Ministerie van Justitie
http://www.justitie.nl
MIN JUST: Toespraak minister Korthals Macchiavelli-lezing
Veiligheid zorg voor overheid en burger
Mr A.H. Korthals
Na de Tweede wereldoorlog is de zorg van de overheid uitgegroeid naar
alle hoeken van de samenleving. Neveneffecten daarvan bleken groei van
de overheidsuitgaven, toeneming van de belastingdruk, tekorten op de
begroting, uitdijende regelgeving en - mede als gevolg daarvan-
tekortschietende handhaving en een stagnerende economie.
Sinds het begin van de tachtiger jaren heeft de overheid, als reactie
op de bestuurlijke problemen, een aantal veranderingen in gang gezet.
De overheidsfinanciën werden gesaneerd en de kwaliteit van de
wetgeving werd op vele manieren aangepakt. Vele beleidsvelden werden
bovendien grondig omgeploegd.
In deze tijd heeft de overheid te stellen met nieuwe uitdagingen,
zoals de komst van vele allochtonen en hun integratie in de
samenleving, de toenemende afhankelijkheid van internationale
ontwikkelingen en de navenante groei van het internationale recht en
de technologische ontwikkeling die de mogelijkheden tot informatie en
communicatie onbegrensd heeft gemaakt.
We kunnen vaststellen dat de economie nieuwe impulsen heeft gekregen
en de werkeloosheid is verminderd. Ook de overheid zelf is aanzienlijk
gemoderniseerd. Belangrijke publieke sectoren zijn geprivatiseerd en
de overheid heeft zich voor haar bestuurstaak allerlei nieuwe
instrumenten verworven die nieuwe verhoudingen hebben opgeleverd
tussen overheid en markt.
Niettemin vragen nog vele maatschappelijke problemen om een oplossing.
Daartoe behoren ook problemen op het terrein van Justitie. De groei
van de criminaliteit baart zorgen, de veiligheid en de naleving en
handhaving van regels verdient de nodige aandacht. Daarin liggen taken
voor de overheid en voor de burgers.
In de recente trendverkenning op Justitieterrein .Justitie over
Morgen. wordt de afnemende acceptatie van risico genoemd als
maatschappelijke trend die belangrijke consequenties heeft voor
Justitie. Een uitingsvorm van deze trend is de sterk toegenomen
verwachting bij burgers dat de overheid hen beschermt tegen allerhande
risico.s. In de nasleep van de calamiteiten in Enschede en Volendam
gaan sommigen zelfs zover dat zij de Grondwet willen uitbreiden met
een grondrecht op veiligheid. Hoewel men zich met recht kan afvragen
of het hier niet gaat om een papieren tijger, tekent het wel de
verwachtingen in de samenleving. Een andere wijze waarop de zojuist
bedoelde trend naar buiten treedt, is de steeds vaker gehoorde eis dat
de overheid de schade die burgers lijden naar aanleiding van
calamiteiten en die zij elders niet vergoed krijgen, voor haar
rekening neemt. Wil de overheid hier niet goedschiks aan meewerken
door een vergoedingsregeling in het leven te roepen, dan probeert men
het kwaadschiks via een aansprakelijkstelling bij de burgerlijke
rechter.
Vanuit het schadelijdende individu geredeneerd is dit alles heel
begrijpelijk. Niettemin dreigt een en ander wel te leiden tot een zeer
eenzijdige verdeling van verantwoordelijkheden. Tegenwicht is daarom
geboden. Hoewel de overheid waar het gaat om de bescherming van de
burger tegen risico.s een belangrijke taak heeft . ik kom daar zo op
terug - , is zij zeker niet altijd de meest aangewezen partij om
onveilige situaties te voorkomen of om schade te vergoeden. Private
partijen - burgers en bedrijven . zullen ook zelf hun
verantwoordelijkheid moeten nemen. Alle betrokken partijen zullen bij
hun handelen meer rekening moeten houden met de daaraan verbonden
risico.s voor henzelf en voor anderen. Alleen dan kan een optimale
mate van veiligheid worden bereikt. Dit kan bijvoorbeeld door burgers
beter dan nu het geval is te informeren over de veiligheidsrisico.s
van bepaalde actviteiten. Burgers worden zo in staat gesteld om hun
gedrag aan te passen aan de aanwezigheid van risico.s. Vooral voor het
bedrijfsleven ligt hier een taak.
