OPTA Consultatiedocument over richtlijnen mobiele telefonie

OPTA

Consultatiedocument
"Richtlijnen inzake de beoordeling van aanvragen
voor nummers voor mobiele telefonie."
Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit, 17 mei 2001

MANAGEMENTSAMENVATTING

Het college van OPTA is in oktober 2000 gestart met een project om het uitgiftebeleid voor mobiele nummers te wijzigen. De belangrijkste aanleiding voor dit project vormt de constatering dat de nummerruimte die in het Nummerplan voor telefoon- en ISDN-diensten bestemd is voor mobiele telefonie, de zogenaamde 06-ruimte, op dreigt te raken. Voortzetting van de huidige uitgiftetrend, in combinatie met diverse ontwikkelingen op de mobiele telefoonmarkt, kan binnen twee jaar leiden tot een tekort. Hierdoor kan de groei van mobiele telecommunicatie stagneren. Het college heeft in verband met deze dreiging het uitgiftebeleid geëvalueerd en heeft geconcludeerd dat een sterkere nadruk op de doelmatigheid van het gebruik van mobiele nummers kan worden gelegd.

Met het leggen van een sterkere nadruk dan voorheen op doelmatigheid van het gebruik en de uitgifte van mobiele nummers beoogt het college twee doelen te dienen. Enerzijds wil het college alle gevestigde en toetredende partijen te allen tijde non-discriminatoir kunnen faciliteren met voldoende mobiele nummers om hun eindgebruikers te kunnen bedienen. Anderzijds heeft het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, als eindverantwoordelijke voor het nummerplan, voldoende tijd nodig om een lange termijn oplossing te zoeken voor het dreigende tekort aan mobiele nummers. Doelmatigheid van uitgifte en gebruik van mobiele nummers dient beide doelen.

Om inzicht te krijgen in de doelmatigheid van het gebruik van mobiele nummers zijn gesprekken gevoerd met de mobiele operators, is een benchmark gehouden bij buitenlandse toezichthouders en is intern onderzoek gedaan op grond van de reeds ontvangen aanvragen voor mobiele nummers. Op grond van de resultaten van het onderzoek is een voorstel ontwikkeld voor wijziging van het uitgiftebeleid van mobiele nummers. Als kern van het voorstel geldt een norm c.q. richtlijn, aan de hand waarvan het college zich een oordeel kan vormen over de doelmatigheid van het gebruik van reeds toegekende nummers.

Toetsing van de doelmatigheid zal een belangrijke rol gaan spelen bij de beoordeling van de noodzaak om op aanvraag extra nummers toegekend te krijgen. De genoemde norm moet in dezen zorgen voor een (kwantitatief) non-discriminatoir oordeel over de doelmatigheid, gebaseerd op een aantal factoren waarvan het college meent dat deze van invloed zijn op het gebruik van en de behoefte aan nummers voor mobiele telefonie.

In dit consultatiedocument treft u de voorstellen van het college aan ten aanzien van het uitgiftebeleid voor mobiele nummers en de rol die doelmatigheid van het gebruik van mobiele nummers hierin zal krijgen. Belanghebbenden en andere geïnteresseerden kunnen hun zienswijze op het voorgenomen gewijzigde beleid inzake de beoordeling van aanvragen voor nummers voor mobiele nummers kenbaar maken binnen 6 weken na publicatie van dit consultatiedocument in de staatscourant. Indien wenselijk zal het college een hoorzitting organiseren.

Op basis van de reacties kunnen de voorgestelde wijzigingen voor het uitgiftebeleid worden bijgesteld. Hierna zal het uitgiftebeleid voor mobiele nummers als beleidsregel worden gepubliceerd.

INHOUDSOPGAVE

HOOFDSTUK 1. INLEIDING 1

HOOFDSTUK 2. SCHAARSTE ALS AANLEIDING 2

HOOFDSTUK 3. WETTELIJK KADER UITGIFTEBELEID NUMMERS 4

HOOFDSTUK 4. HET HUIDIGE UITGIFTEBELEID 6

HOOFDSTUK 5. NORMERING VAN DE DOELMATIGHEID VAN HET GEBRUIK VAN MOBIELE NUMMERS 7

HOOFDSTUK 6. VOORGENOMEN UITGIFTEBELEID 12

HOOFDSTUK 7. OVERZICHT VAN AANDACHTSPUNTEN 15

HOOFDSTUK 8. DE PROCEDURE 16

APPENDIX. KWANTITATIEVE INVULLING VAN DE DOELMATIGHEIDSNORM A1

HOOFDSTUK 1. INLEIDING

1. Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college van OPTA of het college) beheert de Nederlandse openbare nummerruimte. De opdracht hiertoe volgt uit de OPTA-wet en is nader uitgewerkt in de Telecommunicatiewet (hierna: Tw) en, onder andere, diverse nummerplannen. Nummerplannen worden opgesteld door het Directoraat-Generaal Telecommunicatie en Post van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (hierna: DGTP) en geven een beschrijving van de bestemming, de lengte en de samenstelling van nummers.

2. In de meeste nummerreeksen uit het Nummerplan telefoon- en ISDN-diensten (hierna: nummerplan), in elk geval bij de reeksen die worden aangekozen door eindgebruikers, bestaat het nummer uit een netnummer of een dienstcode, gevolgd door het abonneenummer. Het netnummer (bij geografische nummers) of de dienstcode (bij niet-geografische nummers) geven de bestemming aan van het achterliggende abonneenummer. Zo is bijvoorbeeld het netnummer 010 bestemd voor het netnummergebied Rotterdam en is de dienstcode 0800 bestemd voor gratis informatiediensten.

3. In het nummerplan zijn nummers beginnend met 06 in beginsel bestemd voor mobiele diensten. Uit deze nummerruimte zijn momenteel de dienstcodes 061, 062, 064, 065, 066 en 067 beschikbaar voor toekenning of reservering. De dienstcodes 061, 062, 064 en een gedeelte van 065 zijn bestemd voor mobiele telefonie. Dit zijn in totaal 36 miljoen nummers. De overige nummers zijn bestemd voor semafonie (het resterende gedeelte van 065 en 066) en voor toegang tot datanetwerken (067, waarbij 06760 specifiek bestemd is voor toegang tot internet). Het aantal nummers voor mobiele telefonie kan worden uitgebreid tot 76 miljoen door ook de dienstcodes 060, 063, 068 en 069 voor toekenning of reservering voor deze bestemming ter beschikking te stellen. Momenteel bereidt DGTP een wijziging van het nummerplan voor waardoor de reeks met dienstcode 063 beschikbaar komt voor mobiele telefonie.

4. In verhouding tot een totaal inwonersaantal van ca. 16 miljoen lijkt de potentiële beschikbaarheid van 76 miljoen nummers voor mobiele telefonie ruimschoots voldoende. Momenteel zijn echter al bijna 33 miljoen nummers uitgegeven ten behoeve van (bij benadering) 11 miljoen eindgebruikers. De trend in de behoefte aan mobiele nummers lijkt ondanks de reeds hoge penetratie van mobiele telefonie niet af te nemen. Voortzetting van de huidige uitgiftetrend in combinatie met toetreding van nieuwe partijen en de ontwikkeling van nieuwe diensten op de mobiele markt zal in de ogen van het college binnen twee jaar leiden tot een uitputting van de (potentieel) beschikbare nummerruimte voor mobiele telefonie.

5. Uitgangspunt van het college ten aanzien van het uitgiftebeleid is dat nummers altijd in voldoende mate beschikbaar dienen te zijn om gevestigde en toetredende marktpartijen non-discriminatoir te kunnen faciliteren met mobiele nummers voor het accommoderen van (verdere) marktgroei en nieuwe ontwikkelingen, waaronder de introductie van nieuwe diensten. In dat licht dwingt een (dreigend) tekort aan nummers tot het vinden van lange termijn oplossingen. Deze oplossingen kunnen worden gevonden door wijzigingen in het nummerplan. Dergelijke wijzigingen zijn veelal ingrijpend en dienen via een zorgvuldige besluitvormingsprocedure tot stand te komen. Hierdoor zullen de eerste effecten pas op middellange termijn (2 tot 3 jaar) zichtbaar kunnen worden.

6. Het college ziet zich derhalve genoodzaakt voor de korte termijn maatregelen te treffen die binnen haar bevoegdheden en verantwoordelijkheden ten aanzien van het beheer van de Nederlandse nummerruimte liggen. Het college is van oordeel dat de doelmatigheid van de uitgifte en het gebruik van mobiele nummers kan worden verbeterd. De verhouding van circa drie uitgegeven nummers per eindgebruiker roept bij externe partijen vragen op over de doelmatigheid van het uitgifteproces en het in gebruik nemen van mobiele nummers. Door verbeterde doelmatigheid kan de noodzakelijke reserve in het nummerplan worden gevonden om marktgroei en nieuwe ontwikkelingen te kunnen blijven faciliteren tot een lange termijn oplossing is gevonden voor de dreigende schaarste.

