Ministerie van Algemene Zaken

Grenzeloos leren

Een verkenning naar onderwijs en onderzoek in 2010

Samenvatting






1 Algemeen


De Verkenning Onderwijs en Onderzoek stelt de lerende centraal. Iedereen die leert moet het maximale uit zichzelf kunnen halen, of dat nu een startkwalificatie in het beroepsonderwijs is of de Nobelprijs in de scheikunde. Alleen als iedereen de kans heeft zich te ontplooien, voldoen onderwijs en onderzoek aan hun maatschappelijke opdrachten: de kenniseconomie versterken en de sociale cohesie bevorderen.

Ambities, knelpunten en trends
De Europese Raad heeft op de top in Lissabon afgesproken dat zij van Europa de meest dynamische en concurrerende regio ter wereld wil maken. Nederland heeft de ambitie uitgesproken om tot de top van Europa te behoren. In de strategie die de Europese Raad heeft ontwikkeld, staan kennis, innovatie en sociale cohesie centraal.

Het huidige onderwijs en onderzoek vormen daarvoor een solide basis. De meeste ouders zijn tevreden over het onderwijs aan hun kind en naar internationale maatstaven gemeten scoren ons onderwijs en onderzoek vaak goed tot uitstekend. Deze resultaten zijn voor een belangrijk deel te danken aan de grote inzet van het onderwijs- en onderzoekspersoneel.

Tegelijkertijd wordt een zware wissel getrokken op dat personeel en op het bestel. Zowel het onderwijs als het onderzoek hebben te maken met knelpunten, zoals personele tekorten en gebrekkige voorzieningen. De afgelopen jaren is al veel gedaan om deze knelpunten het hoofd te bieden. Maar verdere maatregelen blijven noodzakelijk.

Ook moeten onderwijs en onderzoek inspelen op belangrijke maatschappelijke trends. Als gevolg van de individualisering vragen mensen meer en meer om onderwijs op maat. Door demografische ontwikkelingen gaat een groot deel van het onderwijs- en onderzoekspersoneel de komende jaren met pensioen en verandert de samenstelling van de bevolking en daarmee van de onderwijsvragers. Internationalisering vereist een meer open bestel van hoger onderwijs en wetenschapsbeoefening. Informatisering en technologische ontwikkelingen zorgen ervoor dat kennis steeds meer een doorslaggevende concurrentiefactor vormt.

Deze verkenning geeft een analyse van de huidige situatie van onderwijs en onderzoek en van te verwachten toekomstige ontwikkelingen. In die analyse staan de begrippen `kwaliteit', `toegankelijkheid' en `doelmatigheid' centraal. De vraag is hoe we onze ambities kunnen waarmaken, gegeven de knelpunten van nu en de trends van de komende jaren.

32



Een andere rol voor de overheid
Om onze ambities waar te maken, moet geïnvesteerd worden in onderwijs en onderzoek. Het gaat daarbij om meer dan het herstellen van gebreken uit het verleden. Investeren kan niet zonder daadwerkelijke innovaties. Het gevaar bestaat immers dat belangrijke knelpunten ­ ondanks extra geld ­ blijven bestaan. Deze verkenning gaat dan vooral ook over de vraag hoe onderwijs en onderzoek inhoudelijk en institutioneel anders en beter kunnen.

Om institutionele verbeteringen mogelijk te maken, moet ook de rol van de rijksoverheid veranderen. Hierbij staan vier uitgangspunten centraal: richting, ruimte, rekenschap en resultaat.
Ook in de toekomst geeft de overheid de richting aan. Zij formuleert welke publieke taken vervuld moeten worden, onder welke voorwaar- den, wat de beschikbare middelen zijn en welke resultaten zij verwacht. Tegelijkertijd moet de overheid meer dan voorheen ruimte laten aan andere partijen ­ scholen, universiteiten, lokale overheden, etc. Als we iedere individuele lerende de kans willen geven om zijn of haar unieke talenten maximaal te ontplooien, dan moeten we de professionals op de werkvloer meer vrijheid bieden om het onderwijs en onderzoek daarop in te richten. Bovendien zullen instellingen openbaar rekenschap moeten afleggen over hun prestaties. Als het resultaat onder de maat is, mag de overheid niet schromen in te grijpen.

