Effecten harmonisatie kansspelmarkt

Ministerie van Financien

de Voorzitter van de Tweede Kamer

der Staten-Generaal

Postbus 20018

2500 EA DEN HAAG

Datum Uw brief Ons kenmerk (Kenmerk)

WJB 2001-1310 M

Onderwerp

Effecten harmonisatie kansspelmarkt

Tijdens het Algemeen Overleg d.d. 8 november 2001 en in mijn brief d.d. 16 november 2001 heb ik toegezegd een cijfermatige uitwerking te presenteren van de effecten van de in de notitie "Harmonisatie kansspelvergunningen en positie Staatsloterij" (kamerstukken II, 2000/01, 24 036, nr. 228) van 5 oktober 2001 beschreven harmonisatie van afdrachtpercentages. Deze brief bied ik u mede namens de Staatssecretaris van Justitie aan.

In de bovengenoemde notitie is het uitgangspunt uitgewerkt dat, in tegenstelling tot het huidige kansspelbeleid, aan vergunninghouders en goede doelenorganisaties binnen bepaalde grenzen ruimte wordt gelaten om te komen tot een eigen
-meest optimale- invulling van de verhouding tussen prijzengeld en afdrachten aan goede doelen.

In deze brief worden de effecten van een aantal mogelijke ontwikkelingen technisch doorgerekend en toegelicht. Met de wijziging van de systematiek van de kansspelbelasting is daarbij nog geen rekening gehouden. Opgemerkt wordt dat de feitelijke ontwikkelingen tijdens de overgangsfase door middel van de in de notitie "Harmonisatie van kansspelvergunningen en positie SENS" aangekondigde monitoring zullen worden gevolgd, waarbij met name de ontwikkeling van het marktaandeel van de goede
doelenloterijen ten opzichte van de
Staatsloterij zal worden gevolgd. Daarover zal periodiek aan de Tweede Kamer gerapporteerd worden.

Uitgangspunten

In de genoemde notitie "Harmonisatie
kansspelmarkt en positie Staatsloterij" zijn de volgende uitgangspunten opgenomen:

§ Er wordt naar gestreefd dat de huidige stroom middelen naar goede doelen ten gevolge van de harmonisatie minimaal gelijk blijft;

§ Het financiële belang dat de schatkist heeft bij de kansspelmarkt, zoals dat op dit moment wordt vormgegeven door de verplichte afdracht van de Staatsloterij, blijft minimaal gelijk;

§ De vergunningvoorwaarden dienen voor bestaande en nieuwe vergunninghouders
vergelijkbare mogelijkheden op een aantrekkelijk kansspelaanbod te bieden.

Als uitgangspunt voor de berekeningen zijn de gegevens gebruikt, zoals het College van toezicht op de kansspelen deze heeft
gepresenteerd in zijn Jaarverslag 2000. Tevens is de meerjarenraming van de inkomsten SENS, zoals deze zijn opgenomen in de Hoofdstuk IXB van de Rijksbegroting, weergegeven.

Het betreft de volgende gegevens:

Kansspelmarkt College van toezicht op de kansspelen, 2000

Omzet Afdracht Afdracht Kosten Prijzen
g.d. Staat

SENS 1.313 0 250 187 876

Overige 1408 618 0 305 486 verg.

Totaal 2.721 618 250 (9%) 492 1.362 (100%) (23%) (18%) (50%)

Meerjarenraming SENS, Hoofdstuk IXB, art. 6

2001 2002 2003 2004 2005 2006

289.594 296.595 304.594 312.594 320.595 329.000

Teneinde een inschatting te kunnen maken van de toekomstige ontwikkelingen op de kansspelmarkt is het onvermijdelijk op een aantal punten veronderstellingen te maken :

§ Hoeveel zal de marktgroei bedragen?De afgelopen tien jaar, waarin ook nieuwe vergunninghouders tot de markt zijn toegetreden en aanzienlijke verschuiving van marktaandelen heeft plaatsgevonden, is de totale omzet van de kansspelmarkt gegroeid met gemiddeld 8% per jaar;

