http://www.minbuza.nl/content.asp?Key=423328
---
Mijn neef woont in Nederland. Het klinkt als de eerste zin van een verhaal
dat nog alle kanten opkan. Een verhaal over een jonge Ghanees in de marge
van de illegaliteit. Een verhaal over de zoektocht van een Senegalees naar
een Nederlandse partner om een verblijfsvergunning te krijgen. Of een
verhaal over een Braziliaanse vrouw - in dit geval dus: 'mijn nicht woont in
Nederland' - die in haar levensonderhoud voorziet als schoonmaakster,
terwijl zij een universitaire opleiding heeft.
Zoveel migranten, zoveel verhalen. Ik zal mijn betoog straks afsluiten met
een andere verhaallijn, die mij erg aanspreekt.
We hebben het vanavond over arbeidsmigratie naar de rijke landen. Terzijde:
de veel omvangrijker migratie binnen en tussen arme landen blijft daarmee
bewust buiten beeld. Ontwikkelingskans of ontwikkelingsprobleem is de
centrale vraag die de EVS heeft meegegeven aan deze avond. Helaas kan ik die
vraag onmogelijk beantwoorden. En ik zal u uitleggen waarom. Migratie is
allebei: kans en probleem. De kansen moeten we zien te benutten en de
problemen zien te verzachten.
Dat vraagt coherente inzet op een groot aantal terreinen, zoals Justitie,
Sociale Zaken, Economische Zaken, Buitenlandse Zaken en
Ontwikkelingssamenwerking. Het is daarbij onmogelijk de sociale en de
economische gevolgen van migratie uit elkaar te trekken. De opzet van deze
EVS krachttour onderstreept die brede insteek.
Mijn invalshoek is om door de ogen van ontwikkelingslanden te kijken. In de
discussies over de multiculturele samenleving, de vergrijzing of de tekorten
op arbeidsmarkt komt die kijk er wel eens bekaaid af. Zoals in het
WRR-rapport over Nederland als immigratie samenleving.
Effectieve armoedebestrijding vermindert migratiedruk
Een goed migratiebeleid kan bijdragen aan vermindering van armoede in
ontwikkelingslanden. Daar wil ik straks dieper op ingaan. Er is ook een
omgekeerd verband: effectieve armoedebestrijding helpt migratie
terugdringen. Daar wil ik eerst bij stilstaan.
De toename van migratie uit ontwikkelingslanden naar de rijke landen heeft
te maken met lagere transportkosten. Met meer openheid en informatie over
het rijke Westen. Maar vooral ook met gebrek aan perspectief. Veel migranten
vertrekken vanwege werkloosheid, armoede en slecht beleid en bestuur.
Dat sombere perspectief kunnen we deels op het conto van de rijke landen schrijven. Ons handelsbeleid ontneemt hen kansen. Handel en migratie hebben met elkaar te maken, ze zijn deels inwisselbaar. Hoe meer ruimte we bieden aan producten uit ontwikkelingslanden, hoe zwakker op de lange termijn de drijfveer voor mensen uit die landen om te migreren.
Als de rijke landen hun koopkrachtige markten openen voor landbouwproducten,
zou dat ontwikkelingslanden in 2015 een extra inkomen van bijna 100 miljard
dollar per jaar opleveren. En opheffing van quota in textiel en kleding
levert nog eens 20 mrd dollar op. Dat extra inkomen betekent natuurlijk ook
extra werk.
Maar de rijke landen willen hun arbeidsintensieve sectoren in stand houden.
Die kunnen alleen overleven achter tariefmuren, vaak met illegale arbeid en
slechte arbeidsomstandigheden. Dit is een even dwaas als hardnekkig
verschijnsel. Zo lukt het de autoriteiten in het Westland niet de handel van
koppelbazen op te rollen waarbij ze illegale werknemers voor een
hongerloontje aanbieden aan tuinders. Het is beter dat in Turkije, Mali of
Kenya mensen hun brood verdienen met kleding of bloemen voor de export, dan
dat ze hier illegaal werken in textiel of tuinbouw. Onderzoek wijst uit dat
vrouwen uit Bangladesh in illegale sweat-shops in Londen minder verdienen en
in slechtere arbeidsomstandigheden werken dan Bengaalse vrouwen in de
textielfabrieken in Dhaka.
