Vredesmissies
OPEN BRIEF NEDERLANDSE POLITIEBOND OVER INZET POLITIE TIJDENS VN-VREDESMISSIES
Op 21 november heeft de grootste politiebond van Nederland, de NPB, een open brief gestuurd aan het Kabinet, de leden van de Tweede Kamer, de Raad van Hoofdcommissarissen en het Nederlands Centrum voor Internationele Politiesamenwerking (NCIPS). Onderwerp: het beleid ten aanzien van de inzet van Nederlandse politieambtenaren tijdens VN-vredesmissies.
Inleiding
Van 5 tot 11 november 2001 maakte de voorzitter van de Nederlandse Politiebond, Hans van Duijn, deel uit van de Nederlandse regeringsdelegatie bij de 56e Algemene Vergadering van de Verenigde Naties. Hij was als vakbondsvertegenwoordiger voorgedragen door de FNV, met het oog op de bespreking van de gestaag toenemende inzet van civiele politieambtenaren in het kader van VN-vredesmissies één van de formele agendapunten van de 56e Algemene Vergadering.
Een speciaal voor deze gelegenheid geschreven NPB-beleidsnotitie,
ondersteund door de internationale politievakbond UISP, diende als
leidraad voor zijn missie. Tijdens de VN-bijeenkomst verzamelde hij
informatie over de mogelijkheden, noodzaak en voorwaarden om een
grotere (en kwalitatief betere) inzet van civiele politieambtenaren
tijdens VN-vredesmissies te realiseren en trachtte hij de bestaande
bereidheid tot het leveren van VN-personeel in positieve zin te
beïnvloeden. Dit gebeurde met name door het voeren van gesprekken met
VN-diplomaten, vertegenwoordigers van andere landen uit Azië, Europa
en Zuid-Amerika en medewerkers van de Permanente Vertegenwoordiging.
Tevens nam Van Duijn deel aan een tweedaagse conferentie voor
diplomaten, georganiseerd door de VN (UNTAR) in samenwerking met de
universiteiten van Columbia en Boston. Tijdens deze conferentie werd
het VN-optreden in gebieden als Kosovo, Sierra Leone en Oost-Timor
vergeleken en van gedachten gewisseld over de vraag wanneer een
VN-vredesmissie in Afghanistan zou moeten worden gelanceerd en wat in
de verschillende fasen de doelstellingen en de strategie zouden moeten
zijn.
Hieronder op hoofdlijnen de inhoud van de NPB-beleidsnotitie, met
daarin verwerkt de inzichten op basis van de in New York verzamelde
informatie.
INZET CIVIELE POLITIE BIJ VN-VREDESMISSIES
Van peace keeping naar peace building
Vanaf de zestiger jaren heeft de VN een aantal keren in
oorlogsgebieden geïntervenieerd met als hoofddoelstelling 'peace
keeping' (humanitaire hulp en monitoring). Vanaf de tachtiger jaren is
het beleid omgezet naar 'peace building'. Daarbij wordt niet alleen
tijdens een overgangsperiode de orde gehandhaafd, maar tevens
ondersteuning gegeven bij de opbouw van een democratisch bestuur, een
politie-organisatie en een rechtssysteem, de naleving van de
mensenrechten en de (weder)opbouw van sociaal-economische
activiteiten.
De afgelopen jaren is de omvang van het VN-personeel aanmerkelijk
gestegen, onder andere door het inzetten van meer (civiele) politie
tijdens 'peace building operations'. Gezien de ontwikkelingen in
bepaalde delen van de wereld zal een verdere investering in deze
vredesmissies de komende jaren vermoedelijk onontkoombaar zijn. Het is
ook een meer en meer doordringend besef dat de wereldgemeenschap het
hoofd niet kan afwenden als ergens op aarde de mensenrechten grof
worden geschonden. Een goed voorbeeld waarbij de wereld heeft
nagelaten tijdig haar verantwoordelijkheid te nemen is Ruwanda; vele
tienduizenden onschuldige burgers hebben dat met de dood moeten
bekopen.
