Naar een hoogwaardige
en duurzame kenniseconomie
Verkenning Economische Structuur
Samenvatting
Een strategische beleidsagenda voor de economische structuur De Verkenning Economische Structuur (VES) draagt ingrediënten aan voor de strategische beleidsagenda ter versterking van de economische structuur, waarover het kabinet begin 2002 zal rapporteren in de zo- genoemde Impulsbrief.
Onzekere periode voor de Nederlandse economie
De Nederlandse economie gaat een onzekere periode tegemoet. Recente ontwikkelingen maken duidelijk dat de goede prestaties uit het afgelopen decennium vooralsnog niet kunnen worden geëvenaard. De verwachte groei van het BBP ligt zowel voor 2001 als voor 2002 met circa 2% beduidend lager dan de groei van ongeveer 4% over de afgelopen vier jaar. Bovendien wijzen recente berichten er op dat deze groeiverwachtingen optimistisch zijn. In toenemende mate wordt duidelijk dat de economie niet alleen in een ongunstiger conjuncturele situatie is beland, maar dat het groeivermogen van de Nederlandse economie ook structureel onder druk komt. Belangrijkste factor daarbij is dat bij een lagere groei van het potentiële arbeidsaanbod de groei van de arbeidsproductiviteit internationaal gezien laag is. Hier ligt derhalve een grote uitdaging voor het groeivermogen van de Nederlandse economie.
Economische-structuurbeleid
Een verdere toename van de productiviteitsgroei vergt substantiële
structurele hervormingen en institutionele vernieuwingen, gericht op
meer marktdynamiek, een gunstiger ondernemingsklimaat, en vooral
ook een versterking van het innovatievermogen van het Nederlandse
bedrijfsleven. De VES richt zich op het economische-structuurbeleid,
ofwel het beleid dat zich richt op de beschikbaarheid en kwaliteit van
productiefactoren en infrastructuren (de `voorraden en middelen' van
de economie). Belangrijke onderdelen van de economische structuur
zijn de kennisinfrastructuur, de ruimtelijk-economische infrastructuur
en het milieu. Het economische-structuurbeleid moet in eerste
instantie aangrijpen bij de knelpunten bij deze onderdelen.
Knelpunten: kennisinfrastructuur
De groei van de arbeidsproductiviteit wordt in eerste instantie bepaald
door het innovatievermogen van de economie. Een belangrijk knelpunt
voor het innovatievermogen betreft de geringe beschikbaarheid van
hoogopgeleide arbeid. Het aantal werklozen per vacature is het laagst
voor hoogopgeleiden. Daarnaast draagt de onderzoeksinfrastructuur
onvoldoende bij aan het innovatievermogen van het Nederlandse
bedrijfsleven. Hoewel het Nederlandse wetenschappelijke onderzoek
vanuit wetenschappelijk oogpunt relatief goed presteert, slaagt de
Nederlandse onderzoeksinfrastructuur er niet in om als belangrijke
informatiebron voor innovatieve ondernemingen te dienen. Tenslotte
69
wordt lang niet alle arbeid productief ingezet in het economische proces, zoals blijkt uit de nog steeds hoge uitkeringsafhankelijkheid van de Nederlandse beroepsbevolking.
Knelpunten: ruimte en bereikbaarheid
De ruimtelijk-economische hoofdstructuur loopt tegen beperkingen op. Mede als gevolg van de welvaartsstijging en de bevolkingsgroei is de automobiliteit toegenomen en zal in de naaste toekomst blijven toenemen. Het aantal afgelegde reizigerskilometers is in de afgelopen twintig jaar met bijna een derde gestegen. Naast de feitelijke en verwachte toename van de files en de voertuigverliesuren speelt ook de verkeersonveiligheid. De economische en persoonlijke consequenties van deze onveiligheid zijn fors. Hoewel Nederland beschikt over een technisch betrouwbare electronische infrastructuur, is deze slechts tegen relatief hoge kosten toegankelijk. Tenslotte springen de vele conflicterende ruimteclaims in het oog. Het ruimte- gebruik in Nederland bestaat nog steeds voor het grootste gedeelte uit agrarisch grondgebruik (2,3 mln. hectare, oftewel 68% van het Nederlandse landoppervlak). Tegelijkertijd is de vraag naar ruimte voor woningen en bedrijven sterk toegenomen. Vooral in het westen van het land is het een lastige opgave om te voorzien in alle behoeften aan woningen, bedrijfsruimten, natuur en landschap.