Laten we migranten die aan de armoede willen ontsnappen niet illegaal
uitbuiten, maar hun de kans geven in eigen land in arbeidsintensieve
sectoren te werken.
De WTO-leden zijn er in Doha gelukkig wel in geslaagd een agenda voor een
nieuwe ronde af te spreken. Maar we zullen keihard moeten werken om het
predikaat ontwikkelingsronde waar te maken. Voor de afschaffing van
exportsubsidies in de landbouw is er nu een opening. Maar ik vind het
schandalig dat de rijke landen op textiel geen duimbreed hebben toegegeven.
Gebrek aan werk is niet de enige drijvende kracht achter migratie. Heel vaak geven de migranten zelf aan dat ook het arbeidsklimaat een grote rol speelt bij hun besluit om te emigreren. Een voorbeeld: in december 1999 staakten Zambiaanse artsen vanwege het gebrek aan medicijnen en instrumenten. Het antwoord van de regering was ontslag - logisch dat die artsen dan het land verlaten. Voeg bij dergelijke praktijken het isolement, het gebrek aan medicijnen en apparatuur, aan boeken en tijdschriften en studiefaciliteiten, de corruptie en de vriendjespolitiek. Dan is het heel begrijpelijk dat juist de besten het land verlaten, als ze de kans krijgen.
Ik ben het eens met wat Ella Kalsbeek zei op een eerdere krachttour:
migratiebeleid tot een succes maken betekent de oorzaken van migratie
aanpakken. Dat is een zaak van lange adem. Een rechtvaardiger internationale
arbeidsdeling, daadwerkelijk terugdringen van armoede en verbeteringen in
beleid en bestuur zijn nodig om het perspectief in ontwikkelingslanden te
verbeteren.
Dat wil overigens niet zeggen dat migratie dan op slag vermindert. Onderzoek
lijkt uit te wijzen dat migratie aanvankelijk zelfs toeneemt bij stijgende
welvaart en toenemende stabiliteit. Want meer mensen kunnen dan de kosten
opbrengen die gemoeid zijn met migratie. Het zijn immers doorgaans niet de
armsten die naar de rijke landen migreren, maar de mensen met net wat meer
armslag! Pas in een volgende fase, als de positieve ontwikkelingen echt
wortel geschoten hebben, neemt migratie substantieel af en keren ook weer
meer migranten terug naar hun land.
En een tweede kanttekening: het grootste deel van de migranten komt uit
landen waar structurele armoedebestrijding niet mogelijk is, omdat die
landen of in conflict zijn of het bestuur er te slecht is. Niet voor niets
is er nauwelijks overlap tussen de landen waarmee wij langdurig bilateraal
samenwerken de top-tien-asielinstroomlanden. In deze landen kan
Ontwikkelingssamenwerking slechts een bescheiden bijdrage leveren.
Migratiebeleid als onderdeel van een effectieve armoedestrategie
Effectief armoedebeleid vermindert dus - op den duur - migratie. Kan omgekeerd een goed doordacht migratiebeleid van rijke en arme landen helpen armoede te verminderen? Of is migratie per definitie een sociale en economische aderlating die ontwikkeling ondermijnt?
Vanuit het perspectief van ontwikkelingslanden is er - naast de ontwrichting
van gezinnen en families - maar één groot bezwaar tegen migratie. Dat is de
brain drain. Mensen trekken weg in wiens opleiding is geinvesteerd. Mensen
die een zinnige bijdrage zouden kunnen leveren aan de ontwikkeling van hun
land, geven hun beste krachten nu aan welvaartsvermeerdering en groei in
rijke landen.
Daar staan drie positieve kanten tegenover. De eerste is dat migratie als
veiligheidsklep dienst doet. De mogelijkheid te migreren kan sociale en
economische druk in een land van de ketel halen. Dat gold voor Ieren die
massaal naar de Verenigde Staten trokken, dat gold voor de Noord-Europese
migranten die naar de oorlog in groten getale naar Canada en Australië
trokken. En dat geldt nu voor emigranten uit Afrika.
