Richtsnoeren tariefregulering
interconnectie- en bijzondere toegangdiensten
OPTA/IBT/2001/200850
Bijlage(n): 1 13 april 2001
1. Inleiding
1. Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) publiceert hierbij richtsnoeren voor de beoordeling door het college van de op grond van artikel 6.6, 1e lid van de Telecommunicatiewet (hierna: de Tw) geldende verplichting tot kostenoriëntatie. Dit voorzover deze verplichting de partij met aanmerkelijke macht op de markt met betrekking tot de vaste openbare telefoonnetwerken of de vaste openbare telefoondienst c.q. de markt voor huurlijnen (hierna: de partij met AMM) geldt, als zodanig aangewezen krachtens artikel 6.4, 1e lid Tw. De verplichting tot kostenoriëntatie betreft de door de partij met AMM aangeboden interconnectiediensten (`terminating access'), de door hem aangeboden bijzondere toegangsdiensten (`originating access'), de door hem aangeboden interconnecterende huurlijnen, en de met deze diensten onlosmakelijk verbonden faciliteiten en voorzieningen.
2. Op grond van het `Besluit tot aanwijzing van Koninklijke KPN N.V. en haar groepsmaatschappijen als bedoeld in artikel 24b van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, als een aanbieder met aanmerkelijke marktmacht op de markt voor vaste openbare telefonie op grond van artikel 6.4 van de Telecommunicatiewet' van het college d.d. 15 november 2000 (kenmerk: OPTA/EGM/2000/202722), is KPN voor onbepaalde duur aangewezen als aanbieder met een aanmerkelijke macht op de markt voor openbare vaste telefonie. Overal waar in het vervolg wordt gesproken van `KPN' moet dit gelezen worden als `KPN en eventuele andere aanbieders welke door het college zijn aangewezen als partij met aanmerkelijke macht op de markt voor vaste openbare telefoonnetwerken'.
3. Deze richtsnoeren zijn op grond van artikel 4:81, 1e lid van de Algemene wet bestuursrecht
(hierna: de Awb) opgesteld met inachtneming van de bevoegdheden die het college krachtens artikel 6.6
Tw toekomen. Het college zal deze richtsnoeren toepassen als beleidsregels in de zin van artikel 1:3, 4e
lid van de Awb. De richtsnoeren bevatten het door het college voorgenomen beleid, zowel in procedureel
als inhoudelijk opzicht, op basis waarvan het college invulling zal geven aan de hem toekomende
bevoegdheden ten aanzien van de voor KPN op basis van artikel 6.6 Tw geldende verplichting tot
kostenoriëntatie.
1
1.1 Voorgeschiedenis
De EDC-I en EDC-II processen
4. Gedurende de periode 1 juli 1997 tot en met 1 juli 2000 zijn de kostengeoriënteerde tarieven voor de door KPN aangeboden interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten vastgesteld op basis van de zogenoemde EDC-systematiek1. De EDC kostentoerekeningsmethode was door de minister van Verkeer en Waterstaat in de richtsnoeren interconnectie van 29 mei 1997 aangewezen als de methode op basis waarvan de kosten voor interconnectie dienden te worden vastgesteld. In het besluit in het geschil tussen Telfort en KPN van 26 juni 1997 (kenmerk: HDTP/TMI/1997/1944) is KPN door de minister opdracht gegeven om vóór 1 mei 1998 een EDC-model te ontwikkelen dat door het college aan de hand van een daartoe ontwikkeld `bottom up' model diende te worden beoordeeld.
5. Gedurende het later zogenoemde EDC-I proces is vervolgens de ontwikkeling van beide modellen
ter hand genomen. Ten behoeve daarvan hebben in het kader van dat proces een tweetal
consultatieronden plaatsgevonden. Mede op basis daarvan heeft het college zich in de tussenbesluiten
van respectievelijk 28 november 1997 en 26 februari 1998 onder andere nader over de EDC-principes en
de EDC-modellering uitgesproken. Het EDC-I proces heeft geresulteerd in het EDC-I oordeel van 1 juli
1998, waarin door het college uitspraak is gedaan over de kostengeoriënteerde interconnectietarieven
voor het jaar van 1 juli 1997 tot 1 juli 1998 (in de zin van definitieve tarieven gebaseerd op de jaarcijfers
van het voorgaande jaar) alsmede voor het jaar 1 juli 1998 tot 1 juli 1999 (in de zin van voorlopige
tarieven gebaseerd op prognoses voor de betreffende periode). Door besluitvorming in de zogenoemde
EDC-I geschillen zijn deze tarieven op 1 juni 1999 door het college dwingend aan KPN opgelegd2.
6. Het met het EDC-I proces op vergelijkbare leest geschoeide EDC-II proces richtte zich op de
definitieve tarieven voor de periode 1 juli 1998 tot 1 juli 1999 en op de voorlopige tarieven voor de
periode 1 juli 1999 tot 1 juli 2000. Laatstbedoelde tarieven volgden uit het door het college op 29
november 1999 genomen EDC-IIA besluit (OPTA/IBT/99/8000). Het EDC-IIB besluit van 16 december
1999 (kenmerk: OPTA/IBT/99/8438) zag op de definitieve tarieven voor de voorgaande periode. Ten
aanzien van de definitieve tarieven bepaalde de systematiek dat tussen marktpartijen en KPN een
verrekening diende plaats te vinden in het geval deze definitieve tarieven van de voor diezelfde periode
bepaalde voorlopige tarieven zouden afwijken.
