http://www.minbuza.nl/content.asp?Key=416708
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 4 Den Haag Bezuidenhoutseweg 67 2594 AC Den Haag
Datum 13 juni 2001 Auteur Drs. S.K. Karwal
Kenmerk DAM-323/01 Telefoon 070-3485193
Blad /1 Fax 070-3486639
Bijlage(n) Notitie E-mail Sk.karwal@minbuza.nl
Betreft Notitie Nederlandse OS-bijdrage aan de Palestijnse Gebieden
Zeer geachte Voorzitter,
Met verwijzing naar het Algemeen Overleg dat u op 30 januari jl. voerde met
de Minister van Buitenlandse Zaken over de situatie in het Midden-Oosten doe
ik u hierbij, mede namens de Minister van Buitenlandse zaken, conform uw
verzoek tijdens dit overleg een notitie toekomen over het hulpprogramma in
de Palestijnse Gebieden. In deze notitie wordt uiteengezet hoe de
Nederlandse ontwikkelingssamenwerkings-bijdrage aan de Palestijnse
Autoriteit naar mijn mening op de meest effectieve wijze zal kunnen
bijdragen aan een grotere transparantie van het bestuur, maar ook aan het
welslagen van het vredesproces en het creëren van een draagvlak voor een
vredesakkoord.
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Eveline Herfkens
De Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbijdrage aan de Palestijnse
Gebieden
1. Algemeen
Na de ondertekening van de "Declaration of Principles" (Oslo I) in 1993
besloot de internationale gemeenschap tot ondersteuning van het
vredesproces. Ook het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsprogramma in de
Palestijnse Gebieden kreeg momentum na de Oslo-akkoorden. De ratio van het
programma was ondersteuning van het vredesproces door het scheppen van
draagvlak bij de Palestijnse bevolking en het leggen van een basis voor een
levensvatbare Palestijnse samenleving. Uitgangspunt hierbij was dat duurzame
economische ontwikkeling in de Palestijnse Gebieden een vereiste is voor het
bereiken van duurzame vrede. Dit werd met het oog op de stabiliteit in de
regio van groot belang geacht.
In de opbouw van het programma hebben donoren, waaronder Nederland, zich
gericht op het opzetten van een tijdelijk hulpprogramma dat ondersteuning
moest bieden aan het Palestijnse volk en de economische voorwaarden moest
scheppen om het vredesproces een kans van slagen te bieden. Hierbij werd er
naar gestreefd de Palestijnse bevolking te laten zien dat de weg van de
dialoog tot verbetering van de omstandigheden in het dagelijkse leven leidt.
Deze zichtbaarheid was in de beginfase van het programma van groot belang.
De tijd werd eind jaren '90 rijp geacht om het programma te consolideren. De
Palestijnse Autoriteit (PA) was weliswaar nog in opbouw, maar inmiddels
lieten de al aanwezige overheidsstructuren toe daarbij aan te sluiten cq
voort te bouwen.
2. Landenkeuze/sectorale concentratie
In 1999 is het aantal landen waaraan Nederland structurele hulp verleent
beperkt. In het kader van het algemene Nederlandse beleid ten aanzien van
het vredesproces is toen besloten de tijdelijke samenwerkingsrelatie met de
Palestijnse Autoriteit te continueren. De veronderstelling was dat na een
finale status-regeling de hulpbehoefte geleidelijk zou teruglopen.
In datzelfde jaar werd een begin gemaakt met stroomlijning en concentratie
van het programma met het oog op beheersbaarheid ervan. Besloten is de hulp
te concentreren op drie sectoren: water, basisonderwijs en landbouw. Deze
keuze berustte op de Palestijnse prioriteitstelling zoals neergelegd in het
Palestinian Development Plan, ervaringen met het lopende programma,
Nederlandse expertise en activiteiten van andere donoren. Daarnaast werd in
het programma specifiek aandacht geschonken aan de thema's gender en
mensenrechten, goed bestuur, democratisering. Aandacht voor dit
laatstgenoemde thema is de laatste jaren geïntensiveerd zowel in de
politieke dialoog als in het hulpprogramma.
