Titel: Regeling over nazorgfondsen en wet FIDO
De Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Plein 2
2511 CR DEN HAAG
Datum
Uw brief (Kenmerk)
Ons kenmerk
29 juni 2001
FM 2001-00422 M
Onderwerp
Nazorgfondsen
Tijdens de Kamerbehandeling van het wetsvoorstel financiering decentrale overheden (fido) is de Tweede Kamer toegezegd dat met de provincies overleg gevoerd zou worden om te bezien of de door de Wet fido geboden ruimte ten aanzien van beleggingen reëel is voor de nazorgfondsen.
De hoofdsomgarantie zou de basis voor de discussie zijn. In het overleg zou ook aandacht worden besteed aan een overgangsregime. Het overleg met de provincies heeft inmiddels plaatsgevonden. Over de resultaten van dit overleg kan ik u, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het volgende berichten.
Consequenties fido voor nazorgfondsen
Provincies zijn op grond van de Leemtewet verplicht om een aparte
rechtspersoon, een nazorgfonds, op te richten. Het fonds wordt gevoed
met heffingen die worden betaald door de stortplaatsexploitanten. Door
deze opbrengst te beleggen wordt een doelvermogen bereikt om de
eeuwigdurende nazorg voor stortplaatsen zeker te stellen.
Op grond van de Wet fido is onder meer bepaald (in de Regeling
uitzettingen en derivaten) dat niet in aandelen mag worden belegd, dat
de hoofdsom van de uitzetting intact moet blijven en dat de hoofdsom
van de uitzetting door een solide (financiële) instelling gegarandeerd
dient te worden.
Standpunt InterProvinciaal Overleg (IPO)
Het IPO meent dat het kader van de Wet fido voor de nazorgfondsen
onnodig beperkend is. Via lange termijn beleggingen in bijvoorbeeld
combinaties van obligaties en aandelen kunnen adequate rendementen
(tegen een beperkt risico; hoofdsom blijft intact) worden behaald
zodat tegelijk het doelvermogen voor de eeuwigdurende nazorg wordt
behaald én de heffingen voor de stortplaatsexploitanten beperkt worden
gehouden. Met name het verbod op het beleggen in aandelen zou voor
deze fondsen onnodig beperkend zijn. Het zou daardoor niet mogelijk
zijn het doelvermogen op te bouwen zonder een aanzienlijke verhoging
van de heffingen.
Ook gaven de provincies te kennen dat het, gezien de lange termijn,
mogelijk zou zijn om de portefeuille zo samen te stellen dat, al is er
geen door een financiële instelling gegeven garantie, feitelijk aan de
eis van hoofdsomgarantie zou zijn voldaan.
Invulling hoofdsomgarantie
Invulling van de in de Wet fido vereiste hoofdsomgarantie is als volgt
mogelijk. Op de einddatum dient het door de stortplaatsexploitanten
ingelegde bedrag plus inflatie gegarandeerd te zijn. Gewaarborgd moet
zijn dat aan het eind van gestelde periode de hoofdsom beschikbaar is.
Om dit te kunnen garanderen zal het desbetreffende nazorgfonds een
deel van de ingelegde gelden vastrentend moeten uitzetten bij een
kredietwaardige financiële instelling. Initiële bedragen blijven
zodoende binnen het kader van de hoofdsomgarantie beschikbaar om
anderszins uit te zetten doordat het rendement op de vastrentende
uitzettingen hoger is dan de inflatie. Voor de bedragen die niet nodig
zijn ter waarborging van de hoofdsom zijn aandelen op ingekaderde
wijze toegestaan.
Uitkomst overleg
Dit heeft ons geleid tot de conclusie dat - nu het hier gaat om het op
lange termijn uitzetten van middelen, voor een specifiek aangewezen
wettelijk ingekaderd doel waarbij de hoofdsom gegarandeerd is via
vastrentende uitzettingen bij kredietwaardige financiële instellingen
- in financieel-technische zin kan worden geoordeeld dat met deze
constructie aan de eis van prudentie voldaan is. Een beperkt aantal
aandelenbeleggingen is, in dit kader, toegestaan.