§ Hoe zullen marktaandelen
verschuiven?In het jaar 2000 beschikte de SENS over een marktaandeel van 48%. De resterende markt is verdeeld over de overige
vergunninghouders;

§ Welke strategie inzake prijs en afdracht zal gevoerd worden door de "goede doelenloterijen" (Nationale Postcodeloterij / Sponsorbingoloterij, Bankgiroloterij en Lotto) en de goede doelen? Het is met name interessant om te zien of "goede doelenloterijen" slechts het minimumpercentage zullen afdragen aan goede doelen (in combinatie met een hoog prijzengeld) of dat ze het ook vanuit marketing-oogpunt aantrekkelijk vinden om een iets lager prijzengeld te combineren met een hoger dan minimaal afdrachtpercentage. In ieder geval hebben zij in een brief van 2 oktober 2001 aangegeven dat ze niet de intentie hebben allemaal direct op een minimumafdracht aan de goede doelen aan te sturen.

In dit kader is het tevens van belang het de volgende waarschijnlijke ontwikkelingen in de overweging te betrekken:

§ De goede doelenorganisaties verkrijgen straks een grotere vrijheid om zich ten behoeve van hun inkomsten aan een fondsenwervende loterij te verbinden. Zij kunnen dus zelf hun invloed aanwenden bij het kiezen van
vergunninghouders op basis van de de
verschillende prijs/afdrachtpercentages bij verschillende vergunninghouders. Een invloed op het te ontvangen percentage van de omzet is daarmee waarschijnlijk Een goed doel kan met andere woorden kiezen voor een vergunninghouder met een hoog afdrachtpercentage en zit niet verplicht bij een vergunninghouder met een laag afdrachtpercentage. Als het daar toch voor zou kiezen doet het dat waarschijnlijk omdat men er dan kennelijk vanuit gaat dat het effect van het lagere afdrachtpercentage wordt goedgemaakt door het effect van het hogere marktaandeel (ten gevolge van hoger prijzengeld).

§ Verwacht mag worden dat verhoging van het prijzenpercentage een positief effect zal hebben op het (relatieve) marktaandeel van de goede doelenloterijen;

§ Verwacht mag worden dat wanneer de (minimum-)afdracht een gegeven is, de
concurrentie binnen de kansspelmarkt zich als gevolg van de toenemende transparantie zal toespitsen op een hoger prijzenniveau en zo laag mogelijke kosten

Er is geen enkele reden om aan te nemen dat het uitbreiden van het aantal vergunninghouders zou leiden tot hogere kosten, minder marktgroei en/of lagere afdrachten aan derden. De historische ontwikkeling wijst juist op het tegendeel.

In de notitie van 5 oktober jl. betreffende de harmonisatie van de kansspelmarkt wordt een geleidelijke implementatie voorgesteld. De voor SENS en andere vergunninghouders voor de afdracht geldende minimumpercentages zullen geleidelijk naar elkaar groeien. Hierbij laat het kabinet ruimte aan de vergunninghouders tot het maken van eigen keuzes voor wat betreft prijzengelden en afdrachten aan goede doelen. Een exacte inschatting van de keuzes die marktpartijen en consumenten in deze nieuwe situatie zullen maken is echter niet op voorhand te geven. Voor wat betreft de overgangsfase zijn een aantal mogelijke ontwikkelingen in een bijlage bij deze brief beschreven. Het uiteindelijke doel van de harmonisatie, het bereiken van "Model C" heeft als resultaat dat zowel de goede doelenorganisaties als de staat niet meer van de resultaten van één
kansspelaanbieder afhankelijk zijn, doch van de gehele kansspelmarkt. Hieronder is een aantal rekenkundige scenario's binnen dit eindmodel gegeven.