3. IOB evaluatie van eind 1999
In 1999 werden de hulpinspanningen in de periode 1993-1998 door de IOB
geëvalueerd. Het in november van dat jaar verschenen rapport concludeerde
dat het Nederlands-Palestijnse programma, bezien in het licht van de vaak
moeizame externe randvoorwaarden, waaronder de effecten van het Israëlische
optreden op de economie in de Palestijnse Gebieden, in hoofdzaak relevant,
effectief, efficiënt en duurzaam is geweest. De projecten en programma's
hebben een bijdrage geleverd aan sociaal-economische ontwikkeling, aan de
opbouw van een beter functionerend bestuur en een maatschappelijk
middenveld, dit alles ondanks complexe omgevingsfactoren. Daarmee werd
verondersteld dat het programma een bijdrage heeft geleverd aan het
vredesproces. Ik onderschrijf deze veronderstelling. De evaluatie wees
voorts uit dat de beoogde doelstellingen van de hulpactiviteiten over het
algemeen waren bereikt. Dit gold voor alle sectoren waarop de hulp was
gericht. Hierbij wil ik de kanttekening plaatsen dat de Nederlandse hulp
jaarlijks gemiddeld circa 5% van het totale hulpvolume aan de Palestijnse
Gebieden bedraagt. Een directe relatie tussen de Nederlandse fondsen en het
vredesproces is daarom moeilijk te leggen.
De IOB beval aan een duidelijke focus in het programma aan te brengen.
Geconstateerd werd dat er nog veel te doen was op het terrein van
mensenrechten en goed bestuur, met name op het gebied van de ontwikkeling
van het rechtssysteem. Het rapport toonde aan dat hulpcoördinatie, zowel
tussen donoren onderling als tussen donoren en de Palestijnse Autoriteit
over het algemeen gebrekkig was. Een volwassen beleidsdialoog met de
Palestijnse Autoriteit was nog niet voldoende ontwikkeld. In dit verband
constateerde de IOB dat het buiten beschouwing laten van de Palestijnse
Autoriteit als ontvanger en coördinator van de hulp, de institutionele
opbouw van de Palestijnse Autoriteit kon verzwakken, of zelfs ondermijnen.
Tenslotte wees de IOB erop dat, hoewel het Nederlands hulpprogramma was
opgezet vanuit een politieke doelstelling, de hulpactiviteiten zelden
vergezeld gingen van politieke druk. De IOB was van mening dat politieke
druk op Israël een positief effect had kunnen hebben op de effectiviteit en
doelmatigheid van het hulpprogramma.
Zoals blijkt uit mijn beleidsvoornemens ten aanzien van het hulpprogramma in
de Palestijnse Gebieden die ik heb geschetst in mijn brief aan uw Kamer van
6 december 1999 (23 432, nr. 29) heb ik de aanbevelingen van de IOB ter
harte genomen.
4. Ontwikkelingen sinds de IOB-evaluatie
Voor de recente politieke ontwikkelingen en de financieel-economische
situatie in de Palestijnse Gebieden wil ik graag verwijzen naar de brief van
de Minister van Buitenlandse Zaken over de situatie in het Midden-Oosten van
24 april jl. (Kamerstuk 23432, nr. 36) en zijn verslag naar aanleiding van
zijn recente bezoek aan het Midden-Oosten van 11 mei jl. (Kamerstuk 23432,
nr. 37). Zoals blijkt uit deze brieven lijkt het niet waarschijnlijk dat op
korte termijn een vredesregeling kan worden bereikt. Het vertrouwen tussen
de partijen is tot een dieptepunt gedaald, vrede lijkt verder weg dan ooit.