Consultatiedocument "Richtlijnen inzake de beoordeling van aanvragen voor nummers voor mobiele telefonie." 1

7. Het voertuig voor verbetering van de doelmatigheid heeft het college gevonden in het uitgiftebeleid. De belangrijkste maatregel die het college wil treffen is een striktere beoordeling van het gebruik van reeds toegekende mobiele nummers als hulpmiddel voor de beoordeling in hoeverre de gevraagde hoeveelheid nummers voor het voorgenomen gebruik gerechtvaardigd is (ex. art. 4.3, lid 2b Tw). Bij het beoordelen van de doelmatigheid zullen diverse factoren die van invloed zijn op het gebruik van mobiele nummers worden betrokken.

8. Het college acht twee voorwaarden van belang in de afweging in hoeverre de doelmatigheid van het uitgifteproces en het in gebruik nemen van mobiele nummers kan worden verbeterd. Ten eerste dienen partijen te allen tijde te worden gefaciliteerd met mobiele nummers indien zij deze werkelijk nodig hebben voor marktgroei of nieuwe ontwikkelingen, zoals de introductie van nieuwe diensten. Ten tweede moet een dergelijke verbetering van de doelmatigheid tegen acceptabele kosten en condities kunnen worden bereikt. In dit kader wil het college het uitgiftebeleid van mobiele nummers herzien.

9. Om inzicht te krijgen in de mogelijkheden van het gebruik van doelmatigheid als instrument om beslissingen op aanvragen te ondersteunen heeft het college een onderzoek uitgevoerd. Daarbij is onder meer gebruik gemaakt van informatie uit reeds behandelde aanvragen. Tevens heeft het college gesprekken gevoerd met onder andere de mobiele operators en enkele aanbieders van mobiele diensten in Nederland. Voorts heeft het college via een internationale benchmark onderzocht of buitenlandse NRA's met soortgelijke problemen te maken hebben en op welke manier zij hiermee omgaan. De uitkomst van de verschillende gesprekken heeft in combinatie met resultaten van de internationale benchmark en het interne onderzoek geleid tot de voorgenomen wijziging van het uitgiftebeleid van mobiele nummers.

10. Het gewijzigde beleid van het college bij de beoordeling van aanvragen voor mobiele nummers, alsmede de rol die een normering van het gebruik van mobiele nummers hierin speelt, worden u in dit consultatiedocument voorgelegd. U wordt uitgenodigd binnen zes weken na publicatie van dit consultatiedocument schriftelijk uw visie hierop kenbaar te maken. De procedure hiervoor vindt u onder hoofdstuk 8.

11. De opbouw van dit consultatiedocument is als volgt. Op deze inleiding volgt de beschrijving van schaarste aan mobiele nummers als aanleiding van het voornemen het uitgiftebeleid te wijzigen. In hoofdstuk 3 vindt u het wettelijk kader met betrekking tot de uitgifte van nummers. Hoofdstuk 4 geeft het huidige uitgiftebeleid weer, alsmede de veronderstellingen die hieraan ten grondslag liggen. De voorgenomen normering van het gebruik van mobiele nummers komt hierop volgend aan bod, waarna in hoofdstuk 6 het voorgenomen gewijzigde uitgiftebeleid en de rol die onder andere de normering hierin speelt worden beschreven. Hoofdstuk 7 geeft de vragen en aandachtspunten gebundeld weer, waarna u in hoofdstuk 8 de procedure ten aanzien van (het vervolg van) de consultatie kunt vinden.

HOOFDSTUK 2. SCHAARSTE ALS AANLEIDING.

12. Het college ziet een dreiging van schaarste ontstaan op grond van de huidige uitgiftetrend en de ontwikkelingen die waargenomen zijn gedurende de periode dat OPTA de mobiele nummerruimte beheert. De eerste toekenningen van mobiele nummers hebben in maart 1995 plaatsgevonden door de voorloper van OPTA, de Directie Toezicht Netwerken en Diensten van de toenmalige Hoofddirectie Telecommunicatie en Post van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Indertijd bestond de mobiele markt uit twee partijen, Libertel N.V. en KPN Telecom B.V., die geruime tijd deze markt hebben gedeeld. De gecombineerde behoefte aan mobiele nummers is in de periode van maart 1995 tot mei 1998 gestegen van 2 tot 6 miljoen. In diezelfde tijd is het totaal aantal actieve SIM-kaarten gestegen van 250 duizend tot iets meer dan 1,5 miljoen.

Consultatiedocument "Richtlijnen inzake de beoordeling van aanvragen voor nummers voor mobiele telefonie." 2

13. In mei 1998 hebben de eerste toekenningen van mobiele nummers aan nieuwe mobiele operators plaatsgevonden. Hierdoor brak een nieuwe periode aan in de ontwikkeling van de mobiele markt en daarmee in de uitgifte van mobiele nummers. Verhevigde concurrentie heeft de behoefte aan mobiele nummers een sterke impuls gegeven. In de periode van mei 1998 tot januari 2001 is de totale uitgegeven nummerruimte gegroeid van 6 miljoen mobiele nummers tot 27 miljoen mobiele nummers. Het totaal aantal actieve SIM-kaarten is in deze periode gestegen van iets meer dan 1,5 miljoen naar circa 10 miljoen. Sinds januari 2001 is het aantal actieve SIM-kaarten gestegen tot meer dan 11 miljoen.

14. De uitgiftetrend, alsmede de groei van het aantal actieve SIM-kaarten, voor de periode van januari 1996 tot april 2001 vindt u in figuur 1. In deze figuur zijn tevens trendlijnen getekend die de behoefte aan mobiele nummers naar aanleiding van de huidige uitgiftepatronen en de verwachte groei in actieve SIM-kaarten projecteert voor een periode van 24 maanden. Uit de grafiek blijkt een verwachte behoefte van meer dan 65 miljoen mobiele nummers voor april 2003. Hier tegenover staat een verwacht aantal actieve SIM-kaarten van circa 22 miljoen.

70000

60000

50000 Totaal aantal actieve SIM-kaarten (onder) Uitgegeven aantal nummers (boven) 40000

30000
Aantal (x1000) 20000

10000

0

Q1 96 Q3 96 Q1 97 Q3 97 Q1 98 Q3 98 Q1 99 Q3 99 Q1 00 Q3 00 Q1 01 Q3 01 Q1 02 Q3 02 Q1 03 Q3 03 Kwartaal

Figuur 1: Uitgifte van mobiele nummers en groei van het aantal actieve SIM-kaarten in de periode januari 1996 tot april 2001, inclusief extrapolatie tot april 2003.

15. Ondanks de hoge penetratiegraad (meer dan 70% in maart 2001) ziet het college geen aanleiding om te veronderstellen dat de behoefte aan mobiele nummers op korte termijn zal afnemen. Sinds januari 2001 vinden er nieuwe ontwikkelingen plaats op grond waarvan het college zelfs aanneemt dat de nummerbehoefte op korte termijn zal toenemen. Behalve de bestaande mobiele partijen zoeken sinds kort ook partijen zonder eigen frequentieruimte toegang tot de mobiele markt. Deze partijen hebben enerzijds een eigen behoefte aan mobiele nummers, anderzijds leidt een versnippering van de markt ook tot versnippering van de nummerruimte. Het college gaat er daarom van uit dat toetreding van nieuwe partijen vooralsnog niet leidt tot verminderde behoefte bij de gevestigde partijen op de mobiele markt. Er is derhalve sprake van een toename van de behoefte aan mobiele nummers.

16. Behalve de voortdurende behoefte van de gevestigde mobiele operators en de nieuw ontstane behoefte van toetredende partijen op de mobiele markt ziet het college een derde ontwikkeling. Deze ontwikkeling is het gevolg van een toename van innovatieve diensten via GSM-netwerken. Te denken valt aan diensten als fax- of datadiensten. Door dergelijke diensten neemt de behoefte aan mobiele

Consultatiedocument "Richtlijnen inzake de beoordeling van aanvragen voor nummers voor mobiele telefonie." 3

nummers extra toe. Ook de onzekerheden ten aanzien van de adressering die zal worden toegepast voor UMTS-netwerken is een potentiële aanleiding voor een toename van de behoefte aan mobiele nummers.

17. Het college ziet de volgende ontwikkelingen met betrekking tot de behoefte aan nummers voor mobiele telefonie:

- De huidige uitgiftetrend leidt tot een behoefte van 65 miljoen nummers in twee jaar.
- Het aantal actieve SIM-kaarten zal toenemen tot circa 22 miljoen in twee jaar.
- Het toetreden van nieuwe partijen zal de behoefte aan mobiele nummers doen toenemen en zo de huidige uitgiftetrend doen versnellen.
- Het innovatieve karakter van de mobiele markt zal de behoefte aan mobiele nummers voor nieuwe diensten doen toenemen en zo de uitgiftetrend versnellen.

18. De voorgaand geschetste ontwikkelingen en aannamen kunnen resulteren in een zekere (tijdelijke) schaarste aan mobiele nummers. Een tijdelijk tekort aan nummers kan in de eerste plaats verstoring van de voortzetting van operationele activiteiten van gevestigde partijen op de mobiele markt betekenen. Ten tweede wordt de introductie van nieuwe partijen en nieuwe diensten op de mobiele markt moeilijker. Deze gevolgen noodzaken de verantwoordelijke partij voor het nummerbeleid, DGTP, tot lange termijn oplossingen ten aanzien van de beschikbaarheid van nummers voor mobiele telefonie.

