Actueel
Rede van de Procureur-Generaal van de Hoge Raad bij zijn afscheid:
Efficiency en recht
Bron: Hoge Raad der Nederlanden 's-Gravenhage
Datum actualiteit: 22-06-2001
Efficiency en recht 22-06-2001
De afgelopen negen jaren, waarin ik het ambt van Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden heb mogen vervullen, hebben sterk in
het teken gestaan van hervormingen, reorganisaties, vernieuwingen,
projecten, pilots, veranderteams, mentaliteitsverandering,
automatisering enzovoorts, gepaard aan daarbij behorende of daaruit
voortvloeiende voorstellen van wet aangaande de Rechterlijke Macht -
eerst het Openbaar Ministerie en later de Zittende Magistratuur - en
aangaande de gerechtelijke procedures.
Om de aanjagende motor van dit een en ander in één woord samen te
vatten, kies ik voor het, afhankelijk van de gezichtshoek, naar inhoud
wisselende begrip "efficiency"; efficiency die de uitvoerende macht
als nieuw "item" op de voorgrond heeft geplaatst in haar streven de
overheid in te krimpen en in haar beleid de overheidsuitgaven tot het
hoogst noodzakelijke te beperken.
De overzetting van dit streven op de Rechterlijke Macht, waar dit
streven in vruchtbare aarde viel, stuit op een wezenlijk probleem,
omdat de werkwijze van de Rechterlijke Macht primair niet economisch
maar door het recht - dat overigens onder meer ook tijdige uitspraken
vergt - wordt bepaald, ook al wordt dat blijkens de ruime literatuur
en de vele rapporten niet steeds onderkend(1).
Over dit spanningsveld wil ik vandaag iets zeggen. Overeenkomstig mijn
Belgische oud-ambtgenoot mevrouw Liekendael bij haar rede ter
gelegenheid van de plechtige openingszitting van het Belgische Hof van
Cassatie in 1997 (2) voeg ik hieraan aanstonds toe: "Verwacht van mij
geen uitputtende analyse met talloze voetnoten". Daartoe dienen
conclusies. Vandaag wil ik U slechts deelgenoot maken van enkele niet
afgeronde waarnemingen en gedachten rondom de spanning die zich tussen
"efficiency" - het soms accentueren daarvan - en "recht" kan voordoen.
Het handhaven van recht - wel eens weergegeven als "rechterlijke
taakopvatting"(3), alsof hier geen objectief bepaald begrip of grens
aan de orde zou zijn ook al is de rechter één van de organen die de
inhoud en omvang daarvan nader bepaalt - het handhaven van recht is
essentieel in een democratische samenleving.
Van het recht hangt immers reeds direct de bevoegdheid van elk van de
organen van de Staat af. "Gekozen zijn" in een bepaald ambt of in een
bepaalde functie levert op zichzelf geen bevoegdheid op, laat staan
een meer democratische of verder gaande "legitimatie" voor handelingen
voorzover deze handelingen niet terug te voeren zijn op de
bevoegdheden die het recht aan dat ambt of die functie knoopt, en
voorzover deze handelingen niet overeenkomstig de toepasselijke
regelingen zijn verricht.
Daarbij is vertrouwen dat het recht op behoorlijke wijze wordt
gehandhaafd een voorwaarde voor het voortbestaan van de democratische
rechtsstaat en vormt ook de vaste en onmisbare achtergrond voor een
economie die wil gedijen, en voor beslechting - in welke vorm dan ook
- van zich voordoende geschillen. De zekerheid moet bestaan dat
afspraken die overeenkomstig het geldende recht zijn gemaakt, óók die
met het overheidsapparaat, tenslotte - zo nodig met behulp van het in
handen van de Staat gemonopoliseerde geweld - kunnen worden
afgedwongen. Verzekerd moet zijn dat overheidsingrijpen binnen de
grenzen van het recht plaatsvindt. Eerst dan kan ook het
overheidsapparaat op vertrouwen rekenen.