Het EDC-IIB besluit
7. In het EDC-IIB besluit heeft het college onderkend dat vaststelling van de definitieve tarieven
voor de periode 1 juli 1998 tot 1 juli 1999 op basis van de EDC-systematiek zou leiden tot aanzienlijk
hogere tarieven. Een dergelijke verhoging zou hebben geleid tot aanzienlijke
terugbetalingsverplichtingen voor de met KPN interconnecterende partijen. Het college heeft hierop
geoordeeld dat dergelijke terugbetalingen, de daarmee samenhangende onzekerheid voor de
investeringsbeslissingen van concurrenten van KPN, alsmede de nadelige invloed hiervan op de prille
1 EDC staat voor Embedded Direct Costs.
2 Besluiten d.d. 28 april 1999 (kenmerk: OPTA/I/99/2315) en 1 juni 1999 (kenmerk: OPTA/I/99/5955).
2
concurrentie moesten betekenen dat de EDC-systematiek geen onverkorte toepassing kon krijgen. Het college heeft hierbij aangesloten bij de door de minister van Verkeer en Waterstaat in de richtsnoeren interconnectie verwoorde zienswijze dat, na de beoordeling op kostenoriëntatie, het niveau van de interconnectietarieven ook bezien moet worden in het licht van de mogelijkheden voor de totstandkoming van effectieve concurrentie. Bij dit oordeel heeft het college betrokken dat de in 1998 op KPN's netwerk aanwezige schaarsteproblematiek in de weg stond aan strikte toepassing van de systematiek3. Het college heeft het dan ook redelijk geoordeeld om de definitieve tarieven voor de periode 1 juli 1998 tot 1 juli 1999 gelijk te stellen aan de voorlopige tarieven voor diezelfde periode.
De heroverweging van de EDC-systematiek
8. Mede naar aanleiding van (de uitkomsten van) het EDC-II proces heeft het college het in het EDC-
IIB besluit noodzakelijk geacht om de tot dan toe voor de tariefregulering van KPN's
interconnectietarieven gehanteerde EDC-systematiek te heroverwegen. Op basis van een aantal in het
betreffende besluit beschreven elementen is het college daarbij tot het oordeel gekomen dat de EDC-
systematiek op den duur onvoldoende tegemoet komt aan de eisen die vanuit de doelstelling voor de
telecommunicatiemarkt aan een dergelijk systeem dienen te worden gesteld.
9. Dit oordeel heeft het college daarbij tot het standpunt gebracht dat de EDC-systematiek wat betreft de situatie na 1 juli 2000 niet langer diende te worden toegepast, en dat diende te worden overgegaan op een systematiek gebaseerd op toekomstgerichte gemiddelde incrementele lange termijnkosten (LRAIC), waarbij het daartoe te hanteren `bottom up' model leidend is (de BU-LRIC systematiek)4; dit eventueel door middel van een overgangsregime.
De voorbereiding van het nieuwe reguleringsconcept
10. In het EDC-IIB besluit heeft het college aangegeven ten behoeve van de totstandkoming van het
nieuwe reguleringsconcept een beleidsvoornemen voor te bereiden waarover de markt zou worden
geconsulteerd. Op 18 oktober 2000 is de markt tijdens een daartoe georganiseerde openbare bijeenkomst
over dit reguleringsconcept geïnformeerd5. Daarbij is aangegeven dat het reguleringsconcept, voor zover
dat de per 1 juli 2001 te gelden systematiek betrof, in de later in 2000 te starten consultatie voor
reacties aan de markt zou worden voorgelegd.
11. Voor de periode tussen 1 juli 2000 en 1 juli 2001, waarvoor een door het college goedgekeurd
kostentoerekeningssysteem niet voorhanden was, is door het college op 4 december 2000 voorzien met
het besluit overgangsperiode (kenmerk: OPTA/IBT/2000/202891). Hierin is bepaald dat voor deze
periode overgangstarieven gelden die zich voor zowel de nationale, de regionale als de lokale diensten
ondubbelzinnig binnen de door de Europese Commissie voor het jaar 2000 vastgestelde benchmark
bevinden. De op deze basis door het college goedgekeurde overgangstarieven hebben het karakter van
3 Als gevolg van de schaarste heeft immers niet het aantal verkeersminuten tot stand kunnen komen zoals zich dat
in een situatie zonder schaarste zou hebben voorgedaan.
4 De mogelijkheid om op den duur over te gaan op een leidend BU-model is door het college reeds in het tweede
consultatiedocument in het EDC-I proces (d.d. 26 maart 1998) onderkend.
5 Bedoeld reguleringsconcept is te vinden op de website van OPTA (onder `Interconnectie', Achtergrondinformatie').
3
definitieve tarieven, en staan daarmee vast. In hetzelfde besluit zijn voor de periode 1 juli 1999 tot 1 juli 2000 de in het EDC-IIA besluit bepaalde voorlopige tarieven vastgesteld als zijnde definitief.
De marktconsultatie
12. De consultatie waarin het reguleringsconcept voor reacties aan de markt is voorgelegd, is op 21
december 2000 van start gegaan. Dit met de publicatie van het consultatiedocument getiteld:
`Tariefregulering voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten. De introductie van een nieuw
reguleringsconcept.' (hierna: het consultatiedocument)6. Belanghebbenden hebben hierop zowel
mondeling, tijdens de op 17 januari 2001 gehouden openbare hoorzitting, als schriftelijk hun reactie
gegeven. Het college heeft bij het opstellen van deze richtsnoeren de reacties op het
consultatiedocument betrokken. De bijlage bij onderhavig document betreft het rapport van bevindingen,
waarin per in het consultatiedocument geadresseerd vraagpunt verslag wordt gedaan van de ontvangen
reacties evenals van de nadere besluitvorming door het college.
1.2 De toets op prijssqueeze
13. Op 28 februari 2001 heeft het college tezamen met de Nederlandse mededingingsautoriteit (de
NMa) de richtsnoeren prijssqueeze gepubliceerd (kenmerk: OPTA/EGM/2000/200494, NMa/2201/12).
Toepassing van de in die richtsnoeren beschreven prijssqueezetoets wordt door het college beschouwd als
een bestuurlijke randvoorwaarde bij elke door OPTA uit te voeren vorm van tariefregulering. Wat betreft
de beoordeling op kostenoriëntatie van de door KPN voor haar interconnectie- en bijzondere
toegangsdiensten te hanteren tarieven geldt deze bestuurlijke randvoorwaarde onverkort. Een en ander
betekent dat de uit de kostentoerekeningssystematieken resulterende interconnectietarieven door het
college onderworpen zullen worden aan de squeezetoets. Mocht daaruit blijken dat zich voor één of
meerdere van de door KPN aangeboden diensten een prijssqueeze voordoet, dan dient hier in principe
nog vóór de ingangsdatum van de betreffende tarieven een oplossing voor gevonden te worden, en wel
zodanig dat de voor concurrenten van KPN negatieve gevolgen van de betreffende prijssqueeze zich niet
kunnen voordoen. In het kader van een dergelijke oplossing kan zich de noodzaak voordoen dat door het
college van de in onderhavige richtsnoeren verwoorde beleidsregels wordt afgeweken.