De sociaal-economische situatie in de Palestijnse Gebieden verslechtert
momenteel in een snel tempo, met name als gevolg van de Israëlische
afsluitingen. Deze ontwikkelingen hebben direct effect op de uitvoering van
het hulpprogramma, die sinds het uitbreken van de gewelddadigheden ernstig
wordt belemmerd, met name vanwege eerdergenoemde afsluitingen. Het
gedelegeerde budget voor de Palestijnse Gebieden voor 2000 bedroeg dfl. 38
miljoen. Hiervan kon vorig jaar slechts dfl. 23 miljoen worden uitgegeven.
5. Missie naar de Palestijnse Gebieden
Van 26 tot en met 29 maart bezocht een ambtelijke missie de Palestijnse
Gebieden om te onderzoeken in hoeverre ruimte voor verbetering aanwezig was
in de uitvoering van het hulpprogramma in de Palestijnse Gebieden dat
behalve op het creëren van een draagvlak voor een vredesakkoord, maar ook
gericht was op een grotere transparantie van het bestuur en een betere
naleving van de mensenrechten . De missie heeft terzake
beleidsaanbevelingen gedaan voor de korte en langere termijn. In dit kader
zijn gesprekken gevoerd met de Palestijnse Autoriteit, het Palestijnse
maatschappelijk middenveld, de meest relevante multi- en bilaterale donoren
en de Nederlandse Vertegenwoording te Ramallah. Ook heeft de missie
gesprekken gevoerd met de Israëlische Autoriteiten en de Nederlandse
Ambassade te Tel Aviv.
Zoals hierboven reeds kort aangegeven hebben omgevingsfactoren een
belangrijke invloed op de uitvoering van het hulpprogramma. Maatregelen ter
verbetering van de effectiviteit en doelmatigheid van het hulpprogramma
kunnen derhalve slechts effect sorteren indien tevens aandacht is gegeven
aan deze omgevingsfactoren.
Voor de politieke context van het hulpprogramma en de beleidsaanbevelingen
in dit verband zij mede verwezen naar de reeds eerder genoemde brieven van
de Minister van Buitenlandse Zaken.
6. Interne factoren: De kwaliteit van beleid en bestuur in de Palestijnse
Gebieden/de PA als overgangsregime
Het functioneren van de PA, met name op het gebied van goed beleid en
bestuur, is bepalend voor de effectiviteit van het hulpprogramma en voor de
duurzaamheid van de hulpresultaten.
De PA functioneert sinds augustus 1994 in delen van de Westelijke
Jordaanoever en de Gaza Strook (m.u.v. Oost Jeruzalem). De feitelijke
bevoegdheden van het PA-bestuur en de geografische reikwijdte daarvan, zijn
aan vergaande beperkingen onderhevig, overeenkomstig de deelakkoorden met
Israël. De Palestijnen konden niet teruggrijpen naar eerdere bestuurlijke
ervaringen: voor 1994 is nimmer sprake geweest van een zelfstandig
Palestijnse bestuur in de bezette gebieden. Wel heeft zich tijdens de
Israëlische bezetting, met name in de periode 1967-1994, een goed
georganiseerd maar politiek gefragmenteerd Palestijnse maatschappelijk
middenveld ontwikkeld.
Tijdens de zogenaamde "Interim Periode" (1994-1999) werd de bestuurlijke
infrastructuur van de PA uit de grond gestampt. De opbouw van
overheidsinstellingen van de PA voltrok zich in het kader van het
Oslo-akkoord, en met genereuze steun van de internationale gemeenschap
waaronder Nederland.
De prestaties van de PA sinds zijn vestiging in 1994 zijn op sommige punten
opmerkelijk, op andere teleurstellend te noemen. Positief is dat de PA in
staat is gebleken op adequate wijze sociale basisvoorzieningen (m.n.
onderwijs en gezondheidszorg) voor de Palestijnse bevolking te verstrekken.
Tevens is het beheer van de Palestijnse overheidsfinanciën, onder druk van
WB en IMF, sterk verbeterd. Teleurstellend is dat het democratisch gehalte
van het openbaar bestuur ontoereikend is gebleven. Het (in 1995 democratisch
gekozen) parlement is vrijwel machteloos; er zijn aanhoudende geruchten over
corruptie in de hogere echelons van de PA; essentiële wetsvoorstellen (bijv.