Het is de onafhankelijke rechter - onafhankelijk van de andere machten
in de Staat, maar onderworpen aan verdrag en daarmee niet strijdige
wet - die hier, daartoe aangeroepen en beslissend op basis van een
behoorlijk procesrecht, voor de ruggengraat moet zorgen. Daarvoor kan
de rechter slechts zorgen, als hij kan bogen op vertrouwen in de
samenleving dat hij inderdaad onafhankelijk en onbeïnvloed is, en
onpartijdig en niet vooringenomen en op behoorlijke wijze het recht
waarborgt. Dit is zo fundamenteel dat deze noties in verdragen zijn
vastgelegd. Centraal staat hier art. 6 van het Europees Verdrag voor
de Rechten van de Mens (EVRM).
Bij efficiency-maatregelen met betrekking tot de rechtsprekende macht
(haar structuur) en de werkwijze die deze volgt in het kader van de
regelgeving (het proces), zal dus rekening moeten worden gehouden met
wat het recht meebrengt, en met de omstandigheid dat het uiteindelijk
de rechter is die de inhoud en omvang daarvan, oordelend van geval tot
geval, vaststelt met inachtneming van verdrag en wet.
Ik ga structuur en procedure langs. Maar eerst is het tijd stil te
staan bij de vraag, wat efficiency eigenlijk is.
Ik heb al doen uitkomen dat wat efficiency meebrengt, geen vast
gegeven is, maar afhangt van de doeleinden die men beoogt te
dienen(4). Efficiency is - ik varieer hier op de grote Van Dale - het
streven het grootst mogelijke effect of resultaat te behalen met de in
te zetten krachten en middelen.
Zijn er te weinig juristen van voldoende kwalitatief niveau die voor
het rechterschap beschikbaar zijn - een situatie die heel reëel lijkt
te worden -, dan brengt efficiency mee het werk van de rechters te
beperken tot datgene wat echt door rechters zelf moet worden gedaan en
door het werk voor het overige schriftelijk en door tussenkomst van
ondersteuning in een voor de door de rechter te beslissen fase te
brengen.
Duren procedures te lang - hetgeen tot verdragsschending kan leiden
(art. 6 EVRM) -, dan kan versnelling van de procedure gezocht worden
door het contact met de rechter zo snel mogelijk tot stand te brengen
en geschrift en tussenkomende handelingen van ondersteuning zoveel
mogelijk uit te schakelen. Er moeten dan wel voldoende rechters zijn
van het vereiste niveau en met de vereiste ervaring. Ik kom hierop nog
terug.
Wat efficiënt is, is dus niet aan te geven zonder vaststelling van de
situatie waarin men verkeert, en van het doel dat men beoogt te
dienen.
Zo is voor de bepaling van een efficiënte structuur van de organisatie
van de Rechtsprekende Macht in hoge mate mede bepalend wat een
efficiënt verloop van de procedures met inachtneming van alle
rechtswaarborgen verzekerd in verdrag en wet, vereist. Doch daarvoor
zal men eerst de situatie in al haar facetten en de na te streven
doeleinden moeten vaststellen, zoals zo juist bleek.
Het is jammer dat deze weg bij de wijzigingsvoorstellen andersom
gevolgd is. Met name is de structuur van de organisatie vooropgesteld
en niet de gewenste wijze van procesvoering om vervolgens daaruit de
structuur van de organisatie af te leiden. De kwestie over de inzet
van de rechters in Rechtbanken dan wel in Kantongerechten, de
mogelijke bevoegdheidsverdeling, zou uit een oogpunt van efficiënte
procesvoering mede in het licht dat de veelal nog jonge rechters van
de Rechtbanken in de huidige tijd ook in de regel als alleen
rechtsprekende rechters beslissen, wellicht tot een ander, minder
moeizaam en meer zakelijk debat hebben geleid met mogelijk andere
uitkomsten. Het is verheugend dat voor de bepaling van de
oplossingsrichting van de derde fase herziening rechterlijke
organisatie betreffende de bestuursrechtspraak, de Minister van
Justitie deze weg die de gewenste wijze van procesvoering tot
uitgangspunt neemt, alsnog is opgegaan.
De samenhang van de structuur van de organisatie van de Rechtsprekende
Macht met de wijze van procesvoering zoals deze uit het recht
voortvloeit, heeft mede ertoe geleid dat het beheer van de organisatie
en dat van de procesvoering in de nieuwe structuur van de
Rechtsprekende Macht in één hand is gebracht, het zogenaamde integraal
management. Aangezien tenminste het primaire proces rechtens aan de
rechters zelf moet worden overgelaten, zijn zij het, aan wie dit
integraal management is toevertrouwd.
