en effectenafwikkeling
1) Inleiding
Met deze brief wil ik u nader inlichten over de vormgeving van het
toezicht op de betalings- en effectenafwikkeling. Daarbij wordt
ingegaan op de aankondiging in de memorie van toelichting bij de
Bankwet 19981 dat - afhankelijk van de verdere nationale en
internationale gedachtevorming - wetgeving wordt overwogen om te
voorzien in de bevoegdheden van De Nederlandsche Bank N.V. (DNB) op
het gebied van het betalingsverkeer. Bij het effectenverkeer is van
belang dat op grond van de aan Euronext (Amsterdam) verleende
beurserkenning het toezichtskader Clearing and Settlement Euronext
(CSE) van kracht is. Ook dit toezichtskader zal worden meegenomen in
het beoogde wetgevingstraject.
Een tweede aanleiding voor deze brief vormen de snelle
internationale ontwikkelingen in het betalings- en effectenverkeer.
Hierbij kan worden gedacht aan de invulling van de taken en
bevoegdheden van DNB in een geïntegreerde geldmarkt in euros en de
gevolgen van de totstandkoming van Euronext voor het effectenverkeer.
De vraag hoe nationale wetgeving zich verhoudt tot deze internationale
ontwikkelingen zal dan ook nadrukkelijk aan de orde komen.
Een derde aanleiding voor deze brief wordt gevormd door de wenselijkheid om het toezicht op een aparte groep deelnemers aan de effectenafwikkeling, de zogenoemde clearing members, te versterken.
2) Huidig toezicht op afwikkelsystemen
Het onderwerp van deze brief is het toezicht op betalings- en
effectenafwikkelsystemen. Afwikkelsystemen zijn systemen die berekenen
wat deelnemers aan elkaar of aan een centrale tegenpartij verschuldigd
zijn (de clearing) en systemen die zorgen voor het verevenen van de
daaruit voortvloeiende betalings- en leveringsverplichtingen (de
settlement). Bij de afhandeling van financiële stromen is een groot
aantal partijen betrokken. In veel gevallen verloopt de afwikkeling om
redenen van efficiëntie en effectiviteit via specifieke
afwikkelsystemen, waar een groot aantal transacties bij elkaar komt.
Afwikkelsystemen vormen als het ware de knooppunten in het betalings-
en effectenverkeer. De snelle technologische ontwikkeling maakt
omvangrijke, centrale verrekenings- en vereveningssystemen mogelijk.
Dit draagt enerzijds bij aan de efficiëntie van het betalings- en
effectenverkeer, omdat bundeling van transacties tot schaalvoordelen
leidt en consolidatie van de risicos en een beter risicobeheer
mogelijk maakt. Anderzijds kunnen deze systemen ook risicos
veroorzaken, indien zij niet goed zijn ontworpen of worden beheerd.
Het afgelopen decennium is er brede internationale overeenstemming
ontstaan dat dergelijke systemen, vanwege hun centrale functie in het
financiële stelsel, systeemrisicos met zich mee kunnen brengen.
Daarmee wordt bedoeld het risico dat wanneer een instelling niet aan
zijn verplichtingen kan voldoen, dit ertoe kan leiden dat ook andere
instellingen hun verplichtingen niet meer kunnen nakomen. Dergelijke
problemen in het afwikkelsysteem kunnen vervolgens negatieve
consequenties hebben voor de financiële markten en uiteindelijk voor
de bredere economische ontwikkeling. Er bestaat dan ook internationale
consensus dat afwikkelsystemen onder toezicht dienen te staan, omdat
deelnemers aan afwikkelsystemen mogelijk onvoldoende rekening zullen
of kunnen houden met de financiële risicos die ze voor andere
instellingen veroorzaken als ze niet aan hun verplichtingen voldoen.
Met name binnen centrale banken wordt dit toezicht veelal aangeduid
met de term oversight, om het onderscheid aan te geven met het
reguliere bedrijfseconomische toezicht op kredietinstellingen.
In het kader van de Bank voor Internationale Betalingen zijn begin
jaren 90 door de bancaire toezichthouders uit de G-10
toezichtsstandaarden opgesteld voor het oversight. Deze standaarden,
die inmiddels wereldwijd geaccepteerd zijn, staan bekend als de
Lamfalussy-standaarden2 (zie bijlage 1). De voor betalingssystemen
relevante uitgangspunten zijn geactualiseerd in het in juni 2000
verschenen G-10 rapport Core Principles for Systemically Important
Payment Systems. Daarnaast hebben het Bazelse Committee on Payment and
Settlement Systems (CPSS) en de International Organisation of
Securities Commissions (IOSCO) gezamenlijk aanbevelingen opgesteld
voor effectenafwikkelsystemen.