Basic law en de wet op de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht)
blijven onbekrachtigd, plaatselijke verkiezingen zijn nooit gehouden, de
rechterlijke macht functioneert uiterst gebrekkig, mensenrechtenschendingen
doen zich voor en de controle op uitgavenbeheer (groeiende bureaucratie) is
ontoereikend.
In 1999 is een rapport uitgebracht door de Council of Foreign Relations
(Rocard rapport), mede gefinancierd door de Europese Commissie, waarin
aanbevelingen worden gedaan op het gebied van goed bestuur, versterking van
Palestijnse instituties, beheer van overheidsfondsen, versterking van de
rechtelijke macht, etc. De PA heeft zich destijds gecommitteerd aan de
uitvoering van de aanbevelingen van dit rapport. Er is echter weinig
voortgang geboekt met de implementatie van het hervormingsproces.
Het Palestijnse maatschappelijk middenveld spreekt Arafat in kritische zin aan op de kwaliteit van het bestuur, de transparantie van de besluitvorming, rechtszekerheid en respect voor de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Arafat heeft nota genomen van deze boodschap blijkens zijn toespraak voor het Palestijnse parlement van maart jl. waarin hij hervormingen toezegt. Dat de Palestijnse 'civil society' in de gelegenheid is een dergelijke rol te spelen en ook gehoord wordt door de PA is een belangrijk gegeven. Hiermee steekt de Autoriteit gunstig af bij de gang van zaken in omringende Arabische landen. Dit houdt ongetwijfeld verband met de afhankelijkheid van de internationale donorgemeenschap.
De veelvormigheid van de Palestijnse gemeenschap, waarin gevoelens van
solidariteit vaak meer bepaald worden door tribale- of 'extended family'-
banden dan door gevoelens voor de 'publieke zaak', is een complicerende
factor waarmee rekening moet worden gehouden bij ondersteuning aan de
Palestijnse Gebieden. Slechts ten dele is sprake van een door de Palestijnse
bevolking als gezaghebbend erkende overheid.
Naast de problemen die de heterogeniteit van de samenleving oplevert bij de
opbouw van een solide Palestijns bestuur, speelt ook de vraag in hoeverre de
PA, die voor een groot deel bestaat uit voormalige leden van een
verzetsbeweging, voldoende is toegerust voor de opbouw van nationaal en
lokaal bestuur. De geschetste complicaties maken duidelijk dat nog een lange
weg te gaan is waarbij internationale ondersteuning onontbeerlijk is.
7. Externe factoren: het Israëlisch beleid
De Palestijnse Gebieden zijn volledig afhankelijk van Israël voor het vrije
verkeer van goederen, diensten en arbeid doordat Israël alle Palestijnse
buitengrenzen controleert en de mogelijkheid heeft de Palestijnse Gebieden
af te sluiten. Ook de doorgang tussen de Westoever en de Gaza Strook wordt
door Israël gecontroleerd. Sinds het uitbreken van de intifadah zijn er
maatregelen getroffen die de afhankelijkheid zichtbaarder hebben gemaakt en
een verslechtering in de situatie teweeg hebben gebracht. Israël weigert
eveneens sinds 20 december jl. de BTW-afdrachten die zij namens de PA int
(circa US$ 30m/maand) af te dragen. De huidige langdurige afsluitingen
hebben een desastreus effect op de Palestijnse economie en
staan werkelijke ontwikkeling in de weg. De aanvankelijk gunstige
macro-economische perspectieven voor 2000 e.v. zijn door de afsluitingen
teniet gedaan. De Palestijnse Autoriteit kampt met een ernstig
begrotingstekort en is aangewezen op internationale steun. De Minister van
Buitenlandse Zaken sprak hier reeds over in zijn brief van 24 april jl.