1.3 Inhoud van de richtsnoeren
14. De richtsnoeren zijn verder als volgt ingedeeld. In hoofdstuk 2 komt een aantal algemene
onderwerpen aan de orde. In hoofdstuk 3 en 4 wordt vervolgens nader ingegaan op de voor de dienst
terminating access respectievelijk de dienst originating access te gelden tariefreguleringsmodellen. De
inhoud van de paragrafen van deze beide hoofdstukken is ofwel specifiek voor de betreffende dienst
(terminating dan wel originating access) of een nadere precisering van de in hoofdstuk 2 beschreven
algemene onderwerpen.
6 Kenmerk: OPTA/IBT/2000/203518
4
2. Algemene onderwerpen
2.1 Differentiatie van tariefreguleringsmodellen
15. Artikel 6.6, 1e lid Tw bepaalt dat aanbieders van vaste openbare telefoonnetwerken, vaste openbare telefoondiensten en van huurlijnen, aangewezen door het college krachtens artikel 6.4, 1e lid Tw (alsmede aanbieders van mobiele openbare telefoonnetwerken en mobiele openbare telefoondiensten aangewezen krachtens artikel 6.4, 2e lid Tw) ervoor zorgdragen dat hun tarieven voor interconnectie op transparante wijze worden bepaald en op kosten zijn georiënteerd. Op basis van artikel 6.6, 2e lid Tw dienen deze tarieven tevens voldoende te zijn uitgesplitst. Artikel 6.9, 3e lid Tw verklaart voor aanbieders van vaste openbare telefoonnetwerken of vaste openbare telefoondiensten die zijn aangewezen krachtens artikel 6.4, 1e lid Tw, artikel 6.6 van overeenkomstige toepassing ten aanzien van de door hen aan te bieden bijzondere toegangsdiensten.
16. Onderhavige richtsnoeren richten zich primair op de eis tot kostenoriëntatie en op de door het college voorgenomen beoordeling van de wijze waarop aan deze eis invulling dient te worden gegeven. Randvoorwaarden in die beoordeling zijn de eis tot transparantie en de eis tot een voldoende mate van ontbundeling.
17. Met de verplichting tot kostenoriëntatie is door de wetgever in feite onderkend dat de sterke positie van een partij met AMM de regulering van de door die marktpartij voor haar interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten te hanteren tarieven noodzakelijk maakt; zonder deze regulering zou de aanmerkelijke macht van de betreffende marktpartij betekenen dat door die partij een tariefniveau tot stand zou worden gebracht dat een efficiënte marktontwikkeling in de weg zou staan.
18. Onder kostenoriëntatie moet worden verstaan dat de tarieven gebaseerd worden op onderliggende kosten, vermeerderd met een redelijk rendement. In de bepaling van de relevante kostenbasis is naar het oordeel van het college de aard van de betreffende gereguleerde wholesale dienst van doorslaggevend belang. Dit in de zin dat voor bepaalde diensten, te weten de terminating dienst, het noodzakelijk moet worden geacht dat de tariefregulering erop ziet dat de in de tarieven aan interconnecterende partijen doorberekende kostenbasis uitsluitend de kostenbasis betreft zoals die voor een efficiënte operator zou gelden, opererend in een concurrerende omgeving. Voor weer andere wholesale diensten, te weten de originating diensten, moet redelijkerwijs worden toegestaan dat de doorberekende kostenbasis veel meer een reflectie is van de voor de betreffende dienstverlening relevante kostenbasis van de feitelijk gereguleerde partij.
19. Met deze notie komt het college tot een differentiatie binnen de voor de door KPN aan te bieden wholesale dienstverlening te gelden tariefregulering naar enerzijds terminating access en anderzijds originating access. Hierbij wordt voor terminating overgegaan op de BU-LRIC systematiek terwijl voor originating de EDC-systematiek hernieuwd wordt toegepast. Met deze differentiatie naar originating en terminating access wordt meer dan in het verleden rekening gehouden met de verschillende karakteristieken van de onderscheidenlijke diensten en met de betekenis daarvan voor de vanuit de
wenselijke marktontwikkeling meest effectieve invulling van het reguleringsmodel. Een en ander is tevens in lijn met de in de Europese context gaande herziening van de ONP regelgeving (de ONP Review) waarin een ontwikkeling te herkennen is naar een verfijning van het regulerend instrumentarium naar onderscheidenlijke productmarkt.
2.2 Geldigheidsperiode
20. De reguleringsperiode is door het college vastgesteld op één jaar. Dit in de zin dat de door KPN voor de door haar aan te bieden interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten te hanteren tarieven op basis van de daarvoor geldende kostentoerekeningssystematieken jaarlijks op 1 juli opnieuw worden vastgesteld. Meer concreet betekent dit dat de per 1 juli aanstaande resulterende tarieven van toepassing zullen zijn voor de periode 1 juli 2001 tot 1 juli 2002. De op basis van de geldende kostentoerekeningssystematieken per 1 juli 2002 resulterende tarieven zullen van toepassing zijn voor de periode 1 juli 2002 tot 1 juli 2003, enzovoort.
Definitieve tarieven
21. De tarieven worden voorafgaand aan de betreffende reguleringsperiode vastgesteld als zijnde
definitieve tarieven, ten aanzien waarvan na afloop van die reguleringsperiode niet alsnog een
verrekening plaatsvindt.
22. De voor de tariefbepaling relevante kosten en verkeersvolumes zijn naar het oordeel van het
college die kosten en verkeersvolumes die redelijkerwijs representatief mogen worden gehouden voor de
kosten en verkeersvolumes zoals die zich in de reguleringsperiode daadwerkelijk zullen voordoen. Dit
betekent dat in de toepassing van de kostentoerekeningssystematieken op transparante wijze en zo goed
mogelijk op die toekomstige kosten- en volumeontwikkelingen dient te worden geanticipeerd. Het college
lijkt het daarbij logisch dat de gehanteerde verkeersvolumes in de onderscheidenlijke
kostentoerekeningssystematieken dezelfde zijn.
