http://www.minbuza.nl/content.asp?Key=421609
---
Ik hoef u de geschiedenis van dit boek eigenlijk niet meer uit de doeken te
doen. Het boek dat verscheen ter gelegenheid van vijftig jaar
Ontwikkelingssamenwerking was verre van compleet. Het was een boek over
Haagse besluitvorming en beleid, met te weinig aandacht voor de praktijk en
de uitvoering.
De vergelijking werd getrokken met de beschrijving van een schip, waarbij
alleen het bovendekse deel aan bod kwam: het domein van de kapitein en de
stuurman - lees: regering en parlement. Daar werden felle debatten gevoerd
over wijzigingen van de koers. Benedendeks, waar de machinekamers staan,
waar matrozen - lees ambtenaren en deskundigen - de bovendekse orders
uitvoeren, heerste juist een opvallende continuiteit, ondanks de wisselende
orders vanaf de brug. Die benedendekse wereld bleef buiten beeld. In die
leemte moest dit vervolg op het eerste deel voorzien.
Het is een intrigerend beeld, maar hopeloos verouderd. Je kunt inderdaad
spreken van een lange traditie van continuiteit in de uitvoeringspraktijk
van Ontwikkelingssamenwerking, zoals veel auteurs terecht opmerken. De
laatste jaren zijn we echter in een stroomversnelling terechtgekomen - je
mag zelfs spreken van een waterscheiding, of een trendbreuk. Die heeft alles
te maken met de verandering in dat beeld van bovendeks en benedendeks. Dat
beeld gaat namelijk te zeer uit van wat wij in Den Haag allemaal denken en
doen - of nalaten. De waterscheiding is dat we meer en meer afstand nemen
van zulk donorcentrisme. Het gaat niet in eerste instantie om ons beleid en
hoe wij dat uitvoeren. Het accent ligt op het beleid van ontwikkelingslanden
zelf en hoe zij hun beleid handen en voeten geven. Zij zijn kapitein en
stuurman op hun eigen schip. Dat is een rol die wij niet goed kunnen spelen
en ook niet moeten ambiëren.
Ik zie gebrek aan ownership als de duurste les van vijftig jaar
Ontwikkelingssamenwerking. Zoals Prins Claus zei: "Niet wij ontwikkelen, dat
doen landen zelf." Als we niet aansluiten bij initiatieven daar, dan zullen
de resultaten niet beklijven. Diverse bijdragen aan dit boek zijn kritisch
over ownership als het hart van het nieuwe denken. "Meer een ideaal dan een
feit." "Het heeft zijn langste tijd al gehad". De eerste stelling voor dit
debat suggereert dat ownership kan dienen als excuus om zelf niet meer na
te denken en problemen aan te pakken. Daar ben ik het hartgrondig mee
oneens. Ik zal dat uitleggen met een moderne variant van het bovendekse en
benedendekse beeld. Ontvangende landen zijn kapitein en stuurman van hun
eigen ontwikkeling. Zij bepalen de koers. Maar ontslaat dat de buitenwereld
van meedenken, steunen, adviseren, controleren en waar nodig corrigeren?
Absoluut niet. Bij het binnenvaren van een haven is een loods onmisbaar. Er
zijn internationale afspraken over vrachtverdeling waarvan schepen
afhankelijk zijn. Een schip is gebonden aan internationaal bepaalde
voorrangsregels en vaarroutes - in ons geval: de zeven internationale
ontwikkelingsdoelstellingen. Lozen van olie op volle zee is niet toegestaan
- internationaal aanvaarde milieunormen. Matrozen behandelen als galeislaven
evenmin - de internationale mensenrechten. Kortom, ownership is geen
alleenheerschappij in een maatschappelijk vacuum. Ownership moet zich
waarmaken binnen een compex krachtenveld van rechten en plichten. En dus
kunnen wij hier in Den Haag ook niet ophouden met nadenken en meedenken.
Ownership kunnen we niet los zien van het tweede element van de trendbreuk.