Rekenkundige bewerking van de geldstromen in een geharmoniseerde kansspelmarkt

Na afronding van de overgangsfase van enkele jaren volgt de implementatie van "model C". Ingevolge dit model dragen alle
vergunninghouders op de kansspelmarkt tenminste een vast te stellen deel van de omzet af aan goede doelen respectievelijk de Staat. In de notitie "Harmonisatie kansspelvergunningen en positie SENS" zijn in dit verband indicatief 20% respectievelijk 10% genoemd. De uiteindelijk vast te stellen percentages zullen afhankelijk zijn van de eerder genoemde monitoring. Ook met betrekking tot de onderstaande berekeningen wordt nogmaals opgemerkt dat de keuzes van vergunninghouders, de goede doelen en
consumenten de feitelijke uitkomsten zullen bepalen.

De onderstaande rekenkundige bewerkingen zijn gebaseerd op percentages en cijfers van het College van toezicht voor de kansspelen over het jaar 2000. Uitgegaan is van het huidige marktaandeel van de goede doelenloterijen, te weten 52% en van de geldstroom naar de goede doelen in het jaar 2000 (f. 618 mln.).

De huidige geldstromen zijn vervolgens "herverdeeld" overeenkomstig model C. Daarbij is geabstraheerd van kostenreductie. Verondersteld mag echter worden dat bij een stijgende omzet er sprake zal zijn van dalende meerkosten, zodat in de praktijk de kosten lager zullen uitvallen dan uit de onderstaande tabellen zou blijken. De daaruit voortvloeiende voordelen kunnen ten goede komen aan de goede doelen. Tevens is van belang dat na implementatie van model C de goede doelenorganisaties niet meer, zoals onder het huidige beleid, aan een vaste vergunninghouder zijn gebonden, doch in de gelegenheid zijn om zich te binden aan een vergunninghouder, die voor een specifieke goede doelenorganisatie de beste combinatie van afdrachten en marketing biedt. Tenslotte zal de aangekondigde
uitbreiding van het spelaanbod de groei van de kansspelmarkt stimuleren.

Scenario 1: de goede doelenloterijen dragen 40% af in model C

De eerste berekening gaat uit een
afdrachtpercentage door de goede doelenloteijen van 40%. Daar is invulling aan gegeven door een afdracht van 30% aan de gelieerde goede doelen en, overeenkomstig "Model C", een afdracht van 10% aan de Staat. Voor de SENS wordt uitgegaan van een afdracht aan goede doelen van 20%, hetgeen in model C het verplichte minimum is en 10% aan de Staat. Deze systematiek leidt ertoe dat de afdracht aan de goede doelen in totaal 25% van de omzet van de kansspelmarkt bedraagt.

Kansspelmarkt: Overige vergunninghouders: 30% afdracht, 0% marktgroei, na drie jaren

Omzet Afdracht Afdracht Kosten Prijzen
g.d. Staat
(10%)

SENS 1.313 263 131 187 732 (20%)

Overige 1.408 422 141 305 540 verg. (30%)

Totaal 2.721 685 272 492 1.272 (100%) (25%) (10%) (18%) (47%)

Scenario 2: de "goede doelenloterijen" hebben een afdracht van tussen 30 en 40%

In de volgende berekening is een
marktontwikkeling in beeld gebracht, waarin niet alle goede doelenloterijen kiezen voor een extra afdracht (boven de gestelde wettelijke minimumafdracht). Naast een afdracht van 10% aan de Staat, kiezen de goede doelenloterijen voor een afdracht tussen 20% en 30% (artikel 3 vergunninghouders 30%, Lotto 20%) en de SENS voor 20% aan goede doelen (de minimaal verplichte afdracht). Bij een marktgroei van 0% geeft dat het volgende beeld:

Kansspelmarkt: Overige vergunninghouders gemiddeld 26% afdracht, 0% marktgroei, na drie jaren

Omzet Afdracht Afdracht Kosten Prijzen
g.d. Staat
(10%)

SENS 1.313 263 131 187 732 (20%)

Overige 1.408 365 141 305 597 verg. (26%)

Totaal 2.721 628 272 492 1.329 (100%) (23%) (10%) (18%) (49%)

Bij een te veronderstellen marktgroei gedurende drie jaren levert dit de volgende totalen op van geldstromen binnen de kansspelmarkt.

Kansspelmarkt: Overige vergunninghouders gemiddeld 26% afdracht, na drie jaren

Omzet Afdracht Staat Kosten Prijzen
g.d.