Knelpunten: milieu
In afgelopen jaren is het mogelijk gebleken om de milieudruk op veel
terreinen in meer of mindere mate los te koppelen van de
productiegroei. Ondanks de (absolute of relatieve) ontkoppeling tussen
economische groei en milieudruk kent Nederland nog een aantal
milieuproblemen. Zo is sprake van een transitieprobleem naar een
duurzame landbouw. Dit probleem heeft naast een ecologische ook
een economische dimensie, verder spelen vooral op lokaal niveau
nog problemen op het gebied van luchtkwaliteit (door fijn stof en
NO2), vermesting, verzuring, verdroging en verstoring. Ook staat
Nederland nog voor belangrijke inspanningen om de groei van de
emissie aan broeikasgassen om te buigen. En het in stand houden van
de biodiversiteit en de kwaliteit van de leefomgeving vragen nog
aanzienlijke aandacht. Al met al zijn onze prestaties met betrekking
tot duurzaamheid bescheiden, getuige de 12de plek op de
Environmental Sustainability Index.
Vijf transitieprocessen
Vijf transitieprocessen zullen in de komende decennia het
economische-structuurbeleid voor grote uitdagingen stellen:
* een `grenzeloze wereld', die Nederland dwingt tot productiviteits-
verbetering en innovatie;
* een kritische en veeleisende maatschappij, die hoge eisen stelt aan
de kwaliteit van het publieke domein en de overheid in steeds gro-
70
tere mate dwingt tot het leveren van maatwerk aan burgers en bedrijven;
* een maatschappij met diffuse sociale structuren, met als beleidsuit- daging het tegengaan van mogelijke tweedelingen en het organise- ren van sociale cohesie in de samenleving;
* een duurzame samenleving, met als beleidsuitdaging het krachtig inhoud geven aan de gedachte dat economische ontwikkeling duur- zaam moet zijn;
* een kenniseconomie, waarin de kwaliteit en productiviteit van het onderwijs, wetenschap en technologie voor een belangrijk deel onze welvaart zullen bepalen.
Breed welvaartsbegrip: productiviteit, duurzaamheid en kwaliteit Centrale ambitie van het economische-structuurbeleid is om condities te scheppen voor een hoogwaardige en duurzame kenniseconomie. Uitgangspunt daarbij is een breed welvaartsbegrip, dat niet alleen materiële welvaart omvat, maar ook de kwaliteit en duurzaamheid van de welvaartsontwikkeling. Voor de beleidsterreinen die in de VES centraal staan worden drie onderling samenhangende bestanddelen van dit brede welvaartsbegrip onderscheiden, te weten productiviteit, kwaliteit en duurzaamheid.
Samenhang en spanning tussen bestanddelen welvaartsbegrip In sommige gevallen vullen deze bestanddelen elkaar aan en versterken ze elkaar mogelijk zelfs. Zo bleek in de afgelopen tien jaar dat hoge economische prestaties kunnen samengaan met betere milieuprestaties. De sleutel voor deze symbiose tussen productiviteit en duurzaamheid is gelegen in een kennisintensivering van productie- processen door middel van innovatie en de ontwikkeling van schonere technologieën. Deze kennisintensivering stelt tegelijkertijd nieuwe eisen aan het ondernemingsklimaat. Er zal meer aandacht moeten komen voor kwaliteit, van onderwijs én van de woon-, werk- en leefomgeving, teneinde hoogopgeleide en hoogproductieve arbeid en kennisintensieve activiteiten aan ons land te binden. Ook productiviteit en kwaliteit liggen aldus in elkaars verlengde. Tegelijkertijd moet worden onderkend dat zeker op korte termijn de beleidsdoelen niet in elkaars verlengde hoeven te liggen. Waar strijdigheid optreedt, zijn (politieke) keuzes aan de orde.