De eventuele introductie van een meerjarig systeem
23. Hiervoor is aangegeven dat de reguleringsperiode is vastgesteld op één jaar. Desalniettemin is
het college voornemens om later in 2001 een eerste onderzoek te beginnen naar de mogelijkheden en
wenselijkheden om voor de door KPN te hanteren wholesale tarieven over te gaan op een
reguleringssystematiek waarbij marktpartijen voor een periode van meerdere jaren duidelijkheid wordt
gegeven. Dit mede in relatie tot de voor de retail tariefregulering aanstaande evaluatie van het daarvoor
geldende price-cap systeem.
24. Mocht bedoeld onderzoek daar aanleiding toe geven, dan acht het college het wenselijk de markt
inzake de eventuele invoering van een meerjarig systeem te consulteren, evenals over de nadere invulling
ervan. Tevens wenst het college zich er alsdan van te overtuigen dat het huidige reguleringsmodel,
uitgaande van de EDC-systematiek voor originating access en de BU-LRIC systematiek voor terminating
access, resulteert in een robuust en qua hoogte aanvaardbaar startniveau. Het college kan zich daarbij
voorstellen dat de eventuele invoering van een meerjarig systeem daarvan afhankelijk wordt gesteld.
2.3 Redelijk rendement
25. Uit het principe van kostenoriëntatie volgt dat een redelijke winst op investeringen moet worden toegestaan. Dit zogenoemde `redelijke rendement' mag deel uitmaken van de door KPN voor haar interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten te hanteren tarieven. Voor de bepaling van het redelijke rendement dient ook voor de situatie per 1 juli 2001 te worden aangesloten bij de WACC-methode7.
2.4 Tariefstructuur: piek/dal
26. Ten aanzien van het binnen de tariefstructuur voor interconnectie- en bijzondere
toegangsdiensten te hanteren onderscheid tussen piek- en daltarieven dient te gelden dat dit
overeenkomt met het door KPN voor haar eindgebruikersdiensten gehanteerde onderscheid. In dit
opzicht dienen beide tariefstructuren, wholesale en retail, in beginsel gelijk te zijn.
27. Ten behoeve van de berekening van de wholesale piek-/dalstructuur kan de in het verleden door KPN in de EDC-systematiek gehanteerde methodiek in beginsel worden toegestaan. Dit behoudens de eventuele implicaties van een mogelijke introductie door KPN van nieuwe (retail) diensten, bijvoorbeeld in het kader van een differentiatie tussen spraak- en internetverkeer. Als voorwaarde geldt in ieder geval dat het na de introductie van het onderscheid in piek- en daltarieven nog steeds zo is dat de totale kosten uit de totale omzet worden gedekt, en niet meer dan dat.
28. Daar de elk jaar op 1 juli op basis van de goedgekeurde systematiek vast te stellen tarieven een geldigheidsduur kennen van één jaar (zie paragraaf 2.2), staat het KPN niet vrij om tussentijds te komen tot een wijziging in de wholesale piek-/dal tariefstructuur. Zou KPN per 1 juli van een bepaald jaar een wijziging in de wholesale tariefstructuur willen aanbrengen, dan dient zij dit naar het oordeel van het college uiterlijk zes maanden daarvoor aan de met haar interconnecterende operators schriftelijk bekend te maken, met een afschrift aan het college. Dit laat onverlet de bevoegdheid van het college om de door KPN voorgenomen wijziging op redelijkheid en eventuele prijssqueeze effecten te toetsen.
2.5 Tariefstructuur: set-up/conveyance
29. De tarieven voor de door KPN aan te bieden interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten
dienen te blijven bestaan uit zowel een set-up gedeelte als een conveyance gedeelte. Hierbij dienen aan
het set-up gedeelte de kosten te worden toegerekend welke worden veroorzaakt door het aantal
oproepen tot een gesprek, en aan het conveyance gedeelte de kosten welke worden veroorzaakt door het
aantal gespreksminuten. Het set-up tarief wordt in rekening gebracht voor geslaagde oproepen, waarbij
dit tarief is opgebouwd uit de kosten voor het opbouwen van de verbinding en de kosten samenhangend
met de `ringing time' (beltijd) van zowel geslaagde als niet-geslaagde oproepen.
7 WACC staat voor Weighted Average Cost of Capital.
30. Opgemerkt zij dat het naar het oordeel van het college niet verdedigbaar is indien in de berekeningen, waarmee tot het onderscheid in een set-up en een conveyance tarief wordt gekomen, de gemiddelde gespreksduur van een bepaalde verkeerssoort enige rol speelt. Naar het oordeel van het college dient het set-up tarief die kosten te weerspiegelen welke worden veroorzaakt door het aantal oproepen tot een gesprek. Dit aantal oproepen is onafhankelijk van de duur van de totstandgekomen gesprekken, zodat het niet zo kan zijn dat de gemiddelde gespreksduur van invloed kan zijn op de hoogte van het set-up tarief.
3. De tariefregulering voor de dienst terminating access
3.1 De relevante kostenbasis
31. Terminating access betreft een specifiek soort interconnectiedienst waarmee de noodzakelijke interoperabiliteit tussen verschillende netwerken wordt zekergesteld. Oogmerk van deze dienst is dat eindgebruikers aangesloten op verschillende netwerken in de gelegenheid worden gesteld om met elkaar te communiceren. Typerend is dat de om terminating access verzoekende marktpartij (vanaf wiens netwerk wordt gebeld) geen commerciële relatie heeft met de eindgebruiker (die wordt gebeld) die is aangesloten op het netwerk van de terminating access biedende marktpartij. De bijzondere aard van de dienst terminating access wordt onderstreept door het bestaan van de zogenaamde call termination externaliteit8.
