Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

http://www.minvrom.nl

MINVROM: Wet Ruimtelijke Ordening: achtergrondinformatie

Dit bericht geeft meer informatie over:
MINVROM: Naar een nieuwe wet Ruimtelijke Ordening

Achtergrond: Hoofdlijnen en belangrijkste wijzigingen WRO

De WRO dateert van 1965. Sindsdien is de wet veelvuldig herzien, waardoor de wet uit balans is geraakt. De WRO is ingewikkeld en complex; het is een lappendeken van regelingen. De WRO houdt onvoldoende rekening met de schaalvergroting van ruimtelijke ontwikkelingen, de toenemende economische dynamiek en zakelijker bestuurlijke verhoudingen. Er is grote behoefte aan een eenvoudiger stelsel met een duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden tussen de bestuursniveaus, een effectieve doorwerking van provinciaal en rijksbeleid, eenvoudige procedures en een samenhangende beleidsvoering tussen de bestuursniveaus. De minister heeft daarom besloten de WRO fundamenteel te herzien.
De nieuwe wet komt in overleg met betrokkenen tot stand. De eerste stap op weg naar de nieuwe Wro was het opstellen van een discussienota in februari 2000. Daarnaast heeft VROM overleg gevoerd met deskundigen uit de praktijk en de wetenschap over het doel en de richting van de fundamentele herziening. Vervolgens heeft het ministerie diverse studies laten verrichten om onderwerpen uit de discussienota verder uit te werken. De reacties, studies en voortschrijdend inzicht hebben geleid tot het wetsvoorstel voor een nieuwe Wro dat nu als voorontwerp is gepubliceerd.

Hoofdlijnen

Het voorontwerp bevat een fundamenteel nieuwe opzet van de wet met een evenwichtig, samenhangend totaalpakket van regels. De hoofdlijnen van het voorontwerp zijn:


1. Een ruime doelstelling
Er is een sterke behoefte aan een wet die een stevig kader biedt om ruimtelijk beleid te laten bijdragen aan een duurzame leefomgeving. Daarom wordt in het voorontwerp het begrip ruimtelijke kwaliteit ruim opgevat. Kwaliteitseisen vanuit verschillende beleidsterreinen wegen nu van begin af aan mee in de beleidsontwikkeling. Die afweging heeft uiteindelijk zijn weerslag in het bestemmingsplan. Bouw-, aanleg-, sloop- en milieuvergunningen kunnen worden getoetst aan de ruimtelijke relevante kwaliteitseisen uit het bestemmingsplan. Op basis van de Wro kunnen algemene maatregelen van bestuur (AmvB) worden uitgevaardigd die aangeven aan welke concrete inhoudelijke kwaliteitseisen bestemmingsplannen moeten voldoen.


2. Sterke positie van bestemmingsplannen
In vrijwel alle reacties op de discussienota kwam naar voren dat het van groot belang is om ontwikkelingen meer in hun ruimtelijke samenhang af te wegen. Naar aanleiding hiervan dringt de Tweede Kamer aan op een veel prominentere plaats van het bestemmingsplan in de dagelijkse beleidsvoering. De bestemmingsplanverplichting gaat daarom voor het gehele gemeentelijke grondgebied gelden. De leefmilieuverordening en het stadsvernieuwingsplan komen te vervallen en gaan deel uitmaken van het bestemmingsplan. Ook buitenplanse vrijstellingen (art. 19 huidige WRO) zijn drastisch ingeperkt tot een .kruimellijst. die is vastgelegd in een AMvB. Daar tegenover staat dat de bestemmingsplanprocedure (exclusief procedures bij de rechter) is teruggebracht van 58 weken naar 34 weken. Dit is mogelijk door de goedkeuring achteraf te vervangen door een toets in de totstandkomingsprocedure. Bestemmingsplannen mogen niet ouder zijn dan tien jaar, anders worden ze bevroren. Dit houdt in dat de gemeente geen vergunningen meer kan afgeven tot het bestemmingsplan opnieuw is vastgesteld. Nieuw is ook dat iedereen een verzoek kan indienen bij de gemeenteraad om het bestemmingsplan te herzien. Tot slot moeten gemeenten jaarlijks verslag doen van hun ruimtelijk beleid en daarbij aandacht besteden aan de actualiteit van het bestemmingsplanbestand en de handhaving.