Wat de intensiteit van de overheidsbemoeienis moet zijn en wat de beste verantwoordelijkheidsverdeling is tussen rijksoverheid, instellingen en andere partijen, verschilt per levensfase. Zo zal ook in de toekomst het hoger onderwijs te maken hebben met een meer afstandelijke overheid dan het onderwijs voor leerplichtige kinderen.

Opbouw verkenning
Deze verkenning geeft per levensfase een overzicht van maatregelen die een volgende regering kan nemen om het onderwijs en onderzoek toe te rusten voor de toekomst. De mogelijke maatregelen zijn verdeeld in twee categorieën:

* no-regret-maatregelen. Dit zijn maatregelen die onafhankelijk van de geschetste beleidsopties, het overwegen waard zijn en die vaak ook aansluiten bij het beleid van het huidige kabinet.
* beleidsopties. Dit zijn denkrichtingen voor verdergaande maatrege- len. Om de zaken scherp te zetten, zijn daarbij de extremen in de verschillende denkrichtingen opgezocht. Het ligt voor de hand dat in het publieke debat over deze alternatieven tussenvarianten ont- staan, die zoveel mogelijk het goede uit de verschillende opties met elkaar verenigen.

33




2 Maatregelen per levensfase

2.1 Tot 4 jaar: Als kinderen met leerachterstanden al op jonge leeftijd voorschoolse voorschoolse educatie educatie volgen, verbetert dat aantoonbaar hun startpositie voor het basisonderwijs. Ook neemt de kans op een succesvolle onderwijsloopbaan toe. Momenteel laten echter zowel kwaliteit, doelmatigheid als toegankelijkheid van de voorschoolse opvang te wensen over. Bovendien zijn hier juist de kinderen uit risicogroepen vaak ondervertegenwoordigd.

Daarom moet er een aanpak worden uitgewerkt waarin deze kinderen de aandacht krijgen die ze verdienen, zonder dat ze gestigmatiseerd worden. Daarnaast is toezicht nodig op de kwaliteit van voorschoolse educatie, gekoppeld aan de mogelijkheid tot ingrijpen.

Maar het grote belang van goede voorschoolse educatie rechtvaardigt verdergaande maatregelen. In het huidige systeem is het ministerie van VWS beleidsmatig verantwoordelijk voor voorschoolse voorzieningen (zoals peuterspeelzalen en kinderdagverblijven) en OCenW voor het onderwijsachterstandenbeleid. De gemeenten hebben de regierol. Er zijn drie opties voor verdergaande maatregelen:
1 Het huidige systeem wordt gehandhaafd, maar de knelpunten wor- den weggewerkt, onder andere door beter te verwijzen, door de pro- gramma's uit te breiden en te verbeteren en door te zorgen voor een betere aansluiting met het basisonderwijs. De gemeente houdt de regierol. OCenW en VWS stimuleren de vorming van brede scholen, breiden de capaciteit van peuterspeelzalen uit, verbeteren de kwa- liteit ervan en harmoniseren de relevante regelgeving van beide departementen.

2 De voorschoolse educatie wordt ondergebracht bij het basisonder- wijs. Scholen kunnen kinderen bijvoorbeeld vanaf drie jaar toelaten tot een `voorklas'. De voorschoolse educatie kan in deze optie alge- meen toegankelijk zijn of beperkt worden tot risicogroepen. Uiteraard moeten de scholen voldoende worden toegerust, bijvoor- beeld door de verantwoordelijkheid voor de peuterspeelzalen over te dragen naar de schoolbesturen.
3 De voorzieningen voor onderwijs, zorg en opvang voor alle kinderen tot zes jaar worden volledig geïntegreerd. De verantwoordelijkheid op rijksniveau ligt bij één departement voor onderwijs en jeugd. Op deze manier kan een eenduidig beleid voor kwaliteit, toegankelijk- heid, regelgeving en financiering tot stand komen.

