Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
http://www.minvrom.nl
MINVROM: Wet Ruimtelijke Ordening: achtergrondinformatie
Dit bericht geeft meer informatie over:
MINVROM: Naar een nieuwe wet Ruimtelijke Ordening
Achtergrond: Hoofdlijnen en belangrijkste wijzigingen WRO
De WRO dateert van 1965. Sindsdien is de wet veelvuldig herzien,
waardoor de wet uit balans is geraakt. De WRO is ingewikkeld en
complex; het is een lappendeken van regelingen. De WRO houdt
onvoldoende rekening met de schaalvergroting van ruimtelijke
ontwikkelingen, de toenemende economische dynamiek en zakelijker
bestuurlijke verhoudingen. Er is grote behoefte aan een eenvoudiger
stelsel met een duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden tussen
de bestuursniveaus, een effectieve doorwerking van provinciaal en
rijksbeleid, eenvoudige procedures en een samenhangende beleidsvoering
tussen de bestuursniveaus. De minister heeft daarom besloten de WRO
fundamenteel te herzien.
De nieuwe wet komt in overleg met betrokkenen tot stand. De eerste
stap op weg naar de nieuwe Wro was het opstellen van een discussienota
in februari 2000. Daarnaast heeft VROM overleg gevoerd met deskundigen
uit de praktijk en de wetenschap over het doel en de richting van de
fundamentele herziening. Vervolgens heeft het ministerie diverse
studies laten verrichten om onderwerpen uit de discussienota verder
uit te werken. De reacties, studies en voortschrijdend inzicht hebben
geleid tot het wetsvoorstel voor een nieuwe Wro dat nu als voorontwerp
is gepubliceerd.
Hoofdlijnen
Het voorontwerp bevat een fundamenteel nieuwe opzet van de wet met een
evenwichtig, samenhangend totaalpakket van regels.
De hoofdlijnen van het voorontwerp zijn:
1. Een ruime doelstelling
Er is een sterke behoefte aan een wet die een stevig kader biedt om
ruimtelijk beleid te laten bijdragen aan een duurzame leefomgeving.
Daarom wordt in het voorontwerp het begrip ruimtelijke kwaliteit ruim
opgevat. Kwaliteitseisen vanuit verschillende beleidsterreinen wegen
nu van begin af aan mee in de beleidsontwikkeling. Die afweging heeft
uiteindelijk zijn weerslag in het bestemmingsplan. Bouw-, aanleg-,
sloop- en milieuvergunningen kunnen worden getoetst aan de ruimtelijke
relevante kwaliteitseisen uit het bestemmingsplan.
Op basis van de Wro kunnen algemene maatregelen van bestuur (AmvB)
worden uitgevaardigd die aangeven aan welke concrete inhoudelijke
kwaliteitseisen bestemmingsplannen moeten voldoen.
2. Sterke positie van bestemmingsplannen
In vrijwel alle reacties op de discussienota kwam naar voren dat het
van groot belang is om ontwikkelingen meer in hun ruimtelijke
samenhang af te wegen. Naar aanleiding hiervan dringt de Tweede Kamer
aan op een veel prominentere plaats van het bestemmingsplan in de
dagelijkse beleidsvoering. De bestemmingsplanverplichting gaat daarom
voor het gehele gemeentelijke grondgebied gelden. De
leefmilieuverordening en het stadsvernieuwingsplan komen te vervallen
en gaan deel uitmaken van het bestemmingsplan. Ook buitenplanse
vrijstellingen (art. 19 huidige WRO) zijn drastisch ingeperkt tot een
.kruimellijst. die is vastgelegd in een AMvB. Daar tegenover staat dat
de bestemmingsplanprocedure (exclusief procedures bij de rechter) is
teruggebracht van 58 weken naar 34 weken. Dit is mogelijk door de
goedkeuring achteraf te vervangen door een toets in de
totstandkomingsprocedure. Bestemmingsplannen mogen niet ouder zijn dan
tien jaar, anders worden ze bevroren. Dit houdt in dat de gemeente
geen vergunningen meer kan afgeven tot het bestemmingsplan opnieuw is
vastgesteld. Nieuw is ook dat iedereen een verzoek kan indienen bij de
gemeenteraad om het bestemmingsplan te herzien. Tot slot moeten
gemeenten jaarlijks verslag doen van hun ruimtelijk beleid en daarbij
aandacht besteden aan de actualiteit van het bestemmingsplanbestand en
de handhaving.