3. Effectieve sturing van rijk en provincies Velen verzoeken om een duidelijke onderscheiding van verantwoordelijkheden van de verschillende bestuursniveaus, maar wel zodanig dat de wet samenwerking niet in de weg staat. Dit was dan ook een belangrijke leidraad bij het opstellen van het voorontwerp. De precieze invulling van verantwoordelijkheden in de praktijk kan niet op een mechanische wijze in regels worden vastgelegd. Daarom krijgt ieder bestuursniveau de wettelijke mogelijkheden om haar verantwoordelijkheden waar te maken. Zo kunnen rijk, provincies en gemeenten structuurvisies opstellen. Een structuurvisie is een strategisch beleidsdocument waarin zij een visie neerleggen op de toekomstige ontwikkeling en ruimtelijke kwaliteit van een gebied. Een goede structuurvisie bevat heldere beleidsdoelen en een beschrijving van de instrumenten waarmee de doelen moeten worden bereikt. Een structuurvisie bindt alleen het vaststellende bestuursorgaan en is niet juridisch bindend voor derden. De structuurvisies komen in de plaats van de planologische kernbeslissing van het rijk, het provinciale streekplan en het gemeentelijk structuurplan. Voor het realiseren van beleidsdoelen in structuurvisies krijgen rijk en provincies de bevoegdheid om inhoudelijke instructies te geven aan lagere overheden. Deze instructies moeten bij het vaststellen van een bestemmingsplan in acht worden genomen. Rijk en provincie beoordelen gemeentelijke bestemmingsplannen vervolgens op basis van de instructies. Bestemmingsplannen die in strijd zijn met een instructie kunnen worden .bevroren. en door de provincie respectievelijk het rijk gewijzigd worden vastgesteld.
In het geval de provincie of het rijk zichzelf verantwoordelijk achten voor de regie en uitvoering, kunnen gedeputeerde staten respectievelijk de minister van ruimtelijke ordening ook direct een bestemmingsplan (gewijzigd) vaststellen. Rijk en provincie kunnen in dit bestemmingsplan ook opnemen wie de vergunningen verleent. Als er geen bestemmingsplanvaststelling nodig is, bepaalt de ministerraad of gedeputeerde staten bij besluit wie de vergunningen verlenen. Hiermee voldoet de nieuwe Wro aan de rijksprojectenprocedure van het regeerakkoord. Bovendien kunnen provincies en rijk voorafgaand aan een instructie of een bestemmingsplan een voorbereidingsbesluit te nemen om een gebied te beschermen tegen ongewenste ontwikkelingen.


4. Doeltreffende handhaving
Het belang van handhaving is onomstreden. Toch zijn er problemen rondom de handhaving. Een belangrijke oorzaak is dat de gemeentelijke bevoegdheden niet toereikend zijn. De nieuwe wet biedt gemeenten adequate bevoegdheden en instrumenten. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het toezicht op de naleving van de ruimtelijke regelgeving. Naast de bestaande bestuursdwang en dwangsom kunnen overtredingen van het bestemmingsplan nu ook worden aangemerkt als een economisch delict. Daarmee kan de strafmaat tegen (met name onomkeerbare) overtredingen aanzienlijk worden verhoogd. Bovendien krijgen toezichthouders bevoegdheden conform de Algemene wet bestuursrecht. Een goede handhaving vergt ook dat er toezicht wordt uitgeoefend op de wijze waarop gemeenten hun handhavingstaak vervullen. Gemeenten moeten daarom in hun jaarlijkse verslaglegging expliciet ingaan op het gevoerde handhavingsbeleid. De minister van VROM heeft het algemeen bestuurlijk toezicht op de gemeenten. Indien nodig kunnen gemeenten onder verscherpt toezicht van de VROM-inspectie worden gesteld.


5. Eenvoudige procedures en goede rechtsbescherming De huidige WRO is erg ingewikkeld en moet dus worden vereenvoudigd. In de nieuwe Wro krijgt dit op drie manieren vorm. Allereerst voorziet de nieuwe wet in een versobering van het instrumentarium. Verder sluiten de procedures zoveel mogelijk aan op de Algemene wet bestuursrecht. Tot slot wordt het aantal rechtsbeschermingsprocedures zoveel mogelijk beperkt. Uitgangspunt hierbij is: .beroep in één instantie bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.. Dit maakt het beroep minder complex, omdat er niet langer verschillende met elkaar verband houdende gerechtelijke procedures lopen, maar geeft ook sneller rechtszekerheid.