2.2 4 ­ 18 jaar: De kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid van het funderend funderend onderwijs onderwijs zijn over het algemeen goed. Er zijn echter wel belangrijke knelpunten. Zo is er nog te weinig maatwerk en variëteit in het onderwijsaanbod. De effectiviteit van het achterstandenbeleid is te

34



weinig zichtbaar en meetbaar. De verschillen tussen scholen met weinig en scholen met veel achterstandsleerlingen nemen toe. De materiële voorzieningen zijn soms ondermaats en is er een lerarentekort. Scholen ervaren in het algemeen een teveel aan sturing en regelgeving.

De overheid zal in ieder geval moeten blijven investeren in personeel en in de aantrekkelijkheid van het beroep. Dit kan onder andere met gunstiger arbeidsvoorwaarden en door de ruimte te vergroten voor gedifferentieerd belonen, teambeloning en nieuwe vormen van werken (bijvoorbeeld teamteaching of `maatschappen'). Daarnaast zijn competenties van leraren (onder andere voor ICT) en functie- differentiatie belangrijke aandachtspunten.

Ook op het gebied van middelen en gebouwen moet de huidige inhaalslag worden voortgezet. Om hun `basiskwaliteit' te kunnen realiseren, moeten alle scholen genoeg bekostiging krijgen, ook in het basisonderwijs in de vorm van een `lumpsum'. Daarnaast is scholing en professionalisering van schoolleiders noodzakelijk. Een innovatie- centrum zou de scholen kunnen helpen te komen tot krachtig integraal management met onderwijskundige visie en goede interne kwaliteitszorg. Verder is het belangrijk van ICT een middel te maken om het onderwijs te verbeteren en te vernieuwen.

Bezinning op het curriculum
Wat moet de gemeenschappelijke verplichte leerstof zijn voor alle leerlingen? De overheid zal dat moeten vastleggen in een beperkt aantal globale leerstandaarden. Dit wordt gecompleteerd met meer open normen in de vorm van `algemene beginselen van onderwijs- kwaliteit'. In ieder geval zal het verplichte curriculum beperkter zijn dan het huidige. De cruciale vraag is hoever de samenleving hierin wil gaan. Dit is een afweging tussen enerzijds de wens tot ruimte voor maatwerk en een eigen schoolprofiel, en anderzijds het belang van een gemeenschappelijke basis in kennis, normen en waarden voor de cohesie van de samenleving. In een vergaande minimale variant schrijft de overheid bijvoorbeeld alleen voor dat kinderen op de basisschool taal en rekenen moeten leren, en wordt het aantal verplichte vakken in het voortgezet onderwijs aanzienlijk beperkt.

Achterstandenbeleid
De bestuurlijke vormgeving van het onderwijsachterstanden- en zorgbeleid moet vereenvoudigd worden. De geldstromen zijn nu te versnipperd (deels via gemeente, deels rechtstreeks naar school) en de scholen hebben met te veel instanties te maken. De verschillende budgetten kunnen geïntegreerd worden en de eindverantwoordelijk- heid hoort bij één partij te liggen. In principe zijn hiervoor twee opties:
1 Al het geld gaat voortaan rechtstreeks in de vorm van een `lumpsum' naar de scholen. Die bepalen zelf hoe ze het inzetten

35



voor hun leerlingen. Hierover leggen zij verantwoording af aan de overheid, bij voorkeur op basis van prestatieafspraken.
2 Al het geld gaat voortaan naar de gemeente. Die kan dan een geïntegreerd jeugdbeleid voeren in al zijn facetten, en bepaalde acti- viteiten aanbesteden bij de scholen. De rijksoverheid kan met de gemeenten een convenant sluiten met beleidsdoelen en resultaat- verplichtingen.

