De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
uw brief van
uw kenmerk
ons kenmerk
DN. 2001/3552
datum
11-10-2001
onderwerp
Reactie op het SER-advies inzake de nota Natuur voor mensen, mensen
voor natuur.
TRC 2001/10064 doorkiesnummer
bijlagen
Geachte Voorzitter,
Op 25 oktober 2000 heb ik, mede namens de ministers van
Ontwikkelingssamenwerking en Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieu en de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat de SER
gevraagd mij te adviseren over de verdere vormgeving en implementatie
van een drietal onderdelen uit de nota Natuur voor mensen, mensen voor
natuur:
* natuur als vestigingsplaatsfactor voor wonen en werken;
* evenwichtig en gelijktijdig investeren in economie en ecologie;
* maatschappelijke verantwoordelijkheidsverdeling en doelgerichte
samenwerking.
Vanuit haar eigen verantwoordelijkheid heeft de SER ook de
financiering van het natuurbeleid betrokken in het advies.
In algemene zin beschouw ik dit SER-advies als een stevige ondersteuning van mijn beleid. Ik heb ook veel waardering voor de meer specifieke onderdelen van het advies. Ze sluiten goed aan op het reeds ingezette implementatietraject voor de nota Natuur voor mensen, mensen voor natuur.
Met deze brief geef ik aan hoe ik met de verschillende onderdelen van het advies van de SER wil omgaan.
datum
11-10-2001
kenmerk
DN. 2001/3552
bijlage
De waarde van natuur en landschap als vestigingsplaatsfactor
De SER geeft aan dat het rijksbeleid zich nadrukkelijker dan tot nu
toe zou moeten richten op de versterking van natuur en landschap als
vestigingsplaatsfactor. Ook in de nota Natuur voor mensen, mensen voor
natuur erkent het kabinet dat door de aanwezigheid van natuur en
landschap om en nabij woon- en werkplekken het vestigingsklimaat
aantrekkelijker wordt en dat het daarmee ook economische betekenis
heeft. Realisatie van ca. 15.000 ha hoogwaardig groen in de stedelijke
omgeving is dan ook staand beleid, onder meer door de realisatie van
de Randstadgroenstructuur en de afspraken in het kader van het
Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV). Zo investeert LNV
samen met VROM in de periode 2000-2004 100 miljoen gulden in groen in
en om de stad (GIOS) als onderdeel van het Grotestedenbeleid en hebben
beide ministeries op dit onderwerp een ICES-claim ingediend.
De constatering van de SER dat versterking van natuur en landschap
tevens van belang is vanwege de toenemende behoefte aan recreatie en
toerisme, deel ik. Centrale notie in de nota Natuur voor mensen,
mensen voor natuur is immers dat natuur naast een intrinsieke waarde
ook een belevings- en gebruikswaarde heeft. Daarnaast geldt dat
bedrijven in deze sector zich bij voorkeur vestigen in gebieden met
hoge natuur- en landschapswaarden.
De bos- en natuurgebieden van de EHS zijn van groot belang voor de
openluchtrecreatie omdat natuurdoelstellingen hier zoveel mogelijk
gecombineerd worden met recreatiedoelstellingen. Het doel is om in
2010 90% van het areaal voor recreanten opengesteld te hebben. Uit de
jaarlijkse meting bij Staatsbosbeheer, de grootste terreinbeheerder
van ons land, blijkt dat voor deze terreinen deze doelstelling al
gehaald wordt. In 2002 zal een meting plaatsvinden voor het geheel aan
natuurterreinen in Nederland.
Ook de kwaliteitsimpuls voor groen-blauwe dooradering van ca. 400.000
ha van het landelijk gebied die in de nota Natuur voor mensen, mensen
voor natuur is geformuleerd en het beleid uit de Nota Belvedere zullen
een forse bijdrage leveren aan de vergroting van de toeristische en
recreatieve waarde van het Nederlandse landschap. De Regeling
Versterking Recreatie wordt ingezet om een uitbreiding van de wandel-
en fietsroutes tot ca. 5000 km in 2010 te realiseren, waardoor de
toegankelijkheid van het platteland voor recreanten toeneemt.
Het feit dat de SER in haar reactie aangeeft dat de huidige fase van
economische ontwikkeling van Nederland en de wens te komen tot een
duurzame ontwikkeling een accentverschuiving in het
sociaal-economische beleid nodig maakt, biedt aanknopingspunten voor
de doorwerking van het natuurbeleid in het ruimtelijk-economisch
beleid.