3. Effectieve sturing van rijk en provincies
Velen verzoeken om een duidelijke onderscheiding van
verantwoordelijkheden van de verschillende bestuursniveaus, maar wel
zodanig dat de wet samenwerking niet in de weg staat. Dit was dan ook
een belangrijke leidraad bij het opstellen van het voorontwerp. De
precieze invulling van verantwoordelijkheden in de praktijk kan niet
op een mechanische wijze in regels worden vastgelegd. Daarom krijgt
ieder bestuursniveau de wettelijke mogelijkheden om haar
verantwoordelijkheden waar te maken. Zo kunnen rijk, provincies
en gemeenten structuurvisies opstellen. Een structuurvisie is een
strategisch beleidsdocument waarin zij een visie neerleggen op de
toekomstige ontwikkeling en ruimtelijke kwaliteit van een gebied. Een
goede structuurvisie bevat heldere beleidsdoelen en een beschrijving
van de instrumenten waarmee de doelen moeten worden bereikt. Een
structuurvisie bindt alleen het vaststellende bestuursorgaan en is
niet juridisch bindend voor derden. De structuurvisies komen in de
plaats van de planologische kernbeslissing van het rijk, het
provinciale streekplan en het gemeentelijk structuurplan.
Voor het realiseren van beleidsdoelen in structuurvisies krijgen rijk
en provincies de bevoegdheid om inhoudelijke instructies te geven aan
lagere overheden. Deze instructies moeten bij het vaststellen van een
bestemmingsplan in acht worden genomen. Rijk en provincie beoordelen
gemeentelijke bestemmingsplannen vervolgens op basis van de
instructies. Bestemmingsplannen die in strijd zijn met een instructie
kunnen worden .bevroren. en door de provincie respectievelijk het rijk
gewijzigd worden vastgesteld.
In het geval de provincie of het rijk zichzelf verantwoordelijk achten
voor de regie en uitvoering, kunnen gedeputeerde staten
respectievelijk de minister van ruimtelijke ordening ook direct een
bestemmingsplan (gewijzigd) vaststellen. Rijk en provincie kunnen in
dit bestemmingsplan ook opnemen wie de vergunningen verleent. Als er
geen bestemmingsplanvaststelling nodig is, bepaalt de ministerraad of
gedeputeerde staten bij besluit wie de vergunningen verlenen. Hiermee
voldoet de nieuwe Wro aan de rijksprojectenprocedure van het
regeerakkoord. Bovendien kunnen provincies en rijk voorafgaand aan een
instructie of een bestemmingsplan een voorbereidingsbesluit te nemen
om een gebied te beschermen tegen ongewenste ontwikkelingen.
4. Doeltreffende handhaving
Het belang van handhaving is onomstreden. Toch zijn er problemen
rondom de handhaving. Een belangrijke oorzaak is dat de gemeentelijke
bevoegdheden niet toereikend zijn. De nieuwe wet biedt gemeenten
adequate bevoegdheden en instrumenten. Gemeenten zijn verantwoordelijk
voor het toezicht op de naleving van de ruimtelijke regelgeving. Naast
de bestaande bestuursdwang en dwangsom kunnen overtredingen van het
bestemmingsplan nu ook worden aangemerkt als een economisch delict.
Daarmee kan de strafmaat tegen (met name onomkeerbare) overtredingen
aanzienlijk worden verhoogd. Bovendien krijgen toezichthouders
bevoegdheden conform de Algemene wet bestuursrecht.
Een goede handhaving vergt ook dat er toezicht wordt uitgeoefend op de
wijze waarop gemeenten hun handhavingstaak vervullen. Gemeenten moeten
daarom in hun jaarlijkse verslaglegging expliciet ingaan op het
gevoerde handhavingsbeleid. De minister van VROM heeft het algemeen
bestuurlijk toezicht op de gemeenten. Indien nodig kunnen gemeenten
onder verscherpt toezicht van de VROM-inspectie worden gesteld.
5. Eenvoudige procedures en goede rechtsbescherming
De huidige WRO is erg ingewikkeld en moet dus worden vereenvoudigd. In
de nieuwe Wro krijgt dit op drie manieren vorm. Allereerst voorziet de
nieuwe wet in een versobering van het instrumentarium. Verder sluiten
de procedures zoveel mogelijk aan op de Algemene wet bestuursrecht.
Tot slot wordt het aantal rechtsbeschermingsprocedures zoveel mogelijk
beperkt. Uitgangspunt hierbij is: .beroep in één instantie bij de
afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.. Dit maakt het
beroep minder complex, omdat er niet langer verschillende met elkaar
verband houdende gerechtelijke procedures lopen, maar geeft ook
sneller rechtszekerheid.
6. Afstemming ruimtelijk beleid en grondbeleid
Grondbeleid en ruimtelijk beleid hangen nauw samen. De nieuwe Wro moet
daarom goed worden afgestemd op de Nota Grondbeleid. Vooralsnog
betreft dat vooral de regeling van planschade; later wordt de
afstemming met grondbeleid verder geregeld.