Vier richtsnoeren voor het economische-structuurbeleid Een belangrijke uitdaging voor het economische-structuurbeleid is der- halve om concurrerende beleidsvoorstellen met elkaar in evenwicht te brengen. Op basis van ervaringen uit het verleden worden vier richt- snoeren onderscheiden, die hierbij behulpzaam zijn en bijdragen aan een verhoogde effectiviteit en efficiëntie van het beleid:
* `streef naar integraliteit van beleid en uitvoering', dat wil zeggen dat bij het uitwerken en uitvoeren van beleidsopties altijd rekening met
71
uitstralingseffecten naar andere beleidsterreinen moet worden gehouden. Beleid moet worden beoordeeld op elk van de drie doel- stellingen productiviteit, kwaliteit en duurzaamheid. Eventuele con- flicten tussen de beleidsdoelstellingen kunnen zo tijdig worden gesignaleerd, en wederzijdse ondersteuning van beleidsdoelstellin- gen kan mogelijk in een vroeg stadium worden opgespoord;
* `benut de maatschappelijke en economische dynamiek', dat wil zeg- gen dat beleid zoveel mogelijk moet meeliften met ontwikkelingen in maatschappij en markt. Er moet moet worden gezocht naar rea- listische mogelijkheden om gedragsveranderingen te bewerkstelli- gen. Zo sluit het moderne mobiliteitsbeleid beter aan bij de maat- schappelijke ontwikkelingen door een grotere nadruk te leggen op het bijsturen van het mobiliteitsgedrag van de automobilist met behulp van financiële prikkels;
* `kom tot een verbreding van de instrumententas', dat wil zeggen dat gebruik moet worden gemaakt van een zeer breed palet aan beleids- instrumenten, waarbij de instrumentkeuze goed moet worden afge- stemd op de beleidsuitdaging. In de VES worden verschillende cate- gorieën instrumenten onderscheiden, zoals (directe en indirecte) regulering, marktconforme instrumenten en investeringen;
* `neem bij investeringen spelregels in acht die bijdragen aan een `rendementsvolle' omgeving', dat wil zeggen dat de beleidsomge- ving waarin investeringen worden gedaan, zodanig moet worden ingericht dat de investeringen een zo hoog mogelijk maatschappe- lijk rendement opleveren. Het gaat dan met name om het formule- ren van transparante doelstellingen, om het bewerkstelligen van een heldere rolverdeling tussen Rijk, andere overheden en private partijen, en om het in acht nemen van spelregels die ervoor zorgen dat alle partijen zich aan de gemaakte afspraken houden. Een maat- schappelijke kosten-baten analyse (MKBA) is een nuttig hulpmiddel om na te gaan hoe het beleid uitwerkt op verschillende doelstellin- gen, en hoe de daarbij beschikbare instrumenten zich tot elkaar ver- houden. Met dergelijke brede kosten- batenanalyses volgens de systematiek van het Onderzoeksprogramma Economische Effecten van Infrastructuur is reeds ervaring opgedaan.
Relaties tussen overheden onderling
Een goede coördinatie tussen betrokken overheden is essentieel om de
uitdagingen van het economische-structuurbeleid op adequate wijze
aan te kunnen gaan. Voldoende draagvlak is daarvoor een vereiste. Over
vrijwel de volle breedte van het in deze verkenning bestreken terrein
vervullen andere overheden provincies en gemeenten naast het rijk
een belangrijke rol bij het ontwikkelen en uitvoeren van beleid. Op veel
van die terreinen is de verhouding tussen de verschillende overheden
aan verandering onderhevig: het rijk beperkt zich in toenemende mate
tot het formuleren van hoofdlijnen en het scheppen van voorwaarden
voor een samenhangend beleid van de andere overheden, teneinde
72
ruimte te bieden voor regionaal, gebiedsgericht maatwerk door provin- cies en gemeenten. In het samenspel met de andere overheden moet het rijk ten minste de volgende spelregels in acht nemen:
* sluit met de andere overheden heldere output-afspraken, en spreek ook af wat de consequenties zijn als de afgesproken output niet wordt gehaald.
* bouw prikkels in en maak afspraken over regionale of boven-regio- nale afstemming: veel vraagstukken beperken zich immers niet tot de eigen gemeente of provincie.
* stel de eis van co-financiering door andere overheden.
Regioconvenanten
Aan de hier geschetste benadering wordt een dimensie toegevoegd als de samenhang tussen de beleidsterreinen wordt vertaald in bredere afspraken tussen rijk en andere overheden; de eerste stappen op de weg naar regioconvenanten sluiten hierbij aan. Gedifferentieerde regionale convenanten versterken de economische structuur, mits zij de samenhang tussen regionaal en nationaal economische-structuur- beleid vergroten. Bovendien kan via zulke convenanten tegemoet worden gekomen aan de behoefte aan de samenhang en integraliteit van beleid, ook op regionaal niveau, bijvoorbeeld in de vorm van een gebiedsgerichte benadering.