32. De bijzondere aard van terminating access zou, tezamen met de positie van KPN als AMM, de spontane totstandkoming van een optimaal efficiënt tariefniveau voor de door KPN aangeboden terminating dienstverlening langdurig in de weg staan; de AMM-partij kent immers vanuit de werking van de markt geen prikkels om haar kosten voor terminating access in lijn te brengen met de kosten zoals die voor een efficiënte operator in een concurrerende markt zouden gelden.
33. Hierdoor is het zaak dat in de tariefregulering zeker wordt gesteld dat het ontbreken van deze
prikkels wordt gecompenseerd. Het is dan ook redelijkerwijs noodzakelijk dat in de tariefregulering voor
deze specifieke dienst wordt uitgegaan van de kostenbasis zoals die representatief mag worden
verondersteld voor een hypothetische efficiënte operator opererend op een effectief concurrerende
markt.
3.2 De relevante kostentoerekeningssystematiek
34. Teneinde de voor de efficiënte operator relevante kostenbasis zo eenduidig mogelijk te kunnen vaststellen, dient toepassing te worden gegeven aan de systematiek waarbij wordt uitgegaan van de zogenaamde toekomstgerichte gemiddelde incrementele lange termijnkosten (`forward looking long run incremental costs', of FL-LRIC). Ook naar het oordeel van de Europese Commissie geeft toepassing van de
8 Deze externaliteit bestaat daarin dat het in beginsel de bellende partij is die het tarief voor terminating access
dient op te brengen, terwijl het de gebelde partij is die de hoogte van dat tarief bepaalt (en wel door zijn keuze
voor een bepaalde netwerkaanbieder).
FL-LRIC kostentoerekeningssystematiek de beste garantie dat een tariefniveau wordt vastgesteld zoals dat zou hebben gegolden in het geval op de `markt voor interconnectie' van effectieve concurrentie sprake was geweest9. Dit oordeel wordt onderschreven door de Europese toezichthouders, verenigd in de `Independent Regulators Group' (IRG), wat blijkt uit de door de IRG gepubliceerde `Principles of implementation and best practice regarding FL-LRIC cost modelling' d.d. 24 november 200010.
35. De toekomstgerichte incrementele lange termijnkosten laten zich het beste vaststellen op basis
van de zogenoemde `bottom up' (BU) benadering. In deze benadering wordt in een technisch-economisch
model het netwerk gemodelleerd ten aanzien waarvan redelijkerwijs mag worden verondersteld dat dit
door de efficiënte operator zo zou zijn ingericht en geëxploiteerd. Als zodanig is het in het BU-model
gemodelleerde netwerk en de daarmee gemodelleerde kostenbasis niet specifiek voor een bepaalde
bestaande operator, maar representatief voor een hypothetische marktpartij. De ontwikkeling van het
BU-model kan dan ook niet aan één enkele marktpartij worden overgelaten, maar dient te worden
gedragen door een onder leiding van het college uitgevoerde gezamenlijke inspanning van KPN en andere
op de telecommunicatiemarkt opererende partijen. Hiermee wordt tegelijkertijd voldaan aan de gewenste
mate van transparantie.
36. Het bovenstaande betekent dat naar het oordeel van het college de door het college in
samenwerking met KPN en andere marktpartijen ontwikkelde BU-LRIC kostentoerekeningssystematiek
leidt tot de voor de dienst terminating access relevante transparante en kostengeoriënteerde
tariefstelling.
3.3 De ontwikkeling van het BU-LRIC model
37. De onder leiding van het college gezamenlijke ontwikkeling van het BU-LRIC model is reeds in
november 2000 van start gegaan. Hiertoe is door het college een klankbordgroep in het leven geroepen
waarvan naast KPN nog negentien marktpartijen deel uitmaken. De taken van de klankbordgroepleden
richten zich op het verstrekken van de voor de modellering benodigde invoerdata (zoals prijzen van
apparatuur, de levensduur van apparatuur, exploitatiekosten e.d.), het leveren van bijdragen aan de
besluitvorming inzake de binnen de FL-LRIC systematiek te gelden principes en uitgangspunten, alsmede
het leveren van meer algemene technische en financieel-economische informatie. Bij de ontwikkeling van
het model wordt nadere invulling gegeven aan de `Principles of implementation and best practice' zoals
die op 24 november 2000 door de IRG zijn vastgesteld. De praktische ontwikkeling van het BU-LRIC model
is in handen van NERA (in samenwerking met TCUK), de door het college ingeschakelde adviseur. De
gezamenlijke modelontwikkeling dient voor 1 juli 2001 te zijn afgerond. In het kader van het voor 1 juli
2001 door het college te nemen tariefbesluit worden de binnen de BU-LRIC modellering gemaakte keuzes
door het college verantwoord.
9 Aanbeveling 98/195/EG van de Commissie van 8 januari 1998 betreffende interconnectie op een geliberaliseerde
telecommunicatiemarkt, PB L 73 van 12 maart 1998, en de aanbeveling van de Commissie van 29 juli 1998 tot
wijziging van aanbeveling 98/195/EG van de Commissie, PB L 228 van 15 augustus 1998.
10 www.opta.nl, onder `Interconnectie', `Achtergrondinformatie'.
3.4 Redelijk rendement
38. De voor terminating access relevante (en dus binnen het BU-LRIC model toe te passen) WACC dient zo veel als redelijkerwijs mogelijk gebaseerd te zijn op waarden ten aanzien waarvan mag worden gesteld dat deze representatief zijn voor de efficiënte operator wiens netwerk in het BU-LRIC model is gemodelleerd. De bepaling van de waarden voor de binnen de WACC-methode aanwezige parameters komt aan de orde binnen de bij de ontwikkeling van het BU-LRIC model betrokken klankbordgroep.
3.5 Tariefstructuur: piek/dal
39. Het ten aanzien van de tarieven voor de dienst terminating access te introduceren onderscheid in
piek- en daltarieven dient naar het oordeel van het college te worden gebaseerd op dezelfde retail
informatie als waarmee KPN dit onderscheid voor haar originating access dienstverlening tot stand
brengt. Hetzelfde geldt in beginsel de te hanteren berekeningssystematiek.
