Sociaal gericht, sociaal verplicht
Verkenning Sociale Infrastructuur
Samenvatting
1 Inleiding
Vanaf de jaren zeventig hebben de achtereenvolgende kabinetten gericht aandacht besteed aan de sociale infrastructuur. Voorbeelden hiervan zijn de gerichte aandacht voor probleemcumulatiegebieden en de sociale vernieuwing. De beleidsinitiatieven van de laatste jaren hebben ertoe geleid dat er belangrijke stappen zijn gezet voor de versterking van de jeugdzorg, het grotestedenbeleid en intensiveringen in onderwijs en zorg, maar ook is gekozen voor een andere bestuurlijke aanpak van de vraagstukken in de grote steden. Een aanpak die zich kenmerkt door het geven van meer ruimte om vraagstukken integraal, territoriaal en decentraal op te lossen gecombineerd met in convenanten vastgelegde afspraken over de te behalen resultaten.
Veel opgaven zijn met resultaat opgepakt. Tegelijkertijd is gebleken dat een aantal problemen rond veiligheid, leefbaarheid en integratie weerbarstig en complex zijn. Problemen die gerelateerd zijn aan sociale uitsluiting en een afnemende sociale cohesie en betrekking hebben op de kwaliteit van de inrichting, invulling en werking van de sociale infrastructuur.
De weerbarstigheid en complexiteit van de problemen is een belangrijk argument geweest om te verkennen of de sturing, beleid en uitvoering een verdere verdiepingsslag kunnen krijgen en waar nodig extra beleidsmatige inspanningen vergen. Voor de beantwoording van deze vragen is onder meer een aantal maatschappelijke trends nader in beeld gebracht om hierop toekomstgericht te kunnen inspelen. Belangrijke voorbeelden hiervan zijn de voortgaande immigratie die om een continue en gerichte aandacht vraagt en de mogelijkheden die ICT biedt om de aanpak van sociale problemen te ondersteunen.
2 Sociale infrastructuur
Onder de sociale infrastructuur wordt het geheel van voorzieningen en
betrekkingen verstaan die het mogelijk maken dat mensen in redelijk-
heid in sociale verbanden kunnen leven en kunnen participeren in de
samenleving. Het bevorderen van participatie van individuele burgers
en het versterken van de sociale cohesie zijn twee kernfuncties van de
sociale infrastructuur. Bij de sociale infrastructuur gaat het niet alleen
om de formele voorzieningen en betrekkingen, maar ook om de
informele. Betrokken zijn zowel publieke als private partijen.
De sociale infrastructuur betreft mensen in steden, maar ook in de
kleine gemeenten en op het platteland.
44
De verkenning poogt voor het eerst de sociale infrastructuur als samenhangend geheel te bezien en vanuit die benadering de vinger te leggen op nog bestaande tekortkomingen en mogelijke nieuwe beleids- opties. De analyse van de sociale problematiek in het land voor deze verkenning uitgevoerd door het Sociaal en Cultureel Planbureau vormt daarvoor de basis. De sociale zekerheid/arbeidsmarkt problematiek als zodanig wordt niet in de verkenning meegenomen. Het brede terrein dat tot de sociale infrastructuur pleegt te worden gerekend en het ontbreken van een algemene samenhang tussen alle beleidssporen in het verleden, maken deze verkenning niet gemakkelijk.
Om het complexe begrip sociale infrastructuur hanteerbaar te maken, wordt in de verkenning een onderscheid gemaakt in 1) primaire leef- verbanden 2) buurt 3) onderwijs en arbeid en 4) netwerken.
Primaire leefverbanden
Het domein van de primaire leefverbanden of huishoudens betreft de
plaats waar een individu wordt voorbereid op deelname aan de
samenleving en van waaruit een individu ook werkelijk deelneemt aan
de samenleving. Traditioneel gaat het hier om gezinnen. Om recht te
doen aan de grotere diversiteit van leefvormen die in de afgelopen
decennia zijn ontstaan, is gekozen voor de term primair leefverband.
Buurt
Voor de meeste mensen speelt een belangrijk deel van het leven zich
af binnen de buurt of de wijk waar ze wonen. Daar brengen zij hun
vrije tijd door, doen er boodschappen en zoeken er een school voor de
kinderen. In de buurt ontstaat van oudsher een sociaal netwerk.
Onderwijs en arbeid
Onderwijs leert mensen van uiteenlopende maatschappelijke
achtergrond met elkaar om te gaan. Onderwijs legt ook de kennisbasis
voor deelname aan de arbeidsmarkt hetgeen weer het fundament
vormt voor succesvolle maatschappelijke participatie.