Verder dienen private partijen financiële voorzieningen te treffen om
de schadelijke gevolgen van risico.s op te vangen. Tot het
veelgeprezen maatschappelijk (verantwoord) ondernemen behoort mijns
inziens behalve het nemen van optimale veiligheidsmaatregelen ook het
treffen van adequate financiële voorzieningen om mogelijke schade ten
gevolge van bedrijfsactiviteiten aan benadeelden te vergoeden. Deze
verantwoordelijkheid komt nu nog onvoldoende uit de verf. De
verzekerde bedragen die voor de vergoeding van de schade in Enschede
en Volendam beschikbaar bleken te zijn kwamen nauwelijks uit boven de
dekking waarover een willekeurige particulier beschikt. Ook uit
beschikbaar cijfermateriaal blijkt dat veel bedrijven
aansprakelijkheidsverzekering als een sluitpost zien. Het
bedrijfsleven zal hier zijn verantwoordelijkheid moeten nemen.
Wat is in dit geheel de taak van de overheid? De overheid dient de
juiste stimuli voor private partijen te creëren om meer voorzorg in
acht te nemen. Hierbij behoort dat de overheid het bedrijfsleven wijst
op zijn verantwoordelijkheid en in het uiterste geval wettelijke
verplichtingen oplegt tot bijvoorbeeld het stellen van adequate
financiële zekerheid (door middel van verzekering of anderszins). De
overheid zelf heeft de verantwoordelijkheid voor het in stand houden
van een financieel vangnet voor schade door calamiteiten. Het huidige
wettelijke kader voorziet . kortgezegd . in het verstrekken van
tegemoetkomingen aan diegenen die schade hebben geleden die niet
verzekerbaar en niet elders verhaalbaar is. Met het oprekken van dit
kader moet uiterste terughoudendheid worden betracht om te voorkomen
dat sluipend schade op de overheid en dus de belastingbetaler wordt
afgewenteld.
De eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven laat onverlet
dat de overheid hen aan de democratisch vastgestelde regels moet
houden. Die taak wordt eerder moeilijker dan gemakkelijker. Het lijkt
erop dat maatschappelijke actoren zich steeds minder uit zichzelf aan
de regels houden. Zij eisen dat de overheid hen bescherming biedt,
maar willen tegelijk niet gehinderd worden door de maatregelen die de
overheid in dat verband moet nemen. Ook op dit punt kan de burger zijn
steentje bijdragen. Zonder handhaving normeren regels onvoldoende het
gedrag.
Dat wordt steeds duidelijker. Deze ontwikkeling heeft vergaande
gevolgen voor de regulerende rol van de overheid in de samenleving. Om
regels zo te kunnen handhaven dat er een geloofwaardige dreiging
vanuit gaat zal het aantal regels teruggebracht moeten worden tot het
essentiële minimum. Regels waarvan duidelijk is dat zij in de
handhaving weinig prioriteit krijgen, kunnen beter worden afgeschaft,
hoe prijzenswaardig de beoogde doelen ook zijn.
Het zijn echter niet alleen algemene maatschappelijke trends die het
moeilijk maken voor de overheid de samenleving aan de regels te
houden. Ook factoren die binnen de overheid zelf zijn gelegen spelen
hierbij een rol. De naleefbaarheid van wet- en regelgeving schiet nog
steeds tekort, ondanks de verbeteringen die onder andere in het kader
van de MDW-operatie tot stand zijn gekomen. Ik doel hierbij op
situaties waarin het voor betrokkenen onmogelijk is zich te houden aan
alle hen opgelegde regels. Regels zijn soms gewoon tegenstrijdig. Het
gaat hierbij vooral om inconsistenties tussen wetgevingscomplexen.
Bekende voorbeelden zijn de wetgeving op het gebied van milieu- en
bouwrecht. Soms heeft men bovendien te maken met diverse
toezichthoudende en handhavingsinstanties die hun eisen en werkwijzen
onderling onvoldoende afstemmen.
De belangrijkste factor is echter het veelbesproken handhavingstekort
en het gedogen. Een overheid die niet afdoende toeziet op en optreedt
tegen overtreding van de door haar gestelde regels boet in aan gezag
en ondergraaft de effectiviteit in de gevallen waarin zij wel tegen
schending van regels wil optreden. Helaas is dit thans het geval.
Recente calamiteiten hebben een falen van de particuliere sector aan
het licht gebracht, maar illustreren ook de problemen bij de
handhaving. Als één ding duidelijk is geworden . vooral ook uit de
soulsearching naar aanleiding van de rampen . is dat handhaving meer
prioriteit moet krijgen en meer systematisch moet worden aangepakt.
Dat geldt voor het rijk, maar zeker ook voor het lokaal bestuur.
Instanties die met handhaving zijn belast zullen daarom blijvend hoge
prioriteit aan handhaving moeten geven en moeten tot een
programmatische aanpak van hun handhavingstaken komen.