Evenals de SER hanteert het kabinet in de Verkenning Economische
Structuur als uitgangspunt een breed welvaartsbegrip, dat naast
productiviteit ook kwaliteit en duurzaamheid omvat. Ook bij huidige
investeringen in infrastructuur worden de kosten voor natuur in beeld
gebracht in een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA). In dit
verband vindt verdere ontwikkeling plaats van de meest geschikte
methodieken voor het evenwichtig wegen van natuur en landschap bij
besluitvorming omtrent investeringen in de economische infrastructuur.
Dit laat onverlet dat besluitvorming dient plaats te vinden met
inachtneming van het juridisch kader dat wordt gevormd door de
Natuurbeschermingswet, de Flora- en Faunawet en de Vogel- en
Habitatrichtlijn.
Evenwichtig en gelijktijdig investeren in economie en ecologie
De De Boer-norm
De SER geeft aan, refererend aan de De Boer-norm, dat een deel van de
uitgavenmeevallers door hogere economische groei gebruikt zouden
kunnen worden voor extra beleidsopgaven op het gebied van milieu en
natuur. Afhankelijk van de aard van de groei kunnen volgens de SER
deze extra beleidsopgaven het compenseren of mitigeren van schade aan
natuur en landschap betreffen, of extra maatschappelijke behoeften aan
groen en ruimtelijke kwaliteit. De SER adviseert om de extra ruimte in
de rijksmiddelen door economische groei nadrukkelijker en meer dan tot
nu toe te gebruiken voor deze extra beleidsopgaven die uit die
economische groei voortvloeien.
Na overleg met de ministers van Financiën en VROM zal ik u informeren
of de De Boer-norm kan worden toegepast voor natuur. Het zal duidelijk
zijn dat de De Boer-norm alleen wordt toegepast bij meer dan gematigde
groei.
Kostenverhaal bij investeringen en Rood met groen
Het natuurbeleid is niet slechts gericht op instandhouding, maar op
een forse netto vooruitgang van het areaal natuur. Hiervoor is het
nodig dat de andere overheden en de private actoren die belang bij
natuur en landschap hebben, zoals de projectontwikkelaars, ook actief
gaan investeren in natuur en landschap. In de huidige praktijk worden
zowel bij private projectontwikkeling als bij publieke werken, de
baten van natuur en landschap veelal niet meegenomen. Investeringen in
natuur en landschap zullen vaker rendabel blijken als in de
besluitvorming van de projecten sprake is van een complete afweging
van de maatschappelijke kosten en baten, waarbij de
sociaal-economische waarde van natuur en landschap wordt meegenomen,
zo nodig gecombineerd met kostenverhaal. Op dit punt ondersteunt het
SER-advies dan ook het kabinetsbeleid uit de Nota Grondbeleid. Hierbij
zal wel onderscheid moeten worden gemaakt tussen het kostenverhaal
voor groen gekoppeld aan de woningbouwopgaven en die voor overige
groene projecten in het landelijk gebied.
Het kabinet streeft ernaar om bij nieuwe programma's voor stedelijke
uitleg tegelijkertijd groen te realiseren, zodat rood en groen in
balans zijn. Dit betekent dat het groen en het rood in één plan dienen
te worden gepland, ontwikkeld en gefinancierd vanwege het (economisch)
belang van groen voor rood,onder andere als vestigingsplaatsfactor.
Het verheugt me dat de SER in haar advies eveneens krachtig pleit voor
integrale planvorming van rood mét groen. In deel 3 van het SGR2 zal
de rood-met-groen-benadering nader worden geconcretiseerd en
uitgewerkt, onder andere via voorbeeldprojecten rood met groen en in
samenhang met het spoor van de ruimtelijke ordening. Verder is de
rood-met-groen-benadering ook aan de orde bij bestuurlijke afspraken
van het Rijk met andere overheden omtrent de realisatie van groen in
en om de stad (de zogenaamde verstedelijkingsgesprekken die dit najaar
gevoerd worden).