Netwerken
Het domein `netwerken' is een wezenlijk element van de `civil society'.
Hieronder vallen onder andere het verenigingsleven, ledenorganisaties
met ideële doelen en belangenorganisaties. Vrijwilligerswerk is een
belangrijk onderdeel van deze netwerken.
Deze onderscheiden terreinen sluiten aan op de verschillende
socialisatiefasen. In elke levensfase moet er immers naar worden
gestreefd de kansen op participatie in de samenleving te vergroten en
de sociale cohesie te versterken. De sociale infrastructuur is er voor
alle generaties.
45
Voor de primaire leefverbanden, de buurt, onderwijs en arbeid en de wereld van de sociale netwerken zijn de huidige situatie en de belangrijkste trends in kaart gebracht. Tevens is het bestaande beleid per onderscheiden terrein beoordeeld op zijn effectiviteit, doelmatig- heid en de samenwerking tussen rijk, mede-overheden, private instellingen en de doelgroepen. Hierbij baseert de verkenning zich op de vier uitgangspunten richting, ruimte, resultaat en rekenschap.
Een belangrijke rol van de overheid bestaat uit het geven van richting.
Het aangeven van de belangrijkste maatschappelijke vraagstukken en
oplossingsrichtingen, het formuleren van heldere doelstellingen en
het neerzetten van de kaders en spelregels waarbinnen gewerkt moet
worden.
Daarnaast moet de overheid ook ruimte geven aan de eigen initiatieven
van burgers en instellingen. Aansluiten bij en ruimte geven aan de
eigen kracht en inventiviteit van burgers is een belangrijk uitgangspunt
voor de rol en positie van de overheid.
Tenslotte is, waar de overheden een bijdrage leveren, een resultaat-
gerichte aanpak met duidelijke resultaatafspraken en het vragen en
geven van rekenschap over het gevoerde beleid en de behaalde
resultaten, juist ook bij de sociale infrastructuur, van wezenlijk belang.
De overheid tot slot kan in de toekomst meer dan tot dusverre het
geval is geweest komen tot richting geven aan én rekenschap geven
over, de wijze waarop samenwerking en afstemming van processen
plaatsvindt. Veel beleid is bijvoorbeeld versnipperd en/of sectoraal
opgezet, terwijl de vraag van de burger vaak sectoraal overstijgend is
(een of meerdere loketten).
Ruimte voor de beleidsuitvoering binnen duidelijke en werkbare
kaders is geboden, opdat de noodzakelijke samenwerking en synergie
plaats kan vinden.
Per terrein is vervolgens gezocht naar beleidsopties die de participatie
en sociale cohesie bevorderen en die relevant zijn voor de leefbaarheid,
veiligheid en integratie.
3 Beleidsinhoudelijke vernieuwing
De sociale infrastructuur is er voor iedereen. Alhoewel er in de
aandachtswijken in de grote steden vaak sprake is van een cumulatie
van problemen rond veiligheid, leefbaarheid en integratie en daarmee
van sociale uitsluiting en afnemende sociale cohesie, is er ook daar-
buiten sprake van een problematiek die de aandacht verdient. Veilig-
heid, integratie en leefbaarheid zijn geen vraagstukken die alleen in de
grote steden spelen.
46
In onze moderne samenleving laat de overheid veel ruimte aan mensen om naar eigen voorkeur en inzicht in sociale verbanden te leven en participeren. Het overgrote deel van de mensen blijkt binnen de bestaande publieke en private organisaties en regelgeving goed te kunnen functioneren, maar heeft desondanks af en toe voor kortere of langere tijd behoefte aan ondersteuning. Daarnaast zijn er groepen burgers die extra kwetsbaar zijn en om gerichte aandacht en onder- steuning binnen de sociale infrastructuur vragen.
Vanuit dit dubbele perspectief formuleert de verkenning verschillende beleidsopties. Opties die voortkomen uit de complexiteit en weerbarstig- heid van een aantal problemen en die inspelen op belangrijke maatschappelijke trends.
De gepresenteerde beleidsopties hebben preventie als gemeen- schappelijk kenmerk. Bij een goede macro-economische ontwikkeling en een groeiende werkgelegenheid ontstaan kansen voor mensen. Kansen op maatschappelijke integratie: door goed onderwijs en steun bij opvoeding in de primaire leefverbanden, door verankering van veiligheid in de buurt en de wijk, door meer nog dan tot nu toe werk het voertuig te maken van maatschappelijke integratie, vooral voor groepen met nog steeds een hoge werkloosheid zoals de etnische minderheden. Maatschappelijke integratie ook door het verstevigen van het essentiële werk van mantelzorgers en vrijwilligers en het bieden van meer uitzicht voor dak- en thuislozen.
