http://www.minbuza.nl/content.asp?Key=419367
Achtergrond
Overwegingen
Aan de Voorzitter van de Vaste Commissie voor Buitenlandse Zaken van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 4 Den Haag Directie Verenigde Naties en Int. Financiële Instellingen Afdeling Politieke en Juridische Zaken Bezuidenhoutseweg 67 2594 AC Den Haag
Datum 16 augustus 2001 Auteur Sonja van der Meer
Kenmerk DVF/PJ-372/01 Telefoon 070 3485246
Blad /6 Fax 070 3484817
Bijlage(n) VR-resoluties 1279, 1291 en 1355 E-mail sonja-vander.meer@minbuza.nl
Betreft Afwegingen inzake Nederlandse bijdrage aan MONUC
Zeer geachte Voorzitter,
Zoals toegezegd tijdens het Algemeen Overleg Afrika d.d. 10 april jl., heb
ik de eer U hierbij, mede namens de Minister van Defensie, nader te
informeren over de overwegingen die hebben geleid tot het besluit geen
personele bijdrage te leveren aan de VN-missie in de Democratische Republiek
Congo (MONUC). Ik heb deze overwegingen reeds toegelicht en geactualiseerd
tijdens het Algemeen Overleg Algemene Raad op 5 juli jl.. Tevens verwijs ik
U naar de beantwoording van vragen gesteld door het Kamerlid Koenders
(PvdA).
Achtergrond
MONUC (VN Missie in Democratische Republiek Congo) werd door de Veiligheidsraad ingesteld op 30 november 1999. In Resoluties 1279 (1999) en 1291 (2000) (bijgevoegd) werd vastgelegd dat de missie voornamelijk diende toe te zien op de naleving van het in juli 1999 gesloten Lusaka-akkoord. Dit akkoord heeft betrekking op het intra- en interstatelijke conflict in de Democratische Republiek Congo (DRC) en voorziet onder meer in normalisering van de situatie langs de Congolese grenzen, het beheersen van illegale handel in wapens, het terugtrekken van troepen en het vrijlaten van krijgsgevangenen. MONUC werd onder Hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties voorts gemandateerd om binnen zijn operatiegebied en voor zover zijn capaciteit zulks zou toestaan noodzakelijke actie te ondernemen ter bescherming van VN-personeel en -materieel en - voor zover mogelijk - de ernstig bedreigde burgerbevolking.
Aanvankelijk werd het operationele plan voor MONUC gebaseerd op de in bovengenoemde resoluties geautoriseerde totale omvang van ruim 5500 militairen, bestaande uit ca. 500 waarnemers en een ondersteunende, beschermende troepenmacht. Ontplooiing van de eenheden werd afhankelijk gesteld van naleving van het in Lusaka overeengekomen staakt-het-vuren, de ontwikkeling van een plan voor de terugtrekking van buitenlandse troepen en een garantie voor de veiligheid van VN-personeel. De gevechten in de DRC hielden echter aan en de uitvoering van het Lusaka-akkoord bevond zich in een ernstige impasse, waardoor de ontplooiing van MONUC vooralsnog niet mogelijk was.
De mogelijkheden voor de uitvoering van het Lusaka-akkoord leken aanzienlijk te verbeteren na de dood van President Laurent Kabila in januari 2001 en het daaropvolgende aantreden van zijn zoon, Joseph Kabila. Naar aanleiding van de gewijzigde situatie in de DRC stemde de Veiligheidsraad op 22 februari jl. in met een gewijzigd operationeel plan, dat voorzag in 550 waarnemers en een totale omvang van 3000 militairen. Naast deze aanzienlijke vermindering in het troepenaantal stelde het gewijzigde plan voorts dat MONUC zich louter zou beperken tot verificatie en 'monitoring' van de terugtrekking van de partijen. De militaire waarnemers zouden niet meer tussen de troepen worden gestationeerd, maar bij de verschillende partijen. Aanpassing van het mandaat werd niet noodzakelijk geacht, aangezien dit nieuwe concept volgens het Department of Peacekeeping Operations (DPKO) van de VN nog binnen het oorspronkelijke mandaat viel.