Dit spoort met vaste rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten
van de Mens (EHRM): "... while article 6 requires that judicial
proceedings be expeditious, it also lays emphasis on the more general
principle of the proper administration of justice ...".(5) Dit levert
meteen een spanningsveld op, omdat de Minister van Justitie een zekere
politieke verantwoordelijkheid draagt en claimt voor het goed kunnen -
ik accentueer dit "kunnen" - functioneren van de rechtsprekende macht,
met name door te zorgen voor voldoende middelen(6), en het duidelijk
is, dat de in verdrag en wet gewaarborgde onafhankelijkheid van de
rechter, mede gelet op diens controletaak ten aanzien van de
besturende overheid als hij wordt aangeroepen, zich in ieder geval
verzet tegen bemoeienis - ook die op afstand - met het primaire proces
van de zijde van de Regering of de Tweede of Eerste Kamer van de
Staten-Generaal, anders dan via organieke of procesrechtelijke
wetgeving die in overeenstemming is met Grondwet en verdrag.
Eigenaardig is dat deze op zichzelf te onderschrijven gang van zaken
in de ontwerpen juist tegengesteld daaraan gepaard is gegaan met
verzwakking van de positie van de President van de gerechten tegenover
de Minister van Justitie. De oorzaak daarvan is gelegen in de
omstandigheid dat de President meer gezien wordt als manager - alsof
daarin het belang steekt van het in zijn persoon vertegenwoordigde
gerecht en de door dit gerecht verzorgde rechtspraak - met als gevolg
daarvan dat de benoeming als zodanig niet meer voor het leven maar
tijdelijk is en dat de Minister van Justitie de betrokkene - anders
dan in het huidige recht het geval is - als zodanig kan schorsen of
ontslaan, waaraan niet afdoet of een voordracht door de Raad voor de
rechtspraak daaraan voorafgaat waarop de toelichting - anders dan de
wettekst - de nadruk legt.
Dat een en ander wringt, is de ontwerpers niet ontgaan. Daarom is
gepoogd in de nieuwe regeling onder meer dit effect van het centraal
gestelde budget(7) enigszins te neutraliseren in een aantal
bepalingen, die voor wat betreft de positie en het zwaar aangezette
toezicht van de Minister van Justitie te dien aanzien plegen te worden
samengevat in het woord "onafhankelijkheidsexceptie". Deze geeft de
kern van de gedachtegang weer en is, omdat zij te beperkt op de
onafhankelijkheid van de rechter in het door hem te beslissen geval of
groepen van gevallen is toegespitst, dan ook in de Memorie van
Toelichting en de Nota naar aanleiding van het Verslag daartegenover
ruim uitgelegd.
Over deze regeling en de al dan niet toereikendheid van het laatste
wil ik bij deze gelegenheid verder niet in het algemeen spreken. Dat
heb ik samen met de Presidenten Royer en Martens en de huidige
President meermalen gedaan. De inzet is nu in te scherpen, dat in de
dagelijkse omgang dit buitengewoon essentiële punt in de verhouding
tussen de machten wederzijds goed in de gaten wordt gehouden. Het is
weer een grens die het recht in het belang van het goede functioneren
van de rechtsstaat (de democratie) stelt.
Dit speelt in het bijzonder bij de beantwoording van de vraag, of
enige getroffen of voorgeschreven maatregel in het kader van de
verschaffing van middelen binnendringt in het aan de rechter
voorbehouden domein. Juist omdat de onafhankelijkheid jegens de andere
machten gegeven is om te verzekeren dat de rechter in hem voorgelegde
kwesties - die ook de andere machten kunnen aangaan - onbeïnvloed,
onbevangen en met de daarvoor vereiste toerusting oordeelt, is het ook
aan de rechter hierover te beslissen. De uitoefening op voldoende
kwalitatief niveau van zijn beschermings- en controlefunctie in de
Staat - ook in tijdsbeslag en, zo gewenst, meervoudig - zou niet
voldoende zijn verzekerd, indien op dit stuk organen van de andere
machten in de Staat de beslissing zou toekomen of indien zij deze
nader zouden kunnen beïnvloeden, bijvoorbeeld door het aantal van
tenminste in een jaar te halen uitspraken voor te schrijven.