Aangezien de portefeuillebenadering van de nazorgfondsen past binnen het in de Wet fido gehanteerde uitgangspunt van prudent beheer (hoofdsom blijft intact) zijn wij van mening dat het verantwoord is voor de nazorgfondsen een apart regime toe te staan.
Apart regime nazorgfondsen
Omdat de verplichtingen van de nazorgfondsen langlopend van aard zijn
en ver in de toekomst liggen, is het voor de hand liggend om in die
tussentijd beschikbare gelden in een mix van aandelen en obligaties te
beleggen. Het fido-kader stelt als norm dat nazorgfondsen prudent
beleggen. Vanuit prudentieoverweging dient vastgesteld te worden welk
minimumgedeelte door de nazorgfondsen in vastrentende waarden belegd
moet worden. Dit minimum dient zodanig gekozen te worden dat verwacht
mag worden dat na een zekere periode de hoofdsom, gecorrigeerd voor
inflatie aanwezig zal zijn. Tijdens het overleg met het IPO is
ingegaan op de te hanteren vooronderstellingen ten aanzien van
rendement, inflatie en horizon en de daaruit voortvloeiende
minimumnorm passend bij het langdurig karakter van de nazorgfondsen.
Besloten is voor het rendement met een vaste rekenrente van 5% te
werken. Bijkomend voordeel is dat het werken met een rekenrente
praktisch bij uitvoering is. Deze nominale rekenrente geeft een
indicatie inzake het op lange termijn te verwachten minimale
rendementsniveau. De inflatiecorrectie kan gebaseerd worden op de
doelstelling van de ECB (maximaal 2%). Hier rolt een reële rente uit
van 3%.
Uitgaande van een reële rente van 3% en een beleggingshorizon van 30
jaar moeten nazorgfondsen minimaal 42% vastrentend beleggen om de
hoofdsomgarantie te behalen; de rest mag in aandelen (maximaal 58%)
worden belegd. De conclusies uit het overleg over de nazorgfondsen
worden uitgewerkt in de bijgevoegde regeling tot wijziging van de
Regeling uitzettingen en derivaten waarin het prudent beheer in kader
van fido wordt ingevuld. Deze regeling zal per 1 juli 2001 in werking
treden. Tot dan zijn de nazorgfondsen ontheven van artikel 2, tweede
lid, Wet fido.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zal het
toezichtskader op de provincies aanpassen aan het aparte regime voor
de nazorgfondsen. In dit toezichtskader zullen operationele condities
voor het gebruik van de fondsconstructie door de nazorgfondsen worden
opgenomen. In het kader van de jaarlijkse rapportage over het
financiële toezicht op de mede-overheden zal de Tweede Kamer hierover
(zo nodig) nader geïnformeerd worden.
De Minister van Financiën,
WIJZIGING REGELING UITZETTINGEN EN DERIVATEN DECENTRALE OVERHEDEN
Regeling tot wijziging van de Regeling uitzettingen en derivaten
decentrale overheden (Stcrt 2000, 251).
26 juni 2001/FM 2001/ 1093-M
Directie Financiële Markten
De Minister van Financiën,
Handelende in overeenstemming met de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties;
Gelet op artikel 2, tweede lid, van de Wet financiering decentrale
overheden;
Besluit:
Artikel I
De Regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden wordt als
volgt gewijzigd:
A
In artikel 1 wordt, onder vervanging van de punt aan het slot van
onderdeel d. door een puntkomma, een onderdeel e., toegevoegd,
luidende:
e. nazorgfondsen: fondsen als bedoeld in artikel 15.47 van de Wet
Milieubeheer.
B
Na artikel 3 wordt een artikel 3a ingevoegd, luidende:
Artikel 3a
1. Nazorgfondsen mogen, in afwijking van artikel 3, gelden uitzetten
in de vorm van beleggingen in aandelen die genoteerd zijn aan een van
overheidswege toegelaten effectenbeurs en in onroerend goedfondsen die
genoteerd zijn aan een van overheidswege toegelaten effectenbeurs,
mits zeker wordt gesteld dat de hoofdsom, gecorrigeerd voor inflatie,
ten minste aan het einde van dertig jaar intact is door middel van:
a. vastrentende waarden, uitgegeven door een instelling die voldoet
aan artikel 2, of
b. overige uitzettingen tegen rente bij een instelling die voldoet aan
artikel 2.
