http://www.minbuza.nl/content.asp?Key=419666
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 4 Den Haag Directie Azië en Oceanië Afdeling Zuidoost-Azië en Oceanië Bezuidenhoutseweg 67 2594 AC Den Haag
Datum 24 augustus 2001 Auteur H.J. Kouwen
Kenmerk DAO-0810-01 Telefoon 070-348 6394
Blad /8 Fax 070-348 5323
Bijlage(n) E-mail Jetty.kouwen@minbuza.nl
Betreft Prestatiemeting ontwikkelingssamenwerking Indonesië
Zeer geachte Voorzitter,
Algemeen
De in 1998 door het Presidium van de Tweede Kamer ingestelde werkgroep Van
Zijl (Financiële Verantwoordingen) heeft eind dat jaar in de begroting van
Buitenlandse Zaken drie beleidsterreinen geselecteerd waarover
prestatiegegevens dienden te worden overlegd. Deze terreinen betroffen de
effectiviteit van de multilaterale hulp, de besteding van Europese
structuurfondsen in Nederland en de ontwikkelingssamen-
werking (OS) met Indonesië. Over de twee eerstgenoemde onderwerpen is de Kamer reeds eerder bericht toegegaan. Conform mijn toezegging tijdens het Algemeen Overleg over de Financiële verantwoording van het Ministerie van Buitenlandse Zaken op 14 juni jl. ontvangt u thans een notitie over prestatiemeting met betrekking tot de OS met Indonesië in 2000.
Alvorens op de specifieke resultaten van de prestatiemeting in te gaan hecht
ik eraan een aantal algemene opmerkingen over de OS-relatie met Indonesië
te maken.
Allereerst de keuze voor de multilaterale kanalisering van de OS-middelen.
Ook nu blijkt dat deze keuze, in juni 2000 vooral ingegeven door de
overweging om snel en zichtbaar resultaat te boeken, ook achteraf bezien,
gegeven de recente machtswisseling, een hele verstandige benadering is
geweest. Juist door de multilaterale benadering is Nederland in de
gelegenheid geweest om binnen korte tijd, nogmaals : sinds juni 2000, een
duidelijke bijdrage te leveren aan met name directe armoedebestrijding.
Wat betreft prestatiemeting vind ik het belangrijk om onderscheid te maken
tussen een puur kwantitatieve invalshoek, waarbij het gaat om duidelijk
meetbare resultaten, zoals de resultaten van het Community Recovery
Programme en het Scholarship- and Grantsprogramma èn programma's waarbij het
resultaat, op de korte termijn zich minder gemakkelijk laat meten. In dit
verband noem ik het Partnership for Governance Reform een absoluut uniek
samenwerkingsverband tussen Indonesische autoriteiten, ngo's en donoren. De
verdienste van dit programma moet vooral worden gezocht in een bijdrage aan
het op gang brengen van een dialoog, bijvoorbeeld op het terrein van de
politiehervormingen, tussen betrokken actoren. In een maatschappij, waarin
jarenlang geen ruimte is geweest voor dit soort activiteiten, is dit een
proces van langere adem.
Prestatiemeting
In het huidige relatief prille stadium van uitvoering is het structurele
effect van de betreffende inspanningen nog moeilijk meetbaar. Niettemin is
getracht daarvan een eerste inschatting te maken. Grosso modo hebben twee
van de voornaamste programma's die Nederland in Indonesië ondersteunt, te
weten het Scholarships and Grants Programme en het Community Recovery
Programme, goed kwantificeerbareresultaten geboekt.
Dankzij eerstgenoemd programma konden ruim vier miljoen Indonesische
schoolkinderen lager onderwijs blijven volgen en kon de kwaliteit van het
onderwijs op peil worden gehouden.Omgerekend naar de Nederlandse bijdrage
aan dit programma betekent e.e.a. dat dankzij de Nederlandse bijdrage
grofweg zo'n kleine 1 miljoen Indonesische schoolkinderen ondanks de crisis
onderwijs konden blijven volgen.