Dit ligt in de lijn van reeksen arresten van het Europees Hof voor de
Rechten van de Mens, waarheen ik hiervóór reeds verwees. Die lijn is
ook te vinden in de arresten, waarin dat Hof heeft uitgesproken dat
het de rechter zelf is die de toegang tot zijn rechtspraak bewaakt. Zo
is weigering van toevoeging van rechtshulp in procedures waar
procesvertegenwoordiging door een procureur, advocaat of een andere
rechtshelper verplicht is, op de grond dat het naar het oordeel van
het toevoegende bureau om een kansloze zaak gaat - hoe efficiënt
wellicht ook - in strijd met genoemd beginsel(8). Dat is ook het geval
als de uitvoerende macht van de Staat de bevoegdheid zou hebben -
zoals helaas in meer Staten is gedacht - in te grijpen in de
tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen op zodanige wijze dat
deze beslissingen daardoor worden ontkracht of onredelijk lang worden
vertraagd(9).
Zonder voorziening van een beroep op de rechter in de hier bedoelde
gevallen, is - zoals ook bij de mondelinge behandeling van de
ontwerpen is onderkend - de mogelijkheid van een impasse gegeven. Het
is duidelijk dat de beslissing op dit stuk niet kan toekomen aan
organen van de twee andere machten(10), nu deze mede object van
controle zijn. Daaraan doet niet af dat de zware toezichtsmaatregelen
die de Minister van Justitie ter beschikking staan in de nieuwe
regeling in het kader van louter beheer, niet op het domein van de
rechter mogen interveniëren.
Nu is niemand bij zodanige oplopende tegenstellingen gebaat; ze doen
zich ook thans niet voor in de goede communicatiesfeer waarin
Rechtsprekende Macht en Ministerie van Justitie - elk bewust van hun
positie - met elkaar omgaan. Minister-President Kok zei dit zo(11):
"Wanneer men komt te spreken over de verhouding tussen de
staatsmachten dan raakt men al snel aan de fundamenten van het
bouwwerk dat onze democratische rechtstaat vormt. Spreken vanuit de
ene staatsmacht over een andere behoort derhalve met respect,
zorgvuldigheid en begrip voor de wederzijdse taakvervulling te
geschieden. Dit legt begrenzingen op aan het vormen en verkondigen van
oordelen en beoordelingen over en weer". Einde citaat. Het is van
essentieel belang voor het gedijen van de rechtsstaat dat het
vertrouwen in de Rechtsprekende Macht niet wordt ondermijnd. Ik zei
dit al. Steeds is nodig dat goed wordt vastgesteld, hoe de kaarten
eigenlijk precies liggen.
Ik duidde in voormeld verband reeds op de vraag naar de samenstelling
van de zetel die op voorliggende geschillen zal beslissen; een vraag
waarvan de beantwoording tot de organisatie van het gerecht behoort,
maar waarvan de beantwoording evenzeer in hoge mate door de betrokken
wijze van procesvoering en derhalve door rechterlijk beleid wordt
bepaald.
In de Memorie van Toelichting(12) bij het wetsontwerp betreffende de
Raad voor de Rechtspraak wordt dan ook terecht aangetekend dat de
indeling, of een zaak enkelvoudig of meervoudig wordt afgedaan, een
kwestie van rechterlijk beleid is en dus onttrokken aan de
bedrijfsvoering. Maar even later wordt opgemerkt dat de verdeling van
de soms schaarse afdoeningscapaciteit en de kwestie van bijvoorbeeld
hoeveel zaken op een politierechterzitting moeten worden behandeld, in
beginsel de bedrijfsvoering - de efficiency -aangaat, ofschoon
"uiteindelijk" de rechter zelf hier de doorslag geeft.
Dit "uiteindelijk" mag gerust worden geschrapt. Het betreft hier
immers rechterlijk beleid, dat direct de kwaliteit - waaronder mede
begrepen "efficiency" - van de rechtspraak raakt, zoals de tijd die
nodig is om de dossiers te bestuderen, de aandacht die partijen en
mogelijk op te roepen getuigen verdienen enz. Eén van de belangrijkste
elementen van goede rechtspraak is - zoals Brinkhof schreef(13) -
"geduldig luisteren, actief zoeken naar oplossingen, rekenschap
afleggen en afwegen" in de beslissing die genomen moet worden en
waarin betrokkenen hun stellingen gaarne als medegewogen zullen willen
herkennen.