Primaire leefverbanden
Voor de primaire leefverbanden gaat de verkenning vooral in op jongeren en hun opvoeders. Hierbij wordt de mogelijkheid aangegeven om het brede preventie jeugdbeleid te versterken door de intersectorale samenhang op lokaal en rijksniveau te verbeteren en de voorzieningen die nu nog tekorten vertonen te versterken. Een mogelijke vorm hiervoor is een jeugdbeleidskader met resultaatafspraken. Daarnaast wordt de optie genoemd om het beleid toe te spitsen op risicogroepen in een achterstandssituatie. Ook formuleert de verkenning de mogelijkheid om de vroeg- en voorschoolse voorzieningen uit te breiden en een dekkend aanbod te creëren ter ondersteuning van opvoeders en hun kinderen. Tenslotte wordt ingegaan op de optie om het initiatief van de brede school verder te stimuleren door een beleidsprogramma brede scholen op te stellen.
De buurt
Ten aanzien van de buurt kiest de verkenning ervoor om vooral in te gaan op veiligheid. De veiligheid in de directe woonomgeving van mensen is immers van groot belang. Als optie presenteert de verkenning een versterking van de integrale wijkgerichte aanpak van veiligheid, gericht op het bevorderen van de samenhang en samen-
47
werking tussen de betrokken voorzieningen op wijkniveau met ruimte voor eigen initiatief van bewoners. In aansluiting hierop gaat de verkenning in op de mogelijkheid om te komen tot een gerichte aanpak voor specifieke doelgroepen, zoals jongeren en etnische minderheden, gericht op het versterken van de sociale kwaliteit van de wijk. Tot slot presenteert de verkenning de optie van een nationaal beleidskader veiligheid, waarin de belangrijkste randvoorwaarden en doelstellingen op hoofdlijnen worden aangegeven en worden vertaald naar resultaatafspraken in een bestuursakkoord. Aan de hand hiervan kunnen gemeenten veiligheidsbeleid ontwikkelen, waarbij afspraken worden gemaakt met de verschillende partners in veiligheid.
Onderwijs en arbeid
Op het terrein van onderwijs en arbeid gaat deze verkenning vooral in
op het belang hiervan voor de integratie van etnische minderheden,
mede gelet op de continue instroom van immigranten. Hierbij wordt
voorgesteld om de participatie van deze groepen te bewerkstelligen via
de keten onderwijs en arbeid. Als optie presenteert de verkenning één
samenhangende keten van inburgering tot toetreding tot het onderwijs
en/of de arbeidsmarkt, waarbij een extra impuls wordt gegeven aan het
combineren van trajecten en voorzieningen. Ook geeft de verkenning
mogelijkheden aan om de interculturalisatie te versterken en de
voorzieningen toegankelijker te maken voor etnische minderheden.
Netwerken
Tenslotte besteedt de verkenning aandacht aan de betekenis van
netwerken voor de samenleving. Hierbij wordt onder meer ingegaan op
de druk die ontstaat op de mantelzorg en het vrijwilligerswerk en de
betekenis hiervan voor kwetsbare groepen. Als opties worden genoemd
het versterken van het vrijwilligerswerk en de mantelzorg door onder
meer een beleidsprogramma waarin de mantelzorger verder wordt
ondersteund in zijn hulp aan ouderen en zieken. Tevens wijst de
verkenning op de wenselijkheid en mogelijkheden van bijdragen van
ouderen aan de sociale infrastructuur middels het vrijwilligerswerk of
reguliere arbeid. Voor een effectieve benadering van kwetsbare groepen
wordt tenslotte de mogelijkheid genoemd meer synergie aan te
brengen tussen de betrokken zorg- en welzijnsvoorzieningen, door een
samenhangende ketenbenadering.
4 Versterking bestuurlijke aanpak
Op dit moment ontbreekt het aan een kennisbasis met betrekking tot
de totale effectiviteit van de vele beleidsinstrumenten die in het
geding zijn. Deels door de veelheid in regelingen en analyses, deels
doordat over in gang gezet nieuw beleid nog geen afrondende
evaluaties beschikbaar zijn. Deze verkenning heeft dit enigszins
48
gecompenseerd door bestaande doorlichtingen en evaluaties te analyseren. Het geraadpleegde materiaal geeft uiteraard wel inzicht in de onderzochte beleidsinstrumenten afzonderlijk, maar werpt on- voldoende licht op de effecten van de ingezette instrumenten gezamenlijk op mogelijke alternatieve aanpakken. Vanuit deze bevindingen geeft de verkenning aan dat het wenselijk zou zijn de kennisbasis met betrekking tot de totale effectiviteit van de vele beleidsinstrumenten te verbeteren.