6. Afstemming ruimtelijk beleid en grondbeleid Grondbeleid en ruimtelijk beleid hangen nauw samen. De nieuwe Wro moet daarom goed worden afgestemd op de Nota Grondbeleid. Vooralsnog betreft dat vooral de regeling van planschade; later wordt de afstemming met grondbeleid verder geregeld.
Vooruitlopend op een mogelijke regeling in de Algemene wet bestuursrecht wordt voorgesteld om de vergoeding van planschade te matigen. De wet legt vast welk percentage van de daling van vermogen of inkomen ten gevolge van wijzigingen in bestemmingsplannen, instructies, e.d. niet in aanmerking komt voor schadevergoeding. Dit is het wettelijk vastgelegde .normaal maatschappelijk risico.. De overblijvende schade wordt getoetst naar redelijkheid. Daarbij weegt ook mee in welke mate de aanvrager de schadeoorzaak kon voorzien en de schade kon voorkomen of beperken. Een verzoek tot vergoeding van schade kan tot vijf jaar na het ontstaan ervan worden ingediend.


7. Intergemeentelijke samenwerking (netwerksteden) en stedelijke regio.s
Samenwerking op het terrein van ruimtelijke ordening is van groot belang voor de ontwikkeling van stedelijke gebieden. Dit is primair de verantwoordelijkheid van de betreffende gemeenten. Als de gemeenten niet in staat blijken gezamenlijk een regionaal beleid te maken of wanneer de uitvoering van het ruimtelijke beleid niet van de grond komt, hebben de provincies nieuwe bevoegdheden om de ruimtelijke besluitvorming op regionaal niveau af te stemmen of dwingend te sturen. Zo kan de provincie een structuurvisie voor dat gebied vaststellen. Voor de uitvoering van het beleid kan de provincie algemene of specifieke gebiedsgerichte instructies opstellen, die gemeenten bij het vaststellen van bestemmingsplannen in acht moeten nemen.
Voor de stedelijke gebieden waarop de Wet bestuur in stedelijke regio.s van toepassing is, voorziet het voorontwerp in een specifieke regeling om het ruimtelijk beleid vast te stellen en te laten doorwerken.

Belangrijkste wijzigingen t.o.v. huidige wet

In het voorontwerp wordt meer nadruk gelegd op de samenhang in ruimtelijk beleid en op een scherpere verdeling van verantwoordelijkheden tussen de bestuursniveaus. De Wro zal ook de duurzaamheid van de leefomgeving gaan bevorderen. Het voorontwerp bevat eenvoudige procedures en een betere rechtsbescherming, waarbij zoveel mogelijk is aangesloten bij de Algemene wet bestuursrecht. De in het voorontwerp voorgestelde structuurvisies van gemeenten, provincies en rijk komen als beleidsdocumenten in de plaats van het gemeentelijk structuurplan, het provinciale streekplan respectievelijk de planologische kernbeslissing uit de huidige WRO. Deze visies kunnen geen juridisch bindend normatief beleid bevatten. De inhoudelijke instructies volgen uit de structuurvisie, maar kunnen ook . mits gemotiveerd - los daarvan worden vastgesteld. Zij komen in de plaats van de huidige aanwijzing, het nimby instrumentarium en de concrete beleidsbeslissing.
In het voorontwerp is de bestemmingsplanverplichting uitgebreid tot het gehele gemeentelijke grondgebied. Bestemmingsplannen kunnen ruimtelijk relevante (milieu)kwaliteitseisen bevatten, waaraan ook milieuvergunningen kunnen worden getoetst.
De bestemmingsplanprocedure is aanzienlijk vereenvoudigd en verkort (van 58 tot maximaal 34 weken). De provinciale goedkeuring is vervangen door een toetsing vooraf. Die toetsing beperkt zich tot die onderdelen van het (ontwerp)bestemmingsplan die het provinciale beleid raken. Indien het bestemmingsplan in strijd met het provinciale of rijksbeleid is vastgesteld hebben deze bestuursorganen de mogelijkheid tot het geven van een instructie of het zelf vaststellen van een bestemmingsplan(wijziging).
De bedenkingenprocedure is als onderdeel van de provinciale goedkeuring eveneens vervallen. De vaststelling van het bestemmingsplan door de gemeenteraad en de bekendmaking ervan is het eind van de bestemmingsplanprocedure. Vervolgens staat de mogelijkheid van beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
De zelfstandige projectprocedure ex artikel 19, lid 1 en 2 van de huidige WRO komt te vervallen. Bouwaanvragen waaraan een gemeente wil meewerken en die in strijd zijn met het vigerende bestemmingsplan vergen een wijziging van dat plan en iedereen kan het gemeentebestuur daarom verzoeken. Door de verkorting van de bestemmingsplanprocedure, kunnen die wijzigingen net zo snel tot stand komen als de huidige zelfstandige projectprocedure. De regeling op grond van artikel 19, lid 3 van de huidige WRO, de zogenaamde kruimelregeling blijft bestaan. Tot slot wordt de regeling voor schadevergoeding beperkt.