Totaal, 3.061 706 306 542 1507 4% (100%) (23%) (10%) (18%) (49%) groei

Totaal, 3.428 791 343 620 1.674 8% (100%) (23%) (10%) (18%) (49%) groei

Uit deze tabel kunnen we concluderen dat bij een dergelijke keuze van de vergunninghouders reeds zonder marktgroei (0%) een minimaal gelijke geldstroom naar de goede doelen vloeit. Een autonome marktgroei alsmede een te verwachten verschuiving van marktaandelen ten gunste van de goede doelenloterijen, veroorzaakt door de gunstiger concurrentiepositie van de goede doelenloterijen zal naar verwachting deze geldstroom verder doen toenemen. Tevens is aannemelijk dat een meer competitieve markt tot kostenreductie aanleiding zal geven. Eén procent kostenreductie levert bij een 4%-marktgroei ruim
f. 30 miljoen op, die ten goede kan komen aan de goede doelen.

Scenario 3: de "goede doelenloterijen"dragen slechts het minimaal verplichte percentage af.

Een derde berekening kan worden gemaakt voor het geval dat de "overige loterijen" geheel zouden afzien van een hoger percentage afdracht aan goede doelen dan het verplichte
minimumpercentage en dus allemaal op 20% afdracht blijven steken. Wederom wordt uitgegaan van een minimale afdracht van de SENS aan de goede doelen van 20%. Deze berekening is zeker 'worst case' scenario voor de goede doelen, maar tegelijkertijd ook de meest onwaarschijnlijke scenario. Een dergelijke keuze lijkt immers niet voor de hand te liggen, omdat marktpartijen zich met een extra afdracht aan goede doelen positief kunnen onderscheiden en aan deze extra afdrachten aan goede doelen een
marketinginstrument ontlenen. Daarnaast is het zeer onwaarschijnlijk dat bij de door deze keuze ontstane forse toename van de prijzenpot, enige marktgroei achterwege blijft.

Kansspelmarkt: Overige vergunninghouders: 20% afdracht, 0% marktgroei

Omzet Afdracht Afdracht Kosten Prijzen
g.d. Staat

SENS 1.313 262 131 187 732 (20%)

Overige 1.408 282 141 305 681 verg. (20%)

Totaal 2.721 544 272 492 1.413 (100%) (20%) (10%) (18%) (52%)

Bij een te veronderstellen groei gedurende drie jaren levert dit de volgende totalen op van de geldstromen in de kansspelmarkt:

Kansspelmarkt: Overige vergunninghouders: 20% afdracht, na drie jaren

Omzet Afdracht AfdrachtKosten Prijzen
g.d. Staat
(10%)

Totaal, 3.061 612 306 542 1.601 4% (100%)(20%) (10%) (18%) (52%) groei

Totaal, 3.428 686 343 620 1.779(52%) 8% (100%)(20%) (10%) (18%)
groei

De conclusie moet hier luiden dat in het onwaarschijnlijke geval van een marktgroei van 0% in dit scenario de totale stroom middelen naar de goede doelen af neemt. Bij een veronderstelde marktgroei van 4% is de stroom middelen alweer zo goed als op niveau.. Wij benadrukken hier nogmaals dat dit scenario alle logica tart omdat er geheel voorbij gegaan wordt aan het feit dat het zeer waarschijnlijk is dat alleen al de in dit scenario uitbundige groei van de prijzenpot zal leiden tot marktgroei . Uitgaande van de (realistische) veronderstelling dat de kansspelmarkt, gedreven door nieuwe impulsen als gevolg van de harmonisatie van de kansspelmarkt, de hogere beschikbare
prijzengelden, de te verwachten kostenreductie en de aangekondigde uitbreiding van de spelmogelijkheden, een autonome groei zal doormaken, zullen de afdrachten aan goede doelen al snel verder toenemen.Uit dit overzicht blijkt dat de goede doelen al gelijk uitkomen bij een zeer gematigde marktgroei - de helft van de huidige gemiddelde marktgroei ! - zelfs als alle vergunninghouders voor een absolute minimumafdracht aan goede doelen zouden kiezen. Bij een marktgroei overeenkomstig de voorgaande jaren, zullen de inkomsten voor de goede doelen aanzienlijk toenemen.