19. Het zoeken naar oplossingen binnen bestaande nummerplannen en het in kaart hebben van de maatregelen die moeten worden getroffen voor het implementeren van dergelijke oplossingen dienen echter zorgvuldig te geschieden gezien de vele diverse belangen. Voor de besluitvormingsprocedure rond een dergelijk proces is daarom tijd nodig. Bovendien zullen betrokken partijen na het vinden van een oplossing tijd nodig hebben voor het implementeren ervan. Het college concludeert dat de eerste effecten van structurele oplossingen derhalve pas op de middellange termijn (2 tot 3 jaar) zichtbaar zullen zijn. Aanvullende korte termijn oplossingen zijn daarom noodzakelijk.

20. Het college ziet in de dreigende schaarste dan ook een aanleiding om maatregelen te treffen die twee doelen tegelijkertijd kunnen dienen. Enerzijds heeft het college haar verantwoordelijkheid om alle gevestigde en toetredende partijen te allen tijde non-discriminatoir te kunnen faciliteren met voldoende mobiele nummers om hun eindgebruikers te kunnen bedienen. Anderzijds hebben alle belanghebbende partijen, waaronder DGTP, als verantwoordelijke voor het nummerplan, voldoende tijd nodig voor de besluitvorming rond het vinden en implementeren van een lange termijn oplossing voor het dreigende tekort aan mobiele nummers.

Aandachtspunt 1: Het college nodigt marktpartijen uit hun visie te geven op de bovenvermelde beschrijving van de uitgiftetrend van mobiele nummers en de veronderstellingen ten aanzien van het ontstaan van schaarste.

HOOFDSTUK 3. WETTELIJK KADER UITGIFTEBELEID NUMMERS

21. In de inleiding is aangegeven dat het college de Nederlandse openbare nummerruimte beheert. Het college voert deze taak uit op basis van en binnen de grenzen van diverse nummerplannen. Bevoegdheden en verantwoordelijkheden van het college ter uitvoering van het nummerbeheer zijn opgenomen in hoofdstuk 4 van de Telecommunicatiewet, "Nummerbeleid en nummerbeheer".

22. Uitgangspunt van het nummerbeleid en nummerbeheer is het faciliteren van de markt met voldoende nummers. In de memorie van toelichting bij de Tw stelt de regering dat het erom gaat `.... binnen bepaalde randvoorwaarden ervoor te zorgen dat eenieder die nummers nodig heeft, deze

Consultatiedocument "Richtlijnen inzake de beoordeling van aanvragen voor nummers voor mobiele telefonie." 4

toegewezen kan krijgen1'. Dit standpunt, met de nadruk op eenieder, in combinatie met de relatieve schaarste aan nummers brengt mee dat de toekennende instantie (lees; het college) een bepaalde vrijheid heeft om individuele aanvragen te beoordelen.

23. In dat kader is in hoofdstuk 4 van de Tw een aantal weigerings- en intrekkinggronden opgenomen. Daarbij dient het college in acht te nemen hetgeen in artikel 3 ter van de Dienstenrichtlijn (richtlijn 90/388/EEG) als gewijzigd bij richtlijn 96/19/EG2 is bepaald, namelijk dat Lidstaten erop toe zien dat, ... `de nummers worden toegekend op objectieve, niet-discriminerende, evenredige en doorzichtige wijze, met name op basis van individuele aanvraagprocedures.' Deze bepaling vormt de basis voor de bepalingen in hoofdstuk 4 van de Tw. De World Trade Organisation (WTO) voegt hier nog het element tijdigheid aan toe voor de wijze waarop de toekenningsprocedures worden uitgevoerd.3

24. De grondslagen voor toekenning zijn in de Tw negatief geformuleerd en opgenomen in artikel 4.3. In het geval van een aanvraag voor toekenning van nummers bevat de Tw dwingende weigeringsgronden (art. 4.3 lid 1 Tw) en bepalingen waarvan in voorkomende gevallen kan worden afgeweken (art. 4.3 lid 2 Tw). Van de weigeringsgronden moeten met name artikel 4.3 lid 2 onder a en 4.3 lid 2 onder b Tw worden gezien in relatie tot de taak van het college de nummerruimte te beheren met het oog op doelmatigheid4.

25. De dwingende weigeringsgronden in art. 4.3 lid 1 hebben in overwegende mate betrekking op afwijzing als gevolg van onverenigbaarheid met de wet of het desbetreffende nummerplan. Voor zover in dit kader relevant luidt artikel 4.3 lid 2 onder a en onder b Tw als volgt. `Een toekenning kan geheel of gedeeltelijk worden geweigerd, indien: a. op grond van de aanvraag redelijkerwijs niet is te verwachten dat het voorgenomen gebruik binnen een jaar, (....), wordt verwezenlijkt; b. het in de aanvraag omschreven voorgenomen gebruik de toekenning van de gevraagde hoeveelheid nummers niet rechtvaardigt.' De memorie van toelichting bij artikel 4.3 lid 2 onder a Tw noemt het ondernemingsplan van de aanvrager als potentiële informatiebron van waaruit moet worden bekeken wat een reële redelijke verwachting is ter zake van de "nummerbehoefte" van de aanvrager. Voor de praktische uitwerking van voormelde bepalingen op het heersende uitgiftebeleid wordt verwezen naar hoofdstuk 3.

26. Aangezien artikel 4.3 Tw weigeringsgronden bevat zijn de in dit artikel opgenomen bepalingen bedoeld ten behoeve van het vooraf beoordelen van de aanvraag voor toekenning van nummers. In artikel 4.7 Tw zijn de intrekkings- en wijzigingsgronden opgenomen, op grond waarvan het college achteraf, door middel van toezicht, een toekenning of reservering kan intrekken of wijzigen.

27. Met name artikel 4.7 lid 4 onder a is daarbij van belang, aangezien deze bepaling het college machtigt een toekenning of reservering in te trekken indien de nummerhouder de voorschriften bij het genomen besluit niet is nagekomen. In de voorschriften kunnen in het kader van doelmatigheid beperkingen worden opgelegd, verbonden aan de toekenning van nummers (art. 4.2 lid 4 Tw). Dit geldt onverkort voor toekenningen van nummers voor mobiele telefonie.

1 Vgl. J.M.E. van Breugel en E.J. Daalder eds., Telecommunicatierecht. De parlementaire geschiedenis van de Telecommunicatie- wet (Den Haag 1999), p.51. Op p. 52 valt in dit kader te lezen: "... et college een zekere vrijheid (...) worden gegund om in het geschetste spanningsveld op een verstandige, eerlijke en doorzichtige manier te werk te gaan. Bij de beoordeling van individuele aanvragen zullen altijd de belangen van andere aanvragers of potentiële aanvragers moeten worden betrokken. Daarmee moet worden voorkomen dat een reële behoefte uit de markt met een weigering zou moeten worden beantwoord."
2 Richtlijn van 13 maart 1996 m.b.t. de invoering van volledige mededinging op de markten voor telecommunicatie.
3 Annex bij "Agreement on basic Telecommunications", vastgesteld onder auspiciën van de World Trade Organisation (WTO) in februari 1997.

4 In zowel het algemene deel van de memorie van toelichting, als specifiek bij de toelichting bij artikel 4.3 lid 2 Tw is nadrukkelijk gesteld dit artikel moet worden gezien vanuit de noodzaak tot efficiënt nummerbeheer. Daarnaast is in art. 4.2 lid 4 Tw bepaald dat een toekenning van nummers in het belang van een doelmatige toekenning onder beperkingen kan worden verleend.

Consultatiedocument "Richtlijnen inzake de beoordeling van aanvragen voor nummers voor mobiele telefonie." 5

HOOFDSTUK 4. HET HUIDIGE UITGIFTEBELEID

28. Aanvragen voor nummers worden beoordeeld aan de hand van een aantal criteria5. Deze criteria volgen uit de Telecommunicatiewet. De beoordeling van de aanvraag begint met een formele toets op basis van de ingevulde gegevens op aanvraagformulier. Denk hierbij o.a. aan een recent uittreksel uit het handelsregister waaruit tekenbevoegdheid blijkt en de vraag of de desbetreffende partij het nummer toegekend zou kunnen krijgen (art. 4.2 lid 1 en 3 Tw). Daarna volgt de inhoudelijke beoordeling van de aanvraag waarbij de volgende vragen aan de orde komen:
* Valt het voorgenomen gebruik van de aangevraagde nummers binnen de bestemming die is aangegeven in het nummerplan,

* is het aannemelijk dat de aanvrager de aangevraagde nummers voor de voorgenomen dienst binnen de wettelijk gestelde termijn in gebruik kan nemen en
* is voor de voorgenomen dienst de gevraagde hoeveelheid nummers nodig?

29. De eerste beoordeling is een toetsing van de beschrijving in het nummerplan aan de beschrijving van de voorgenomen dienst. Bij de tweede beoordeling dient de aanvrager technisch en financieel aannemelijk te maken dat deze de voorgenomen dienst daadwerkelijk aan gaat bieden met de aangevraagde nummers binnen de wettelijk gestelde termijn (in de regel één jaar voor toegekende nummers, drie jaar voor gereserveerde nummers). Bij het derde aspect wordt aan de hand van reeds toegekende nummers en voorgenomen (marketing)plannen beoordeeld of de aanvrager de aangevraagde hoeveelheid nummers daadwerkelijk nodig heeft.