Begin juni jl. telde MONUC ongeveer 2400 militairen. Militaire waarnemersteams zijn gestationeerd op 22 verschillende locaties, verdeeld over het gehele land. De vier sectorhoofdkwartieren zijn operationeel. De operatie bevindt zich derhalve in de tweede fase, de verificatie van de in december 2000 te Harare overeengekomen terugtrekking van troepen uit de zogenaamde "confrontatiezones".
De Veiligheidsraad verlengde op 15 juni jl. het mandaat van de missie met twaalf maanden (Resolutie 1355, bijgevoegd). Hoewel de tweede fase van de operatie nog niet is voltooid, sprak de Raad steun uit voor een voorstel van de SGVN om de voorbereidingen voor de derde fase reeds in gang te zetten. Daartoe is het operationele plan opnieuw aangepast. In de derde fase dient MONUC toe te zien op de terugtrekking van buitenlandse troepen uit de DRC en, indien de missie daartoe wordt verzocht, assistentie te verlenen bij vrijwillige ontwapening, demobilisatie en reïntegratie van gewapende groepen (DDRRR). Volgens het meest recente rapport van de SGVN inzake MONUC is fase drie echter niet aan de orde voordat de partijen alle noodzakelijke militaire informatie hebben overhandigd. Tot op heden zijn nagenoeg alle partijen hierin in gebreke gebleven. Het zou derhalve, volgens de VN, duidelijk overhaast zijn om op dit moment over te gaan tot fase drie. Teneinde het momentum echter niet te verliezen, is het operationele plan uit februari geactualiseerd om te verzekeren dat de MONUC over voldoende middelen beschikt om zich voor te bereiden op de volgende fase. Het herziene concept gaat uit van een additionele stationering van ca. 2.500 militairen, waardoor de operatie de in Resolutie 1291 geautoriseerde omvang van 5.500 militairen zou bereiken. Tijdens de overgangsfase zal tevens een civiele component aan MONUC worden toegevoegd. Het DPKO zal, naar eigen zeggen wanneer de tijd daarvoor rijp is, ten aanzien van deze derde fase meer gedetailleerde aanbevelingen doen.
Overwegingen
Het DPKO heeft in maart 2001 een algemene oproep aan lidstaten gedaan om waarnemers voor MONUC beschikbaar te stellen. De Nederlandse Missie bij de Verenigde Naties in New York heeft in reactie op dit verzoek de VN (eveneens in maart jl.) op de hoogte gesteld van de overwegingen geen Nederlandse waarnemers uit te zenden naar de Democratische Republiek Congo. Dit besluit vloeide voort uit toepassing van de aandachtspunten van het Toetsingskader voor uitzending van militaire eenheden, inclusief de conclusies die Uw Kamer naar aanleiding van de aanbevelingen van de Tijdelijke Commissie Besluitvorming Uitzendingen (TCBU) heeft getrokken. De recente ontwikkelingen en de voorstellen van de SGVN zijn geen aanleiding voor een wijziging van het standpunt.