Soms lijkt de gedachte te leven dat enkelvoudig afdoen in plaats van
meervoudig efficiënter zou zijn, reeds omdat aldus drie enkelvoudige
kamers tegelijkertijd beschikbaar komen in de plaats van één
meervoudige kamer van drie rechters. Deze gedachtegang laat andere
factoren die spelen, evenwel buiten beschouwing.
Meervoudige behandeling betekent immers niet, althans niet in
burgerlijke zaken, dat de gehele behandeling voor de meervoudige kamer
plaatsvindt. De instructie, zoals spreken met partijen, het horen van
getuigen, gerechtelijke plaatsopneming, geschiedt in de regel door één
van de drie rechters.
Voorts verdient aandacht dat de rechter die alleen moet beslissen,
geen raadkamer heeft voor overleg. Juist overleg kan een beslissing
bespoedigen, waar een rechter twijfelt. De druk die de alleen
rechtsprekende rechter ondervindt, is bovendien groot. Overleg geeft
meer de zekerheid op het juiste spoor te zitten. Wanneer belangrijke
of ingrijpende beslissingen moeten worden genomen - de verbindendheid
van een wet staat bijvoorbeeld op het spel of er moeten wellicht
vragen van uitleg aan het Benelux-Gerechtshof of het Hof van Justitie
van de Europese Gemeenschappen worden gesteld - bij zulke beslissingen
verdient een beslissing door een meervoudige kamer de voorkeur. De
kans de frisse inzet, de fut en het elan, nodig voor het doorbreken
van de eigen gedachtespiralen, te verliezen is aldus kleiner. De
raadkamer houdt de rechter ook meer bij de tijd en heeft aspecten van
de "éducation permanente", van belang voor de handhaving van de
kwaliteit. Lange tijd als unus zitten kan karakterologisch slecht
uitwerken, in die zin dat het kritisch oog op het eigen functioneren
verloren gaat. Er moet kortom bij de beantwoording van de vraag
"enkelvoudig" of "meervoudig" meer afgewogen worden als men wil
voldoen aan de eisen die aan een behoorlijke procesvoering worden
gesteld. Dit raakt rechterlijk beleid in het hart.
Bij de samenstelling van de zetel speelt soms dat het - gelet op de
specialistische aard van een gegeven geschil - gewenst kan zijn de
beslissing van de zaak aan een specialist op dat terrein toe te
vertrouwen óf - nog beter - een specialist als bedoeld aan de
behandeling en beslissing - dus in een meervoudige kamer - te doen
deelnemen.(14)
Hierbij zij bedacht dat het rechtersambt op zichzelf niet door
specialisatie wordt gekenmerkt. De rechter beoefent een ambacht. Hij
heeft zich bekwaamd in het hanteren van geschillen, dat wil zeggen het
leiding geven aan processen door het kwalificeren van het rechtskader
waarin het geschil speelt en door het in dat licht scheiden van de
gestelde en te bewijzen feiten in feiten die relevant zijn, en die dat
niet zijn, om tenslotte op basis daarvan tot een beslissing te kunnen
komen.
Specialisatie kan daarbij - zoals gezegd - soms nuttig en gewenst zijn
en wordt daarom ook gestimuleerd.
Specialisatie bevordert dat de rechter gemakkelijker het geschil en de
context waarin het speelt, kan begrijpen en doorschouwen, zodat hij
ook beter het debat van partijen kan leiden en beslissen. In de
meervoudige kamer kan hij zijn collega's beter inzicht verschaffen.
Dat spreekt vooral als het om een berechting gaat van sterk technisch
juridisch georiënteerde vraagstukken of vraagstukken op terreinen die
een speciale kennis vergen van het aldaar plaatsvindende gebeuren of
daar heersende gebruiken, handel en wandel.
Tegen de achtergrond van het ambacht en de habitus van de rechter
blijft evenwel dat op partijen en hun rechtshelpers de taak rust de
rechter een juist inzicht in de bijzonderheden van het geval en het
daarop toepasselijke recht te verschaffen. Specialisatie aan de kant
van de rechtshelper ligt in dit licht veeleer voor de hand. Naar mate
de rechtshelper dat meer is, is hij ook meer in staat de rechter op de
juiste wijze volledig in te lichten.