Het Community Recovery Programme heeft aantoonbaar de levensomstandigheden
van arme groepen kunnen verbeteren en daarmee tevens de instandhouding van
het maatschappelijk draagvlak voor hervormingen ondersteund.
Het Partnershipprogramma noemde ik u reeds. Hoewel het programma een aantal belangrijke aanloopproblemen heeft gekend, ben ik zeer onder de indruk van dit unieke programma, dat onder moeilijke omstandigheden zo'n wezenlijke bijdrage levert aan het cruciale hervormingsproces.
Tenslotte, inmiddels is gebleken is dat de economische en politieke crisis
in Indonesië en de daaruit voortkomende stagnatie in het hervormingsproces
ook hun weerslag hebben gehad op de absorptiecapaciteit van Indonesië en
daarmee de besteding van de OS-fondsen voor basisonderwijs en goed bestuur
in 2001.
Ik zal daarom ook in 2001 meer fondsen beschikbaar stellen voor directe
'post-crisis' activiteiten, dan ik aanvankelijk voor ogen had.
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Eveline Herfkens
Prestatiemeting ontwikkelingssamenwerking met Indonesië
Achtergrond
Bij de Algemene Beschouwingen in 1998 heeft de Tweede Kamer met algemene
stemmen een motie van de leden Melkert, Dijkstal en De Graaf aangenomen met
het dictum "spreekt het voornemen uit om tijdens de afzonderlijke
behandeling van de begrotingshoofdstukken aan te geven van welke
beleidsprioriteiten meer in het bijzonder prestatiegegevens moeten worden
opgenomen in de departementale jaarverslagen over het begrotingsjaar 1999".
Voor de uitwerking van dit voornemen heeft het Presidium van de Kamer de
werkgroep Van Zijl (Financiële Verantwoordingen) ingesteld. Deze werkgroep
heeft eind 1998 voor het departement van Buitenlandse Zaken drie
beleidsprioriteiten geselecteerd waarover prestatiegegevens dienden te
worden gepresenteerd. Eén van deze prioriteiten betrof de
ontwikkelingssamenwerking (OS) met Indonesië. De werkgroep verzocht
"meetbare doelstellingen en/of resultaatafspraken aan te geven zodra de hulp
daadwerkelijk wordt hervat". Nadien heeft de Algemene Rekenkamer aangegeven
het wenselijk te achten dat "naast het beschrijven van heldere
doelstellingen en resultaatafspraken tevens prestatiegegevens worden
gedefinieerd". De Kamer heeft deze toevoeging overgenomen.
Ten tijde van het verzoek van de werkgroep bestond de - in september 1998
hervatte - OS-relatie met Indonesië nog uitsluitend uit een bijdrage t.b.v.
de herschikking van Indonesische schulden in het kader van de Club van
Parijs. Ook in 1999 lag het accent op schuldherschikking, zij het dat
daarnaast humanitaire hulp t.b.v. de Molukken en Timor is gefinancierd en -
op incidentele basis - is bijgedragen aan het Community Recovery Programme
van UNDP ter bestrijding van de ernstige gevolgen van de 'Aziatische crisis'
in Indonesië. In zijn brief van 19 mei van dat jaar over de Financiële
verantwoordingen over 1999 heeft de minister van Financiën u derhalve
bericht dat prestatiemeting over de ontwikkelingssamenwerking met Indonesië
nog niet aan de orde kon zijn, hieraan toevoegend dat u in geval van nieuw
beleid op dit terrein over de afgesproken prestatiemeting zou worden
geïnformeerd.
Karakter van de hulp
Zoals in extenso toegelicht in mijn brief van 7 juni 2000 en de u op 17 juli
2000 aangeboden Indonesië-notitie heeft de totstandkoming van de structurele
OS-relatie plaatsgehad in de context van een diep ingrijpend, uitermate
complex en veelomvattend veranderingsproces in Indonesië. Karakter en omvang
van de OS zijn en blijven afgestemd op ondersteuning van deze 'reformasi' ,
hoe moeizaam deze ook verloopt, en op behoud van het maatschappelijk
draagvlak voor het transitieproces onder vooral het arme deel van de
bevolking.