De verkenning biedt een reeks opties en oplossingsrichtingen die wat betreft de hoofdrichting duidelijk zijn en die staan of vallen met een efficiënte implementatie in de bestuurlijke omgeving. De beleidsopties en de bestuurlijke vormgeving van toekomstig beleid hebben gemeen dat zij overheden, maatschappelijke groeperingen, burgers en bedrijven verplichten tot afspraken op resultaat.
De gepresenteerde beleidsopties hebben de volgende gemeenschappelijke kenmerken:
1 samenhang van de inzet van beleidsinstrumenten van rijk, gemeen- ten en professionele organisaties, in plaats van de huidige veelheid van regelingen;
2 inzet van instrumenten op basis van resultaatafspraken;
3 transparantie en afleggen van rekenschap over de resultaten;
4 lokale regie;
5 de aanpak is verplichtend en resultaat gericht.
Deze aanpak stelt het rijk in staat grotendeels richting te geven, in de vorm van een rijksbeleidsprogramma per kwadrant dat voldoet aan de VBTB-eisen, waarin de inzet van alle rijksinstrumenten (geld, regels ontschotting, gestroomlijnde verantwoording ter wille van inhoudelijke beleidsdoelen) samen worden gebracht. De medeoverheden (vooral gemeenten) wordt gevraagd tot een met de gemeentelijke instrumenten samenhangende vertaling te komen, waarbij ruimte ontstaat in de uitvoering van non-profit instellingen in onderwijs, zorg, welzijn en volkshuisvesting en voor de betrokkenheid van private partijen hierbij. Richting, ruimte, resultaat en rekenschap vormen voor deze aanpak de belangrijkste uitgangspunten.
Wat betreft het werken met in convenanten vastgelegde resultaat- afspraken met ruimte voor lokale regie sluit de systematiek van het grotestedenbeleid aan bij de voorgestelde aanpak. Over de inspan- ningen die in het kader van het grotestedenbeleid zijn gedaan om een resultaatgerichte en samenhangende aanpak te bevorderen heeft de Algemene Rekenkamer haar waardering uitgesproken. Op basis van de ervaring met het grotestedenbeleid doet de verkenning de aanvullende suggestie om als verdere verdiepingsslag naast resultaatafspraken ook
49
procesindicatoren en -condities te hanteren om de voortgang van het beleid en de uitvoering transparanter te maken. Ten behoeve van het overleg tussen het kabinet en de Tweede Kamer op rijksniveau en voor het overleg tussen het college van B&W en de gemeenteraad op gemeenschappelijk niveau.
De verkenning toont aan dat de voorgestelde aanpak, gebaseerd op richting, ruimte, resultaat en rekenschap, zich niet alleen leent voor de aanpak van de situatie in de grote steden, maar ook daarbuiten.
5 Concluderend
Uiteraard dient eerst een keuze te worden gemaakt over de breedte
van de beleidsaanpak met betrekking tot de sociale infrastructuur. Hier
is ruimte voor discussie en nadere afweging. Is het wenselijk en nodig
de inspanningen te vergroten voor die burgers die grosso modo hun
leven zelf zouden moeten kunnen inrichten? In welke mate moet er
aandacht worden besteed aan de problematiek buiten de aandachts-
wijken van de grote steden? Ook buiten de grote steden dienen
mensen met sociale problemen te worden benaderd en ondersteund.
Hier liggen mogelijkheden voor dosering van de voorgelegde beleids-
opties. Ook de mate van inschakeling van profit en non-profit-
instellingen geeft ruimte voor verschillende vormgevingen van
toekomstig beleid. Een kanttekening is dat de beleidsopties
samenhangen met keuzes in andere verkenningen, zoals die met
betrekking tot onderwijs, de gezondheidszorg en ook met het beleid
met betrekking tot reïntegratie in arbeid.
Uit de analyses komt het beeld naar voren dat naast de geconstateerde
verbeterpunten veel bestaand beleid in de juiste richting werkt en
resultaten heeft opgeleverd, maar nog veel effectiever en efficiënter
vorm kan worden gegeven, wil de kwaliteit van de samenleving tot een
nog hoger niveau worden gebracht.
De sociale infrastructuur kan niet alleen worden versterkt door de
sturing te verbeteren en efficiënter vorm te geven, maar ook door op
onderdelen nieuwe impulsen te geven, gericht op complexe problemen
en nieuwe trends. Versterking door verdere verbetering én vernieuwing,
waarbij de burger centraal staat.
50