30. Dit consultatiedocument betreft het uitgiftebeleid van mobiele nummers. In dit verband bestaat de dienst uit het aanbieden van mobiele openbare telefoondiensten, waarbij uitgangspunt is dat deze nummers zijn bestemd voor het adresseren van netwerkaansluitpunten in het mobiele netwerk. Het college gaat ervan uit dat de huidige aanbieders van mobiele openbare telefoonnetwerken in ieder geval beschikken over voldoende technische en financiële middelen om deze netwerkaansluitpunten met de aangevraagde nummers aankiesbaar te maken.

31. Behalve de specifieke adresfunctie worden mobiele nummers in de praktijk ook gebruikt voor andere doeleinden, zoals voice-mail adressering en technische bestemmingen. Het college heeft dergelijk gebruik van mobiele nummers vooralsnog tot op zekere hoogte gedoogd. Hierbij moet worden opgemerkt dat het gebruik van nummers voor voice-mail adressering sterk is ontmoedigd voor de mobiele aanbieders die ten gevolge van de veiling van de DCS-1800 frequenties op de markt kwamen.

32. Doorgaans ligt bij aanvragen voor nummers voor mobiele telefonie het accent op het inschatten van de noodzaak om op het moment van de aanvraag extra nummers toegekend te krijgen. Deze beoordeling gebeurt op basis van de bij de aanvraag verstrekte informatie, ervaringscijfers en de aangegeven plannen van de aanvrager. De aanvrager zal aannemelijk moeten maken dat het aantal reeds toegekende nummers niet meer volstaat voor het uitvoeren van de voorgenomen activiteiten. De beoordeling van de verstrekte informatie voor motivering van de noodzaak voor uitbreiding van het aantal toegekende mobiele nummers heeft voornamelijk een kwalitatief karakter.

33. Ten aanzien van aanvragen voor reservering van mobiele nummers merkt het college het volgende op. Bovenstaande procedure is evenzeer van toepassing op dergelijke aanvragen, met dien verstande dat de aannemelijkheid van het in gebruik nemen van gereserveerde nummers bekeken wordt met een horizon van in de regel drie jaar. Beoordeling van de noodzaak om mobiele nummers te reserveren voor een partij zal echter evenzeer afhangen van het oordeel van het college over het gebruik van reeds toegekende nummers en voorgenomen (marketing)plannen.

5 Dit geldt voor de meeste nummers uit het Nummerplan Telefoon- en ISDN-nummers. De procedures bij bijvoorbeeld aanvragen voor informatienummers kunnen echter afwijken van het hier geschetste kader.

Consultatiedocument "Richtlijnen inzake de beoordeling van aanvragen voor nummers voor mobiele telefonie." 6

34. Vaak zal de nummerbehoefte bij aanbieders van mobiele telefonie bestaan uit een uitbreidingsvraag ten behoeve van de normale bedrijfsuitoefening. Deze aanvragen zijn veelal periodiek van aard. Daarnaast ontvangt het college incidentele aanvragen voor specifieke activiteiten.

35. Het college heeft tot op heden mobiele nummers toegekend en gereserveerd in blokken van minimaal 100.000 nummers. In de praktijk heeft de huidige uitgiftesystematiek nog niet geleid tot gebruik van mobiele nummers binnen een blok van 1 miljoen nummers door meer dan één aanbieder van mobiele telefonie. Binnen een blok van een miljoen mobiele nummers kunnen nummers zowel toegekend als gereserveerd zijn voor een bepaalde partij.

HOOFDSTUK 5. NORMERING VAN DE DOELMATIGHEID VAN HET GEBRUIK VAN MOBIELE NUMMERS

5.1 Normering van doelmatigheid.

36. De huidige doelmatigheid van het gebruik van mobiele nummers is gemiddeld genomen over de gehele markt drie mobiele nummers per actieve SIM-kaart. Deze verhouding roept bij externe partijen vragen op over de doelmatigheid van het uitgifteproces en het in gebruik nemen van mobiele nummers. Er zijn geen aanwijzingen dat deze verhouding in positieve zin zal wijzigen zonder aanvullende maatregelen.

37. Voor invulling van de verantwoordelijkheden ten aanzien van beheer van de mobiele nummerruimte, ziet het college zich thans genoodzaakt om gebruik te maken van zijn bevoegdheden op het vlak van doelmatigheid. Op grond van de huidige uitgiftetrend en de trend in groei van het aantal actieve SIM-kaarten is het college van oordeel dat de doelmatigheid van de uitgifte en het gebruik van mobiele nummers kan worden verbeterd. Verbetering van de doelmatigheid kan leiden tot noodzakelijke reserve in het nummerplan om te kunnen blijven faciliteren tot een lange termijn oplossing is gevonden voor de dreigende schaarste. Wellicht wordt dan een omnummering zelfs geheel overbodig.

38. Uit gesprekken met marktpartijen en uit informatie die het college ter beschikking staat uit aanvragen heeft het college geconstateerd dat diverse factoren in meer of mindere mate invloed hebben op de doelmatigheid van het gebruik van mobiele nummers. Het college acht het daarom logisch dat bij het vaststellen van een norm voor de doelmatigheid van het gebruik van mobiele nummers rekening dient te worden gehouden met deze te onderscheiden factoren. Deze factoren zijn:

- Gebruik voor aankiezen van spraakdiensten.
- Gebruik voor aankiezen van extra (ISDN-)diensten op mobiele toestellen.
- Churn en afkoelperiodes.

- Nummerportabiliteit.

- Pre-provisioning van SIM-kaarten.

- Doorlooptijd van aanvragen bij OPTA.

- Gebruik van mobiele nummers voor technische toepassingen binnen het netwerk.
- Gebruik van mobiele nummers voor de netwerkgebonden voice-maildienst.

39. Voor een kwantitatieve uitwerking van de factoren die van invloed geacht worden op de noodzaak voor mobiele nummers wordt u verwezen naar de appendix.

Aandachtspunt 2: Het college nodigt marktpartijen uit hun visie te geven op het gebruik van een norm voor de vaststelling van de doelmatigheid van het gebruik van mobiele nummers en de bovenvermelde factoren van invloed op deze doelmatigheid.

Consultatiedocument "Richtlijnen inzake de beoordeling van aanvragen voor nummers voor mobiele telefonie." 7

5.2 Nummers voor spraakdiensten.

40. Het college is van opvatting dat mobiele toestellen thans primair worden verkocht om spraakdiensten aan te kunnen bieden. Een mobiel toestel bestaat uit een zogenaamde handset en een SIM-kaart. De SIM-kaart is hetgeen waar de mobiele nummers aan zijn gekoppeld. Aan elke actieve SIM-kaart dient derhalve minimaal één nummer te zijn gekoppeld voor het aanbieden van spraakdiensten. Het primaire uitgangspunt voor de normbepaling vormt daarom het aantal actieve SIM-kaarten. Omdat verreweg de meeste SIM-kaarten bij één toestel horen zal het college om praktische redenen in het vervolg van dit consultatiedocument ook spreken over actieve toestellen in plaats van SIM-kaarten.

41. Het college is van oordeel dat bij het begrip actieve SIM-kaarten onderscheid dient te worden gemaakt naar SIM-kaarten voor zogenaamde post-paid en pre-paid toestellen. Beide verkoopsegmenten kennen naar het oordeel van het college specifieke logistieke kenmerken, waardoor het relatieve aantal noodzakelijke mobiele nummers kan verschillen.

42. Over de invulling van het begrip `actief toestel' merkt het college het volgende op. Naar de opvatting van het college is een toestel in elk geval actief als deze met zekere regelmaat wordt gebruikt voor het afnemen van één of meer diensten waarvoor dit toestel geschikt is. Dit houdt in dat een toestel ook als actief kan worden aangemerkt als dit bijvoorbeeld wordt gebruikt voor het incidenteel verzenden van zogenaamde SMS-berichten of het incidenteel ontvangen van oproepen. Het college gaat er voorts van uit dat post-paid toestellen in elk geval tijdens de looptijd van het abonnement als actief kunnen worden aangemerkt.

5.3 Nummers voor overige ISDN-diensten.

43. Mobiele telefonie is een vorm van ISDN-telefonie. Dat wil zeggen dat met hetzelfde toestel meerdere diensten kunnen worden afgenomen. Naast spraaktelefonie bestaan de andere aangeboden extra diensten doorgaans uit data- en faxdiensten. Het college heeft geconstateerd dat voornamelijk post- paid gebruikers meerdere diensten afnemen. Op grond van informatie uit aanvragen voor mobiele nummers is geconcludeerd dat circa 40% van het aantal actieve SIM-kaarten voor post-paid toestellen wordt gebruikt voor het afnemen van extra diensten.

5.4 Invloed van churn en afkoelperiodes.

44. Churn6 is een veelvoorkomend verschijnsel binnen de mobiele telefonie. Percentages voor gebruikers die binnen een jaar wisselen van aanbieder lopen uiteen van 15% tot 35%. Het college gaat in het vervolg van de bespreking van factoren die beïnvloed worden door churn uit van 20% churn op jaarbasis.