Conform de door Indonesië aangegeven prioriteiten is de OS, vormgegeven
volgens de sectorale benadering, toegespitst op de sectoren Goed Bestuur,
Armoedebestrijding (op het terrein van basisonderwijs en steun aan
initiatieven op gemeenschapsniveau oftewel community recovery) en Milieu (in
het bijzonder geïntegreerd waterbeheer). In overleg met Indonesië is bewust
gekozen voor uitvoering van het overeengekomen programma via multilaterale
kanalen. Multilaterale instellingen zoals UNDP en de Wereldbank waren reeds
actief en hun programma's boden het beste perspectief om snel en zichtbaar
resultaat te boeken bij de bestrijding van de gevolgen van de financiële
crisis in Azië in 1997. In de verwachting dat Indonesië op afzienbare
termijn weer een zodanige economische groei zou kunnen realiseren dat de
eigen ontwikkelingsprioriteiten opnieuw grotendeels uit reguliere
begrotingsmiddelen zouden kunnen worden gefinancierd is de structurele
OS-relatie, gericht op ondersteuning van de transitie, aangegaan voor een
beperkte periode van in principe vijf jaar.
De programma's in 2000
Vanaf medio 2000 is snel voortgang gemaakt met de implementatie van de
overeengekomen OS voor dat jaar. Daaraan is invulling gegeven met een mix
van ondersteuning van hervormingsactiviteiten en basisvoorzieningen voor de
allerarmsten. Zie de financiële voortgangsrapportage over de OS met
Indonesië van 10 november 2000.
Gezien de schrijnende terugval in basisvoorzieningen is in de sector
Armoedebestrijding behalve aan onderwijs en gemeenschapsondersteuning ook
bijgedragen aan enkele kortlopende programma's op andere terreinen,
waaronder gezinsplanning (UNFPA) en tuberculosebestrijding (WHO).
Pièce de résistance van de hulp dat jaar, beleidsmatig én qua omvang, vormen
echter respectievelijk de bijdrage (via de Wereldbank) aan het Scholarships
and Grants Programme van de Indonesische overheid, de bijdrage (via een
trust fund van UNDP) aan het Partnership for Governance Reform, een
samenwerkingsverband van UNDP, de Wereldbank, de Aziatische
Ontwikkelingsbank, donoren, civil society en de Indonesische overheid, en de
bijdrage (eveneens via een UNDP trust fund) aan het Community Recovery
Programme van een aantal grote NGO's. Zie ook de departementale Financiële
verantwoording over 2000.
Prestatiemeting
In de destijds met de Wereldbank en UNDP gevoerde gesprekken met het oog op
ondersteuning van programma's is prestatiemeting reeds aan de orde geweest.
Nadien konden voor de drie voornaamste programma's, het Scholarships and
Grants Programme, het Partnership for Governance Reform en het Community
Recovery Programme dan ook in een vroeg stadium afspraken met deze
instellingen worden gemaakt over de doelstellingen en te bereiken resultaten
(de prestatie indicatoren). Per programma zijn prestatie indicatoren
afgesproken op drie niveau's:
Impact: de algemene beleidseffecten van het programma
Outcome: de gevolgen en directe beleidseffecten van het programma
Output: de concrete opbrengsten/producten van de ondernomen activiteiten
binnen het programma
In mei jl. zijn van de Wereldbank en UNDP de eerste rapportages over de
afgesproken prestatie indicatoren ontvangen. Ik memoreer dat op de via de
multilaterale instellingen gekanaliseerde Nederlandse fondsen geen
rood-wit-blauwe vlag staat. Het spreekt voor zich dat onze bijdragen niet
als Nederlandse middelen zijn te volgen: zij vloeien samen met de bijdragen
van andere donoren. Bij het bezien van het Nederlandse aandeel in het totaal
van de bedragen die afgelopen jaar voor de programma's beschikbaar zijn
gekomen kan echter wel worden gesteld dat de bijdrage van ons land aan de
verworvenheden van de programma's navenant is geweest.In het huidige
relatief prille stadium van uitvoering is het structurele effect van de
programma's nog moeilijk meetbaar. Niettemin is getracht daarvan een eerste
inschatting te maken. In Bijlage I bij deze notitie treft u per programma
een schematisch overzicht van de afgesproken prestatie indicatoren op de
drie niveau's alsmede de bereikte output resultaten. De eerdergenoemde
rapportages waaraan deze gegevens mede zijn ontleend zijn bijgevoegd als
Bijlage II.