Conclusie

In deze brief zijn op technische wijze de gevolgen van de voorgestelde harmonisatie doorgerekend. Daarbij zijn de uitkomsten van het uiteindelijke model C in beeld gebracht. De uitkomsten leiden tot de conclusie dat de bij de harmonisatie van de kansspelmarkt voorgestelde afdrachtsystematiek, waarin voor alle
vergunninghouders een minimumafdracht aan goede doelen van 20% en een afdracht van 10% aan de Staat zal gelden, voldoende ruimte biedt om aan de uitgangspunten van budgetneutraliteit voor goede doelen en de staat te voldoen. De scenario's laten zien dat in model C het aantal vergunninghouders niet relevant is bij bespiegelingen over het totaal van de middelen voor goede doelen en schatkist, elke
vergunninghouder is immers onderworpen aan dezelfde minimum afdrachtpercentages.

Uiteindelijk bepalend voor de uiteindelijke gevolgen zijn de keuzes die de vergunninghouders en de goede doelenorganisaties en de consumenten zelf zullen maken.

De staatssecretaris van Financiën

BIJLAGE

Rekenkundige bewerking van de geldstromen in de overgangsfase

In de onderstaande tabel worden een aantal vragen met betrekking tot de geldstromen in de overgangsfase, zoals deze uit de gegevens van het College van toezicht op de kansspelen zijn te af te leiden, beschreven en beantwoord aan de hand van de in de notitie "Harmonisatie kansspelvergunningen en positie SENS"
voorgestelde gefaseerde aanpassingen in de overgangsfase. Hierbij wordt nogmaals opgemerkt dat de keuzes van vergunninghouders, goede doelen en consumenten de feitelijke uitkomsten zullen bepalen.

Tijdens de overgangsfase wordt het minimale afdrachtpercentage voor alle vergunninghouders binnen een periode van drie jaar na de start van de implementatie van de harmonisatie van de kansspelmarkt in enkele stappen naar 25% gebracht. Aannemelijk is dat een aantal vergunninghouders zal kiezen voor een hogere afdracht aan goede doelen, om zich daarmee te onderscheiden van andere vergunninghouders.

In de onderstaande tabel is uitgegaan van het huidige marktaandeel van de goede
doelenloterijen, te weten 52%. Tevens is uitgegaan van de geldstroom naar de goede doelen in het jaar 2000 (f. 618 mln.). Vervolgens zijn op basis van drie verschillende door de vergunninghouders te hanteren
afdrachtpercentages ten behoeve van goede doelen (25, 35 en 40% afdracht) de volgende vragen gesteld:

1. Indien er geen marktgroei optreedt en er geen verschuiving van marktaandelen ontstaat (marktverhouding is nu: goede doelen/SENS = 52/48), wat gebeurt er dan met de inkomsten voor de goede doelen t.o.v. het jaar 2000;

2. Indien er geen marktgroei optreedt, hoe moet de marktverhouding (nu 52/48) er dan uitzien om voor de goede doelen de opbrengsten gelijk te houden t.o.v. het jaar 2000;

3. Indien de marktverhouding gelijk blijft (52/48), welke marktgroei is dan noodzakelijk om voor de goede doelen de opbrengsten gelijk te houden t.o.v. het jaar 2000;

4. Indien er sprake is van een marktgroei van 4%, welke marktverhouding is dan
noodzakelijk voor de goede doelen om de opbrengsten gelijk te houden t.o.v. het jaar 2000;

5. Indien er sprake is van een marktgroei van 8%, welke marktverhouding is dan
noodzakelijk voor de goede doelen om de opbrengsten gelijk te houden t.o.v. het jaar 2000.

Overgangsfase Veronderstelde gemiddelde afdracht door goede doelenloterijen;

Vereiste opbrengsten goede doelen f. 618 mln.