2. Voor de bepaling van het gedeelte van de portefeuille dat
aangehouden moet worden in de vorm van uitzettingen als bedoeld in het
eerste lid onder a en b, geldt een nominale rekenrente van 5% en een
inflatiecorrectie van 2%.
Artikel II
Deze regeling treedt in werking met ingang 1 juli 2001. Binnen 3
maanden na het tijdstip van inwerkingtreding van deze regeling worden
de op dat tijdstip bestaande portefeuilles door de nazorgfondsen in
overeenstemming gebracht met het bepaalde in artikel 3a.
Deze regeling zal met de toelichting in de Staatscourant worden
geplaatst.
De Minister van Financiën
G. Zalm
Toelichting
Algemeen
In artikel 2, tweede lid, van de Wet financiering decentrale overheden
(Wet fido) wordt bepaald dat openbare lichamen derivaten kunnen
hanteren of middelen uitzetten anders dan ten behoeve van de publieke
taak, indien deze uitzettingen of derivaten een prudent karakter
hebben en niet zijn gericht op het genereren van inkomen door het
lopen van overmatig risico. Ter nadere explicitering van deze bepaling
in de wet is de Regeling uitzettingen en derivaten opgesteld. Concreet
betekent dit dat openbare lichamen overtollige gelden mogen beleggen,
mits de hoofdsom gegarandeerd is en niet in aandelen wordt belegd.
Provincies hebben een eeuwigdurende milieutaak voor gesloten afvalstortplaatsen en zijn op grond van de nazorgbepalingen in de Wet milieubeheer verplicht om een aparte rechtspersoon, een nazorgfonds, op te richten voor de nazorg van stortplaatsen. De nazorg heeft betrekking op de fase na sluiting van de stortplaats (artikel 8.47, derde lid, van de Wet milieubeheer). Tot aan de sluiting van de stortplaats wordt het provinciale nazorgfonds gevoed met heffingen die worden betaald door de stortplaatsexploitanten. De heffing is gebaseerd op de te verwachten kosten van nazorg van de betreffende stortplaats. Het bedrag dat nodig is voor nazorg kan gedurende de exploitatieperiode worden aangepast. Door deze heffingen uit te zetten (deels in aandelen) kan een doelvermogen worden bereikt om de eeuwigdurende nazorg voor stortplaatsen zeker te stellen.
Gezien de aard van de nazorgfondsen (wettelijk ingekaderd doel, zeer lange termijn) ben ik van mening nazorgfondsen in aandelen mogen beleggen, mits aan een aantal voorwaarden wordt voldaan.
Het gaat dan met name om de voorwaarde dat de hoofdsom gegarandeerd is via vastrentende waarden, uitgegeven door een instelling die voldoet aan artikel 2 van de regeling of via overige uitzettingen tegen rente bij een instelling die voldoet aan artikel 2 en dat in financieel-technische zin kan worden geoordeeld dat met deze constructie aan de eis van prudentie voldaan wordt.
In deze wijziging van de Regeling uitzettingen en derivaten decentrale
overheden wordt een apart regime voor de nazorgfondsen in het leven
geroepen.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel I
Onderdeel A:
Doel van de nazorgbepalingen van de Wet milieubeheer is voorkoming van
schade aan het milieu. De wet regelt zowel de organisatie als de
financiering van de nazorg. Provincies hebben op basis van deze
bepalingen de eeuwigdurende bestuurlijke, organisatorische en
financiële verantwoordelijkheid voor de nazorg van deze stortplaatsen.
Door de provincies zijn de nazorgfondsen opgericht. Dit zijn
afzonderlijke rechtspersonen (artikel 15.47, derde lid van de Wet
milieubeheer) die gevoed worden met de aan de exploitanten opgelegde
heffingen en de beleggingsopbrengsten. Nadat de stortplaats is
overgedragen aan de provincie, dient uit de nazorgfondsen de kosten
van onderhoud en vervanging van de milieubeschermende maatregelen
worden betaald.