Indien de afsluitingen voortduren en Israël de BTW- afdrachten niet
terugbetaalt is de verwachting van het IMF en de Wereldbank dat de
Palestijnse Autoriteit tot het einde van dit jaar op basis van de
additionele toegezegde financiële steun kan overleven. Daarna zal bij
ongewijzigde situatie additionele financiële hulp noodzakelijk zijn. Indien
de Palestijnen niet worden ondersteund en de huidige situatie voortduurt, is
de verwachting dat de Palestijnse instituties op niet al te lange termijn
zullen desintegreren. In zekere mate is dit reeds het geval. De kans op
radicalisering neemt daarmee toe. Ministeries en lokale autoriteiten
functioneren op het moment nauwelijks.
Het Israëlische beleid bepaalt in belangrijke mate de noodzaak, de
doelmatigheid en de effectiviteit van het hulpprogramma. Maatregelen ter
verbetering van de effectiviteit van dit programma zijn derhalve slechts
zinvol indien zij gepaard gaan met stappen ter bevordering van een gewijzigd
Israëlisch beleid dat werkelijke ontwikkeling mogelijk maakt.
8. Beleidsvoornemens
1. Karakter, duur en omvang van het hulpprogramma
In 1999, bij de herstructurering van het OS-beleid, werd besloten op basis
van het algemene beleid ten aanzien van het vredesproces de tijdelijke
samenwerkingsrelatie met de Palestijnse Autoriteit te continueren. De
veronderstelling was dat na een finale status-regeling de hulpbehoefte
geleidelijk zou teruglopen. Door het opnieuw oplaaien van het conflict
moet thans rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat een permanente
regeling nog geruime tijd op zich zal laten wachten.
Nederland blijft ook in de huidige moeilijke fase onveranderd gecommitteerd
aan de internationale inspanningen om bij te dragen tot een regeling voor
het conflict. Steun aan de economische, sociale en bestuurlijke opbouw in de
Palestijnse gebieden en leniging van de humanitaire nood in die gebieden
blijft hiervan een onontbeerlijk onderdeel. Gezien de huidige situatie kan
echter niet langer worden gesproken over een tijdelijk programma. Acceptatie
van een langere termijn perspectief doet recht aan het "land in wording
karakter" van de Palestijnse Gebieden. Deze constatering brengt zich mee dat
ik plaatsing op de "+4-lijst" niet langer juist acht: OS-betrokkenheid over
een structureel langere periode is noodzakelijk.
Het bieden van een '18 status' zou tegemoet komen aan de constatering dat
een lange termijn commitering onontkoombaar is. De Palestijnse Gebieden
komen voor een '18-status' echter niet in aanmerking gezien de tot op heden
geleverde prestaties van de Palestijnse Autoriteit op het terrein van goed
bestuur en beleid
Een GMV-status lijkt recht te doen aan de feitelijke situatie in de
Palestijnse Gebieden, met name omdat deze status een langdurige
betrokkenheid waarborgt en meer ruimte laat ook via NGO's activiteiten te
ontplooien. Het past bij de algemene doelstelling van het hulpprogramma,
namelijk het creëren van een draagvlak onder de Palestijnse bevolking voor
een vredesregeling met Israël en het leggen van een basis voor een
sociaal-economisch levensvatbare en democratische Palestijnse samenleving.
Een Palestijnse samenleving die op democratisch transparante wijze bestuurd
wordt en waarbinnen rechtsbeginselen hoog worden gehouden, verhoogt de kans
op een duurzame vrede. Voortgang op het terrein van democratisering en goed
bestuur is vanzelfsprekend ook een bepalende factor voor de effectiviteit
van het hulpprogramma. De GMV-status legt hierop de nadruk en past bij de
algemene doelstelling van het hulpprogramma waarbinnen opbouw van een
sociaal
-
economische levensvatbare en democratische Palestijnse staat centraal
staat.