Een gematigde specialisatie aan de kant van de rechters is bij dit een
en ander voldoende. Het is trouwens ondenkbaar voor ieder rechtsgebied
een gespecialiseerde rechter gereed te houden.
Tegen deze achtergrond past niet om - zoals soms wordt aanbevolen -
specialisatie te moveren om zuiver efficiency redenen, bijvoorbeeld in
de vorm dat de rechter zich geheel tot het beslissen van geschillen
binnen een bepaald rechtsgebied of aantal rechtsgebieden beperkt.
Een zodanige gedachte is op zichzelf niet onbegrijpelijk. Het
beheersen en op de hoogte blijven van rechtspraak en literatuur op een
beperkt terrein behoort immers eerder tot de reële mogelijkheden en
vergt minder werk; het werken op bekend terrein gaat sneller. Deze
gedachte, voor zover louter stoelende op efficiency, heeft evenwel
haar bezwaren. Ze doet denken aan het lopende band werk, waarvan in
het verleden reeds pijnlijk duidelijk werd, hoe frustrerend dat in de
loop van de tijd op de arbeidsvreugde en creativiteit kan inwerken.
Ernstiger is wellicht nog dat deze vorm van efficiency-bevordering ook
geen rekening ermee houdt dat het recht niet een verzameling van
zelfstandig uit te denken rechtsgebieden of -gebiedjes is, maar wel
degelijk samenhang (cohesie) vertoont(15), waarop inbreuken tot
onzekerheid en onduidelijkheid kunnen leiden, nog afgezien daarvan dat
- in ruimer perspectief - met in het civiele proces te beslissen
vragen vergelijkbare kwesties bij de strafrechter, bestuursrechter of
belastingrechter aan de orde kunnen komen dan wel omgekeerd.
Bij het rechtsvormende deel van haar taak moet de rechtsprekende macht
- en met name de Hoge Raad - dit een en ander overigens ook meer in
het algemeen steeds indachtig zijn. Van de kamers van de Hoge Raad,
waarin specialisten zitting hebben, zijn om deze reden telkens mede
generalisten lid.
De oplossings-gerichtheid van specialisten en die van generalisten
kunnen ook verschillen, enerzijds door een geheel geïnvolveerd zijn in
de branche waarin het geschil zich voordoet, anderzijds doordat het
specialisme soms geneigd is het desbetreffende recht tot uitgangspunt
te nemen in plaats van het algemene rechtsstelsel waarin het is
ingebed. Ik werk dit niet verder uit, maar volsta met als opmerkelijk
voorbeeld te noemen, dat het Hof van Justitie van de Europese
Gemeenschappen, welk Hof het vrije verkeer tussen de lid-staten van de
gemeenschappelijke markt bewaakt, sedert zijn bevoegdheid het sterk
gespecialiseerde merkenrecht, voorzover neergelegd in een
desbetreffende Richtlijn, uit te leggen de in de Beneluxlanden
ontwikkelde rechtspraak omtrent merkenschending op grond van enkel
associatiegevaar aanzienlijk heeft teruggebracht(16).
Hieruit kan men ook weer zien, hoezeer de organisatie, de structuur,
mede bepaald wordt door de eisen van een behoorlijke procesvoering.
Daarover thans nog een enkele opmerking.
Door het steeds groeiende beroep op de rechter en door het meer
complex worden van de zaken is ook de duur van de procedures
toegenomen. Rechterlijke colleges kunnen niet eindeloos worden
uitgebreid. Dit heeft de roep om meer efficiënte procedures versterkt,
waarmee wordt bedoeld dat procedures sneller moeten worden
afgewikkeld.
Wie uitsluitend "efficiency" in het vaandel voert, kan tot de
inderdaad opgeschreven vraag komen(17): "Hoeveel recht van welke
kwaliteit dient de overheid in de voorgerechtelijke dan wel de
gerechtelijke fase te verschaffen?" Ik behoef niet te betogen dat
recht niet per ons gaat. Voor de procedure geldt maar één antwoord,
namelijk dat in de procedure een ieder moet krijgen waarop het recht
hem zowel procedureel als materieel recht geeft. Efficiency - hoezeer
ook een factor in de afweging - vindt daar haar grens.
"Doelmatigheid is geen reden om grondrechten overboord te zetten",
schrijft Steenbrink in Ars Aequi 1984(18), in reactie op de opmerking,
dat "de regel dat een overtreder niet verplicht is de meest
elementaire gegevens te verstrekken" een van de meest hinderlijke
strafrechtelijke voorschriften is.