Handhavingsplannen dienen te worden afgestemd op de middelen en
mogelijkheden van de overheid. Dit vereist dat prioriteiten worden
gesteld op basis van een analyse van de ernst van de maatschappelijke
effecten bij overtreding van de regels. Toevallige gebeurtenissen
(rampen) mogen daarbij niet overheersend zijn. Bij dit laatste is ook
van belang dat de gemaakte keuzes duidelijk worden uitgelegd.
Daarnaast moeten factoren die overheden belemmeren in de uitoefening
van hun handhavingstaken kritisch bekeken worden. Ik denk hierbij
vooral aan de rechtspraak op het gebied van de
overheidsaansprakelijkheid. Thans bestaat voor overheden de kans op
grote schadeclaims, als zij optreden tegen overtredingen van de
regels. In de huidige situatie lopen overheden grote financiële
risico.s als zij optreden tegen regelovertredingen. De rechter moet
het bestuur voldoende ruimte laten om effectief te kunnen optreden.
Het is dringend nodig de financiële risico.s in kaart te brengen. Als
uit de cijfers blijkt dat de rechter onvoldoende ruimte biedt, ligt
hier een taak voor de wetgever.
In dit licht zie ik voor de komende periode een aantal opgaven. Ik
beperk mij daarbij tot het terrein Justitie overziet.
Ten eerste zal het kabinet de bestrijding van de criminaliteit moeten
intensiveren. Daartoe moeten er resultaatsafspraken komen met de
politie. De effectiviteit van de sturingsrelaties moet worden
vergroot. Er zullen jaarlijks meer aangiften moeten worden onderzocht
dan tot dusver. Dat vereist de nodige prioriteiten.
Ten tweede: De kwaliteit van de wetgeving blijft de aandacht vragen,
mede met het oog op de handhaafbaarheid.
Bij de wetgeving gaat het om harmonisatie, stroomlijning,
doorzichtigheid, consistentie, effectiviteit en in het bijzonder om
handhaafbaarheid. Vooraf is er natuurlijk steeds de vraag of bepaalde
regels nog wel nodig zijn. Uiteindelijk zullen scherpe keuzes
onvermijdelijk zijn. Niet alle nu bestaande regels kunnen worden
gehandhaafd. Als die keuzes zijn gemaakt, moeten we vervolgens alles
doen om de resterende regels te doen naleven.
De handhaafbaarheid zal moeten worden versterkt, mede door kennis te
nemen van praktijkervaringen van handhavers, toezichthouders en
bestuur.
Mijns inziens is een doorlichtingsoperatie geboden om belangrijke
verbeteringen tot stand te brengen.. Het lokaal bestuur moet hierbij
worden betrokken.
Ten derde: De kwaliteit en capaciteit van de handhaving verdienen
versterking. De kwaliteit door de ontwikkeling en toepassing van
instrumenten als visitaties, audits en monitors. De capaciteit door op
resultaat afrekenbare investeringen op die terreinen waar daaraan
concrete behoefte is. De vertegenwoordigende organen, de gemeenteraad,
provinciale staten en de Tweede Kamer zullen bij het handhavingsbeleid
een grotere rol moeten spelen. Dat kan door te bevorderen dat
bestuursorganen hun voornemens en prestaties bij handhaving
uitdrukkelijk aan deze organen voorleggen.
Ten vierde: De financiële aansprakelijkheid van beheerders van
openbare inrichtingen moet worden versterkt, bijvoorbeeld door het
invoeren van een verzekeringsplicht.
Ten vijfde: de effecten van de overheidsaansprakelijkheid moeten in
kaart worden gebracht, teneinde de omvang daarvan te bepalen en deze
zo nodig wettelijk te regelen.
Ten zesde: De rechtsprekende macht moet in staat worden gesteld de
capaciteitstekorten weg te werken, om zo een snelle toegang tot de
rechter te blijven verzekeren. Capaciteitstekorten vormen ook een
risico voor de continuïteit en kwaliteit. Daarvoor is een forse
investering nodig, die voortbouwt op de reorganisatie van de
rechterlijke macht die in de afgelopen periode haar beslag heeft
gekregen.
Ten zevende: Waar mogelijk moet de rechterlijke macht worden ontlast
door het verder stimuleren van mediation als alternatief voor
rechterlijke afdoening.
En tenslotte: De overheid moet duidelijk maken waar de grenzen liggen
en waar de verantwoordelijkheden van overheidsorganen en burgers. Voor
die taak biedt de moderne technologie ruime communicatieve
mogelijkheden en voorzieningen.
Er is genoeg te doen. De overheid gaat ons allen aan.
19 nov 01 17:27