Dubbelrol gemeenten
Deze tweede optie is alleen realiseerbaar als de gemeenten worden verlost van hun dubbelrol. Vanouds is de gemeente producent van onderwijs, omdat zij het bestuur is van de openbare scholen. Als gevolg van bestuurlijke ontwikkelingen in het funderend onderwijs wordt zij echter steeds meer ook regisseur van het plaatselijke onderwijs. Willen de gemeenten hun regieverantwoordelijkheid kunnen waarmaken dan is een hernieuwde overdenking van deze dubbelrol noodzakelijk.

Transparantie en zicht op resultaten Ouders hebben recht op toegankelijke, betrouwbare en vergelijkbare informatie over scholen en schoolresultaten. Landelijk vergelijkbare toetsen, die zowel cognitieve prestaties als competenties meten, kunnen meer zicht bieden op de kwaliteit en de resultaten van scholen. Deze toetsen maken op termijn duidelijk wat de mogelijk- heden zijn om `slecht presterende scholen' tijdig te herkennen en passende steun te bieden.

2.3 16 ­ 30 jaar: De basiskwaliteit van het beroepsonderwijs is goed. Wel zijn er zwakke beroepsonderwijs en punten, zoals onvoldoende maatwerk en flexibiliteit in het aanbod, hoger onderwijs niet goed doorlopende leerlijnen, matige kwaliteit van de examens en de kwalificatiestructuur in het mbo, onvoldoende aansluiting op de vraag van deelnemers, bedrijfsleven en maatschappij. Regionale opleidingscentra zijn goed verspreid over het land, maar in sommige regio's krijgen deze instellingen een monopoliepositie. De materiële situatie in het (v)mbo is een knelpunt. Bovendien vallen te veel leerlingen uit. De doorstroom binnen de `beroepskolom' ­ de route van vmbo via mbo naar hbo ­ is onvoldoende.

Het beroepsonderwijs vraagt om nieuw beleid: een eigen praktisch- pedagogische benadering, een adequate ICT-infrastructuur en permanente betrokkenheid van het bedrijfsleven, onder andere in de vorm van meer en betere combinaties van leren en werken. Kortom, meer maatwerk. Bovendien is er behoefte aan een systematiek voor `elders verworven competenties' (EVC), waarmee kan worden vast- gesteld welke kennis en vaardigheden deelnemers al elders hebben opgedaan. De studiefinanciering, geregeld in de WTOS en WSF, en de

36



bekostiging moeten zó worden aangepast dat variëteit, flexibiliteit en rendement worden gestimuleerd. Goede informatie over de kwalitatieve resultaten van de opleidingen bevordert transparantie en publieke verantwoording.

Ook in het hoger onderwijs is de gemiddelde kwaliteit goed. Er is echter weinig kwalitatieve differentiatie in het aanbod (`hoogvlakte zonder toppen') en de opleidingen kennen weinig flexibiliteit in vorm. Net als in het (v)mbo is de uitval te groot.
Ook in deze sector moeten maatwerk en flexibiliteit worden gestimuleerd. Dat kan bijvoorbeeld door meer combinaties van leren en werken mogelijk te maken, een EVC-systematiek te ontwikkelen, cursuslengte en cursusniveau te variëren, modularisering in te voeren en sub-degrees te introduceren. Instellingen voor hoger onderwijs moeten hun relaties met de omgeving versterken. Verder is het noodzakelijk om knelpunten op gebied van ICT en personeel aan te pakken. De studiefinanciering ten slotte kan verder geïnternationali- seerd worden.

Voor zowel het beroepsonderwijs als het hoger onderwijs geldt dat de transparantie en verantwoording bevorderd kunnen worden met goede publieke informatie over het aanbod en de kwaliteit van de opleidingen. Een ander belangrijk punt is dat de opleidingen ­ ook buitenlandse en private ­ geaccrediteerd moeten worden. Op termijn is een internationaal systeem van accreditatie nodig.