1. Scholarships and Grants Programme
Het Scholarships and Grants Programme via de Wereldbank beoogt het op peil
houden van de toegang van leerlingen tot het basisonderwijs én van de
kwaliteit van dit onderwijs op het niveau van voor de financiële crisis.
Nederland heeft in 2000 NLG 76.655.000 bijgedragen, terwijl voor het
schooljaar 2000/2001 in totaal USD 130.282.000 voor het programma
beschikbaar kwam. Hoofdactiviteit van het programma is het verstrekken van
beurzen aan schoolkinderen en subsidies aan armlastige scholen. De output
metingen hebben uitgewezen dat de scholingsgraad en het kwaliteitsniveau
niet zijn gedaald t.o.v. de situatie vóór de crisis. Beurzen zijn verstrekt
aan 4.050.000 schoolkinderen. Hierbij ging het om de armste 7% van de
leerlingen in het basisonderwijs, de armste 20% in het middelbaar onderwijs
en de armste 11% in het 'senior' middelbaar onderwijs. Onder het programma
hebben voorts 132.000 scholen subsidies ontvangen. Als gevolg van deze
subsidies (in aanvulling op bijdragen van de Indonesische overheid) bleven
de inkomsten van de basisscholen vrijwel gehandhaafd op het niveau van vóór
de crisis; zonder de subsidies onder het programma zouden de inkomsten in de
periode 1997-2000 met bijna 13% zijn gedaald. Uitgaven voor reparaties aan
schoolgebouwen voor basisonderwijs bleken in de periode 1997 tot 2000 zelfs
te zijn toegenomen. Daling van de inkomsten van middelbare scholen kon
ondanks het programma niet worden voorkomen; per juli 2000 werd deze daling
geschat op ruim 20% t.o.v. de situatie vóór de crisis.
Op basis van bovenstaande gegevens kan worden geconstateerd dat het Scholarships and Grants Programme het afgelopen jaar goed heeft gepresteerd. Dankzij het programma konden ruim vier miljoen schoolkinderen lager onderwijs blijven volgen en kon de kwaliteit van het onderwijs op peil worden gehouden. Omgerekend naar de Nederlandse bijdrage zou men kunnen concluderen dat dankzij de Nederlandse bijdrage een kleine 1 miljoen Indonesische schoolkinderen onderwijs konden blijven volgen.
2. Partnership for Governance Reform
Het Partnership for Governance Reform via UNDP stelt zich de ondersteuning
ten doel van activiteiten van de overheid ter bevordering van goed bestuur
en democratisering. Deze ondersteuning beslaat acht deelterreinen, te weten
juridische hervormingen, reorganisatie van het ambtenarenapparaat,
versterking van verantwoorde bedrijfsvoering, versterking parlementen,
verkiezingshervormingen, versterking van de civil society, decentralisatie &
regionale autonomie en corruptiebestrijding. Nederland heeft in 2000 NLG
26.924.000 aan het Partnership bijgedragen, terwijl hiervoor in UNDP's
financiële jaar (van juli 2000 t/m juni 2001) in totaal USD 12.979.000
beschikbaar kwam.