3.6 Tariefstructuur: set-up/conveyance
40. Voor het onderscheid in een set-up en conveyance element binnen de tarieven voor de dienst
terminating access dient naar het oordeel van het college te worden aangesloten bij de voor de
tariefregulering voor terminating access toepasselijke BU-LRIC systematiek. Hiermee wordt aangesloten
bij de verdeling tussen oproep- en minuutgerelateerde kosten zoals die zou gelden voor een efficiënte
operator in een omgeving die gekenmerkt wordt door effectieve concurrentie.
3.7 Aanvullende tariefbeheersing
41. De uit de BU-LRIC systematiek voor de dienst terminating access resulterende tarieven worden
door het college vergeleken met de door de Europese Commissie jaarlijks vastgestelde `best current
practice'. In het geval dat de tarieven zich aan de bovenzijde niet ondubbelzinnig binnen de benchmark
bevinden, wordt overgegaan tot neerwaartse bijstelling van de tarieven. Voorzover de tarieven zich niet
in de onderste helft van de `best current practice' bevinden, kan het college overgaan tot nader
onderzoek naar de betreffende oorzaken, op basis waarvan het college tot aanpassing van het BU-LRIC
model kan besluiten.
42. Mocht de Europese Commissie op enig moment besluiten om de jaarlijkse publicatie van de `best
current practice' in het vervolg achterwege te laten, dan zal het college voor de door de Commissie in de
huidige benchmark onderscheiden terminating diensten zelf nagaan welke EU lidstaat daarvoor de
laagste tarieven kent, welke lidstaat de op één na laagste, en welke lidstaat de op twee na laagste.
Daarbij acht het college het beginsel onverlet dat de `best current practice' is begrepen in de tarieven die
zich binnen deze bandbreedte bevinden.
10
43. Wat betreft mogelijke tariefschommelingen tussen opeenvolgende tariefreguleringsperiodes ziet het college op voorhand geen aanleiding voor aanvullende tariefbeheersing. Dit mede in het licht van de toepassing door het college van de prijssqueezetoets.
4. De tariefregulering voor originating access diensten
4.1 De relevante kostenbasis
44. Krachtens artikel 6.9 Tw dient KPN te voldoen aan alle redelijke verzoeken om bijzondere
toegang. Voor dergelijke bijzondere toegangsdiensten dient KPN kostengeoriënteerde tarieven in
rekening te brengen.
45. Bij originating access is in principe sprake van een commerciële relatie tussen de marktpartij die
van KPN de originating dienst afneemt en de op KPN's netwerk aangesloten eindgebruiker die met die
dienst wordt bereikt. Een geldend principe is dan ook dat de tariefstelling richting de eindgebruiker
wordt bepaald door de partij die de dienst originating access van KPN afneemt. In wezen koopt deze
partij `wholesale' het originerende deel van de betreffende dienst, waarna het hem in beginsel vrij staat
om dit deel (tezamen met overige elementen van de betreffende door hem geleverde dienst) naar eigen
inzicht richting de eindgebruiker te tariferen.
46. Deze met originating access door KPN geleverde functionaliteit kan door concurrenten van KPN in
beginsel ook op andersoortige wijze worden georganiseerd, waarmee KPN's originating dienstverlening
naar zijn aard onderhevig is aan de concurrerende werking van de daarvoor in potentie of daadwerkelijk
aanwezige alternatieven. In de eerste plaats kan een concurrent besluiten tot de aanleg van een eigen
infrastructuur die in dezelfde functionaliteit voorziet. In de tweede plaats kan worden gekomen tot een
alternatieve functionaliteit via de netwerken van andere marktpartijen.
47. Opgemerkt zij dat dit ten opzichte van de dienst terminating access kenmerkende onderscheid, gegeven de prille marktontwikkeling, nog niet betekent dat voor de bijzondere toegangsdiensten van naleving van de voor KPN geldende plicht tot kostenoriëntatie kan worden afgezien; een en ander betekent wel dat niet tot een stringentere invulling van die verplichting dient te worden overgegaan.
48. In het verlengde van de bovenbedoelde voor originating access bestaande `make or buy decision', zou het naar het oordeel van het college niet redelijk zijn indien een met KPN concurrerende marktpartij door middel van door KPN geboden bijzondere toegang een eindgebruiker zou kunnen bedienen zonder dat daarvoor aan KPN een tarief zou hoeven worden betaald dat, binnen de principes van de EDC-systematiek, KPN's werkelijke kosten weerspiegelt.
4.2 De relevante kostentoerekeningssystematiek
49. Naar het oordeel van het college betekent het in paragraaf 4.1 gestelde dat voor de kostenoriëntatie van de tarieven voor originating access de noodzaak noch de wenselijkheid bestaat tot
11
invoering van een stringentere vorm van kostenregulering dan de in het verleden gehanteerde EDC- systematiek. De voor de door KPN geleverde originating dienstverlening mogelijke alternatieven stellen, tezamen met de waarborgen binnen de EDC-systematiek, in voldoende mate zeker dat KPN niet in staat zal zijn om tot een tariefstelling te komen die een efficiënte marktontwikkeling in de weg staat. Tegelijkertijd waarborgt het vereiste van kostenoriëntatie op basis van de EDC-systematiek dat KPN niet meer dan haar relevante daadwerkelijke kosten, vermeerderd met een redelijk rendement, aan marktpartijen in rekening brengt.
50. De hernieuwde toepassing van de EDC-systematiek betekent dat de tarieven voor de door KPN aangeboden originating access diensten gebaseerd blijven op het door KPN op basis van geformuleerde principes en uitgangspunten ontwikkelde EDC-model, én op de beoordeling door het college daarvan. Met het oog op de aan de keuze voor handhaving van de EDC-systematiek onderliggende argumentatie ziet het college af van de in het verleden toegepaste efficiëntiekortingen.
51. De hernieuwde toepassing van de EDC-systematiek impliceert dat KPN in de door haar op 1 mei van elk jaar bij het college in te dienen EDC-rapportage dient te voorzien in de kostprijsberekening op basis van werkelijke kosten en werkelijke verkeersvolumes zoals die zich hebben voorgedaan in het afgelopen boekjaar, evenals in de kostprijsberekening op basis van prognoses voor het lopende boekjaar.