45. Churn betekent een vervangingsvraag en geen uitbreidingsvraag. Bij churn van post-paid toestellen wordt het oude toestel opgezegd ten gunste van een nieuw toestel. Het college is echter van mening dat bij pre-paid toestellen onvoldoende inzicht in de gevolgen van churn voor nummergebruik bestaat. Naar het oordeel van het college worden pre-paid toestellen veelal onnodig actief gehouden, terwijl de gebruiker reeds een nieuw toestel gebruikt.7

46. Door het onnodig actief houden van pre-paid toestellen wordt een aantal nummers niet hergebruikt. Uitgaande van 20% churn op jaarbasis betekent dit dat circa 20% van de nummers voor pre-paid toestellen die het afgelopen jaar zijn verkocht naar het oordeel van het college zou kunnen worden hergebruikt, terwijl dit niet gebeurt. Het aantal opgegeven actieve pre-paid toestellen moet derhalve naar het oordeel van het college naar beneden worden bijgesteld met 20% van de verkopen van pre-

6 Churn is een begrip waarmee het veranderen van aanbieder door eindgebruikers wordt aangegeven. 7 In `Billingplus' van 30 maart 2001 is een artikel opgenomen over het feit dat Vodafone van mening is dat het aantal abonnees overschat wordt doordat veel pre-paid gebruikers een nieuw toestel kopen zonder hun oude registratie op te zeggen.

Consultatiedocument "Richtlijnen inzake de beoordeling van aanvragen voor nummers voor mobiele telefonie." 8

paid toestellen in het afgelopen jaar. Hierdoor dient ook het aantal nummers dat noodzakelijk is naar beneden te worden gecorrigeerd.

47. Het college ziet de neerwaartse bijstelling van het aantal benodigde nummers als tijdelijke maatregel tot partijen systemen en procedures hebben geïmplementeerd om een pre-paid toestel niet langer actief te houden dan de desbetreffende eindgebruiker wenst. Overigens geeft het college ter overweging dat een beter inzicht in het aantal actief te houden pre-paid toestellen na een vervangingsaankoop ook op andere gebieden dan doelmatigheid van nummergebruik winst kan opleveren. Zo is er mogelijk een besparing te realiseren op het gebied van netwerkdimensionering door de directe wetenschap dat een gebruiker een toestel vervangt in plaats van toevoegt aan het netwerk.

48. Voordat nummers die vrijkomen worden hergebruikt, geldt doorgaans een afkoelperiode8 van maximaal zes maanden. Deze periode wordt gehanteerd om te voorkomen dat de gebruiker van een hergebruikt nummer wordt opgeroepen als ware hij de oude gebruiker van het desbetreffende nummer. Ten bate van deze afkoelperiode is een voorraad mobiele nummers noodzakelijk voor ongestoorde voortgang van de dagelijkse processen. Deze voorraad kan worden gebaseerd op de gemiddelde verkopen over het afgelopen jaar.

49. Het college is van mening dat het uitgangspunt van 20% churn binnen een jaar kan worden gebruikt voor het bepalen van de noodzakelijke voorraad nummers gedurende een afkoelperiode.

5.5 Nummerportabiliteit.

50. Nummerportabiliteit speelt een rol bij vervangingsvraag. Indien alle gebruikers hun nummer mee zouden nemen naar een nieuw toestel zou de voornoemde afkoelperiode niet van toepassing hoeven zijn. Indien nummerportabiliteit geheel niet gebruikt zou worden, is de besproken voorraad nummers voor afkoeling geheel noodzakelijk. De invloed van nummerportabiliteit op de doelmatigheid van het gebruik van mobiele nummers geldt derhalve de noodzakelijke voorraad nummers ten bate van afkoeling.

51. Nummerportabiliteit is in de eerste plaats een keuze van de eindgebruiker. Op grond van rapportages die het college heeft ontvangen met betrekking tot nummerportabiliteit blijkt dat slechts marginaal (ca. 10.000 porteringen per maand) gebruik wordt gemaakt van deze faciliteit. De huidige invloed op de benodigde afkoelvoorraad is daardoor te verwaarlozen. Het college ziet daarom vooralsnog geen aanleiding deze invloed te verwerken in een neerwaartse correctie van de benodigde voorraad nummers voor afkoeling.

52. Het college merkt wel op dat het relatief lage gebruik van nummerportabiliteit voor een deel is te wijten aan het commerciële voortraject bij de portering van mobiele nummers. Het college wil benadrukken dat hier duidelijk ruimte voor verbetering is. Het college behoudt zich hier het recht voor een gewenste verbetering alsnog te verwerken in de benodigde hoeveelheid mobiele nummers voor afkoeling.

5.6 Pre-provisioning van SIM-kaarten.

53. Het college constateert uit informatie die overgelegd is bij aanvragen dat de voorbereidingen voor het verkopen van een SIM-kaart, de zogenaamde pre-provisioning, circa drie maanden bedraagt. Uit recente gesprekken met aanbieders is tevens gebleken dat de pre-provisioning slechts noodzakelijk is bij SIM-kaarten voor pre-paid toestellen. Op grond van deze overwegingen constateert het college

8 Een afkoelperiode is de periode gedurende welke een nummer niet gebruikt wordt om te voorkomen dat de `nieuwe' gebruiker van het nummer oproepen ontvangt die voor de `oude' gebruiker van het nummer bedoeld zijn. Dit zou bijvoorbeeld voor kunnen komen doordat contacten van de `oude' gebruiker nog niet op de hoogte zijn van het feit dat deze niet meer bereikbaar is onder het desbetreffende nummer.

Consultatiedocument "Richtlijnen inzake de beoordeling van aanvragen voor nummers voor mobiele telefonie." 9

een noodzaak om mobiele nummers in voorraad te hebben waarmee de verkopen van pre-paid toestellen voor drie maanden kan worden ondersteund. Het uitgangspunt voor de bepaling van dit aantal wordt gevormd door het gemiddelde aantal verkochte pre-paid toestellen per maand over het afgelopen jaar.

54. Met betrekking tot SIM-kaarten voor post-paid toestellen geldt dat deze real-time kunnen worden gekoppeld aan een mobiel nummer. Het college ziet daarom geen noodzaak voor extra mobiele nummers voor pre-provisioning van SIM-kaarten voor post-paid toestellen.

5.7 Behandeltermijn aanvragen OPTA.

55. De behandeltermijn van een aanvraag door OPTA is maximaal zes weken zuivere behandeltijd. Door opschorting van de behandeltermijn naar aanleiding van de beantwoording van vragen komt de bruto doorlooptijd van een aanvraag op maximaal twee maanden neer. Gedurende deze termijn bestaat de noodzaak van een voorraad mobiele nummers om de aanvragende partij haar activiteiten ongestoord te kunnen laten voortzetten. Het college meent daarom dat een extra hoeveelheid mobiele nummers voor de verkopen van toestellen gedurende deze twee maanden noodzakelijk is.

5.8 Nummers voor technische doeleinden.

56. Het college heeft op grond van gesprekken, gevoerd met mobiele operators, en informatie uit reeds behandelde aanvragen voor mobiele nummers geconstateerd dat mobiele nummers tevens gebruikt worden en noodzakelijk zijn voor het technisch correct werken van mobiele netwerken. Nummers worden onder andere intern gebruikt voor routeringsdoeleinden en testen. Elke netwerkaanbieder heeft hiervoor ongeveer een gelijk aantal nummers nodig, onafhankelijk van het aantal aangesloten gebruikers of de grootte van het netwerk. Een aantal van 250.000 mobiele nummers wordt door het college op grond van verkregen gegevens noodzakelijk geacht.

Aandachtspunt 3: Het college nodigt marktpartijen uit hun visie te geven op de overwegingen ten aanzien van de (invulling van de) bovenvermelde factoren van invloed op de doelmatigheid van het gebruik van mobiele nummers.

5.9 Nummers voor de netwerkgebonden voice-maildienst.

57. Onder netwerkgebonden voice- mail verstaat het college de dienst waarbij een eindgebruiker zelf kan instellen of een gesprek naar een elektronische postbus wordt gerouteerd ingeval zijn toestel in gesprek is, buiten bereik is of niet wordt opgenomen (call forwarding). Deze beschrijving hanteert het college ter onderscheid van de dienst waarbij een derde direct kan bellen naar een nummer waar een boodschap kan worden achtergelaten die vervolgens bewerkt of onbewerkt wordt aangeboden aan de geadresseerde (de zogenaamde unified messagingdienst). Voor deze laatste dienst is een aparte nummerreeks in het nummerplan bestemd.

58. Het college heeft de volgende overwegingen gehanteerd bij de beoordeling van de nummerbehoefte voor het faciliteren van netwerkgebonden voice mail:
- Bij netwerkgebonden voice-maildienst is sprake is van een netwerkinterne routering, waardoor oplossingen bestaan met een beperkt aantal (mobiele) nummers.
- Op grond van beperkingen in internationale signalering9 kan gebruik van netwerkgebonden voice-mail vanuit het buitenland problemen opleveren.
- Niet alle gebruikers maken gebruik van de netwerkgebonden voice mail faciliteit vanuit het buitenland. Zeker ten aanzien van pre-paid gebruikers geldt de vraag in hoeverre deze voice mail vanuit het buitenland gebruiken.