Wel is het zo dat de Staat de rechter niet voor elk soort geschil
beschikbaar houdt en behoeft te houden.
Ik doel nu niet op de omstandigheid dat de procedure voor de
overheidsrechter, die naar haar inrichting gericht is op het
verkrijgen van een te executeren "beslissing", wel de mogelijkheden
biedt, maar naar haar aard toch niet zo geschikt is om tot een
"oplossing" voor partijen te komen, anders dan het geval is bij
"Mediation" dat in het bijzonder erop is gericht om op vrijwillige
basis samen met de hulp van een mediator eruit te komen, nu het zonder
hulp "samen" niet lukt. Conflictbeheersing is dan de leidslijn. Deze
gedachte vergt overigens - moge ik terzijde toevoegen - een invoeging
in het procesrecht, die in voorkomend geval een verwijzing opent naar
deze mogelijkheid. Wel zij bedacht dat - aldus ingebed - mediation ook
zelf een wettelijke (kader)regeling behoeft.
Waar het nu om gaat, is dat het rechterlijk apparaat kostbaar is en
dat de Staat daarom niet gehouden is voor elk geschil de toegang tot
de rechter open te stellen.
Ingevolge artikel 303 van Boek 3 Burgerlijk Wetboek komt bijvoorbeeld
niemand zonder voldoende belang een burgerlijke rechtsvordering toe.
Voor vorderingen tot verklaring voor recht geldt dit in het bijzonder
om te voorkomen dat eerst over het recht en vervolgens over de
consequenties daarvan rechtens wordt geprocedeerd. Van het apparaat
moet economisch - en eigenlijk alleen bij noodzaak - gebruik worden
gemaakt.
Ook kan niet iedereen elke vordering instellen. Soms is daarvoor
vereist dat betrokkene een "onmiddellijk rechtsbelang" heeft. Dit is
bijvoorbeeld het geval met betrekking tot de vordering tot
nietigverklaring van een huwelijk door anderen dan de echtgenoten zelf
of hun directe familieleden, welke vordering door hen slechts na
ontbinding van het huwelijk kan worden ingesteld (art. 1: 69 lid 1
onder c BW). De Hoge Raad(19) heeft overwogen dat een "onmiddellijk
rechtsbelang" een concreet belang veronderstelt en dat, zulks in
navolging van eerdere rechtspraak, een emotioneel belang daartoe niet
voldoende is. Bloembergen in zijn noot onder dit arrest is hiertegen
opgekomen. Ik treed niet met hem in debat, maar merk wèl op dat voor
het goed begrip van het arrest voornoemd element niet uit het oog mag
worden verloren.
Ik heb al gezegd dat, als procedures te lang duren, versnelling kan
worden gezocht door het contact met de rechter die ook op de voortgang
van de procedure moet toezien, voor partijen zo snel mogelijk tot
stand te brengen. In het nieuwe civiele procesrecht is men die weg ook
opgegaan. Op de partijen is de verplichting gelegd in de inleidende
geschriften van eis en van verweer direct uiteen te zetten wat de
inzet van hun geschil is, welke de grondslagen van hun stellingen zijn
en hoe zij deze denken te bewijzen. Op de grondslag daarvan vindt een
bijeenkomst met de rechter plaats, waar partijen een en ander nader
kunnen toelichten (met eventueel pleidooien van advocaten) en
eventueel hun eis kunnen wijzigen of hun verweer kunnen aanvullen en
waar de rechter inlichtingen kan vragen en - als het niet tot een
schikking komt - te kennen geeft, hoe de verdere gang van zaken zal
zijn indien niet direct eindvonnis kan worden gewezen. In beginsel
krijgen partijen geen nieuwe kans hun standpunten te formuleren en toe
te lichten.