4.3 De tariefregulering voor de ontbundelde aansluitlijn
52. Met de hernieuwde toepassing van de EDC-systematiek blijft het in de richtsnoeren MDF-access van 12 maart 1999 (kenmerk: OPTA/J/99/1443, zoals aangepast op 8 november 1999 (kenmerk: OPTA/I/99/7938)) voor de volledig ontbundelde toegang tot de aansluitlijn verwoorde beleid ongewijzigd in stand. Dit met uitzondering van het in die richtsnoeren verwoorde principe dat na afloop van de binnen dat reguleringsmodel geldende vijfjaarsperiode het KPN vrij zou staan om op commerciële gronden tot een tariefstelling te komen. Hiervoor in de plaats treedt het principe dat na afloop van bedoelde periode door het college zal worden bezien in hoeverre de op dat moment geldende marktomstandigheden en vooruitzichten aanleiding geven om de tariefregulering voor de door KPN aangeboden MDF-dienstverlening te continueren dan wel vanaf dat moment achterwege te laten. Het college zal de richtsnoeren MDF-access conform het bovenstaande aanpassen.
53. De hernieuwde toepassing van de EDC-systematiek betreft eveneens de overige krachtens de
Verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de ontbundelde toegang tot de aansluitlijn
d.d. 5 december 2000 onder ontbundelde toegang tot de aansluitlijn te begrijpen diensten c.q.
voorzieningen of faciliteiten11.
11 Dit tenzij in de richtsnoeren over collocatie en eenmalige kosten met betrekking tot de aansluitlijn d.d. 20
december 2000 (kenmerk: OPTA/IBT/2000/203357) anders is bepaald.
12
4.4 De tariefregulering voor originating internetinbelverkeer
54. Het college ziet binnen de toepassing van de EDC-systematiek de nodige mogelijkheden op basis waarvan de aan internetverkeer inherente verkeerskarakteristieken kunnen resulteren in voor originating internetverkeer toepasselijke relatieve kostenvoordelen, welke leiden tot voor originating spraak- en internetverkeer onderscheidenlijke tariefniveaus. Daarbij onderkent het college dat dergelijke relatieve kostenvoordelen niet alleen hoeven resulteren uit de toepassing van de EDC-systematiek als zodanig, maar dat hier een specifieke taak ligt voor KPN om door middel van de introductie van bepaalde modaliteiten in het dienstaanbod voor 06760 internetverkeer dergelijke relatieve kostenvoordelen te bereiken. In dit verband sluit het college niet op voorhand uit dat dergelijke modaliteiten mogen resulteren in een uiteindelijke tariefstelling welke per interconnecterende partij afhankelijk is van de mate waarin deze gebruik kan of wenst te maken van die modaliteiten. Het college nodigt KPN uit om binnen de bestuurlijke randvoorwaarden12 - in haar dienstaanbod en in de daaraan verbonden tariefvoorstellen in bedoelde modaliteiten te voorzien.
4.5 De tariefregulering voor interconnecterende huurlijnen
55. Ten aanzien van de tarifering van het door KPN te voeren aanbod voor interconnecterende
huurlijnen is het college van oordeel dat hiervoor de EDC-systematiek en de EDC-principes van toepassing
zijn; net als bij originating dienstverlening is voor interconnecterende huurlijnen immers sprake van een
`make or buy decision'.
56. Wat betreft de rol van de door de Europese Commissie in haar aanbeveling voor
interconnecterende huurlijnen13 geformuleerde tariefplafonds zij opgemerkt dat het college deze ziet als
een belangrijk toetsingskader bij de uiteindelijke tariefbeoordeling. Dit in de zin dat de voor deze
dienstverlening te gelden tarieven deze plafonds in principe niet mogen overschrijden.
4.6 De tariefregulering voor onlosmakelijk verbonden faciliteiten en voorzieningen
57. Van een door KPN aangeboden bijzondere toegangsdienst of van een redelijk verzoek om
bijzondere toegang kunnen bepaalde faciliteiten of voorzieningen een onderdeel vormen, en wel zodanig
dat zij met het verzoek in feite onlosmakelijk verbonden zijn. Dit in de zin dat het betreffende verzoek om
bijzondere toegang zonder de levering door KPN van deze faciliteiten of voorzieningen in feite zonder zin
zou zijn. Dergelijke faciliteiten en voorzieningen dienen door KPN, net als de bijzondere toegangsdienst
waarmee zij onlosmakelijk verbonden zijn, tegen kostengeoriënteerde tarieven te worden aangeboden.
De nadere invulling van het begrip kostenoriëntatie dient hierbij in beginsel te geschieden op basis van
de EDC-principes14.
12 Te denken valt aan de voorwaarden samenhangend met het eventueel optreden van prijssqueeze.
13 Aanbeveling van de Europese Commissie `on leased lines interconnection pricing in a liberalised
telecommunications marktet, C(1999)3863.
14 Zie voetnoot 13.
13
4.7 Redelijk rendement
58.Voor de voor bijzondere toegangsdiensten relevante (en dus door KPN binnen het EDC-model toe te passen) WACC dient naar het oordeel van het college in principe zo veel als mogelijk te worden uitgegaan van waarden welke in het kader van de kostenoriëntatie van de tarieven voor originating access diensten voor KPN en haar kapitaalverschaffers redelijkerwijs relevant mogen worden geacht.
4.8 De in de EDC-systematiek en rapportage door KPN te begrijpen diensten
59. De hernieuwde toepassing van de EDC-systematiek voor de originating access diensten impliceert
dat KPN zich gehouden dient te achten aan de in het verleden gedefinieerde EDC-systematiek, tenzij de
onderhavige richtsnoeren daarin wijzigingen aanbrengen. In dat laatste geval dient KPN onderhavige
richtsnoeren te volgen.