In de huidige situatie in Nederland is DNB verantwoordelijk voor het
oversight op systemen in het betalingsverkeer. De STE en DNB zijn
gezamenlijk verantwoordelijk voor het toezicht op de
effectenafwikkeling, ieder vanuit de eigen invalshoek. In het
Toezichtskader Clearing and Settlement Euronext (CSE) is het toezicht
op de effectenafwikkelsystemen van Euronext uitgewerkt, mede op basis
van de genoemde Lamfalussy-standaarden. In het Convenant van
Samenwerking zijn afspraken gemaakt over de taakverdeling tussen DNB
en de STE. Daarbij is een onderscheid is gemaakt tussen beleid en
controle. Het eerste is de gezamenlijke verantwoordelijkheid van DNB
en STE, het laatste de verantwoordelijkheid van de STE.
De verantwoordelijkheden van DNB bij het oversight op
afwikkelsystemen vloeien voort uit de Bankwet 1998 en het EU-Verdrag.
Daarin zijn de verantwoordelijkheden van DNB op het gebied van de
financiële stabiliteit en de goede werking van het betalingsverkeer
vastgelegd. In overeenstemming met het systeem van de Bankwet 1998
zouden de nationale taken, doelstellingen en werkzaamheden van DNB op
het gebied van de goede werking van het betalingsverkeer in specifieke
wetgeving verder kunnen worden uitgewerkt.
De verantwoordelijkheden van de STE op het gebied van het toezicht
op effectenafwikkelsystemen vloeien voort uit de Wet toezicht
effectenverkeer 1995. De STE is verantwoordelijk voor de bescherming
van de positie van de beleggers en het adequate functioneren van de
effectenmarkten. Op basis van artikel 22 van de Wte 1995 kan de
Minister van Financiën voorschriften stellen aan de beurserkenning.
Het genoemde Toezichtskader CSE is op dit artikel gebaseerd.
3) Internationale ontwikkelingen
Betalingsverkeer
Met de totstandkoming van de Economische en Monetaire Unie is de
internationale component in het betalingsverkeer sterk toegenomen. De
systemen van de verschillende nationale centrale banken, zoals het
TOP-systeem van DNB, zijn gekoppeld in het betalingssysteem TARGET van
de ECB. In TARGET worden de transacties in euros van de verschillende
nationale systemen afgewikkeld.
Voor de werking van het uniforme monetaire beleid is het van belang
dat het betalingsverkeer in een geïntegreerde geldmarkt goed
functioneert. Met de overdracht van het monetaire beleid naar het
Europees Stelsel van Centrale Banken (ESCB) zijn daarom ook
bevoegdheden overgedragen op het gebied van het betalingsverkeer. Eén
van de taken van het ESCB is het bevorderen van een goede werking van
het betalingsverkeer. In de statuten van het ESCB is daarnaast
opgenomen dat de ECB verordeningen kan vaststellen ter verzekering van
doelmatige en deugdelijke verrekenings- en betalingssystemen binnen de
Gemeenschap en met andere landen. In overeenstemming hiermee is in de
Bankwet 1998 bepaald dat DNB (naast de nationale doelstellingen en
taken op het gebied van het betalingsverkeer) als onderdeel van het
ESCB als doelstelling en taak heeft het bevorderen van de goede
werking van het betalingsverkeer.
Op 21 juni 2000 heeft de ECB een statement on the role of the
Eurosystem in the field of payment systems oversight3 uitgebracht.
Kern hiervan is dat de ECB het beleid ten aanzien van het oversight
bepaalt waar het gaat om de implementatie van het monetaire beleid, de
stabiliteit van het financiële systeem in de EMU, het tot stand
brengen van een gelijk speelveld tussen de marktparticipanten en de
grensoverschrijdende betalingen. Het oversight op de huidige nationale
systemen zal overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel blijven worden
uitgevoerd door de nationale centrale banken, in lijn met de
bevoegdheden die op nationaal niveau beschikbaar zijn.