Dat is het voorop stellen van effectieve vermindering van armoede. Het boek
stelt het meermalen: in het verleden is vaak niet meer dan lippendienst
bewezen aan armoedebestrijding. Zo is in het Nederlands beleid jarenlang een
tweesporenbeleid gevolgd. Naast armoedebestrijding was economische
verzelfstandiging een tweede hoofddoelstelling, een containerbegrip zonder
directe link met armoede. Daar heb ik bij mijn aantreden mee afgerekend. Als
Kamerlid al heb ik dat tweede spoor gekwalificeerd als een alibi om bij een
fors deel van de hulp niet te hoeven nadenken over de vraag of en hoe deze
hulp armoede bestrijdt.
Het ontwikkelingsbeleid heeft nu één hoofddoel: armoedevermindering. Dat
heeft consequenties voor alle aspecten van het beleid - van handelsbeleid en
macrosteun tot het naleven van mensenrechten en steun aan onderwijs en
gezondheidszorg. Ik sta voor een overgang van donorship naar ownership en
van een ratjetoe van prioriteiten en activiteiten naar één centraal doel:
vermindering van armoede.
Deze trendbreuk is geen Nederlands bovendeks gebeuren. Het is een
internationale omslag waar wij zeer actief mee vorm aan geven. Zoals binnen
de EU-Ontwikkelingsraad, die met name onder Nederlandse en Britse druk nu
ook eindelijk armoede voorop stelt.
Wij volgen niet de nieuwe consensus, we lopen in de voorhoede bij het
scheppen ervan. Altijd in het volle besef dat Nederland slechts een van vele
externe actoren is. Dat onze invloed beperkt is als niet anderen dezelfde
kant opgaan. Daarom hadden wij zo'n actieve inbreng in de VN-conferenties
die geleid hebben tot de '7 plegdes'. Daarom trek ik zo veel op met de
Utsteinpartners: zonder de Utsteinlobby had het IMF zich niet aangesloten
bij de '7 plegdes' en waren de 'poverty and social impact assesments' van
Wereldbank en IMF niet van de grond gekomen. Daarom zoek ik ook de dialoog
met krachten in ontwikkelingslanden die deze kant opdenken. Volgende week
hebben we hier de Big Table van de Economic Commission on Africa. Een mooi
voorbeeld van het nieuwe partnership met Afrika, met wederzijdse rechten en
plichten.
Afstemming en taakverdeling hebben we ook nagestreefd bij onze landenkeus
voor de bilaterale hulp. Ik liep destijds voorop met die radicale keus voor
landen met goed beleid en bestuur. Sinsdien hebben ook landen als België,
Duitsland en Canada een vergelijkbaar proces van landenkeus doorlopen.
Afrikaanse leiders spreken zich er nu zelf ook voor uit dat alleen landen
die zelf hun eigen huis op orde hebben aanspraak kunnen maken op brede
steun. Er is altijd veel te doen geweest over de landenkeus. Ook weer in de
bijdragen in dit boek. Maar bij alle kritiek op de criteria en de toepassing
ervan heb ik nog nooit iemand concreet één land horen noemen dat er dan bij
had gemoeten - noch de WRR, noch Brouwers of Zoomers in hun bijdragen aan
dit boek. Bij die landenkeus heb ik ook gekeken naar hulpstromen van andere
donoren - en natuurlijk niet alleen de Europese, antwoord ik op een
opmerking in de bijdrage van Louk Box. Waarom toch steeds die focus op de
EU? Daarmee sluit je per definitie de twee grootste donoren uit - de VS en
Japan - evenals twee van de meest 'like-minded' - Noorwegen en Zwitserland.
En dat ten gunste van een tiental landen binnen de EU van wie de
hulpinspanning nauwelijks naam mag hebben. Per land hebben we met de
relevante donoren, bijvoorbeeld DFID, de taken verdeeld. In landen als Mali
en Uganda zijn trouwens uberhaupt niet meer dan een handvol EU-partners
aanwezig.