Probleemoplossend vermogen van alleen investeringen niet overschatten Voor acht relevante beleidsterreinen (kennisinfrastructuur, fysieke bereikbaarheid, elektronische bereikbaarheid, ruimtelijke inrichting, natuurlandschap en water, milieukwaliteit, vitaliteit grote steden, en de kwaliteit van de dienstverlening door de overheid) schetst de verkenning de beleidsuitdagingen en opties. De VES concludeert dat het probleemoplossend vermogen van alleen investeringen niet moet worden overschat. Investeringen vormen een sluitstuk van een effectief economische-structuurbeleid. Regulering en ordening moeten een belangrijkere plaats krijgen in dit beleid dan zij in het verleden hebben gehad, terwijl ook meer gebruik moet worden gemaakt van marktconforme instrumenten. Bij investeringen en dienstverlening door de overheid zelf beveelt de VES aan om door middel van publiek- private samenwerking beter gebruik te maken van de kennis en middelen van private partijen.
Keuzes onvermijdelijk
De richtsnoeren geven aan dat het economische-structuurbeleid een integraal karakter moet hebben. Deze integraliteit brengt met zich mee dat het beleid zo veel mogelijk de synergie tussen de beleidsdoelen ten aanzien van productiviteit, kwaliteit en duurzaamheid moet benutten. Tegelijkertijd moet worden onderkend dat deze synergie niet altijd zal bestaan. Soms zal het ook nodig zijn, bijvoorbeeld vanwege
73
conflicterende ruimteclaims of beperkte financiële middelen, dat er prioriteiten worden gesteld. Dit vergt politieke keuzes. Het gaat daarbij om keuzes tussen en binnen de acht beleidsterreinen.
Drie beleidsvarianten Teneinde de politieke discussie te structureren en de keuzes inzichtelijk te maken formuleert de VES drie beleidsvarianten: een productiviteitsvariant, een kwaliteitsvariant en een duurzaamheids- variant. Elke beleidsvariant voert beleid gericht op de drie doel- stellingen productiviteit, kwaliteit en duurzaamheid. In principe komen alle acht beleidsterreinen dan ook in elke variant aan bod. De varianten leggen echter ook duidelijke accenten (zie Tabel A). De beleidsvarianten schetsen de gevolgen van het zwaarder benadrukken van één van de drie beleidsdoelen, zonder dat daarbij overigens de andere beleidsdoelen uit het zicht geraken.
Accenten tussen en binnen acht beleidstereinen Elke variant kent derhalve een aantal prioritaire beleidsterreinen. De keuze tussen de beleidsvarianten heeft echter ook gevolgen voor het beleid dat op een bepaald beleidsterrein wordt gevoerd. Zo zal het beleid gericht op de kennisinfrastructuur of de fysieke bereikbaarheid in de productiviteitsvariant een andere invulling krijgen dan in de duurzaamheidsvariant of de kwaliteitsvariant. Aldus bieden de varianten de mogelijkheid om verschillende accenten te leggen, zowel tussen als binnen de acht beleidsterreinen.
Tabel A Prioritaire beleidsterreinen per beleidsvariant
Variant Productiviteit Kwaliteit Duurzaamheid
Beleidsterrein
Kennisinfrastructuur ++ + ++
Fysieke bereikbaarheid ++ + +
Elektronische bereikbaarheid ++ + +
Ruimtelijke inrichting + ++ +
Natuur, landschap en water + ++ ++
Milieukwaliteit + + ++
Vitaliteit grote steden + ++ ++
Dienstverlening overheid ++ ++ +
De productiviteitsvariant In de productiviteitsvariant wordt vooral een zwaar gewicht toegekend aan de groei van de arbeidsproductiviteit. Dit brengt met zich mee dat deze variant relatief zwaar inzet op de beleidsterreinen kennis-
74
infrastructuur, fysieke bereikbaarheid, elektronische bereikbaarheid en dienstverlening door de overheid. Voor de kennisinfrastructuur ligt in deze variant een belangrijke uitdaging in het scheppen van prikkels voor publieke onderzoeksinstellingen om hun kennisaanbod af te stemmen op de maatschappelijke kennisvraag. Daarnaast zal in deze variant relatief snel worden overgegaan tot het uitbreiden van de infrastructurele capaciteit op de grootste regionale knelpunten bijvoorbeeld in de Randstad, gezien het economische belang van die regio. Deze variant zet relatief zwaar in op het bevorderen van Nederland als digitale delta en leidt tot het versneld uitvoeren van de maatregelen van de Nota e-Europe voorbij (2000). Onder meer door inzet van ICT wordt versterkt ingezet op verbetering van de dienstverlening van de overheid.