Effectenverkeer
Ook in het effectenverkeer neemt de internationale dimensie toe door
de vervlechting van de nationale markten en de sterke toename van de
grensoverschrijdende transacties. Het ontstaan van Euronext laat zien
dat de internationalisering vergaande gevolgen kan hebben voor de
afwikkeling van de effectenorders. De centrale clearing van
effectentransacties is op 1 februari 2001 samengevoegd in het Franse
Clearnet. De verwachting is dat dit slechts een stap is op weg naar
een verdere integratie van de afwikkeling van het (internationale)
effectenverkeer.
De Franse, Belgische en Nederlandse toezichthouders zijn een
memorandum of understanding overeengekomen waarin hun samenwerking is
verankerd4, uitgaande van de taken, verantwoordelijkheden en
bevoegdheden binnen de geldende nationale wettelijke kaders. Deel twee
hiervan betreft de Coordinated supervision and oversight of the
clearing activities of the Euronext Group. Daarin wordt de
samenwerking tussen de bij het toezicht op clearingactiviteiten
betrokken toezichthouders en centrale banken van de betrokken landen
geregeld.
4) Vormgeving toezicht betalings- en effectenafwikkeling
Nationale wetgeving: toesnijden op internationale trends
Het voorgaande illustreert dat het betalings- en effectenverkeer
wordt gekenmerkt door een sterke dynamiek en een toenemende
internationalisering. Bij de vormgeving van het oversight dient daarom
nauwgezet te worden afgewogen wat op nationaal niveau dient te worden
geregeld en wat op internationaal niveau.
Er bestaat - zoals opgemerkt - een grote mate van internationale
overeenstemming over de doelstellingen en de inhoud van het toezicht
op afwikkelsystemen. De uitwerking van het oversight is - conform de
subsidiariteit - een nationale aangelegenheid. In de huidige situatie
is de uitvoering van het oversight op indirecte wijze geregeld. Bij de
uitvoering van haar wettelijk taak op het gebied van het
betalingsverkeer baseert DNB zich op de bevoegdheden van de Wet
toezicht kredietwezen 1992 ten aanzien van kredietinstellingen en
moral suasion ten opzichte van de afwikkelsystemen. Ook het toezicht
op effectenafwikkelsystemen is op indirecte wijze verankerd, namelijk
via de beurserkenning op grond van de Wet toezicht effectenverkeer
1995. Met de verdere inhoudelijke verdieping van het oversight
gedurende de afgelopen jaren, kan deze situatie in toenemende mate als
minder passend worden beschouwd. Daar waar DNB en STE enerzijds
verantwoordelijkheden hebben voor onder meer de stabiliteit van het
financiële stelsel, de goede werking van het betalings- en
effectenverkeer en de bescherming van de crediteuren en de belegger,
dienen zij anderzijds over een adequaat instrumentarium te beschikken
om effectief te kunnen ingrijpen en zo erger te voorkomen.
Situatie-onafhankelijke wetgeving
Objecten van oversight zijn de retail betaalsystemen, wholesale
betaalsystemen en effectenafwikkelsystemen. In de huidige situatie
betreft het bijvoorbeeld het interbancaire verrekensysteem van
Interpay, het bruto betaal afwikkelsysteem TOP en de afwikkelsystemen
van Euronext. Gegeven de geschetste dynamiek in het betalings- en
effectenverkeer dient de juridische vormgeving van het toezicht op
afwikkelsystemen een algemeen kader te bieden en zich niet op de
huidige marktsituatie te richten. Gegeven de lopende internationale
discussies over de toezichtsstandaarden en de veranderende
marktsituatie, moet de wetgeving doelstellingen en bevoegdheden
verankeren. De uitwerking van de (internationaal aanvaarde)
toezichtsstandaarden behoeft flexibiliteit en dient dus in lagere
regelgeving dient te worden vastgelegd. Voor het betalingsverkeer
wordt op deze wijze tevens ingespeeld op de bevoegdheid van de ECB om
een verordening uit te vaardigen. Mocht de ECB daar op de langere
termijn toe over gaan, dan zijn op nationaal niveau al de bevoegdheden
gecreëerd om een dergelijke verordening op adequate wijze uit te
kunnen voeren.
Doelstelling en bevoegdheden
In de nota Institutionele vormgeving van het toezicht op de
financiële marktsector5 zijn de doelstellingen van het toezicht
weergegeven. Voor het toezicht op afwikkelsystemen is van belang dat
DNB verantwoordelijk is voor het (niet-sectorspecifieke)
systeemtoezicht, niet gericht op individuele financiële instellingen
maar op de stabiliteit van het financiële systeem als geheel. De STE
is verantwoordelijk voor de bescherming van de positie van de
beleggers en het adequate functioneren van de effectenmarkten.