Beschikbaarheid operationele eenheden
Een voorwaarde voor tijdig en adequaat optreden door de Verenigde
Naties is de beschikbaarheid van operationele eenheden. Moeten er
militaire inspanningen worden geleverd om een gewapend conflict te
beëindigen, dan krijgt de VN daarvoor meestal zonder veel moeite het
benodigde personeel in bruikleen van aangesloten landen. Militairen
zijn bij wijze van spreken op afroep beschikbaar, aangezien in een
vredessituatie geen operationele activiteiten plaatsvinden de
stelselmatige 'oefeningen' even buiten beschouwing gelaten.
Voor de politieambtenaren van de meeste landen geldt dat niet, belast
als zij zijn met de onophoudelijke zorg voor de binnenlandse
veiligheid en orde. Daar komt nog bij dat in een democratie de vraag
naar politiezorg doorgaans veel groter is dan de beschikbare
capaciteit. Het uitzenden van civiele politieambtenaren naar
VN-vredesmissies wordt daarom vaak gezien als een aantasting van de
mogelijkheden om de eigen binnenlandse veiligheid en orde te
realiseren.
In sommige democratische landen is dat gevoel minder groot door de
aanwezigheid van zeer grote aantallen (militaire) politie voorbeelden
zijn Italië, India, Pakistan en Argentinië. In andere landen is de
scheiding tussen civiele politie en een andere gewapende macht wel
veel sterker doorgevoerd, maar bestaat er toch een stevige onderlinge
samenhang in opbouw en uitwisseling (Ierland, Frankrijk, Zweden en
Luxemburg). In Nederland is de Koninklijke marechaussee (Kmar) sinds
1994 als politieorganisatie in de Politiewet opgenomen. Desondanks is
zij onmiskenbaar een organisatie met een militaire oorsprong en
verknoping. Enerzijds beperken haar taken zich niet tot die van een
militair apparaat; anderzijds is er ook (nog) geen sprake van een
volledige vermaatschappelijking van haar politietaak.
Inzet civiele politieambtenaren
Zowel internationaal als nationaal wordt ingezien dat civiele
politieambtenaren aan vredesmissies een even unieke als onontbeerlijke
bijdrage kunnen leveren, gezien de aard en achtergrond van hun
werkzaamheden, hun ervaring en hun uitstraling. Dat betekent overigens
niet dat er voor militairen (of de Kmar) geen taak meer zou
overblijven. Sterker nog, de ervaring leert dat in gebieden onder
VN-beheer geregeld gewelddadige uitbarstingen worden geregisseerd door
personen die vinden dat het (nog) geen tijd is voor echte vrede en
veiligheid. Voorzover deze uitbarstingen het geweldskader van de
civiele politie overschrijden, zullen ze door militairen of door
mobiele eenheden zoals van de Kmar beheerst moeten worden.
De vaak gecompliceerde omstandigheden in een oorlogsgebied zorgen er
in veel gevallen voor dat de afgekondigde overgangsperiode naar een
genormaliseerde situatie een aantal jaren duurt. Het is dan ook
aannemelijk dat de noodzakelijke VN-vredesmissies in de (nabije)
toekomst uitsluitend te realiseren zullen zijn als meer landen dan tot
op heden meer goed opgeleid (politie)personeel aan de Verenigde Naties
ter beschikking stellen.
De Nederlandse bijdrage
Nederland heeft een uitstekende naam bij de VN, onder andere vanwege
zijn ruimhartige donaties: naast de verplichte bijdrage is Nederland
een belangrijke geldschieter voor gerichte VN-activiteiten zoals
UNICEF. Op het punt van de vredesmissies is onze bijdrage aan de VN
echter gering, zeker wat betreft de civiele politieambtenaren. De
afgelopen jaren heeft Nederland slechts op beperkte schaal (civiele)
politieambtenaren toegestaan in het buitenland op te treden onder
VN-vlag (met name in Zuid-Afrika, Ruwanda en Weu-Donau). Het optreden
van Kmar-eenheden onder VN-vlag dateert al van vroegere datum
(bijvoorbeeld in Cambodja).