Omgekeerd pleiten we ook voor betere afstemming en taakverdeling door de
Europese Commissie zelf. Juist om die reden ook heeft Nederland eraan
gesjord de Europese hulp te beperken tot die sectoren waarin de Commissie
een comparatief voordeel heeft.
Armoedebestrijding en ownership als leidraad komen perfect samen in het
nieuwe instrument van de Poverty Reduction Strategies. Vrijwel alle
ontwikkelingslanden werken nu aan de opstelling van zo'n armoedestrategie.
En ik kan het niet vaak genoeg onderstrepen: dat is niet alleen een zaak van
regeringen en ambtenaren. De opstelling van een PRSP vereist brede
participatie vanuit alle geledingen van een samenleving. Hier gaat de
vergelijking met het schip ook behoorlijk mank. Want kapitein en stuurman
overleggen doorgaans niet met de bemanning over de koers. Dat moeten
regeringen wel doen en Nederland spreekt hen daar ook op aan. We houden ons
niet afzijdig. We stimuleren maatschappelijke organisaties in
ontwikkelingslanden om die eigenstandige rol op zich te nemen. Niet als
verlengstuk van de overheid maar als kritische gesprekspartners. Als
partners die ervaringen van het micro-niveau kunnen inbrengen om zo het
macrobeleid meer pro-poor te maken. Kortom, een afgewogen visie op de rollen
van de diverse spelers, waarbij voortdurend de vraag aan de orde is naar
taakverdeling en samenwerking.
Twee van de vier stellingen gaan daarover. Ik citeer: "Het nieuwe MFP-kader
is het zoveelste bewijs dat in de afgelopen jaren vooral het particuliere
kanaal is belicht." Als daar al iets van waar is, dan trek ik me die kritiek
als laatste aan. Ik ben begonnen met het opschudden van het bilaterale
beleid, heb in het tweede jaar de effectiviteit van het multilaterale kanaal
tegen het licht gehouden. En inderdaad, na een diepgaand debat met alle
betrokkenen is als laatste het particuliere kanaal aan de beurt geweest,
mede omdat in de vigerende subsidieregeling veel onduidelijkheid bleek te
zitten. Dit achterstallig onderhoud kon dus niet meer wachten. Mijn eigen
aandacht is echter in veel grotere mate gericht geweest op die andere
kanalen, op de samenhang daartussen (bijvoorbeeld het
Philadelphia-initiatief), op het bewerkstelligen van internationale
consensus over een modern ontwikkelingsbeleid. En vooral ook: op coherentie
op het gebied van landbouw, visserij, handel, trips, etc.
De derde stelling, over de driehoek tussen staat, markt en maatschappelijke
organisaties, bepleit dat het tijd wordt samenhang aan te brengen in het
Nederlandse instrumentarium voor ontwikkelingssamenwerking. Wat voor mij
telt is afstemming op de rolverdeling in de ontvangende landen zélf tussen
staat, markt en maatschappelijke organisaties - en die verschilt sterk van
land tot land. Als we ons alleen druk maken over onze afstemming van onze
kanalen, dan staan we met de rug naar de situatie in die landen en negeren
we het brede palet van aanwezige overige donoren. Overigens, we hebben
intensieve consultaties met alle betrokkenen in de landen waar we bilaterale
hulp geven.
Er bestaat inderdaad een kloof tussen ambities en middelen, tussen het
beleidsinfarct en de beperkte uitvoeringscapaciteit, zoals ik constateerde
bij mij aantreden. Er was zoveel beleid geproduceerd dat de uitvoerende
ambtenaren zelfs het beleid niet kenden dat hun eigen werkterrein betrof.
Het laatste wat we nodig hebben is nog meer nieuwe beleidsnota's heb ik
steeds gezegd. Ik heb beleid juist teruggesnoeid naar een niveau dat we
aankunnen, bijvoorbeeld door beperking van het aantal landen en sectoren.
Ik heb dit ook gedaan vanuit het besef - en dat vind ik niet terug bij de
auteurs van dit boek - dat Nederland maar een van de spelers is en dat wij
dus niet het wiel hoeven uit te vinden voor elk land, elke sector en elk
thema.