De twee andere voordelen zijn de financiële overmakingen van migranten en de kennis die ze opdoen tijdens hun verblijf in het buitenland.
Die overmakingen zo hoog mogelijk houden.
En herkomstlanden zo veel mogelijk profijt laten trekken van de kennis,
ervaring en contacten die hun landgenoten in de diaspora opdoen - of ze daar
nou blijven wonen of dat ze terugkeren. Er zijn al voorbeelden van netwerken
tussen migranten en thuisblijvers die zouden kunnen leiden tot een 'brain
gain' in plaats van een 'brain drain'.
Dat is in kort bestek de migratie-agenda vanuit het perspectief van
armoedebestrijding.
Het huidige beeld
Hoe ligt momenteel de balans tussen die drie factoren? De omvang van de
brain drain is gigantisch. Enkele cijfers om dat te illustreren:
¬ Jaarlijks emigreren 23.000 afrikaanse academici.
¬ Een derde van de hoogopgeleide Afrikanen heeft het continent de afgelopen
vijftien jaar verlaten. De gaten vullen kost Afrikaanse landen jaarlijks
vier miljard dollar, zo blijkt uit een onderzoek van ZuidAfrikaanse
universiteit van Natal.
¬ Deze cijfers stemmen overeen met een ander onderzoek waarvan de conclusie
was dat Sub-Sahara Afrika tussen 1960 en 1987 dertig procent van zijn
opgeleide mensen kwijtraakte.
¬ Een op de drie onderzoekers en ingenieurs uit ontwikkelingslanden werkt nu
in OESO-landen. Dit verlies weegt des te zwaarder nu kennis veel meer de
sleutel tot ontwikkeling wordt dan grondstoffen.
¬ Jamaica moet vijf artsen opleiden om er een te kunnen houden. Van de
zesduizend artsen die Ghana heeft opgeleid werken er slechts 300 in het land
zelf.
Dan de positieve kant van de balans.
¬ In een recent onderzoek schat het IMF de jaarlijkse overmakingen in totaal
op 65 miljard dollar. Dat is meer dan de ontwikkelingshulp die rond de
vijftig miljard dollar schommelt.
¬ Voor een land als de Filippijnen - dat de export van arbeidskrachten tot
beleid heeft gemaakt - gaat het om 9 miljard dollar per jaar.
¬ In Ghana bestaat nu vijftig procent van de valuta-inkomsten uit
overmakingen van migranten.
¬ In West-Afrika krijgt tussen de dertig en tachtig procent van de mensen
geld uit het buitenland. Neem de streek Kayes in het Westen van Mali. Er is
een enorme uittocht geweest, vooral naar Frankrijk. Door de overmakingen van
al die ex-bewoners - en de goede besteding van dat geld - is Kayes nu een
van de minst arme streken van Mali. Overigens wordt doorgaans maar een klein
deel van de overmakingen geinvesteerd. Het meeste geld is bestemd voor
consumptie of de bouw van een eigen huis.
¬ Van de 10 miljoen Turken in West-Europa zijn er 8 miljoen teruggekeerd,
velen met een eigen kapitaal(tje).
¬ Filipijnse vrouwen blijven gemiddeld vijf jaar weg en zestig procent van
hen kan na terugkeer een eigen huis bouwen.
¬ Een deel van de Indische IT-experts is teruggekeerd en heeft meegeholpen
aan ontwikkeling van bloeiende softwaretak rond Bengalore. Ook de contacten
met de permanente migranten in Silicon Valey speelden daarbij een
belangrijke rol.
¬ Tot slot: de migrantengemeenschappen in Europa en de VS leiden tot
handelscontacten en nieuwe afzetmarkten voor bijvoorbeeld tropisch fruit en
groente.
Het is niet eenvoudig een afweging te maken tussen de baten en de lasten.