De Nederlandse regering heeft zich voorgenomen de inspanning, in
EU-verband, op dit punt te intensiveren tot 160 man marechaussee en 40
reguliere politieambtenaren in 2003. Dat is een belangrijke aanzet,
maar binnen afzienbare tijd vóór 2010 zal de Nederlandse bijdrage
verder moeten worden opgevoerd om te kunnen spreken van een
proportionele VN-bijdrage. Een groei naar circa 1 procent van de
politiesterkte vergelijkbaar met de inzet van Zweden lijkt een goed
uitgangspunt. De belasting kan evenwichtig over de korpsen worden
gespreid; de beslissing daarover dient op nationaal niveau genomen te
worden. Zij is vergelijkbaar met de aan de korpsen opgelegde
verplichting een bepaalde hoeveelheid personeel beschikbaar te stellen
voor bovenregionale rechercheteams.
Continu 450 Nederlandse politieambtenaren beschikbaar
Met ingang van 2010 zou Nederland permanent zo'n 1.200 tot 1.500 geselecteerde en opgeleide reguliere politieambtenaren beschikbaar moeten hebben voor inzet onder de VN-vlag. Dit zou het mogelijk maken dat continu maximaal 450 politieambtenaren ergens op de wereld betrokken zijn bij vredesmissies. Daarbij zal het niet alleen gaan om (verschillende soorten) executieve politieambtenaren, maar ook administratieve en technische politieambtenaren. In feite moeten alle facetten van de politieorganisatie en het politiewerk ter beschikking worden gesteld. De Nederlandse politie kan deze inspanning kwantitatief en kwalitatief goed aan. Voor alle duidelijkheid: zolang de daarvoor getrainde politiemedewerkers niet onder VN-vlag worden ingezet, functioneren ze 'gewoon' in hun eigen korps/organisatie.
De veel gehoorde tegenwerping dat een dergelijke
inspanningsverplichting ten koste gaat van de politiezorg in Nederland
is op zichzelf niet onjuist. Dit effect zal echter in belangrijke mate
gecompenseerd worden door de (geplande) uitbreiding van de
politiesterkte de komende jaren. Nog afgezien daarvan zijn de
problemen elders in de wereld van een dusdanige aard en omvang dat het
afzien van (meer) bijstand vanwege de binnenlandse situatie in
Nederland een nauwelijks serieus te nemen standpunt is.
Bovendien: het bevorderen van de rust en stabiliteit in andere delen
van de wereld zorgt indirect ook voor een grotere veiligheid in onze
contreien.
Kwaliteitsbevordering vanuit het rijke westen
De Nederlandse politie behoort tot de beste van de wereld; zij kan dus
een belangrijke kwaliteitsimpuls leveren aan de VN-vredesoperaties.
Thans is de meerderheid van het ingezette politiepersoneel afkomstig
uit arme en/of ontwikkelingslanden. De bereidheid van deze landen om
hun politie naar voren te schuiven voor VN-bijstand wordt beïnvloed
door de vergoeding die daar tegenover staat; dit 'VN-loon' levert per
politieambtenaar relatief veel geld op, zeker in vergelijking met het
inkomen van deze agenten in hun eigen land.
Met respect voor hun inspanningen: dit is een onwenselijke situatie.
Gestreefd zal moeten worden naar een beter evenwicht in de
aangeleverde bijstand. Dat wil zeggen: er moeten meer
politieambtenaren worden aangeleverd door de rijke(re) landen. Dit zal
leiden tot een grotere VN-inspanning, die over de hele linie bekeken
ook van hogere kwaliteit zal zijn.
Er zal pas sprake zijn van een proportionele en toereikende civiele
inspanning als alle (Westerse) VN-landen politieambtenaren leveren
voor inzet tijdens vredesmissies. Daarbij zouden de overheden van
landen die vooral of uitsluitend (vervroegd) gepensioneerde
politieambtenaren naar voren schuiven met name Amerika, via een
particuliere organisatie een verantwoordelijkheid voor deze mensen
moeten aanvaarden door gedurende de uitzending een relatie met hen aan
te gaan. Dit laatste ontwikkelt zich nu in Engeland. Het inzetten van
(vervroegd) gepensioneerde politieambtenaren met inachtneming van
bepaalde leeftijds- en gezondheidsgrenzen - hoeft als zodanig dus niet
op bezwaren te stuiten.