In elk geval zie ik het niet als taak van de Nedelandse overheid om in verre
landen geisoleerde projecten te ondernemen. Het falen van het projectbeleid
verklaart voor een groot deel de kloof tussen beleid en praktijk, waar het
boek zo vaak op terugkomt. Projecten-oude-stijl zijn gewoon geen goede
uitvoeringspraktijk gebleken. Er kleven teveel bezwaren aan, zoals ook
voortdurend uit evaluaties is gebleken. Ze leiden tot parallelle structuren,
tot aanbodgestuurde hobby's die niet samenvallen met de prioriteiten die een
land zelf stelt. En die wel een belasting vormden voor de beperkte
institutionele capaciteit van de ontvangers. Na vertrek bleken ze daarom
niet te beklijven, te meer omdat vaak geen rekening werd gehouden met de
lopende kosten, die elk jaar weer opgebracht moeten worden voor bijvoorbeeld
personeel en onderhoud. Wat voor projecten geldt, geldt ook voor oude stijl
Technische Assistentie. Daarom koers ik op de sectorale benadering.
Mevrouw Zoomers stelt dat ik de sectorale benadering presenteer als nieuw beleid, terwijl het om een voortzetting van oud beleid gaat. Inderdaad werd in de notitie Hulp in Uitvoering van mijn voorganger ook al over de sectorale benadering geschreven. Maar de uitvoering was nog niet ter hand genomen. Dat bleek ook heel lastig want dan moet je in de slag met de gevestigde belangen, die liever doorgaan met 'business as usual'. Natuurlijk is de sectorale benadering op een aantal fronten een logische voortzetting van 'oud' beleid, mede gebaseerd op ervaringslessen. Maar daar gaat het niet om. Het is veel meer dan dat. De trendbreuk is ook vervat in termen als ownership, participatie, good governance en samenwerking en taakverdeling tussen donoren. Het gaat nu om de echt moeilijke keuzes. En inderdaad, mevrouw Zoomers, de ontvangende overheden zelf moeten die keuzes maken. Dat kan ook niet anders, want zij zijn verantwoordelijk. Natuurlijk zullen donoren invloed uitoefenen op die keuzeprocessen. Daar is de beleidsdialoog voor. Nederland stelt daarin armoedebestrijding - de '7 pledges' waar de ontwikkelingslanden zélf voor getekend hebben - voorop. Daarbij nemen we ook doorsnijdende thema's als goed bestuur, institutionele ontwikkeling, gender en milieu in beschouwing. Hierbij gaat het niet alleen om een sectorale benadering, maar ook om de keuzes op nationaal niveau (PRSP).
Nogmaals: leg de verantwoordelijkheden neer waar ze horen, dat is het
devies. Donoren die alleen maar projecten blijven uitvoeren, zijn maar al te
vaak een excuus voor overheden om geen echte keuzes te hoeven maken. Dat wil
niet zeggen dat een planmatige aanpak uit den boze zou zijn. Integendeel.
Juist in een sectorale benadering zal de uitvoering van sectorbeleid in veel
gevallen wel degelijk planmatig moeten plaatsvinden. Maar de kaders waarin
dat gebeurd zullen dan geheel anders zijn. Dus geen parallelle projectsturen
naast een ministerie van Landbouw, maar een ministerie van Landbouw dat een
deel van het eigen beleid planmatig uitvoert.
Tot slot, het is te lang een taboe geweest om te spreken over de
mislukkingen uit het verleden. Dat leidt tot scepsis en uitholling van het
draagvlak. De auteurs in dit boek nemen geen blad voor de mond. In de
trendbreuk van de afgelopen jaren zie ik een uitgelezen mogelijkheid de
effectiviteit van de hulp te vergroten en daarmee de scepsis weg te nemen.
Dat vereist inderdaad niet een volgende stapel beleidsdocumenten uit Den
Haag, maar het serieus nemen van ownership en armoedebestrijding als
hoofddoel.