De kwaliteitsvariant
De kwaliteitsvariant richt zich vooral op het behouden en verhogen van de kwaliteit van de leefomgeving en benadrukt uit dien hoofde vooral de beleidsterreinen ruimtelijke inrichting, natuur, landschap en water, vitaliteit van de grote steden en dienstverlening door de over- heid. Deze variant legt een grote nadruk op de roep om `maatwerk', in de zin dat de ruimtelijke inrichting goed moet zijn afgestemd op de wensen van burgers en bedrijven. Die wensen variëren sterk, al naar gelang de activiteiten die mensen willen ontplooien. Er komen extra inspanningen op het gebied van het versterken van de identiteit en kwaliteit van het landschap, voor het vergroten van de toegankelijk- heid van het landelijk gebied, en voor het realiseren van groen in en om de stad. Een reeks investeringen versterkt de vitaliteit van de grote steden, bijvoorbeeld via grootstedelijke sleutelprojecten, via de herstructurering van bedrijventerreinen, en via investeringen in culturele waarden, de openbare ruimte in achterstandswijken en groene en blauwe voorzieningen in en rond de stad.
De duurzaamheidsvariant
De duurzaamheidsvariant geeft prioriteit aan het bestrijden van
knelpunten ten aanzien van een duurzame ontwikkeling, waarbij
duurzaamheid zowel een ecologische als een sociale dimensie heeft. De
duurzaamheidsvariant richt zich vooral op de beleidsterreinen
kennisinfrastructuur, natuur, landschap en water, milieukwaliteit en
vitaliteit van de grote steden. In deze variant krijg de kennis-
infrastructuur een belangrijke rol bij de ontwikkeling en inzet van
schone technologieën. De vervolmaking van de Ecologische Hoofd-
structuur krijgt voorrang, en de ruimtelijke samenhang tussen
natuurgebieden, de landschappelijke identiteit en kwaliteit, en het
groen om de stad wordt versterkt. Uiteraard speelt verbetering van de
milieukwaliteit een centrale rol in deze variant en zullen extra
beleidsinspanningen worden gericht op bijvoorbeeld het terugdringen
van emissies van broeikasgassen en verzurende stoffen, beperking van
75
de geluidhinder en verbetering van de externe veiligheid. Duurzaamheid heeft niet alleen een ecologisch maar ook een sociaal aspect. Met het oog hierop richt de duurzaamheidsvariant zich ook op de vitaliteit van de (grote) steden, waarbij het beleid zich met name richt op achterstandsgroepen in achterstandswijken.
Beperkte beschikbaarheid financiële middelen
De relevantie van de varianten vloeit vooral voort uit de beperkte
beschikbaarheid van financiële middelen voor investeringen in de
economische structuur. De budgettaire ruimte voor de
investeringscomponent van het economische-structuurbeleid wordt in
beginsel bepaald door vier dekkingsbronnen:
* de geraamde middelen uit de eerste bron, het Fonds Economische
Structuurversterking, zijn tot en met 2010 belegd met uitgaven. Voor
de periode na 2010 zijn er nog geen verplichtingen aangegaan.
* de tweede bron betreft de middelen van de investeringsimpulsen
van 1998 en 2000. Het kabinet heeft voor deze uitgaven een duide-
lijke bestedingsrichting aangegeven, hoewel nog niet alle middelen
juridisch of bestuurlijk zijn vastgelegd in projecten. Een deel van
deze impulsen zou kunnen worden aangewend voor nieuwe
beleidsprioriteiten van het kabinet in het kader van de VES en voor
andere projecten die aan dezelfde beleidsrichting invulling geven.
* ten derde is binnen de departementale begrotingen, op voor het
economische-structuurbeleid relevante hoofdstukken, nog niet alle
budgettaire ruimte binnen de geëxtrapoleerde meerjarencijfers met
verplichtingen belegd. Tevens zijn er mogelijkheden voor herpriori-
tering van reeds beleidsmatig aangegane verplichtingen.
* de vierde bron voor dekking is om extra ruimte te creëren bij het
nieuwe Regeerakkoord.
Projectvoorstellen van ministeries en landsdelen
Ministeries en landsdelen hebben voor in totaal circa 170 miljard
gulden aan projectvoorstellen ter beoordeling aan de planbureaus
voorgelegd. De beperkte omvang van financiële middelen maakt een
nadere prioritering nodig. Bovendien is het de vraag in hoeverre de
investeringsvoorstellen ook allemaal gehonoreerd moeten worden.
Deze beslissing hangt immers mede af van de maatschappelijke
kosten-baten analyse van de projecten, die dit najaar door de
betrokken planbureaus zal worden opgesteld. Op basis van deze
beoordeling zal het huidige kabinet in een nieuwe Impulsbrief diverse
mogelijkheden voor concrete beleidspakketten schetsen. Deze
Impulsbrief zal begin volgend jaar aan de Kamer worden gestuurd.
76