Concrete activiteiten voor de nabije toekomst
Een vlotte start van de selectie en opleiding van de eerste 40
Nederlandse reguliere politieambtenaren (in feite zijn er 120 tot 150
nodig om de vervanging en het verloop op te vangen) zou een positief
signaal zijn aan de VN, die met smart zit te wachten op een vergroting
van de Nederlandse bijdrage.
De uit te zenden politieambtenaren moeten zorgvuldig worden
geselecteerd en getraind op hun vaardigheid in het uitvoeren van hun
specifieke politietaken onder moeilijke omstandigheden. Het volstaat
niet uitsluitend te toetsen op de beheersing van de Engelse taal, de
rijvaardigheid, het bezitten van zes tot acht jaar politie-ervaring en
(in sommige gevallen) enige kennis van computergebruik. Met andere
woorden: het thans gebruikelijke VN-toetsingskader voor operationele
functies moet worden uitgebreid. N.B. Een algemene beheersing van de
Engelse taal is doorgaans sowieso niet voldoende; een meer vakgerichte
kennis van de Engelse taal is zeer gewenst bij praktische inzet zeker
in combinatie met andere VN-onderdelen.
Zo nodig moet zo'n cursus aan overigens geschikte kandidaten worden
aangeboden.
Selectie- en opleidingseisen
Gewenst is de ontwikkeling van een selectie-procedure ('assessment')
die is toegesneden op specifieke functies/rollen binnen een VN-inzet.
Deze selectie moet worden gevolgd door een gedegen opleiding in onder
andere de geschiedenis en structuur van de VN, culturen & religies,
omgangsvormen, mensenrechten, omgevingsfactoren, werken in andere
omstandigheden, relatie met (post-)militaire inspanningen (o.a.
mijnen) en de hoofdpunten van het Brahimi-rapport. Daarnaast zal
aandacht besteed moeten worden aan de individuele consequenties en
voorbereidingen direct voorafgaande aan de uitzending. Afhankelijk van
de rol/functie moet gerekend worden op een studiebelasting in de
initiële fase van 120 uur (niveau 3 en 4) tot 300 uur (niveau 4, 5 en
6). Direct voorafgaande aan een uitzending is nog eens minimaal 80 uur
studie/training nodig in verband met de specifieke eigenschappen van
de vredesmissie in kwestie.
De eerste selectie van Nederlandse politieambtenaren die geschikt zijn
voor VN-inzet de VN doet formeel zelf de finale selectie alsook de
opzet en uitvoering van hun opleiding/training kunnen (onder
coördinatie van NCIPS) worden gerealiseerd in samenwerking met het
LSOP, een Nederlands militair opleidingsinstituut, universiteiten en
de Europese Politieacademie (Lyon). Door zelf te zorgen voor een hoog
niveau van selectie en opleiding/training zal de VN-selectie een
formaliteit zijn; aan alle VN-eisen is dan immers al (ruimschoots)
voldaan.
De ontwikkeling van een standaard selectie- en
opleidingsinstrumentarium is VN-breed gewenst, maar zal naar
verwachting nog enige tijd op zich laten wachten. Als Nederland start
met de ontwikkeling van dergelijke instrumenten en de resultaten
overdraagt aan de Verenigde Naties, kan dit een (sterk) stimulerend
effect hebben op de totstandkoming van het beoogde VN-protocol.
Voorwaarden waaraan de VN moet voldoen
Aan welke voorwaarden moet de VN voldoen om personeel leverende landen
in staat te stellen tijdig op een vredesmissie te anticiperen en deze
te laten slagen? Essentieel is een gestructureerde en gedefinieerde
opzet van de vredesmissie in kwestie (rol en taken missieleden), met
inbegrip van een heldere formulering van de benodigde omvang en
kwaliteit van (groepen) van politieambtenaren, alsook de formulering
van doelstellingen van de missie in verschillende beheers- en
ontwikkelingsfases (mandaat). In overleg met de VN zou een Nederlandse
onderzoeksgroep (politie (+LSOP)/Kmar) aan de ontwikkeling van een
dergelijk beleids/planningsinstrument een bijdrage kunnen leveren.