Door deze inrichting komt het gehele gewicht van de procedure op de
mondelinge behandeling ter zitting te rusten. Dat vergt veel
zittingstijd (hoor en wederhoor moeten dan immers bij die gelegenheid
volledig aan hun trek komen) en de rechter die de zitting leidt, zal
een ervaren rechter moeten zijn, die in staat is de zaken meteen te
overzien. Bij eenvoudige zaken behoeft dit geen probleem op te
leveren. Daarvan zijn er wel veel, maar de zwaardere zaken vormen toch
nog altijd een aanzienlijk aantal. Zijn er niet voldoende ervaren
rechters en het lijkt niet irreëel dit te veronderstellen, dan zal om
aan de eisen van een behoorlijke procesvoering te voldoen toch de
schriftelijke weg moeten worden gevolgd, die niet voor niets in de
loop van de tijd is voortgevloeid uit het in het Wetboek van
burgerlijke rechtsvordering oorspronkelijk als mondelinge procedure
opgezette procesrecht naast de intussen reeds lang in onbruik
geraakte, destijds in genoemd Wetboek mede voorziene formele
schriftelijke procesgang. Wel mag steeds een strakkere
termijnhandhaving door de rechter worden verwacht. De eisen die uit
het recht voortvloeien - waaronder ook tijdigheid behoort - mogen door
de wijze van behandeling van zaken niet in de knel komen. Het zou ook
het vertrouwen in de rechtsprekende macht ondermijnen. Gelet hierop,
zou het aantrekken van rechters uit oudere juristen met
praktijkervaring (advocaten) of met bijzondere ervaring in
conflictbeheersing wellicht moeten worden bevorderd.
Ik sluit af.
De willekeurig gekozen rondtocht langs verschillende onderwerpen toont
hoezeer de eisen die uit het recht voortvloeien en ter bewaking aan de
rechtsprekende macht zijn toevertrouwd, het werk en de werkwijze van
de rechtsprekende macht doortrekken. Efficiency vindt daarin haar
begrenzing. Hoe men de onderlinge verhouding tussen de
overheidsinstanties die de rechtsprekende macht financieren, en de
rechtsprekende macht ook wenst te regelen, men zal deze grens in het
respect dat men elkaar onderling verschuldigd is, steeds indachtig
moeten zijn, wil men niet raken aan de constitutionele
onafhankelijkheid van de rechter en voorkomen het vertrouwen in de
rechtsprekende macht in de waagschaal te stellen.
Ik dank U voor de aandacht.
1 Ook de Raad voor openbaar bestuur wijst in de voorlaatste alinea van
haar "Advies reorganisatie rechterlijke macht" van 20 december 2000
hierop.
2 RW 1997-1998 p.553
3 WODC 74 p. 51,52
4 Vgl. Ties Prakken Adv.Bl. 1993, p. 456 e.v.
5 Dit citaat is ontleend aan de uitspraak Süssmann tegen BRD van 16
september 1996, Reports 1996-IV, p. 1174, § 57. Het Hof verwijst hier
naar een uitspraak in dezelfde zin: de uitspraak Boddaert tegen België
van 12 oktober 1992, sries A, 235-D, p. 82, §39.
6 Naar vaste rechtspraak van het EHRM (onder meer 28 juli 1999,
Botazzi v. Italy) "imposes" art. 6, lid 1 EVRM "on the Contracting
States the duty to organise their judicial systems in such a way that
their courts can meet the requirements of this provision"
7 Vgl. Interview mr. Haak NJB 2001, p. 707.
8 zie EHRM 30-7-1998, NJ 2000, 416 (DA)
9 zie EHRM 28-7-1999, NJ 2000, 470 (EAA)
10 Daaronder begrepen het parlement, anders dan de Nota naar
aanleiding van het verslag 27.182, p. 12 en p. 18 meent.
11 Schurende Machten, p. 11
12 27.181 p. 82; herhaald in de Nota naar aanleiding van het verslag,
p.24 bovenaan, p. 32 en ook weer bij de mondelinge behandeling.
13 BJE 2000, p. 386
14 In de Discussienota over de derde fase van de herziening van de
rechterlijke organisatie 5 april 2001 wordt onder 4.3 een fraai
overzicht gegeven.
15 De in de huidige tijd in zwang gekomen term "interne
rechtsvergelijking" suggereert - ofschoon terecht gericht op
bevordering van de cohesie - ten onrechte dat de verschillende
rechtsgebieden zich autonoom zouden ontwikkelen.
16 Laatstelijk HvJEG 22 juni 2000, C-425/98 (Marca/Adidas)
17 vgl. WODC 54, p. 51
18 AA 33 (1984), p. 30
19 HR 5 november 1999, R99/007, NJ 2000, 63 (ARB)