9 Onder andere de CLI wordt soms niet meegezonden in het internationale signaleringsverkeer. Hierdoor is de identiteit van de beller niet bekend en kan dus slechts met een omweg worden vastgesteld welk voice mailadres bij deze beller hoort.

Consultatiedocument "Richtlijnen inzake de beoordeling van aanvragen voor nummers voor mobiele telefonie." 10

- Internationale beperkingen zijn slechts van tijdelijke aard door de ontwikkeling van GSM- netwerken. Uiteindelijk zullen door mogelijkheden die onder andere CAMEL10 biedt gebruikers meer en meer op dezelfde wijze gebruik kunnen maken van diensten op andere netwerken als het eigen netwerk.

- Momenteel is DGTP aan het onderzoeken of een aparte reeks nummers in het nummerplan kan worden bestemd voor het kunnen faciliteren van diverse ondersteunende diensten zoals netwerkgebonden voice mail.

59. Op grond van bovenvermelde overwegingen ziet het college nog geruime tijd een noodzaak om in zekere mate gebruik te kunnen maken van mobiele nummers voor het faciliteren van netwerkgebonden voice mail. Sommige netwerkhouders hebben gekozen voor een oplossing om elke gebruiker een tweede mobiel nummer te geven als routeringsadres voor voice mail. Het is twijfelachtig of elke gebruiker die van een dergelijk netwerk gebruik maakt automatisch een tweede nummer moet krijgen voor het gebruik van netwerkgebonden voice mail.

60. Voor het vaststellen van het benodigde aantal mobiele nummers voor het faciliteren van netwerkgebonden voice mail maakt het college een onderscheid tussen pre-paid en post-paid gebruikers. Voor de netwerkhouders die tot op heden een methode hebben gebruikt waarbij elke eindgebruiker een extra nummer kreeg voor netwerkgebonden voice mail stelt het college voor om het aantal benodigde mobiele nummers hiervoor op de volgende wijze vast te stellen:
- Voor 80% van de post-paid gebruikers is het aannemelijk dat zij het toestel hebben aangeschaft voor onder andere gebruik in het buitenland; een extra nummer voor netwerkgebonden voice mail lijkt hiermee gerechtvaardigd.

- Voor 20% van de pre-paid gebruikers is het aannemelijk dat zij in het buitenland gebruik willen maken van netwerkgebonden voice-mail; een extra nummer hiervoor lijkt hierdoor gerechtvaardigd.

61. Netwerkhouders die reeds gebruik maken van oplossingen die een doelmatiger gebruik van mobiele nummers tot gevolg hebben kunnen naar het oordeel van het college het werkelijk in gebruik zijnde aantal mobiele nummers voor netwerkgebonden voice mail blijven gebruiken. Indien deze partijen hun systeem willen wijzigen kunnen zij hun behoefte aan mobiele nummers tot maximaal de gestelde norm bijstellen. Voorwaarde is dat aangetoond wordt dat de ondoelmatigere methode een aantoonbaar technisch betere oplossing voor hun netwerkgebonden voice-mail is.

62. Het college is zich bewust van het feit dat het wijzigen van technische systemen ten behoeve van het verbeteren van de doelmatigheid van het gebruik van mobiele nummers voor voice mail aanzienlijke investeringen en doorlooptijden met zich mee kan brengen. De nummerbehoefte op dit aspect is dan ook bewust dusdanig beoordeeld dat deze naar de mening van het college voor een groot deel door middel van niet-technische oplossingen kan worden behaald. Een meer bewuste uitgifte van nummers voor voice mail aan eindgebruikers die deze daadwerkelijk nodig hebben zou in de ogen van het college al tot aanzienlijke doelmatigheidsverbetering kunnen leiden.

Aandachtspunt 4: Het college nodigt marktpartijen uit hun visie te geven op de overwegingen ten aanzien van netwerkgebonden voice mail en het gebruik van mobiele nummers hiervoor.

10 CAMEL staat voor Customized Applications for Mobile Enhanced Logic en houdt in dat via een IN-oplossing gebruikers die op andere mobiele netwerken roamen gebruik kunnen maken van diverse ondersteunende diensten op dezelfde wijze als deze op het eigen mobiele netwerk gebruikt worden. Hierdoor kan een gebruiker bijvoorbeeld door het kiezen van 1233, welk nummer bestemd is in het nummerplan voor voice maildiensten, het eigen netwerkgebonden voice-mailsysteem bewerken.

Consultatiedocument "Richtlijnen inzake de beoordeling van aanvragen voor nummers voor mobiele telefonie." 11

HOOFDSTUK 6. VOORGENOMEN UITGIFTEBELEID

6.1 Gewijzigd beleid met gebruik van een doelmatigheidsnorm.

63. Het voertuig voor verbetering van de doelmatigheid heeft het college gevonden in het uitgiftebeleid. De belangrijkste maatregel die het college wil treffen is een striktere beoordeling van het gebruik van reeds toegekende mobiele nummers als hulpmiddel voor de beoordeling in hoeverre de gevraagde hoeveelheid nummers voor het voorgenomen gebruik gerechtvaardigd is (ex. art. 4.3, lid 2b Tw).

64. Het college heeft een aantal uitgangspunten in overweging genomen ten aanzien van het gebruik van een norm binnen het gewijzigde uitgiftebeleid van mobiele nummers. Ten eerste is het college uitgegaan van de beginselen proportionaliteit, non-discriminatie, transparantie en redelijkheid. Daarnaast is het college van oordeel dat het gebruik van een norm voor de bepaling van de doelmatigheid van nummergebruik een hulpmiddel moet zijn bij de behandeling van aanvragen voor toekenning of reservering van nummers en niet op zichzelf staat. Tot slot is het college van mening dat het gebruik van een norm slechts mogelijk is als deze eenvoudig toe te passen is.

65. Het college is van mening dat doelmatigheid slechts ten aanzien van het gebruik van reeds toegekende mobiele nummers kan worden beoordeeld. Voorgenomen gebruik zal derhalve niet worden genormeerd. Om praktische redenen ziet het college echter een aanvraag voor mobiele nummers als meest voor de hand liggende moment voor toetsing van deze norm. Als onderdeel van de beoordeling van de noodzaak voor het toekennen of reserveren van nummers moet een partij immers aannemelijk maken dat het aantal reeds toegekende nummers niet toereikend meer is voor het voorgenomen gebruik. Niettemin kan het college de norm ook ambtshalve toepassen indien zij dit noodzakelijk acht.

66. Het college neemt zich voor bij de beoordeling van aanvragen voor toekenning of reservering van mobiele nummers de uitkomst van de toepassing van de norm op de volgende wijze in te vullen:
- Indien een partij voldoet aan de norm gaat het college in beginsel uit van een zekere noodzaak voor het toekennen van extra nummers om normale groei of specifieke acties te ondersteunen. Deze groei of specifieke acties moeten blijken uit de gebruikelijke informatie en motivering bij een aanvraag.

- Indien een partij niet voldoet aan de norm acht het college nadere informatie en motivering in beginsel noodzakelijk om de noodzaak voor extra nummers aannemelijk te maken. Deze extra informatie en motivering gaat uit boven de gebruikelijke informatie en motivering bij een aanvraag en dient in elk geval inzicht te bieden in de redenen waarom op bepaalde punten niet aan de norm is voldaan.

67. Een partij die mobiele nummers aanvraagt dient bij een aanvraag in elk geval de volgende gegevens aan het college te verstrekken ten behoeve van de beoordeling van de doelmatigheidsnorm:
- Aantal actieve SIM-kaarten, gesplitst naar SIM-kaarten voor post-paid gebruikers en pre-paid gebruikers.

- Aantal mobiele nummers feitelijk in gebruik voor netwerkgebonden voice-mail, gesplitst naar nummers in gebruik voor post-paid gebruikers en pre-paid gebruikers.
- Aantal verkochte SIM-kaarten gedurende de afgelopen 12 maanden, gesplitst naar SIM-kaarten voor post-paid gebruikers en pre-paid gebruikers.
- Overige informatie, voor zover door de aanvrager van belang geacht voor beoordeling van de doelmatigheid van het gebruik van toegekende mobiele nummers.

Aandachtspunt 5: Het college nodigt marktpartijen uit hun visie te geven op het voorgestelde beleid ten aanzien van het behandelen van aanvragen voor mobiele nummers en de rol die toezicht op de doelmatigheid door middel van een norm daarin speelt.

Consultatiedocument "Richtlijnen inzake de beoordeling van aanvragen voor nummers voor mobiele telefonie." 12

6.2 Invoering van de doelmatigheidsnorm.

68. Het college realiseert zich dat voor de partijen die gebruik maken van mobiele nummers voor het aanbieden van hun diensten de voorgestelde norm in meerdere of mindere mate gevolgen heeft. Voor zover het geen nummers betreft die gebruikt worden voor netwerkgebonden voice-mail, blijkt uit een globale toetsing van het college dat de meeste operators voor wat betreft de doelmatigheid van het gebruik van aan hen toegekende mobiele nummers reeds aan de norm, zoals in dit document wordt gesteld, voldoen.