Toch leiden economische berekeningen van de recente IMF-studie tot een
heldere conclusie: Bij migratie trekken ontwikkelingslanden aan het kortste
eind. Frappant is dat de balans negatiever uitslaat naarmate de opleiding
van een migrant hoger is, zoals artsen of ingenieurs. Dat zijn mensen waar
het meeste onderwijsgeld in geinvesteerd is. Tegelijk is het de groep die
het minste geld overmaakt, ondanks hogere verdiensten. Dat heeft te maken
met doorgaans snellere integratie in het nieuwe land en minder nauwe banden
met het thuisland. Plat gezegd: je kunt beter een schoonmaker exporteren dan
een arts.
Migratiebeleid met oog voor armoedebestrijding
Er is volop discussie binnen de EU over vernieuwing van het migratiebeleid.
Er zijn drie drijvende krachten achter dat debat. De eerste is de
vergrijzing, die leidt tot toenemende tekorten op de arbeidsmarkt. Met name
de zorg is een zorg. Naarmate Europa vergrijst is er meer behoefte aan zorg,
terwijl die sector steeds minder populair wordt onder jongeren. De tweede
drijvende kracht is dat er in een aantal sectoren nu al krapte is op de
arbeidsmarkt. Tenslotte is er de behoefte om meer greep te krijgen op de
migratiestromen - inclusief asielzoekers en mensonterendepraktijken van
makelaars in het illegale circuit.
Het Verdrag van Amsterdam gaf de EU voor het eerst rechtstreekse bevoegdheid
op het gebied van asiel en migratie. Op de Raad in het Finse Tampere in
oktober 1999 was iedereen het erover eens dat er een gemeenschappelijk
EU-beleid voor asiel en migratie moet komen. Dat is een goede zaak. Als dat
beleid ten minste tot stand komt met een open oor en oog voor de belangen
van de herkomstlanden.
De Europese Commissie lijkt daartoe bereid. Ze wil immigratievraagstukken
structureel betrekken bij de samenwerking met herkomstlanden. De Commissie
ziet daarbij een rol weggelegd voor de Groep op Hoog Niveau voor Asiel en
Migratie van EU, die op Nederlands initiatief is opgericht. Deze Groep heeft
inmiddels eerste actieplannen ontwikkeld voor zes landen, waaronder Sri
Lanka, Somalië en Marokko. Bedoeling is de dialoog niet te beperken tot
regeringen, maar ook multilaterale organisaties en NGO's daarbij te
betrekken.
Beter luisteren is basisles nummer een in het ontwikkelingsbeleid. Die les
moeten we ook toepassen bij ons migratiebeleid. De partnerschappen zijn een
eerste start. Ze bevatten goede elementen. Bijvoorbeeld dat migranten
gemakkelijker hun herkomstland moeten kunnen bezoeken zonder hun status te
verliezen. En dat visum- en andere wetgeving geen sta-in-de-weg moet zijn
voor betrokkenheid van migranten bij ontwikkelingsprojecten. Ook ontwikkelt
de Commissie ideeen over aansluiting bij de bredere strategieën voor
ontwikkeling.
Dat lijkt me een veel vruchtbaarder benadering dan terugkeerprojecten
gericht op individuele migranten. Die pogingen - ook de onze - zijn
gestrand. We staan nu aan het begin van een nieuw traject, waarin we de
fouten uit het verleden niet moeten herhalen.
Op de lange termijn hangt de ontwikkeling van landen in het Zuiden vooral af
van de deskundige menskracht die ze zelf in huis hebben. Capaciteit is de
basis - en gelukkig is die capaciteit er ook. Dat hebben we in het verleden
in het ontwikkelingsbeleid te zeer veronachtzaamd. Onze deskundigen hebben
soms die aanwezige capaciteit onderuit gehaald - of op een zijspoor gezet -
in plaats van er bij aan te sluiten. De sociale en economische gevolgen
daarvan laten zich raden. Afhankelijkheid wordt versterkt en capabele mensen
trekken weg als westerse deskundigen hun plek innemen. Vorige maand heb ik
op een conferentie in Bamako nogmaals onderstreept dat die aanpak wat mij
betreft definitief tot het verleden behoort.