Redenerend vanuit de genoemde doelstellingen, ligt het voor de hand
om een Wet toezicht afwikkelsystemen (Wta) op te stellen, waarin het
systeemtoezicht wordt geoperationaliseerd via vergunningverlening en
uitvoering van het oversight door DNB. Tegelijkertijd zal de
toezichthoudende taak die de STE heeft met betrekking tot de
effectenafwikkeling in de Wte 1995 verder worden uitgewerkt. Hierbij
zullen DNB op grond van de Wta en de STE op grond van de Wte 1995 de
bevoegdheid krijgen om aanbevelingen, richtlijnen en aanwijzingen te
geven met betrekking tot nadere invulling en concretisering van de
genoemde (Lamfalussy) voorwaarden; het voldoen aan de voorwaarden; het
staken van handelingen of activiteiten die afbreuk doen aan de
veiligheid en betrouwbaarheid van de afwikkelsystemen; het voorkomen
of herstellen van situaties waarin de veiligheid en betrouwbaarheid
van de afwikkelsystemen wordt bedreigd of geschaad. Ook zal de
mogelijkheid worden geschapen om, net als in de andere toezichtswetten
is geregeld, bij niet-nakoming sancties zoals bijvoorbeeld dwangsommen
en bestuurlijke boetes op te leggen.
Taakverdeling tussen toezichthouders
De betrokkenheid van STE en DNB bij de effectenafwikkeling volgt uit
de eigen doelstellingen van de toezichthouders. Elk van beide
toezichthouders zal dienen te beschikken over de bevoegdheden om de
eigen verantwoordelijkheden waar te maken. Op het vlak van de
uitvoering is daarbij van belang dat dubbel toezicht wordt vermeden en
dat tegelijkertijd elke toezichthouder zijn verantwoordelijkheid
zelfstandig waar kan maken. Het ligt - gegeven de behoefte aan
flexibiliteit in de uitvoering - in de bedoeling om deze
randvoorwaarden in het Wta-traject mee te nemen. Tegelijkertijd kan
een relatie worden gelegd met de Wte 1995 waarin de taak van de STE
bij het toezicht op de effectenafwikkeling zal worden vastgelegd. Aan
de toezichthouders wordt het overgelaten op operationeel niveau nadere
afspraken te maken gericht op een effectieve en doelmatige afstemming
bij de uitoefening van hun respectievelijke taken.
5) Toezicht op clearing members
Binnen afwikkelsystemen kunnen worden onderscheiden de centrale
instellingen die de clearing en settlement verzorgen en de deelnemers
die de opdrachten invoeren, zoals banken voor het betalingsverkeer. De
centrale instellingen zijn verantwoordelijk voor het risicomanagement
van het afwikkelsysteem als geheel en dienen ervoor te zorgen dat
zijzelf en de aangesloten deelnemers de juiste prikkels ondervinden en
de mogelijkheden hebben voor de beheersing van de risicos. Het
toezicht op afwikkelsystemen richt zich op de centrale instellingen en
niet op de deelnemers, die veelal immers al onder sectoraal toezicht
staan. Dit sectorale toezicht onderscheidt zich van het
systeemtoezicht doordat het zich primair op de interne bedrijfsvoering
en de solvabiliteit van financiële instellingen richt waardoor het
overigens wel een bijdrage levert aan de stabiliteit van het systeem.
In de effecten- en optieclearing bestaat een aparte groep deelnemers aan afwikkelsystemen, die nu niet zelfstandig onder bedrijfseconomisch toezicht vallen. Het betreft clearing members, die ook binnen Euronext in verschillende landen hun thuisbasis kunnen hebben. Clearing members zijn verantwoordelijk voor de afwikkeling van effectentransacties van de eigen instelling en/of ten behoeve van andere effecteninstellingen. De activiteiten van clearing members bestaan uit drie hoofdelementen: (1) zij garanderen tegenover het (centrale) clearing huis de aangegane verplichtingen; (2) zij registreren de voor hun klanten aangegane transacties en (3) zie bieden hun klanten financieringsfaciliteiten.