69. De norm heeft naar verwachting tot gevolg dat mobiele operators bewuster gaan kijken naar de noodzaak om nummers aan eindgebruikers uit te geven voor toepassingen die verder gaan dan de basisdienst. Zo kan het bijvoorbeeld leiden tot de noodzaak een (administratief) systeem op te zetten om het inzicht of nummers actief moeten worden gehouden te verbeteren. Bij het opstellen van het voorgenomen beleid heeft het college het proportionaliteitsbeginsel als een van de uitgangspunten gehanteerd. Het algemeen belang van doelmatig nummergebruik weegt naar het oordeel van het college dan ook op tegen de inspanningen die van sommige partijen worden verwacht ten gevolge van het voorgestelde beleid.

70. Het college stelt voor om de norm, met uitzondering van dat gedeelte dat op netwerkgebonden voice-mail van toepassing is, een half jaar na publicatie van het uitgiftebeleid voor mobiele nummers van kracht te laten worden. Dit geeft partijen de mogelijkheid om de noodzakelijke (administratieve) maatregelen te treffen om aan de norm te kunnen voldoen.

71. Met betrekking tot het gebruik van mobiele nummers voor netwerkgebonden voice-mail stelt het college het volgende. Zoals gezegd gebruiken enkele partijen al minder dan het aantal noodzakelijke nummers voor netwerkgebonden voice mail, zoals in dit document beschreven is onder paragraaf 5.9. Voor deze partijen zal de volledige norm een half jaar na publicatie van het uitgiftebeleid voor mobiele nummers van kracht zal zijn. Voor partijen die thans gebruik maken van (nagenoeg) een extra nummer per eindgebruiker voor netwerkgebonden voice-mail en aldus meer nummers gebruiken dan beschreven onder paragraaf 5.9, stelt het college een overgangstermijn voor.

72. Voor het bepalen van deze overgangstermijn gelden de volgende overwegingen (naast de overwegingen die onder paragraaf 5.9 zijn genoemd):
- Het ontwikkelen van een volledig nieuw voice-mail systeem lijkt het college, zoals gezegd, thans niet nodig. Een sterker bewustzijn bij het uitgeven van mobiele nummers voor netwerkgebonden voice-mail aan eindgebruikers die deze daadwerkelijk nodig hebben zou in de ogen van het college reeds voor een groot deel soelaas bieden.
- Gebruikers die netwerkgebonden voice mail vanuit het buitenland gebruiken zouden hun nummer hiervoor kunnen houden tot een eventueel technisch doelmatiger oplossing bestaat.
- Gebruikers die netwerkgebonden voice-mail nooit vanuit het buitenland hebben gebruikt zouden voor de keuze kunnen worden gesteld hun voice-mail nummer terug te geven voor hergebruik.
- Nieuwe gebruikers zouden afhankelijk van de aangegeven voorkeur de netwerkgebonden voice- maildienst vanuit het buitenland wel of niet kunnen krijgen. Deze voorkeur bepaalt of er wel of niet een apart nummer voor deze gebruikers moet worden geactiveerd.

73. Om bovenvermelde redenen stelt het college voor om de beoordeling van het nummergebruik voor netwerkgebonden voice-mail, voor de partijen op welke dit van toepassing is, in te voeren na een periode van een jaar. Dit geeft de partijen die het betreft naar het oordeel van het college voldoende gelegenheid om bijvoorbeeld door een gewijzigde benadering van de ingebruikname van mobiele nummers voor netwerkgebonden voice-mail te zorgen voor het behalen van de gestelde norm. Ook hier zijn naar het oordeel van het college de te nemen maatregelen proportioneel ten opzichte van het maatschappelijk belang dat gediend is door doelmatiger gebruik van nummers voor netwerkgebonden voice-mail toepassingen.

Consultatiedocument "Richtlijnen inzake de beoordeling van aanvragen voor nummers voor mobiele telefonie." 13

74. Het college is van oordeel dat de correctie die in de norm is verwerkt voor het onnodig actief houden van pre-paid toestellen slechts van toepassing is zolang partijen geen maatregelen hebben getroffen hier actiever grip op te houden. Dit gedeelte van de norm (- 0,2 Apre) zal niet meer van toepassing zijn zodra een partij aantoonbaar werkende (administratieve) systemen heeft geïmplementeerd om directe controle te hebben over het aantal pre-paid toestellen dat actief is.

6.3 Overige overwegingen

75. Het toetreden van nieuwe partijen tot de mobiele sector leidt tot een versnippering van de behoefte aan mobiele nummers. Een van de effecten die het college verwacht naar aanleiding van een versnipperde behoefte aan mobiele nummers is toename van ondoelmatig gebruik van de nummerruimte voor mobiele telefonie ten gevolge van snijverliezen11. Het college is voornemens om voor de uitgifte van mobiele nummers voortaan blokken van 100.000 als standaard te hanteren. Dat wil zeggen dat meerdere partijen binnen een zelfde blok van een miljoen mobiele nummers actief kunnen worden.

Aandachtspunt 6: Het college nodigt marktpartijen uit hun visie te geven over de uitgifte van mobiele nummers in blokken van 100.000.

Aandachtspunt 7: Het college nodigt marktpartijen uit hun overige overwegingen aan te geven.

11 Het begrip snijverlies kan als volgt worden geïllustreerd. Stel 3 partijen die elk 200.000 nummers nodig hebben. Bij een minimale uit te geven blokgrootte van een miljoen nummers krijgt elke partij 200.000 nummers uit een ander miljoenblok. De overige 800.000 nummers zijn niet te gebruiken voor andere partijen en worden geblokkeerd. Dit levert 2,4 miljoen (tijdelijk) onbruikbare nummers op. Indien de uit te geven blokgrootte 100.000 nummers is, kan elke partij uit een zelfde miljoenblok 200.000 nummers toegekend krijgen. Hierdoor resteren 400.000 nummers in dit miljoenblok die in dit geval echter gewoon uitgeefbaar zijn aan andere partijen.

Consultatiedocument "Richtlijnen inzake de beoordeling van aanvragen voor nummers voor mobiele telefonie." 14

HOOFDSTUK 7. OVERZICHT VAN AANDACHTSPUNTEN

76. Onderstaand vindt u nogmaals alle in het consultatiedocument geformuleerde aandachtspunten:
Aandachtspunt 1: Het college nodigt marktpartijen uit hun visie te geven op de voornoemde beschrijving van de uitgiftetrend van mobiele nummers en de veronderstellingen ten aanzien van het ontstaan van schaarste.

Aandachtspunt 2: Het college nodigt marktpartijen uit hun visie te geven op het gebruik van een norm voor de vaststelling van de doelmatigheid van het gebruik van mobiele nummers en de voornoemde factoren van invloed op deze doelmatigheid.

Aandachtspunt 3: Het college nodigt marktpartijen uit hun visie te geven op de overwegingen ten aanzien van de (invulling van de) voornoemde factoren van invloed op de doelmatigheid van het gebruik van mobiele nummers.

Aandachtspunt 4: Het college nodigt marktpartijen uit hun visie te geven op de overwegingen ten aanzien van netwerkgebonden voice mail en het gebruik van mobiele nummers hiervoor.

Aandachtspunt 6: Het college nodigt marktpartijen uit hun visie te geven over de uitgifte van mobiele nummers in blokken van 100.000.

Aandachtspunt 7: Het college nodigt marktpartijen uit hun overige overwegingen aan te geven.

Consultatiedocument "Richtlijnen inzake de beoordeling van aanvragen voor nummers voor mobiele telefonie." 15

HOOFDSTUK 8. DE PROCEDURE

77. Belanghebbenden en andere belangstellenden kunnen binnen zes weken na publicatie van dit consultatiedocument schriftelijk hun visie aan het college kenbaar maken. Reacties kunnen worden gericht aan:

Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit Afdeling Nummers en Registraties
t.a.v mevr. T. van der Zee
Postbus 90420
2509 LK Den Haag

onder vermelding van "Consultatie nummers voor mobiele telefonie."
78. Na afloop van de termijn zullen in beginsel de reacties openbaar worden gemaakt. Partijen die van oordeel zijn dat delen van hun commentaar als bedrijfsvertrouwelijk moeten worden aangemerkt, wordt verzocht dit uitdrukkelijk aan te geven, met een nadere motivering waarom vertrouwelijkheid geboden is. Diegenen die hebben gereageerd krijgen een afschrift van de reacties.
79. Als onderdeel van de consultatie kan een openbare hoorzitting worden gehouden. Belanghebbenden wordt verzocht in hun reactie aan te geven of zij het wenselijk achten dat een dergelijke hoorzitting zal worden georganiseerd. Plaats en tijdstip hiervan zullen wanneer een hoorzitting zal worden gehouden nog nader bekend worden gemaakt.

80. Dit document is ook beschikbaar op de website van OPTA: http://www.opta.nl. Voor meer informatie kan men zich richten tot de heer M. Klijn, senior adviseur Nummers en Registraties. Telefoon (070) 315 92 42, E-mail: m.klijn@opta.nl.