De belangrijke verdienste van het Partnership is vooral de bijdrage, die dit
programma heeft kunnen leveren aan het op gang brengen van een dialoog over
hervormingen op verschillende terreinen, zij het een moeilijk meetbaar
resultaat.
Als aansprekend voorbeeld noem ik u in dit verband dat op het terrein van de
politiehervormingen momenteel door Indonesische autoriteiten èn ngo's èn
donoren gezamenlijk wordt gekeken naar de voorstellen voor hervormingen
binnen het politieapparaat. Een aantal jaren geleden zou dit ondenkbaar
zijn geweest .
Ook wordt onder het Partnership onder meer een deel van een omvangrijk
programma voor versterking en professionalisering van de rol van het
parlement gefinancierd en is een aantal trainingsprogramma's en de
totstandkoming van een gedragscode voor NGO's ondersteund.
Deze resultaten wegen mijns inziens duidelijk op tegen de weliswaar niet
onaanzienlijke aanloopproblemen waar dit programma het eerste jaar mee heeft
gekampt en die te maken hadden met de innovatieve structuur en karakter van
het programma.
3. Community Recovery Programme
Het Community Recovery Programme via UNDP richt zich op de ondersteuning van
kleinschalige, inkomengenererende zelfhulp-projecten voor kwetsbare groepen
(social safety net) en op capaciteitsversterking van NGO's die zich voor
deze groepen inzetten. Het gaat om echte 'basic' projecten die voor de
allerarmsten een hele concrete basis van inkomsten betekenen Dit kan
variëren van directe ondersteuning van ontheemden in een 'post conflict'
situatie tot ondersteuning bij het opstarten van kleine bedrijfjes of
ondersteuning van boeren bij op gang brengen dan wel verbetering van de
(bestaande) rijst productie.
Nederland heeft in 2000 NLG 19.814.000 bijgedragen, terwijl dat jaar in
totaal USD 19.874.000 voor het programma beschikbaar kwam. De output
metingen hebben o.a. uitgewezen dat eind 2000 1390 kleine, zinvolle
projecten in uitvoering waren en daarnaast in totaal 4846
ondersteuningsvoorstellen waren ingediend. Voor de aansturing van het
programma opereert inmiddels een goed functionerende National Working Group.
Aansluitend bij het decentralisatiebeleid van de overheid zijn in overleg
met lokale NGO's, autoriteiten en de particuliere sector stappen gezet om te
komen tot de oprichting van Regional Working Groups voor bedoelde
aansturende taak op regionaal niveau. Inmiddels aangestelde facilitatoren in
een tiental regio's spelen in dit verband een belangrijke rol. Mede door de
substantiële NGO-inbreng draagt het programma belangrijk bij aan civil
education aan de basis. Door de eisen die het programma stelt op het gebied
van transparantie, het afleggen van verantwoording en het verantwoord omgaan
met geld in een groep alsmede de interactie met het lokale bestuur groeit
aan de basis van de samenleving een samenwerking tussen burgers onderling en
tussen burgers en overheid die de beginselen weerspiegelt van goed bestuur.
Voorts is het programma flexibel van opzet. Oorspronkelijk bedoeld als
armoedebestrijding pur sang heeft het zich in de tijd tevens ontwikkeld als
instrument om de gevolgen te verzachten van de gewelddadige conflicten in
diverse regio's. Gezien de huidige situatie in een aantal conflictgebieden
kan dit tweede oogmerk sterk aan belang winnen. Het programma is al actief
in de Molukken, Aceh, Irian Jaya en Kalimantan.
Geconstateerd kan worden dat het Community Recovery Programme het afgelopen
jaar goede resultaten heeft geboekt. De talrijke kleinschalige projecten
onder het programma leveren een aantoonbare bijdrage aan verbetering van de
levensomstandigheden van arme groepen en helpen daarmee tevens het
maatschappelijk draagvlak voor hervormingen in stand te houden. Nederland
heeft daaraan belangrijk kunnen bijdragen.
Kenmerk
Blad /8
===