Voorts wil het kabinet de mogelijkheden voor het verhaal van kosten
van groen op rood vergroten, daar waar sprake is van groen met een
directe relatie met het plan en voorzover redelijkerwijs toe te
rekenen aan het plan. Dit kan ook voor bovenwijks groen gelden. In het
verlengde van de Nota Grondbeleid zal rekening moeten worden gehouden
met de mate waarin te verstedelijken locaties substantieel profijt
ondervinden van de aan te leggen voorzieningen en de mate waarin er
sprake is van toerekenbaarheid en proportionaliteit. Bij de uitvoering
van de Nota Grondbeleid zal het kabinet een wetsvoorstel formuleren
inzake grondexploitatie, op basis waarvan projectontwikkelaars een
exploitatievergunning moeten aanvragen bij de gemeente. Deze kan in
dat verband voorwaarden stellen over onder andere de te verhalen
kosten (op basis van een wettelijk vast te stellen lijst met
kostenposten).
In algemene zin kunnen ook buiten het 'groen in de stad' de
mogelijkheden voor functiecombinaties meer worden benut.
Bij het combineren van functies vanuit economisch oogpunt dient het
principe te gelden dat functiecombinatie tenminste bijdraagt aan het
behoud van de bestaande natuur- en landschapskwaliteit dan wel aan het
bereiken van de gewenste hogere kwaliteit. Hiervoor is meer nodig dan
alleen het slim combineren van functies en/of de mogelijkheid van
kostenverhaal. Al in de eerste planfase van projecten moet rekening
worden gehouden met alle aspecten, dus ook natuur en landschap. Ik zie
het pleidooi van de SER voor een hoogwaardig ontwerp en een goede
procesarchitectuur dan ook als een ondersteuning van de
ontwerpgerichte landschapsbenadering uit de nota Natuur voor mensen,
mensen voor natuur en de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening. Deze wordt
nader uitgewerkt in het SGR2.
Maatschappelijke verantwoordelijkheidsverdeling en doelgerichte
samenwerking
De SER geeft in haar advies aan dat de rijksoverheid
eindverantwoordelijk dient te zijn voor het natuurbeleid vanwege het
collectieve karakter van natuur. Dit laat de specifieke taken en
verantwoordelijkheden van de andere betrokken partijen op gebieds- of
projectniveau onverlet. Tevens wordt geconstateerd dat de nota Natuur
voor mensen, mensen voor natuur onvoldoende koppeling legt tussen de
maatschappelijke verantwoordelijkheden van de bij de implementatie en
uitvoering van het natuurbeleid betrokken partijen. Vooral de positie
van de gemeenten wordt als onduidelijk gezien. De SER suggereert dat
met name gemeenten expliciet in het sturingsmodel opgenomen zouden
moeten worden, onder andere omdat deze een zeer belangrijke rol hebben
bij het creëren van planologische duidelijkheid over de bestemmingen
natuur en landschap. Zonder die planologische verankering in
bestemmingsplannen is het moeilijk om de plannen voor natuur- en
landschapsontwikkeling c.q. -behoud daadwerkelijk te implementeren.
Ik ben het met de SER eens dat de gemeenten, maar naar mijn mening ook
de waterschappen, een belangrijke rol hebben bij de realisatie van het
natuurbeleid en dat expliciete duidelijkheid gewenst is ten aanzien
van de rollen en verantwoordelijkheden van de partijen die bij de
uitvoering van het natuurbeleid zijn betrokken. In overleg met de
provincies wil ik bezien hoe binnen de kaders van het sturingsmodel
voor het landelijk gebied de positie van gemeenten en waterschappen
herkenbaar kan worden vormgegeven. Dit om op regionale schaal met alle
betrokken partijen tot concrete en afrekenbare afspraken te kunnen
komen. Hierbij denk ik aan het geven van de gewenste planologische
duidelijkheid in de bestemmingsplannen, het realiseren van grote
groenprojecten en aan de landschapsontwikkelingsplannen. Op deze wijze
trek ik de lijn door die ik ten aanzien van het groen in en om de stad
reeds heb ingezet. Hiermee wordt naar mijn mening recht gedaan aan de
eigen rol en verantwoordelijkheid van de gemeenten, óók in de lijn van
de ruimtelijke ordening.
De constatering van de SER dat ook de inschakeling van private
partijen bij de voorbereiding en uitvoering van het natuurbeleid een
belangrijk element is bij de realisatie van de nota Natuur voor
mensen, mensen voor natuur, sluit aan bij hetgeen hierover in de nota
staat aangegeven. Met het betrekken van private partijen ontstaan
eveneens mogelijkheden om de financiering van het natuur- en
landschapsbeleid te verbreden, bijvoorbeeld via het eerder beschreven
'rood met groen'-concept.