60. De hernieuwde toepassing van de EDC-systematiek betekent ook dat de EDC-systematiek door KPN
toegepast dient te worden voor alle door haar aangeboden en aan te bieden bijzondere toegangsdiensten
en onlosmakelijk verbonden faciliteiten of voorzieningen15. Hieronder worden in ieder geval verstaan die
bijzondere toegangsdiensten en onlosmakelijk verbonden faciliteiten of voorzieningen die ook in de EDC-
III rapportage van 28 april 2000 waren begrepen, met dien verstande dat KPN hieraan in haar uiterlijk op
1 mei 2001 aan het college aan te bieden EDC-rapportage in ieder geval dient toe te voegen:
a. de dienst MDF-access. Dit in overeenstemming met de bepalingen in i) de Richtsnoeren met
betrekking tot de ontbundelde toegang tot de aansluitlijn van 12 maart 1999, ii) de aanpassing
daarvan (OPTA/I/99/7938), en iii) het besluit waarbij het definitieve voorlopige tarief P0 door
het college is bepaald (OPTA/IBT/2000/204108 d.d. 25 mei 2000), en behoudens eventuele
aanpassingen in de richtsnoeren inzake MDF-access;
b. de dienstverlening samenhangend met toegang tot de `subloop', zoals verplicht gesteld
krachtens de verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de ontbundelde
toegang tot de aansluitlijn d.d. 5 december 2000. KPN dient hierbij uit te gaan van het voor de
dienst MDF-access geldende tariefreguleringsmodel;
c. de dienstverlening samenhangend met `line-sharing'16. KPN dient hierbij uit te gaan van het voor
de dienst MDF-access geldende tariefreguleringsmodel;
d. de dienst 06760 Internet Connect Service (metered);
e. de dienst 06760 Internet Connect Service (unmetered);
f. de dienstverlening samenhangend met interconnecterende huurlijnen;
g. de kosten verbonden aan de in het kader van carrier preselectie zich voordoende
klantenmutaties;
h. de administratieve kosten verbonden aan een nummerportering.
15 Zie voetnoot 13.
16 `Line sharing' betreft een vorm van gedeeld gebruik van de ontbundelde aansluitlijn.
14
61. In haar jaarlijkse EDC-rapportage aan het college dient KPN voor al de hiervoor bedoelde diensten en faciliteiten of voorzieningen te voorzien in op basis van de EDC-principes en EDC- uitgangspunten onderbouwde en gemotiveerde tariefvoorstellen.
62. Wat betreft de door KPN te bieden faciliteiten en voorzieningen samenhangend met collocatie en
eenmalige kosten met betrekking tot toegang tot de aansluitlijn dient KPN in het kader van haar
jaarlijkse EDC-rapportage eveneens te voorzien in onderbouwde tariefvoorstellen waaruit blijkt dat die
tarieven voldoen aan het vereiste van kostenoriëntatie; een en ander conform de in de richtsnoeren over
collocatie en eenmalige kosten met betrekking tot de aansluitlijn d.d. 20 december 2000 verwoorde
beginselen van tarifering, de Verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de ontbundelde
toegang tot de aansluitlijn d.d. 5 december 2000, en de door de IRG op 24 november 2000 vastgestelde
`Principles of implementation and best practice regarding LLU'.
Aanvullende vereisten aan de EDC-rapportage
63. Ten behoeve van de beoordeling van de EDC-rapportage door het college dient KPN de EDC-
rapportage aan te vullen met een gedetailleerde analyse van de oorzaken welke verantwoordelijk zijn
voor de verschillen met de tarieven volgend uit de voorgaande EDC-rapportage.
64. Ten behoeve van het inzicht van het college in de door KPN voor het lopende boekjaar gebruikte
kosten(-ontwikkelingen) en verkeersvolumes dient KPN de EDC-rapportage aan te vullen met een
omvattend en gedetailleerd overzicht van bedoelde informatie, afgezet tegen de waarde van de
betreffende gegevens over het afgelopen boekjaar. Tevens dient KPN aan te geven welke overige
elementen bij de bepaling van de voor het lopende boekjaar door KPN voorgestelde tarieven een rol
hebben gespeeld.
4.9 De beoordeling van de EDC-rapportage
65. Na indiening van de EDC-rapportage door KPN op uiterlijk 1 mei van elk jaar wordt deze
beoordeeld door het college; dit teneinde een uitspraak te kunnen doen over de mate van
kostenoriëntatie van de door KPN voor haar bijzondere toegangsdiensten voorgestelde tarieven. De
beoordeling richt zich in principe op de vraag of de door KPN voorgelegde EDC-rapportage, inclusief de
daaraan ten grondslag liggende toepassing van de EDC-systematiek zowel als de onderliggende EDC-
modellering, conform de EDC-systematiek is zoals die door het college is gedefinieerd.
66. De beoordeling wordt uitgevoerd onder meer op basis van de door KPN in haar EDC-rapportage
uit te voeren analyse van de oorzaken welke verantwoordelijk zijn voor de verschillen met de tarieven
volgend uit de voorgaande EDC-rapportage (`de delta-benadering'). Mede op basis van de beoordeling
van deze analyse kan het college vervolgens over de redelijkheid van de door KPN aan originating access
toegerekende kosten beslissen. In het geval het college de doorberekening van bepaalde kosten niet
redelijk oordeelt, zal KPN worden opgedragen het EDC-model daarop aan te passen en het college van de
dan resulterende tarieven te voorzien.
15
67. Door middel van een klankbordgroep zullen andere marktpartijen door het college bij de beoordeling van de EDC-rapportage worden betrokken. Naast de bijeenkomsten van deze klankbordgroep voorziet het college tevens enkele dieptesessies tussen OPTA en KPN, waarin meer in detail op bepaalde (bedrijfsvertrouwelijke) informatie zal kunnen worden ingegaan.
Slotbepaling
De op 29 mei 1997 gepubliceerde richtsnoeren interconnectie17, de op 28 november 1997 (kenmerk:
OPTA/MI/97//1157) en 26 februari 1998 (kenmerk: OPTA/MI/98/448) door het college in het
zogenoemde EDC-I proces genomen tussenbesluiten, evenals het EDC-I oordeel van 1 juli 1998
(OPTA/MI/98/1537), blijven van kracht voorzover niet eerder of in onderhavige richtsnoeren herroepen.
Inwerkingtreding
Deze richtsnoeren tariefregulering interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten treden in werking met
ingang van de dag na publicatie ervan in de Nederlandse Staatscourant.
Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit,
namens het college,
Prof. Dr. J.C. Arnbak,
Voorzitter
17 Stcrt. 1997, nr 104.
16