Aanpassingen in bekostiging
In een meer ingrijpende aanpak van de problemen, wordt ook de bekostiging gewijzigd. Daarvoor zijn in principe twee opties:
1 De bekostiging verloopt (meer) via de deelnemer of student. Instellingen ontvangen de bekostiging niet langer rechtstreeks, maar het geld wordt in de vorm van een begrensd aantal leerrech- ten aan de deelnemers en studenten gegeven (eventueel gevarieerd naar inkomen). Deze mogen het naar eigen voorkeur besteden aan geaccrediteerde opleidingen. Dit biedt particuliere aanbieders de mogelijkheid ook overheidsfinanciering te ontvangen voor geaccre- diteerde opleidingen. Eventueel betaalt de deelnemer later (een deel van) de leerrechten terug, bijvoorbeeld in de vorm van een inkomensafhankelijke belasting. Als eerste stap in deze richting zouden alvast de huidige experimenten met vouchers kunnen wor- den uitgebreid naar het mbo en het wo.

2 De bekostiging wordt (meer) afhankelijk gemaakt van de prestaties van de instellingen. De overheid geeft aan wat zij verwacht, en de instelling bepaalt zélf hoe zij dit realiseert. Bij deze variant is het belangrijk dat de overheid scherp en meetbaar formuleert wat zij wenst, zonder zo gedetailleerd te worden dat een nieuwe bureau-

37



cratie ontstaat. Als eerste stap in deze richting zou alvast geëxperi- menteerd kunnen worden met meer output/prestatie-gerichte bekostiging, en zou het hoger onderwijs (meer) ruimte kunnen krij- gen voor selectie en collegegelddifferentiatie, gekoppeld aan scher- per toezicht.

2.4 Leren op Het opleidingsniveau van de Nederlandse beroepsbevolking is alle leeftijden internationaal gezien redelijk tot goed. Tegelijkertijd kent Nederland een hoge uitval van ouderen, een grote groep arbeidsongeschikten en een grote (potentiële) beroepsbevolking zonder startkwalificatie.

Leren is een belangrijk instrument om uitval in het arbeidsproces te voorkomen. In elk geval moet de (internationale) transparantie van de markt voor post-inititeel onderwijs verbeterd worden, en moet er een Europees afgestemde EVC-systematiek worden ontwikkeld. De bestaande arrangementen voor bepaalde doelgroepen, zoals ouderen en lager opgeleiden, worden heroverwogen. De overheid stimuleert dat deze groepen toegang krijgen tot scholing op het gebied van ICT en complementaire vaardigheden. Verder valt te overwegen om elke Nederlander een beperkte hoeveelheid leerrechten mee te geven, die zij onafhankelijk van hun leeftijd kunnen inzetten (bijvoorbeeld in de vorm van vouchers of via een persoonlijke ontwikkelingsrekening).

Hoe kan de overheid verder een leven lang leren stimuleren? Twee opties:

1 De overheid laat een leven lang leren over aan de markt, maar faci- liteert deze wel door te door te zorgen voor een heldere, internatio- naal erkende, kwalificatiestructuur. Daarnaast kan zij bepaalde gewenste ontwikkelingen financieel en/of fiscaal stimuleren, vooral de deelname van kwetsbare groepen.
2 De overheid neemt een actieve rol op zich, door zelf plannen en pro- gramma's te ontwikkelen. Er wordt een `leven lange leerplicht' geïn- troduceerd. Werknemers hebben recht op scholingsverlof en een tegemoetkoming in loonderving. De leeftijdsgrens voor studiefinan- ciering wordt losgelaten. De overheid stimuleert de private onder- wijsmarkt financieel haar aanbod verder uit te bouwen, en stimu- leert het publieke onderwijs zich op deze markt te begeven.


3 Onderzoek


Het Nederlandse onderzoek is in internationaal opzicht van hoog niveau, maar staat onder druk. Te weinig jongeren en vrouwen kiezen voor een carrière als onderzoeker. Jonge onderzoekers krijgen te weinig ruimte om met eigen ideeën te experimenteren. De publieke middelen voor onderzoek worden nog te weinig gericht op kwaliteit en

38



maatschappelijke relevantie en nog teveel op historische gronden toebedeeld. Vooral het door nieuwsgierigheid gedreven fundamenteel en het multidisciplinair onderzoek komen in het gedrang. Wetenschappelijke resultaten worden te weinig benut voor innovatie en nieuwe ondernemingen. Er is een ernstig gebrek aan transparantie in het huidige onderzoeksbestel.