We zullen zelf ook meer gebruik moeten maken van de kennis en ervaring
binnen de migrantengemeenschappen. Ik verwijs bijvoorbeeld naar een
interessant voorstel van de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM).
Die wil samen met twintig Afrikaanse landen een analyse maken van de
tekorten en kijken hoe de diaspora kan worden ingezet.
Meer tijdelijke arbeidscontracten: wederzijds belang
Leren luisteren, zei ik. Wie dat doet kan niet om de grootste wens op migratiegebied van de ontwikkelingslanden heen. Zij dringen vooral aan op verruiming van de toegang tot onze arbeidsmarkt voor professionele dienstverleners. Dat staat centraal in de komende onderhandelingen over Mode 4 onder de General Agreement on Trade in Services. Daarbij gaat het om tijdelijke immigratie met duidelijke beperkingen. Dat lijkt mij een redelijke eis waar we ons niet doof voor kunnen houden.
Ik bepleit niet dat we unilateraal gaan schuiven met ons beleid van toelating van vreemdelingen tot de arbeidsmarkt. Dat beleid is net vastgesteld in het Kabinet. Ik bepleit wel Nederland voorop loopt om ervoor te zorgen dat de Europese Unie bij onderhandelingen over het GATS-verdrag open staat voor de argumenten van ontwikkelingslanden. Ook hier gaat het om coherentie: samenhang tussen ontwikkelingsbeleid en andere beleidsterreinen.
Rijke landen meten vaak met twee maten. De ontwikkelingslanden moeten hun markt openen voor de dienstensector, zoals banken, telecombedrijven en verzekeringen. Omgekeerd blijft de eigen markt gesloten als dat zo uitkomt voor wat de ontwikkelingslanden zélf te bieden hebben in de dienstensector: arbeidskracht. Ongeclausuleerde openstelling van de arbeidsmarkt wordt niet gevraagd. Het GATS-verdrag staat toe om terdege rekening te houden met de eigen arbeidsmarkt. Maar het kan geen kwaad met een meer open blik te kijken naar het potentieel van tijdelijke contracten, ook voor lager opgeleiden.
Ella Kalsbeek pleitte er in deze krachttour voor om de belemmeringen voor kennismigratie weg te nemen. Ik vind dat we een stap verder mogen gaan. Waarom niet ook de mogelijkheden op een rij gezet voor meer tijdelijke arbeidscontracten in de zorg, het transport, de bouw of de schoonmaak?
Tijdelijkheid van contracten is in het wederzijds belang van rijke en arme
landen.
Ons belang. Want in de huidige krappe arbeidsmarkt kunnen veel bedrijven
moeilijk nieuw personeel vinden. Soms gaat het om hoog opgeleide ICT-ers,
soms ook om ongeschoold personeel. Deze vraag naar arbeid is voor een groot
deel niet permanent, en valt weer weg als de Nederlandse economie in een
recessie terecht komt. Tijdelijke immigranten kunnen uitkomst bieden omdat
ze, anders dan permanente migranten, niet langdurig werkloos kunnen worden.
Als de tijdelijke vraag naar arbeidskrachten afneemt wordt hun contract
gewoon niet verlengd.
En hun belang. Tijdelijke emigratie draagt meer bij aan armoedebestrijding
dan permanente. Remigranten brengen werkervaring mee en ook blijft de band
met hun vaderland beter behouden. Doordat hun familie achterblijft en ze er
hun oude dag zullen doorbrengen, zullen ze een groter deel van hun kapitaal
overmaken naar verwanten of investeren in een eigen huis of bedrijf. Dat
zowel de Turkse als de Marokkaanse overheid de integratie van haar voormalig
onderdanen in Nederland niet toejuicht (en soms zelfs tegenwerkt) komt voor
een belangrijk deel door de wens repatriëring van deze gelden niet in gevaar
te brengen.
Toezeggingen in de GATS-onderhandelingen kunnen diegenen voor wie hier
tijdelijk werk is de zekerheid bieden, dat ze ook worden toegelaten.