De voornaamste knelpunten zijn:
1. Haalbaarheid van politieke en militaire doelstellingen
Een belangrijk aandachtspunt in het Toetsingskader betreft de mate waarin politieke en militaire doeleinden van een operatie redelijkerwijs haalbaar zijn. Dit is wat MONUC betreft onvoldoende het geval. MONUC voldoet niet aan de eisen die ook Uw Kamer stelt aan uitzending van Nederlandse militairen. Zoals ik reeds stelde tijdens het Algemeen Overleg Afrika (d.d. 10 april jl.) en het Algemeen Overleg Algemene Raad (5 juli jl.), is in dit kader het voornaamste bezwaar dat het de missie ontbreekt aan een helder en haalbaar mandaat. Volgens Resolutie 1291 (2000) heeft Hoofdstuk VII van het VN Handvest slechts betrekking op de paragraaf waarin de bescherming van personeel, materiaal en bevolking aan de orde komt, niet op de rest van het mandaat. Verder is de opdracht van MONUC - toezien op naleving van het Lusaka-akkoord - erg algemeen geformuleerd en is de uitwerking ervan in de operationele plannen steeds aan verandering onderhevig. De invulling van het mandaat is daarmee voortdurend in ontwikkeling, waardoor een duidelijke basis voor een eventueel besluit tot deelname ontbreekt.
Het conflict in de DRC is buitengewoon complex. Partijen in het intra-statelijk conflict worden gesteund door buitenlandse mogendheden voor wie veiligheids- dan wel economische belangen redenen zijn voor actieve deelname in het conflict. De kans op "spoilers" is dan ook bijzonder groot. Het is vooralsnog zeer de vraag of bij alle partijen in het conflict sprake is van vredeswil. In het eerder genoemde achtste rapport van de SGVN wordt de opstelling van bepaalde gewapende groeperingen (met name de RCD en FLC) als "non-coöperatief" omschreven. Bovendien is, zoals ook het SG-rapport aangeeft, de situatie in de DRC in belangrijke mate afhankelijk van de gang van zaken in Burundi. Er kan niet worden gesproken van duurzame vrede in de DRC zonder een allesomvattende vredesregeling in dit buurland. Zoals recente gebeurtenissen aantoonden, is hiervan vooralsnog geen sprake.
De opzet van de missie is dan ook niet in overeenstemming met een aantal
aanbevelingen in het Brahimi-rapport. Het Secretariaat van de VN lijkt te
zijn uitgegaan van een "best-case scenario" terwijl het Brahimi-panel heeft
aanbevolen bij de planning van complexe vredesoperaties rekening te houden
met een "worst-case scenario".
Volgens het operationele plan dient MONUC in de huidige (tweede) fase de
beëindiging van vijandelijkheden te verifiëren. Hoewel de meeste partijen,
met uitzondering van de ex-FAR en Interahamwe, in december 2000 de wens
hebben uitgesproken tot "disengagement" over te gaan, bestond geruime tijd
geen overeenstemming over de implementatie. Pas begin juni stelde MONUC vast
dat in drie van de vier sectoren terugtrekking uit confrontatiezones bijna
is voltooid. Met betrekking tot de vierde zone (noord-west Congo), stelde
MONUC vast dat de door Jean-Pierre Bemba geleide FLC de afspraken over
terugtrekking tot op heden niet is nagekomen.
Zoals eerder vermeld, dient MONUC in de derde fase van de operatie de
terugtrekking van buitenlandse troepen te verifiëren en, indien de missie
daartoe wordt verzocht, assistentie te verlenen bij vrijwillige ontwapening,
demobilisatie en reïntegratie van gewapende groeperingen. MONUC kan echter
pas de eigen rol hierin bepalen als de daarvoor noodzakelijke informatie en
plannen beschikbaar zijn. Momenteel kan MONUC bij gebrek aan militaire
informatie nog geen actieplan opstellen voor de verificatie van
terugtrekking van buitenlandse troepen. Daarnaast hebben de partijen nog
altijd geen definitieve plannen ingediend voor ontwapening, demobilisatie en
reïntegratie van gewapende groepen. Ook hiervoor ontbreekt vooralsnog de
noodzakelijke informatie. Hoewel de Veiligheidsraad reeds akkoord is gegaan
met voorbereidingen voor de derde fase van de operatie, is nog geheel
onduidelijk wanneer deze fase daadwerkelijk van start zal gaan en onder
welke voorwaarden MONUC zal opereren.