Financiering
Voor wat betreft de financiering van grootschalige projecten in het
landelijk gebied die geen directe relatie hebben met rode functies,
ben ik het met de SER eens dat hiervoor voldoende publieke
financiering nodig zal blijven. Het Rijk is en blijft dan ook
eindverantwoordelijk voor de realisatie van met name de EHS en de
Randstadgroenstructuur, uiteraard met in achtneming van de rollen,
taken en verantwoordelijkheden van de andere betrokken publieke en
private partijen. Met de brieven over de financiering van de
grondverwerving van 3 november 2000 en over de financiering van de
inrichting van 14 september jl. is voor de beleidscategorieën uit het
vigerende SGR inzicht gegeven in taakstellingen en budgetten.
De SER stelt in haar advies dat de financiële onderbouwing van mijn
nota tekortschiet. Zoals ik tijdens het overleg over de nota Natuur
voor mensen, mensen voor natuur in de Kamer al heb gezegd: ik kies
bewust voor een hoge ambitie zodat er voor de lange termijn een breed
gedragen natuurbeleid klaarligt dat richting geeft aan toekomstige
discussies. De extra ambities uit de nota Natuur voor mensen, mensen
voor natuur voor de robuuste verbindingen en de kwaliteitsimpuls
landschap zijn reeds voor de helft gedekt door een extra impuls van
100 miljoen gulden jaarlijks, zodat hiermee een voortvarende start
gemaakt kan worden. De financiële dekking van de vastgelegde
beleidsambities ten aanzien van natuur en landschap is naar mijn
mening voldoende geconcretiseerd in de LNV-begroting. Dit mede door de
gehanteerde nieuwe begrotingssystematiek (VBTB). Voor versnelde
realisatie van het natuurbeleid is nog voor dit jaar een extra impuls
van 100 miljoen gulden beschikbaar.
De SER pleit voor het op volwaardige wijze meenemen van de benodigde
uitgaven voor het natuurbeleid in de afwegingen rond de besteding van
financiële middelen in het kader van ICES. Dit ligt ook in de lijn van
de door de Tweede Kamer aangenomen motie van de afgevaardigde Bolhuis
(25017 nr. 36) waarin wordt gevraagd dat de missie en
duurzaamheidsstrategie van het kabinet in ICES3 nadrukkelijk gericht
moet zijn op (kennisintensivering en) ecologische duurzaamheid. Reeds
eerder is aangegeven dat de Verkenning Economische Structuur van het
kabinet naast aandacht voor productiviteit ook aandacht voor kwaliteit
en duurzaamheid heeft. Het besluit over de ICES-investeringsimpuls zal
door het volgend kabinet worden genomen, waarbij een afweging zal
worden gemaakt tussen de verschillende investeringsplannen.
Grondprijzen
In haar advies geeft de SER aan dat de stijging van de prijs van
landbouwgrond moet worden aangepakt. Over de compensatie van de
grondprijsstijgingen zijn reeds vorig jaar binnen het kabinet
afspraken gemaakt, zoals ik heb verwoord in mijn brief aan de Kamer
over de grondverwerving van 3 november 2000.
Een belangrijke factor in de aanpak van de stijging van de grondprijs
is planologische duidelijkheid. Deze duidelijkheid zal vooral op basis
van deel drie van de Vijfde Nota RO en het SGR2 door de decentrale
overheden moeten worden gegeven via de vernieuwing van de streek- en
bestemmingsplannen. In de verstedelijkingsgesprekken die dit najaar in
het kader van ISV met de provincies en gemeenten worden gevoerd, en
die naast rood ook groen betreffen, leg ik hier dan ook de nadruk op.
Vanzelfsprekend wordt de grondverwerving door het Rijk zodanig
uitgevoerd dat de kans op verstoring van de grondmarkt zo klein
mogelijk is, waarbij de beschikbare instrumenten op basis van de Nota
Grondbeleid strategisch zullen worden ingezet. Waar nodig kan ter
afronding van natuurprojecten het onteigeningsinstrument vaker worden
ingezet.
De door de SER aanbevolen maatregelen ter bevordering van de
grondmobiliteit zal ik betrekken bij hetgeen hierover is gemeld in het
rapport 'Fiscale vergroening: een verkenning van de fiscale
mogelijkheden om het milieu te ontlasten' en de nog te verschijnen
Nota Landbouw en Fiscus.