Vooruitlopend op een mogelijke regeling in de Algemene wet
bestuursrecht wordt voorgesteld om de vergoeding van planschade te
matigen. De wet legt vast welk percentage van de daling van vermogen
of inkomen ten gevolge van wijzigingen in bestemmingsplannen,
instructies, e.d. niet in aanmerking komt voor schadevergoeding. Dit
is het wettelijk vastgelegde .normaal maatschappelijk risico.. De
overblijvende schade wordt getoetst naar redelijkheid. Daarbij weegt
ook mee in welke mate de aanvrager de schadeoorzaak kon voorzien en de
schade kon voorkomen of beperken. Een verzoek tot vergoeding van
schade kan tot vijf jaar na het ontstaan ervan worden ingediend.
7. Intergemeentelijke samenwerking (netwerksteden) en stedelijke
regio.s
Samenwerking op het terrein van ruimtelijke ordening is van groot
belang voor de ontwikkeling van stedelijke gebieden. Dit is primair de
verantwoordelijkheid van de betreffende gemeenten. Als de gemeenten
niet in staat blijken gezamenlijk een regionaal beleid te maken of
wanneer de uitvoering van het ruimtelijke beleid niet van de grond
komt, hebben de provincies nieuwe bevoegdheden om de ruimtelijke
besluitvorming op regionaal niveau af te stemmen of dwingend te
sturen. Zo kan de provincie een structuurvisie voor dat gebied
vaststellen. Voor de uitvoering van het beleid kan de provincie
algemene of specifieke gebiedsgerichte instructies opstellen, die
gemeenten bij het vaststellen van bestemmingsplannen in acht moeten
nemen.
Voor de stedelijke gebieden waarop de Wet bestuur in stedelijke
regio.s van toepassing is, voorziet het voorontwerp in een specifieke
regeling om het ruimtelijk beleid vast te stellen en te laten
doorwerken.
Belangrijkste wijzigingen t.o.v. huidige wet
In het voorontwerp wordt meer nadruk gelegd op de samenhang in
ruimtelijk beleid en op een scherpere verdeling van
verantwoordelijkheden tussen de bestuursniveaus. De Wro zal ook de
duurzaamheid van de leefomgeving gaan bevorderen. Het voorontwerp
bevat eenvoudige procedures en een betere rechtsbescherming, waarbij
zoveel mogelijk is aangesloten bij de Algemene wet bestuursrecht.
De in het voorontwerp voorgestelde structuurvisies van gemeenten,
provincies en rijk komen als beleidsdocumenten in de plaats van het
gemeentelijk structuurplan, het provinciale streekplan respectievelijk
de planologische kernbeslissing uit de huidige WRO. Deze visies kunnen
geen juridisch bindend normatief beleid bevatten. De inhoudelijke
instructies volgen uit de structuurvisie, maar kunnen ook . mits
gemotiveerd - los daarvan worden vastgesteld. Zij komen in de plaats
van de huidige aanwijzing, het nimby instrumentarium en de concrete
beleidsbeslissing.
In het voorontwerp is de bestemmingsplanverplichting uitgebreid tot
het gehele gemeentelijke grondgebied. Bestemmingsplannen kunnen
ruimtelijk relevante (milieu)kwaliteitseisen bevatten, waaraan ook
milieuvergunningen kunnen worden getoetst.
De bestemmingsplanprocedure is aanzienlijk vereenvoudigd en verkort
(van 58 tot maximaal 34 weken). De provinciale goedkeuring is
vervangen door een toetsing vooraf. Die toetsing beperkt zich tot die
onderdelen van het (ontwerp)bestemmingsplan die het provinciale beleid
raken. Indien het bestemmingsplan in strijd met het provinciale of
rijksbeleid is vastgesteld hebben deze bestuursorganen de mogelijkheid
tot het geven van een instructie of het zelf vaststellen van een
bestemmingsplan(wijziging).
De bedenkingenprocedure is als onderdeel van de provinciale
goedkeuring eveneens vervallen. De vaststelling van het
bestemmingsplan door de gemeenteraad en de bekendmaking ervan is het
eind van de bestemmingsplanprocedure. Vervolgens staat de mogelijkheid
van beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State.
De zelfstandige projectprocedure ex artikel 19, lid 1 en 2 van de
huidige WRO komt te vervallen. Bouwaanvragen waaraan een gemeente wil
meewerken en die in strijd zijn met het vigerende bestemmingsplan
vergen een wijziging van dat plan en iedereen kan het gemeentebestuur
daarom verzoeken. Door de verkorting van de bestemmingsplanprocedure,
kunnen die wijzigingen net zo snel tot stand komen als de huidige
zelfstandige projectprocedure. De regeling op grond van artikel 19,
lid 3 van de huidige WRO, de zogenaamde kruimelregeling blijft
bestaan. Tot slot wordt de regeling voor schadevergoeding beperkt.