Bij tijdelijke migratie spelen wel enkele ethische afwegingen. Ten eerste, is het wel rechtvaardig om mensen van verre naar Nederland te halen zonder hen toe te staan hun familie mee te nemen? Hierbij is het goed te bedenken dat ook Nederlanders soms lang zonder familie zijn, bijv. als ze bij de marine of in de baggerindustrie werken. En de gemakkelijkere en goedkopere mogelijkheden tot transport en communicatie maken het contact houden van migranten met de achtergebleven familie steeds minder een probleem.
Ten tweede kan men het cynisch vinden om mensen binnen te halen en ze na gebruik weer 'af te danken'. De meeste potentiële immigranten zullen de mogelijkheid echter met beide handen aangrijpen, eenvoudigweg omdat ze er veel beter van worden. Dat ze deze keus maken uit armoede kan Nederland niet worden aangerekend. En is het oneerlijker om van één vacature veel immigranten kort te laten profiteren dan weinigen gedurende langere tijd?
Ten derde moet Nederland ook bij tijdelijke contractanten het belang van de
landen van herkomst meewegen.
Nederland is beducht dat tijdelijke immigranten in de praktijk nooit meer
zullen vertrekken, net zoals een groot deel van de eerste generatie
gastarbeiders. Daarvoor zijn creatieve oplossingen nodig. Bijvoorbeeld een
deel van het loon reserveren en pas uitbetalen bij remigratie. Of migranten
geld mee geven in ruil voor het laten vervallen van hun pensioenrechten
hier.
Een ander tegenargument is dat instroom van laag geschoolde arbeiders met
tijdelijke contracten de lonen onder druk zal zetten. Commentator Samuel
Brittan verwees onlangs in de Financial Times naar een onderzoek van het
Britse Home Office, dat dit argument weerlegt. Immigranten komen meestal in
sectoren terecht waar tekorten aan menskracht en overschotten aan werk
heersen, zoals overheidsbanen in de zorg of in lage kwaliteit particuliere
sectorbanen, bijv. in de catering. Het vigerende loon ligt daar onder het
marktevenwicht, waardoor lokale arbeiders niet in deze banen geïnteresseerd
zijn.
Hier kan nog aan worden toegevoegd dat veel politici lijken te geloven in de
idee dat de hoeveelheid arbeid in een economie constant is, en het aantal
banen eindig. Dit is onjuist: immigranten creëren zelf ook economische
activiteiten en daarmee extra banen. Kijk bijvoorbeeld naar het grote aantal
Turkse naaiateliers waar je je kleren kunt repareren of verstellen. Die had
je vroeger niet.
Kortom, tijdelijke in plaats van permanente migratie biedt veel voordelen.
Het kabinet heeft erkend dat Nederland een immigratiesamenleving is. Mij
lijkt ruimere toegang voor migranten met een contract van maximaal drie jaar
nader onderzoek waard.
Afronding
Of je er nou voor of tegen bent. In een globaliserende wereld zal migratie
eerder toe- dan afnemen. Het is een complex vraagstuk met ingrijpende
sociale en economische gevolgen voor rijke én arme landen. Een coherent
beleid op het vlak van migratie schept wel degelijk kansen om armoede te
bestrijden. Via het ontwikkelingsbeleid, via het handelsbeleid en ook via
goed doordacht beleid voor onze eigen arbeidsmarkt, waarbij we de belangen
van ontwikkelingslanden serieus meewegen.
Mijn neef woont in Nederland. Ik had u beloofd nog een mogelijk vervolg te
vertellen. Het gaat ditmaal over een Tanzaniaan met een tijdelijk contract
bij een ICT-bedrijf. Vorige week stuurde hij een mailtje naar zijn neef in
Dar es Salaam. Hij komt volgend jaar terug naar Tanzania. Als zijn contract
afloopt krijg hij een flink bedrag ineens uitgekeerd. Hij heeft zijn
managementcursus in Nederland net afgerond met een bedrijfsplan voor het
softwarebedrijf dat hij na terugkeer wil starten. Hij vraagt zijn neef vast
naar een geschikte locatie te zoeken.
===