Het is daarnaast noodzakelijk dat de VN zowel tijdens als na een
vredesmissie zèlf een gestructureerde evaluatie in gang zet. Lering
trekken uit missies is een essentiële voorwaarde voor het nemen van de
juiste beslissingen ten aanzien van soortgelijke operaties nu en in de
toekomst. Het ontbreken van zulke evaluaties wordt nu slechts
gedeeltelijk gecompenseerd door incidenteel wetenschappelijk
onderzoek. Gestreefd zou moeten worden naar standaard VN-evaluaties
Nederland zou het NKP-model kunnen omvormen en aanreiken aangevuld met
onafhankelijk wetenschappelijk onderzoek.
Politievertegenwoordiger bij de VN
Daarnaast is het zeer gewenst dat Nederland (los van de samenwerking
op EU-niveau) op de permanente missie in New York een hoge en (in
Nederland) gezaghebbende politieambtenaar plaatst. Net als de
vertegenwoordiger van de Kmar/Defensie kan deze gezant dan zowel voor
de regering als voor de operationele voorbereiding van politie-inzet
de nodige activiteiten ondernemen. De invulling van deze positie zou
onderdeel kunnen uitmaken van het management development systeem;
rekening kan worden gehouden met een gecoördineerde EU-inspanning en
vacatures bij de CivPol-unit van de VN, waarvoor jaarlijks een à twee
kandidaten moeten worden geleverd . Voorts verdient het aanbeveling
politieambtenaren korte stages te gaan bieden - zowel in New York als
in vredesmissiegebieden.
Besluitvorming na VN-verzoek om inzet
Krijgt de Nederlandse regering van de VN een verzoek om
politieambtenaren uit te zenden, dan dient zij zich bij het nemen van
haar besluit uitdrukkelijk rekenschap te geven van de doelstelling van
de vredesmissie in de verschillende stadia, de beschikbaarheid van de
gevraagde mankracht (zowel kwantitatief als kwalitatief), de haken en
ogen aan het realiseren van de vervanging van ingezette
functionarissen
op vastgestelde momenten en de meetmomenten waarop de verschillende
facetten van het inzetbesluit worden geëvalueerd. Of in te zetten
politieambtenaren worden bewapend hangt af van hun beoogde taak;
geweldstoepassing behoort onderworpen te zijn aan de beginselen van
proportionaliteit en subsidiariteit. Ook dient vooraf aandacht te
worden besteed aan het beleid ten aanzien van de terugtrekking van de
manschappen; onder welke omstandigheden wordt het besluit daartoe
genomen? Wordt een VN-missie door lokale (politie)autoriteiten of
groepen tegengewerkt al dan niet openlijk dan moet terugtrekking van
de missie tot de mogelijkheden behoren. Zonder uitzicht op progressie
of verbetering van de leefomstandigheden van de bevolking is
permanente VN-aanwezigheid in een bepaald gebied of land geen
wezenlijke bijdrage aan de (weder)opbouw van een bestuurlijke of
juridische structuur en zelfs eerder een legitimatie voor zittende
machthebbers. Terugtreding of andere maatregelen moeten dan onderwerp
van discussie zijn.
Waar het gaat om logistieke ondersteuning van VN-vredesmissies is het
raadzaam gebruik te maken van de bij Defensie beschikbare capaciteit
en met soortgelijke operaties opgedane ervaring.
Arbeidsvoorwaarden uitgezonden politieambtenaren
Hoewel uitzending van Nederlandse politieambtenaren plaatsvindt op
basis van vrijwilligheid en onder toekenning van buitengewoon verlof
uit de politiedienst, hecht de Nederlandse Politiebond aan een met de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties af te stemmen
pakket van 'arbeidsvoorwaarden' met daarin bijvoorbeeld een regeling
ten aanzien van het molestrisico en de wijze waarop debriefing plaats
zal vinden.
Met inachtneming van het bovenstaande zal de Nederlandse Politiebond
zijn leden stimuleren het VN-werk te zien als niet alleen een
belangrijke en noodzakelijke bijdrage aan de wereldvrede/orde, maar
ook als een stimulans voor de individuele ontplooiing: de opgedane
kennis en ervaring komen weer van pas bij het uitvoeren van
politietaken in Nederland en dragen bij aan de loopbaanontwikkeling.
Namens het hoofdbestuur,
J.F.W. van Duijn
Bondsvoorzitter