De SER stelt de bundeling van geldstromen in het Investeringsbudget
Stedelijke Vernieuwing (ISV) als voorbeeld voor het Sturingsmodel
landelijk gebied. In 1999 hebben LNV, VROM, V&W en het IPO in het
Sturingsmodel landelijk gebied de uitgangspunten vastgelegd voor de
manier waarop het rijksbeleid voor het landelijk gebied wordt
gerealiseerd. Op basis van dit Sturingsmodel is een systematiek
ontwikkeld van bestuursovereenkomsten en uitvoeringscontracten,
waarmee de afspraken én de verantwoording daarover tussen Rijk en
provincies zijn geconcretiseerd. In december vorig jaar is de
bestuursovereenkomst ondertekend (zie mijn brief van 22 december
2000), waarbij is afgesproken dat het jaar 2001 een overgangsjaar is.
Ik heb er vertrouwen in dat door deze nieuwe systematiek een
krachtigere sturing van het Rijk mogelijk is. Tevens is een stap gezet
in de bundeling van een aantal financieringsstromen door de
Subsidieregeling Gebiedsgericht Beleid (SGB).
Zowel het ISV als het Sturingsmodel landelijk gebied en de SGB bestaan
nog relatief kort. De suggestie van de SER is dan ook waardevol bij
het wederzijds leren van ervaringen in genoemde trajecten. Daarbij kan
ook worden bezien wat de mogelijkheden zijn voor het stroomlijnen van
de verschillende budgetten voor onder andere de doelen van de nota
Natuur voor mensen, mensen voor natuur, met gelijktijdige
vereenvoudiging van de programmering.
Beheerslasten grootschalig groen
Realisatie van grootschalige groenprojecten leidt in veel gevallen tot
verhoging van de beheerslasten bij de gemeenten op wiens grondgebied
dit groen is gerealiseerd. Volgens de SER wordt de afweging of de
maatschappelijke baten voor de betreffende gemeenten daarmee in
overeenstemming zijn te weinig gemaakt.
De SER beveelt aan om te onderzoeken langs welke weg deze
beheerslasten het beste kunnen worden afgedekt. Suggesties van de SER
hierbij zijn:
1. Via scope-optimalisatie tussen gemeenten en eventuele
belanghebbende private partijen afspraken maken over de verdeling
van de beheerskosten.
2. Een mogelijkheid creëren om via het Gemeentefonds een adequate
vergoeding te geven voor het beheer van grootschalig groen.
3. Het inzetten van het instrument van de waterschapslasten.
Bij de implementatie van de nota Natuur voor mensen, mensen voor
natuur wordt eveneens gekeken naar mogelijkheden om de
financieringsbasis van het beheer van natuur en landschap te
verruimen. De suggesties van de SER zullen daarbij worden meegenomen.
In dit kader kan ook worden bezien of, in het verlengde van hetgeen ik
ten aanzien van investeringen heb gezegd, ook voor het beheer van
natuur en landschap een bredere financieringsbasis kan worden
verkregen via kostenverhaal.
Belonen voor beheer
Ik ben het met de SER eens dat partijen waarvoor natuur en landschap
zakelijk gezien geen hoofdzaak is, moeten worden beloond voor
inspanningen voor natuur en landschap die uitgaan boven hetgeen wordt
verstaan onder 'maatschappelijk verantwoord ondernemen'. Ook bij de
uitvoering van de nota Voedsel en Groen en de kabinetsreactie op het
rapport Wijffels speelt dit een belangrijke rol. In de nota Voedsel en
Groen heeft het kabinet al aangeven dat daar waar de maatschappelijke
wensen op het terrein van natuur, landschap, milieu en water verder
gaan, het in de rede ligt dat hier een passende beheersvergoeding
tegenover staat. In dat geval is er sprake van zogenaamde 'groene
diensten'. Het kabinet wil de mogelijkheden voor het beheer van de
groene ruimte via verlening van 'groene diensten' door private
partijen vergroten. Daarbij zal het kabinet, waar dat mogelijk is en
tevens ook wenselijk uit oogpunt van efficiency, de marktwerking
bevorderen. De uitgangspunten en toetsingscriteria voor een vergoeding
voor de 'groene diensten' zullen echter helder moeten worden
omschreven. De basis hiervoor zal zijn gelegen in het streven naar
duurzaamheid, in de door de samenleving aangegeven beleidsdoelen en in
toetsbare afspraken over de te bereiken resultaten. De verdere
uitwerking hiervan vindt, in overleg met relevante betrokkenen, plaats
in het SGR2.
De staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij,
G.H. Faber