Onderdeel B:
Hoofdsomgarantie
Invulling van de in de Wet fido vereiste hoofdsomgarantie vindt als
volgt plaats. Aan het einde van 30 jaar dient de hoofdsom gecorrigeerd
voor inflatie aanwezig te zijn. Om dit te kunnen bereiken zal het
betreffende nazorgfonds een deel van de ingelegde gelden vastrentend
bij een instelling die voldoet aan artikel 2 van de Regeling moeten
uitzetten of in andere uitzettingen tegen rente bij een instelling die
voldoet aan artikel 2 van de Regeling moeten uitzetten.
Om de hoofdsom gecorrigeerd voor inflatie te bereiken moeten
nazorgfondsen een gedeelte uitzetten in de vorm van vastrentende
waarden of overige uitzettingen tegen rente. Reden hiervoor is dat een
minimumrendement behaald moet worden van inflatie en reëel rendement.
Voor de bedragen die niet nodig zijn ter waarborging van de hoofdsom
zijn beleggingen in aandelen en onroerend goed op ingekaderde wijze
toegestaan. Deze bedragen mogen ook worden uitgezet in
garantieproducten.
Rekenrente
Prudentie (strekking van de Wet fido) wordt ingebouwd door het
hanteren van een rekenrente. Naast het inbouwen van prudentie is het
werken met een rekenrente ook praktisch bij de uitvoeringslasten.
Aangezien de toekomstige renteontwikkelingen onzeker zijn wordt
uitgegaan van een voorzichtig vastgestelde rekenrente. Deze rekenrente
(ondergrens van behaalde rendement in het verleden) geeft een
indicatie inzake het op lange termijn te verwachten minimale
renteniveau. Voor de nazorgfondsen wordt een rekenrentevoet van 5%
voor de lange termijn als voorzichtig beschouwd. Met een
inflatiedoelstelling van 2%, rolt hier een reële rente uit van 3%.
Inflatiepercentage
De hoofdsom moet gegeven de lange looptijd in reële termen
gedefinieerd worden. Om de hoofdsom in reële termen te garanderen moet
de inflatie worden meegenomen in de bepaling van de minimumnorm
vastrentende waarden. Hierbij wordt aangesloten bij de
inflatiedoelstelling van de Europese Centrale Bank van maximaal 2%
(vindplaats: het ECB maandblad van januari 1999; onder
prijsstabiliteit wordt verstaan een stijging van de geharmoniseerde
consumptieprijzen tussen de 0% en 2% op jaarbasis).
Horizon
Naast de inflatieverwachting moet vastgesteld worden op welke termijn
de hoofdsom in enig jaar gegarandeerd moet zijn. Vanuit prudentie
overwegingen en de risicos op wijziging van het doelvermogen op grond
van zich wijzigende inzichten in milieu- en onderhoudsnormen, is het
gewenst de beleggingshorizon van de nazorgfondsen op maximaal 30 jaar
te stellen. Deze going concern benadering sluit aan bij het langdurig
karakter van de fondsen, waarbij onzeker is wanneer en in welke mate
(onderhouds)kosten opkomen.
Aandelen
De gelden die niet nodig zijn ter waarborging van de hoofdsom mogen
door de nazorgfondsen in genoteerde aandelen aan een van overheidswege
toegelaten effectenbeurs worden belegd. Door de notering is het
mogelijk de marktwaarde van de aandelen te controleren. Geadviseerd
wordt een breed spreidingsbeleid bij het beleggen in aandelen te
voeren. De spreiding in de aandelenportefeuille (naar landen,
sectoren, bedrijven en producten) reduceert het risico dat het
aandelenpakket verlies oplevert. Daarnaast wordt aanbevolen niet meer
dan 5% in één aandeel of beleggingsfonds te nemen.
Naast aandelen mogen nazorgfondsen ook in onroerend goed fondsen die
beursgenoteerd zijn beleggen.
Overgangsperiode
Voor zover de bestaande portefeuilles aanpassing aan het nieuwe regime
behoeven, kan de genoemde periode van 3 maanden (vanaf 1 juli 2001)
hiervoor worden benut.
Toezichtskader
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zal het
toezichtskader op de provincies aanpassen aan het aparte regime voor
de nazorgfondsen. In dit toezichtskader worden operationele condities
voor het gebruik van de fondsconstructie door de nazorgfondsen
opgenomen
De Minister van Financiën
G. Zalm