Consultatiedocument "Richtlijnen inzake de beoordeling van aanvragen voor nummers voor mobiele telefonie." 16

Appendix

KWANTITATIEVE INVULLING VAN DE DOELMATIGHEIDSNORM

A.1. Inleiding.

1. Voor de volgende factoren die in meer of mindere mate invloed hebben op de doelmatigheid van het gebruik van mobiele nummers wordt een norm voorgesteld:

- Gebruik voor aankiezen van spraakdiensten op mobiele toestellen.
- Gebruik voor aankiezen van extra (ISDN-)diensten op mobiele toestellen.
- Churn, vervangingsvraag, afkoelperiodes en nummerportabiliteit.
- Pre-provisioning van SIM-kaarten.

- Doorlooptijd van aanvragen bij OPTA.

- Gebruik van mobiele nummers voor technische toepassingen binnen het netwerk.
- Gebruik van mobiele nummers voor de netwerkgebonden voice-maildienst.

2. Navolgend vindt u een korte bespreking van de diverse factoren van invloed en hun kwantificering voor de bepaling van een totaalnorm voor doelmatigheid van het gebruik van mobiele nummers.

A.2. Nummers voor spraakdiensten.

3. Met elke actieve SIM-kaart wordt in beginsel in elk geval spraaktelefonie afgenomen. Per actieve SIM- kaart is derhalve een mobiel nummer nodig.

A.3. Nummers voor overige ISDN-diensten.

4. Via een SIM-kaart kunnen meerdere diensten worden afgenomen. Dat wil zeggen dat er ook meerdere nummers aan een SIM-kaart zouden kunnen worden toegewezen. Dit geldt onder andere voor fax- en datadiensten. Voor 40% van de actieve SIM-kaarten voor post-paid toestellen is een extra nummer nodig voor het afnemen van andere ISDN-diensten dan spraakdiensten.

A.4. Invloed van churn en afkoelperiodes.

5. Een uitgangspunt van 20% churn binnen een jaar na aanschaf leidt tot enkele conclusies:
- Door het onnodig actief houden van pre-paid toestellen na churn wordt een aantal mobiele nummers ter grootte van 20% van het aantal verkochte pre-paid toestellen in een jaar onnodig in gebruik gehouden.

- Voor een afkoelingsperiode van een half jaar voor mobiele nummers dient een voorraad beschikbaar te zijn ter grootte van 20% van de verkopen gedurende een half jaar. Om seizoensinvloeden uit te bannen wordt deze voorraad gebaseerd op de gemiddelde verkoop per maand gedurende het afgelopen jaar.

A.5. Pre-provisioning van SIM-kaarten.

6. Pre-provisioning van SIM-kaarten voor pre-paid toestellen neemt circa drie maanden in beslag. Op grond van deze overwegingen bestaat de noodzaak voor een voorraad mobiele nummers waarmee de verkopen van pre-paid toestellen voor drie maanden kan worden ondersteund. Om seizoensinvloeden uit te bannen wordt deze voorraad gebaseerd op de gemiddelde verkoop per maand gedurende het afgelopen jaar.

A.6. Behandeltermijn aanvragen OPTA.

7. De behandeltermijn van een aanvraag door OPTA is maximaal zes weken zuivere behandeltijd. Door opschorting van de behandeltermijn naar aanleiding van de beantwoording van vragen komt de bruto

Consultatiedocument "Richtlijnen inzake de beoordeling van aanvragen voor nummers voor mobiele telefonie." A1

Appendix

doorlooptijd van een aanvraag op maximaal twee maanden neer. Gedurende deze termijn bestaat de noodzaak van een voorraad mobiele nummers om de aanvragende partij haar activiteiten ongestoord te kunnen laten voortzetten. Om seizoensinvloeden uit te bannen wordt deze voorraad gebaseerd op de gemiddelde verkoop per maand gedurende het afgelopen jaar.

A.7. Nummers voor technische doeleinden.

8. Mobiele nummers zijn naast gebruik voor het afnemen van telefoondiensten onder andere intern in gebruik voor routeringsdoeleinden en testen. Elke netwerkaanbieder heeft hiervoor ongeveer een gelijk aantal nummers nodig, onafhankelijk van het aantal aangesloten gebruikers of de grootte van het netwerk. Dit aantal wordt gesteld op 250.000 mobiele nummers.

A.8. Nummers voor de netwerkgebonden voice-maildienst.

9. Onder netwerkgebonden voice- mail wordt de dienst verstaan waarbij een eindgebruiker zelf kan instellen of een gesprek naar een elektronische postbus wordt gerouteerd ingeval zijn toestel in gesprek is, buiten bereik is of niet wordt opgenomen (call forwarding).

10. De nummerbehoefte voor het faciliteren van netwerkgebonden voice mail is gebaseerd op de volgende overwegingen:

- Bij netwerkgebonden voice-maildienst is sprake is van een netwerkinterne routering.
- Netwerkgebonden voice-mail kan vanuit het buitenland problemen opleveren.
- Niet alle gebruikers maken gebruik van de netwerkgebonden voice mail faciliteit vanuit het buitenland.

- In het gebruik vanuit het buitenland dient naar de aard van de mogelijkheden een onderscheid te worden gemaakt tussen pre-paid en post-paid gebruikers.

11. Op grond van bovenstaande overwegingen wordt voor netwerkhouders, die tot op heden een methode hebben gebruikt waarbij elke eindgebruiker een extra nummer kreeg voor netwerkgebonden voice mail, het aantal benodigde mobiele nummers op de volgende wijze vastgesteld:
- Voor 80% van de post-paid gebruikers is het aannemelijk dat zij het toestel hebben aangeschaft voor onder andere gebruik in het buitenland; een extra nummer voor netwerkgebonden voice mail lijkt hiermee gerechtvaardigd.

- Voor 20% van de pre-paid gebruikers is het aannemelijk dat zij in het buitenland gebruik willen maken van netwerkgebonden voice-mail; een extra nummer hiervoor lijkt hierdoor gerechtvaardigd.

12. Netwerkhouders die reeds gebruik maken van oplossingen die een doelmatiger gebruik van mobiele nummers tot gevolg hebben kunnen het werkelijk in gebruik zijnde aantal mobiele nummers voor netwerkgebonden voice mail blijven gebruiken.

A.9. Presentatie van de totale norm.

13. De volgende grootheden vormen de invoer van de doelmatigheidsnorm:
Apost = Aantal actieve post-paid gebruikers. Apre = Aantal actieve pre-paid gebruikers. VM = Aantal mobiele nummers feitelijk in gebruik voor netwerkgebonden voice-mail. Vpost = Verkoop van post-paid toestellen gedurende de afgelopen 12 maanden. Vpre = Verkoop van pre-paid toestellen gedurende de afgelopen 12 maanden. MIN (x, y) = Het minimum van de termen x en y. De kleinste term wordt meegenomen in de berekening.

Consultatiedocument "Richtlijnen inzake de beoordeling van aanvragen voor nummers voor mobiele telefonie." A2

Appendix

14. Het totaal aantal benodigde nummers waarmee op doelmatige wijze de operationele activiteiten ongestoord kunnen worden voortgezet is dan als volgt opgebouwd:

a. Apost + Apre : Nummers voor spraakdiensten. b. 0,4 Apost : Nummers voor overige ISDN-diensten, gelijk aan 40% van het aantal actieve post-paid toestellen. c. - 0,2 Vpre : Onnodig in gebruik gehouden nummers voor pre-paid toestellen, correctie gelijk aan 20% van het aantal verkocht pre-paid toestellen gedurende het afgelopen jaar. d. 0,2 Vpost/2 + 0,2 Vpre/2 : Noodzakelijke voorraad mobiele nummers gedurende de afkoelperiode, gelijk aan 20% van het totaal aantal verkochte toestellen in een halfjaar. e. Vpre/4 : Noodzakelijke voorraad mobiele nummers voor pre-provisioning van SIM-kaarten, gelijk aan het aantal verkochte toestellen in een periode van drie maanden. f. Vpost /6 + Vpre /6 : Noodzakelijke voorraad mobiele nummers gedurende de maximale bruto doorlooptijd van aanvragen bij OPTA, gelijk aan het totaal aantal verkochte toestellen in twee maanden. g. 250.000 : Mobiele nummers voor technische doeleinden. h. MIN (0,8 Apost + 0,2 Apre, VM) : Mobiele nummers voor netwerkgebonden voice mail, gelijk aan 80% van het aantal actieve post-paid toestellen plus 20% van het aantal actieve pre-paid toestellen, tenzij het aantal werkelijk in gebruik zijnde mobiele nummers voor netwerkgebonden voice mail lager is. In dat geval geldt het laagste aantal.

15. De samengestelde doelmatigheidsnorm ziet er dan als volgt uit:
X = 1,4 Apost + Apre + 16 Vpost /60 + 19 Vpre /60 + MIN (0,8 Apost + 0,2 Apre, VM) + 250.000

16. Om praktische redenen wordt de norm als volgt afgerond:
X 1,4 Apost + Apre + Vpost /4 + Vpre /3 + MIN (0,8 Apost + 0,2 Apre, VM) + 250.000

Consultatiedocument "Richtlijnen inzake de beoordeling van aanvragen voor nummers voor mobiele telefonie." A3

donderdag 17 mei 2001