Afdrachtpercentage25% 35% 40%

1 Opbrengst g.d bij 352 mln 493 mln 563 mln 0% marktgroei, en
0% verschuiving
marktaandeel

2 Geen marktgroei, 91/9 65/35 57/43 benodigde
marktverhouding

3 Geen verandering 21% 8% 3% marktverhouding,
benodigde
marktgroei per
jaar

4 Marktgroei 4%, 81/19 58/42 50/50 benodigde
marktverhouding

5 Marktgroei 8%, 72/28 52/48 45/55 benodigde
marktverhouding

De tabel geeft aan dat wanneer de goede doelenloterijen tezamen gemiddeld 35% aan de goede doelen afdragen, bij het uitblijven van marktgroei 13% extra marktaandeel moeten verwerven om een t.o.v. het jaar 2000 gelijke afdracht aan de goede doelen te garanderen. De marktverdeling moet dan worden: 65% voor de goede doelen loterijen en 35 % voor de SENS. Indien er geen verschuiving van marktaandelen zou plaatsvinden, is bij een 35%-afdracht aan goede doelen een marktgroei van 8% vereist om de afdracht aan de goede doelen op hetzelfde niveau te houden als in het jaar 2000. Indien een marktgroei van 4% wordt verondersteld, is een kleine toename van het marktaandeel van de goede doelenloterijen van 6% (van 52 naar 58%) voldoende om de geldstroom naar de goede doelen op hetzelfde niveau te houden als in het jaar 2000.

Uit de tabel blijkt eveneens dat bij een gemiddelde afdracht van de goede doelenloterijen van 40% bij een marktgroei van 4% en een gelijkblijvend marktaandeel de geldstroom naar de goede doelen toeneemt.

Indien alle vergunninghouders kiezen voor een afdracht op het niveau van het vast te stellen minimumpercentage (na drie jaar 25%), zullen bij een gelijkblijvend marktaandeel en het uitblijven van marktgroei de inkomsten voor de goede doelen teruglopen ten opzichte van het jaar 2000. Een dergelijke marktstabilisatie is echter volstrekt niet aannemelijk: bij de uit een dergelijke verlaging van de afdracht voortvloeiende forse verhoging van het prijzenniveau kan marktgroei en verschuiving van marktaandeel naar goede doelenloterijen niet uitblijven. Immers de goede doelen loterijen kunnen vergelijkbare (hoge) prijzen aanbieden als de Staatsloterij, maar de Staatsloterij heeft geen enkel goed doel om zich mee te profileren. Het meest aannemelijke is dat in die situatie de Staatsloterij een groot deel van z'n hele markt zal verliezen aan de goede doelenloterijen.

Aannemelijker is dat de goede doelenloterijen, zoals zij zelf hebben aangegeven, zullen kiezen voor een extra afdracht aan goede doelen, boven op de vastgestelde minimumafdracht. Indien de gemiddelde afdracht 35% van de omzet van de goede doelenloterijen bedraagt, kan daarmee 10% van de omzet van deze vergunninghouders aan het prijzengeld worden toegevoegd. Dit betekent dat de prijzenpot met bijna 30% wordt verhoogd. Een zekere marktgroei alsmede een vergroting van marktaandeel van de goede doelenloterijen zal het te verwachten gevolg zijn.

Ook met betrekking tot de uiteindelijke uitkomsten van marktontwikkelingen in de overgangsfase geldt dat deze uiteindelijk worden bepaald door keuzes van vergunninghouders, goede doelenorganisaties en consumenten. De
berekeningen laten evenwel zien dat zelfs bij gematigde veronderstellingen inzake marktgroei en verschuiving van marktaandelen, de belangen van de goede doelenorganisaties ook in de overgangsfase voldoende gewaarborgd zijn.

---

In de in deze brief opgenomen tabellen zijn uitsluitend guldensbedragen opgenomen. Omwille van de overzichtelijkheid zijn eurobedragen achterwege gelaten.

In de berekeningen is voor de leesbaarheid geabstraheerd van veranderingen als gevolg van de aan dit eindmodel voorafgaande overgangsfase.

donderdag 22 november 2001