Daarom zal meer dan nu duidelijk moeten zijn welke budgetten volgens welke criteria aan welk onderzoek worden toegekend, en welke resultaten dat oplevert. Goed onderzoek vraagt om meer stimulansen voor talentvolle jonge onderzoekers, een goede aansluiting tussen (top)master-opleidingen en (top)onderzoekscholen en (meer) investeringen in Europese onderzoeksnetwerken waarin Nederland internationaal sterk is.

De uitwisseling van kennis en mensen tussen bedrijven en publiek onderzoek moet intensiever. De overheid kan onderzoekers stimuleren kennis uit onderzoek om te zetten in een eigen onderneming (`ondernemen met onderzoek') door de faillissementswetgeving en de regels voor risicofinanciering aan te passen. Denkbaar is ook de inrichting van een startersfonds.

Aanpassing in bekostiging
In een meer ingrijpende aanpak van de problemen, wordt ook de bekostiging gewijzigd. Drie opties zijn denkbaar:

1 De onderzoekers staan centraal. Het geld wordt voortaan recht- streeks aan hen toegekend, op basis van hun talent en de kwaliteit van hun onderzoek, zoals die worden beoordeeld door één of meer (inter)nationale onderzoeksorganisaties. De instellingen faciliteren de onderzoekers en concurreren met elkaar om de beste mensen aan zich te binden. Als eerste stap in deze richting zou alvast de tweede geldstroom kunnen worden uitgebreid;

2 De instelling staat centraal. De bekostiging van de instelling wordt afhankelijk gemaakt van haar wetenschappelijke prestaties. Die wordt beoordeeld door visitaties en internationale peer reviews onder verantwoordelijkheid van een orgaan op afstand van de over- heid. Als eerste stap in deze richting zou minimaal 50 procent van de financiering aan prestaties kunnen worden gekoppeld.
3 De gebruikers staan centraal. Bedrijven en organisaties worden financieel gestimuleerd zich meer te oriënteren op onderzoek en innovatie, bijvoorbeeld met gebruikersvouchers. In de bekostiging van universiteiten en onderzoeksinstituten worden prikkels inge- bouwd voor kennistransfer naar bedrijven en maatschappelijke organisaties. Als eerste stap zouden OCenW en EZ een gezamenlijk actieprogramma kunnen ontwerpen voor een betere wisselwerking tussen bedrijven en publiek onderzoek en voor `ondernemen met onderzoek'.

39




4 Tot slot


Maatschappelijke trends en veranderende inzichten hebben in het onderwijs vaak geleid tot bestuurlijke en inhoudelijke vernieuwingen. Op grond daarvan is de wet- en regelgeving veelvuldig aangepast. Ook de vernieuwingen in deze verkenning verlangen aanpassing van het instrumentarium. Artikel 23 van de Grondwet was en is voor dergelijke wijzigingen het ijkpunt. In dit artikel, dat stamt uit 1848 en dat in 1917 zijn uiteindelijke vorm heeft gekregen, is de vrijheid van onderwijs verankerd. Dit is en blijft een belangrijk beginsel. Wel lijkt het nodig een nadere verkenning te verrichten naar de wijze waarop de gewenste vernieuwingen zich verhouden tot de interpretatie van artikel 23. De Onderwijsraad zou een dergelijke verkenning op zich kunnen nemen.

De rol van OCenW Deze verkenning laat zien dat de lerende meer en meer centraal komt te staan. Dat maakt de vraag actueel wat de verantwoordelijkheid en het aandachtsterrein van het ministerie van OCenW moet zijn. Blijft OCenW `het ministerie van gesubsidieerde onderwijs- en onderzoeksinstellingen', of wordt OCenW `het ministerie van leren en kennis'?