PB 01/38 13 september 2001
UT-Bestuurskundige constateert verslechtering politiek-ambtelijke
verhoudingen onder Paars
Weg met de politieke primaat-cultuur
Voor de nadruk die het paarse kabinet heeft gelegd op het herstel van het
politieke primaat is een hoge prijs betaald: het heeft geleid tot
krampachtigheid in de verhouding tussen ministers en topambtenaren. Dit
blijkt uit een onderzoek naar de succesfactoren in de samenwerking tussen
ministers en topambtenaren, waarop de econoom en jurist mr. drs. Roel
Nieuwenkamp op donderdag 13 september hoopt te promoveren aan de faculteit
Bestuurskunde van de Universiteit Twente. Op basis van interviews met veel
(voormalige) bewindslieden en topambtenaren van drie departementen verschaft
Nieuwenkamp een uniek kijkje in de keuken van de politiek-ambtelijke
verhoudingen, die vaak omgeven worden door een waas van geheimzinnigheid.
In de Engelse comedyserie 'Yes Minister' zijn politici niet of bijna nooit
in staat om effectief met elkaar samen te werken. Natuurlijk hebben we hier
te maken met een karikatuur, maar ook in de werkelijkheid en voor de
Nederlandse verhoudingen geldt dat de media regelmatig worden opgeschrikt
door politiek-ambtelijke tegenstellingen. Uit veel affaires - zoals het
oneigenlijke gebruik van subsidies (RSV), het realiseren van een nieuw
paspoort, de onduidelijkheden rond de opsporingsbevoegdheden (IRT), de
afwikkeling van de Bijlmerramp - blijkt ook een problematische verhouding
tussen topambtenaren en bewindsambtenaren.
De krampachtigheid die de politiek-ambtelijke betrekkingen onder Paars heeft
gekenmerkt, wordt door Nieuwenkamp verklaard uit het denken in termen van
politieke primaten en een top-down-bestuursstijl die daarbij past. Ook de
sorrycultuur, waarin ministers bleven en ambtenaren (als zondebokken)
vertrokken, enquêtes en verwijtbaarheidsdenken zouden een rol hebben
gespeeld.
Indekcultuur
Nieuwenkamp heeft voor zijn onderzoek geanonimiseerde interviews gehouden
met (voormalige) bewindslieden en topambtenaren uit drie departementen: de
ministeries van Justitie, Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu,
en Economische Zaken; ook is een groot aantal 'opinion leaders' in de
Rijksoverheid geïnterviewd. Volgens velen van hen leidt het stellen van de
schuldvraag bij enquêtes en de toepassing van de vertrouwensregel, tot
spanningen in de politiek-ambtelijke verhoudingen. De samenhang tussen
coalitiepartijen en regering, waardoor bewindspersonen blijven zitten na
geconstateerde fouten, versterkt deze tendens. Als bewindspersonen een
beroep doen op onwetendheid en onschuld (sorrycultuur) is het de ambtelijke
top die onder verdenking komt te staan. Bewindspersonen die niet volledig
achter de ambtenaren staan, zetten het politiek-ambtelijke systeem onder
druk, wat leidt tot een indekcultuur en risicomijdend gedrag.
Polarisatie
Veel bewindspersonen en topambtenaren verwijten minister-president Kok zich
bij enkele incidenten onzorgvuldig te hebben gedragen tegenover het
ambtelijk apparaat. Met name de nasleep van de Bijlmerenquête en het
optreden tijdens de affaire Sorgdrager/Docters van Leeuwen hebben 'kwaad
bloed' gezet bij veel topambtenaren en (voormalige) bewindslieden. Enkele
topambtenaren geven aan dat dit het vertrouwen in de 'dekking', de
loyaliteit van hun ministers aan de ambtenaren, heeft aangetast. Dit heeft
volgens veel ondervraagden bijgedragen aan een cultuur van polarisatie
tussen bewindspersonen en topambtenaren.
Zeer veel topambtenaren en bewindspersonen noemen de partijcultuur als een
belangrijke factor die het politiek-ambtelijke klimaat heeft verslechterd.
Ze vinden met name PvdA-bewindslieden wantrouwend tegenover het apparaat.
Dit is volgens enkelen opmerkelijk als men beseft dat de ambtelijke top en
het apparaat in brede zin buitenproportioneel veel PvdA-leden telt. De
VVD-bewindspersonen staan aan het andere uiterste: zij hebben relatief veel
vertrouwen in hun topambtenaren, wat dikwijls resulteert in een succesvolle
samenwerking. Een van de oorzaken die worden gegeven voor dit verschil in
partijcultuur is de ideologische achtergrond van maakbaarheid van de
samenleving van de PvdA versus een liberale benadering.
Een van de aanbevelingen die Nieuwenkamp doet, is om de politieke cultuur zo
te veranderen dat ministers aftreden ongeacht schuld; daarnaast is
versterking van de interne functionele ambtelijke verantwoordelijkheid nodig
om de ministeriële verantwoordelijkheid geen vrijbrief te laten worden voor
ambtenaren. Ook pleit de Twentse bestuurskundige voor een gedragscode voor
bewindspersonen en (top)ambtenaren. Bewindspersonen moeten beter worden
geselecteerd op bestuursstijl en competentie. Ten slotte moeten nieuwe en
potentiële bewindspersonen een 'crash course' politiek-ambtelijke
verhoudingen volgen.
Noot voor de pers:
Het proefschrift van Roel Nieuwenkamp is getiteld De prijs van het politieke
primaat: Wederzijds vertrouwen en loyaliteit in de verhouding tussen
bewindspersonen en ambtelijke top.
Contactpersoon Dienst Communicatie en Transfer:
drs. B. Meijering