2. Risico's
Ongewapende militaire waarnemers zijn over het algemeen kwetsbaar, hetgeen
gezien de nog immer onzekere veiligheidssituatie in de DRC zwaar moet worden
gewogen. De DRC is een zeer uitgestrekt land met een slechte infrastructuur.
Volgens het reeds eerder genoemde rapport van de SGVN is de
veiligheidssituatie in grote delen van de DRC instabiel, met name in het
oosten en noorden van het land. Er zijn onvoldoende aanwijzingen om te
kunnen stellen dat alle partijen bereid zijn met MONUC samen te werken en de
veiligheid van VN-personeel te garanderen.
Het DPKO stelde tijdens een presentatie in februari jl. dat de militaire
eenheden die aan MONUC zijn toegevoegd voornamelijk dienen ter ondersteuning
en het geven van een beperkte beveiliging aan het overige VN-personeel. Van
actieve bescherming of evacuatie van VN-personeel in geval van nood zou geen
sprake kunnen zijn. De eenheden kunnen dus niet op een geloofwaardige wijze
in hun zelfbescherming voorzien. Evenmin is sprake van voldoende garanties
voor het geval zich calamiteiten voordoen ("contingency planning") of
eenheden en individuele militairen ontzet moeten worden, een van de
aanbevelingen van de TCBU waarachter Uw Kamer zich heeft opgesteld.
3. Deelnemende landen
Het VN-Secretariaat ontving dit voorjaar toezeggingen van Uruguay, Senegal,
Marokko en Tunesië. De stationering van deze troepen is nagenoeg voltooid.
Het deel van MONUC dat momenteel in de DRC is ontplooid, is derhalve
eenzijdig van samenstelling. Hierbij dient te worden opgemerkt dat een
haalbare missie in een complex conflict niet alleen een helder en haalbaar
mandaat en robuuste Rules of Engagement behoeft, maar ook troepen die in
staat zijn een dergelijk mandaat uit te voeren.
4. Invloed
De Nederlandse Regering heeft in reactie op de aanbevelingen van de TCBU
aangegeven het eens te zijn met de gedachte dat Nederland bij deelname aan
een operatie betrokken moet zijn bij het overleg over de operatie in het
betrokken gremium. Voor wat betreft MONUC zijn er weinig mogelijkheden om
invloed uit te oefenen op (de nadere invulling van) het mandaat, de wijze
van uitvoering en de duur van de operatie.
Nederland hecht uiteraard belang aan de pogingen die worden ondernomen een
oplossing voor het conflict in de DRC tot stand te brengen. Thans wordt
daarom de mogelijkheid onderzocht MONUC anderszins, dat wil zeggen materieel
en/of financieel, te ondersteunen. Dit zou een aanvulling zijn op reeds
bestaande humanitaire hulp, steun aan de facilitator van de interne dialoog,
en de in het vooruitzicht gestelde bijdrage aan een toekomstig
DDRRR-programma.
De Minister van Buitenlandse Zaken
Kenmerk DVF/PJ-372/01
Blad /6
1 Kamervragen met antwoord 2000-2001, nr. 1533, Tweede Kamer. In het
antwoord op vraag 3 is verwezen naar de toezegging van deze brief.
2 Tijdens de eerste, voorbereidende, fase vond initiële ontplooiing plaats.
3 DDRRR staat, volledigheidshalve, voor "disarmament, demobilisation,
reintegration, and resettlement or repatriation".
4 Achtste rapport van de SGVN inzake MONUC, S/2001/572, d.d. 8 juni 2001.
5 Moties 26.454, nr. 14 en nr. 15 (Vergaderjaar 2000-2001). Het
Toetsingskader 2001 is Uw Kamer toegegaan op 13 juli jl. (Vergaderjaar
2000-2001, 23 591 en 26454, nr.7)
6 Motie 26.454, nr. 14 (Vergaderjaar 2000-2001)
===