De clearing van effectentransacties door clearinginstellingen is
noch op grond van de Europese richtlijnen, noch op grond van de
Nederlandse toezichtswetgeving een vergunningplichtige activiteit. Er
ontbreekt een toezichtskader dat is afgestemd op de specifieke aard
van het clearingbedrijf van clearinginstellingen. Een eerste bezwaar
hiervan is dat clearinginstellingen die niet kwalificeren als
effecteninstelling buiten het zicht van de STE blijven. Dit kan een
belemmering vormen bij de uitvoering van het toezicht op (overige) tot
de beurs toegelaten instellingen en bij onderzoeken naar gebruik van
voorwetenschap. Een tweede bezwaar is dat clearinginstellingen die
niet de status van kredietinstelling hebben (de beursregels eisen in
dat geval dat de instelling deel moet uitmaken van een groep waarvan
de moeder onder geconsolideerd Wtk-toezicht staat) slechts onder een
beperkte, indirecte vorm van toezicht van DNB vallen. Vanwege het
ontbreken van solo-toezicht vinden er geen rechtstreekse
toezichtsrapportages plaats en zijn de betrokken clearinginstellingen
niet onderworpen aan directe eisen inzake solvabiliteit, risicobeheer
en administratieve organisatie.
Het samenvoegen van de clearingactiviteiten van Euronext per 1
februari 2001 heeft de wenselijkheid van een wettelijke regeling voor
het toezicht op clearing members versterkt, omdat aan deze
instellingen de eis wordt gesteld van adequaat toezicht. Bovendien
kunnen clearing members er belang bij hebben om met Europees paspoort
ook in andere landen van de EU clearing activiteiten te verrichten.
Randvoorwaarden toezicht op clearing members
De wetgeving zou het raamwerk moeten bieden waarbinnen de
toezichthouders in overleg met de bedrijfstak specifieke
toezichtseisen voor clearinginstellingen kunnen uitwerken.
Randvoorwaarden daarbij zijn dat de inrichting van het toezicht
situatie-onafhankelijk moet zijn, dat sprake moet zijn van gescheiden
verantwoordelijkheden voor de toezichthouders, zodat overlap in de
uitvoering wordt voorkomen en dat het toezicht op een logische en
eenduidige manier inpasbaar moet zijn in de regelgevende
infrastructuur.
Op grond van het bovenstaande zou het toezicht op clearing members
kunnen worden vormgegeven naar voorbeeld van de regeling die van
toepassing is op kredietinstellingen die het effectenbedrijf
uitoefenen. Kenmerken hiervan zijn:
* vergunningplicht en bedrijfseconomisch toezicht op grond van de
Wtk 1992;
* regulering van het effectenbedrijf op grond van de Wte 1995, met
vrijstelling van de Wte-vergunningplicht;
* afstemming ten aanzien van toezichtsprocedures en
uitvoeringsregels.
Om dit model te kunnen toepassen is het nodig de Wte en de Wtk zo te
wijzigen dat clearinginstellingen, met inachtneming van het
bovenstaande, binnen het bereik van beide wetten vallen. Deze aanpak
heeft als belangrijke aantrekkelijkheid dat het een beproefde vorm van
samenwerking is, gebaseerd op een duidelijke scheiding van
verantwoordelijkheden. Het model maakt optimaal gebruik van de
bestaande structuur van de wetgeving en van de bij beide
toezichthouders aanwezige expertise.
Ik acht het gepast thans de voorbereiding van de genoemde wetgeving
ter hand te nemen.
De Minister van Financiën,
BIJLAGE 1: standaarden voor het toezicht op afwikkelsystemen.
Hieronder zijn op hoofdlijnen de toezichtsstandaarden weergegeven zoals die zijn opgenomen in het toezichtskader Clearing en Settlement Euronext (CSE). Het betreft een vertaling naar de Nederlandse situatie van internationaal aanvaarde standaarden zoals die onder andere in het kader van de Bank voor Internationale Betalingen zijn overeengekomen.
1) Het risicobeheersingsbeleid dient toereikend te zijn en zodanig
vorm te zijn gegeven dat de dagelijkse afwikkeling van de transacties
(settlement) ook in probleemsituaties is verzekerd.
2) De afwikkeling van de transacties en het risicobeheersingsbeleid
dienen een gedegen juridische grondslag te hebben.
3) De technische systemen en de daarmee samenhangende
organisatiestructuur dienen operationeel betrouwbaar te zijn.
4) De clearingorganisaties dienen een gezonde financiële basis te
hebben.
5) De toelatings- en uittreringsvoorwaarden dienen objectief en
openbaar te zijn.
De systeembeheerder dient de deelnemers inzicht te geven in de door
hen te lopen risicos met betrekking tot afwikkeling van effecten,
opties of termijncontracten.