De consequenties van plaatsing op de GMV-lijst voor het lopende programma
zullen nader worden uitgewerkt in het licht van de GMV-criteria, de
voorziene institutionele sector analyses, prioriteiten en beleid van de
Palestijnse Autoriteit. E.e.a. zal geschieden in dialoog met de PA, het
Palestijnse maatschappelijk middenveld en andere donoren. Op basis hiervan
zal worden gewerkt aan samenstelling van een gebalanceerd programma met
aandacht voor consolidatie van reeds ondernomen GMV- gerelateerde
hulpinspanningen binnen de bestaande concentratie sectoren
,
identificatie van nieuwe
,
GMV-gerelateerde activiteiten en geleidelijke uitfasering van overige
projecten. Voor wat betreft financiële consequenties van de ombuiging van
het programma geldt dat wordt beoogd om in beginsel de allocatie op gelijk
niveau te handhaven. De kwaliteit van de uitvoering van het programma blijft
hierbij een belangrijke voorwaarde.
Het Nederlandse engagement ten aanzien van het vredesproces en de
Palestijnse bevolking blijft hiermee onverminderd gehandhaafd. Hetzelfde
geldt voor de Nederlandse steun aan UNRWA, die thans dfl. 16 miljoen per
jaar structureel bedraagt. Indien geen verbetering komt in de huidige
situatie, de behoefte aan noodhulp toeneemt en de uitvoering van een
hulpprogramma in de Palestijnse Gebieden verder wordt bemoeilijkt, blijf ik
bereid verzoeken van UNRWA voor additionele steun in welwillende overweging
te nemen.
2. Kanaalkeuze
De PA blijft een belangrijk kanaal gezien de doelstelling van het programma
en het karakter van de Palestijnse Gebieden als "land in wording". Beperking
van dit kanaal zou bovendien in de huidige krachtsverhoudingen een
destabiliserend effect hebben. Derhalve wil ik de PA niet uitsluiten doch
concentreren op die onderdelen van de PA zich hebben onderscheiden door hun
relatief efficiënte gebruik van de hulp en die voldoende potentieel blijken
te bezitten om een voorbeeldfunctie op het gebied van goed bestuur te
vervullen. In dit verband wil ik opmerken dat ik in het licht van de
algemene appreciatie van de PA niet overweeg algemene budgetsteun aan de PA
te verlenen bovenop de Nederlandse bijdrage via de EU. Een meer
projectmatige manier van opereren acht ik vooralsnog raadzamer. Bij voorkeur
zal deze plaatsvinden via de multilaterale kanalen en NGO's.
Ook ben ik voornemens de constructief kritische dialoog met de PA over goed bestuur, mensenrechten en democratisering te intensiveren. Voorts dient betere donorcoördinatie hogere prioriteit te krijgen en waar mogelijk gezamenlijk optreden met EU-partners en gelijkgezinde donoren, incl. het opstellen van een gezamenlijke agenda voor de dialoog met de Palestijnse Autoriteit. Dit zal bij voorkeur in multidonor kader geschieden.
3. Flankerend beleid
Heroriëntatie van het programma in de Palestijnse Gebieden is alleen zinvol
als ook aandacht besteed wordt op interventies gericht op de externe
factoren, zowel op de korte als lange termijn.
Parallel aan de uitvoering van het hulpprogramma zal Nederland, al dan niet
in EU-verband, met Israël blijven overleggen en er bij Israël op aandringen
de beperkende maatregelen op de Palestijnse ontwikkeling op te heffen. Zoals
de minister van Buitenlandse Zaken in zijn hogergenoemde brieven aangaf, is
een dialoog, zowel bilateraal als in EU-verband, met Israël hierover reeds
gaande. In de gesprekken die Minister Van Aartsen tijdens zijn laatste
bezoek aan Israël heeft gevoerd, heeft hij verlichting van de economische en
humanitaire situatie van de Palestijnen sterk bepleit.
Gelet op de politieke factoren en de invloed daarvan op de effectiviteit van de hulp in de Palestijnse Gebieden is een geïntegreerde benadering van buitenlandspolitiek- en ontwikkelingssamenwerkingsbeleid essentieel.
Kenmerk
Blad /1
===