Ministerie van Financien

Aan de voorzitter van de

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Plein 2

2511 CR DEN HAAG

Datum Uw brief Ons kenmerk (Kenmerk)

26 november 2001 FM 2001-1971 M

Onderwerp

Institutionele vormgeving van toezicht op de financiële marktsector

In de afgelopen maanden heb ik u op de hoogte gehouden van verkenningen over de institutionele vormgeving van het toezicht op de financiële marktsector van het Mi Financiën en de financiële toezichthouders DNB, PVK en STE, met consultatie van de Consumentenbond en de financiële sectoren. Ik verwijs hiervoor naar mijn bri september en 15 oktober jl. met als bijlagen een briefwisseling met de financiële toezichthouders respectievelijk een daaruit voortgevloeid gemeenschappelijk voo toezichthouders.

Zoals toegezegd, doe ik u bijgaand mijn beoordeling van de uitkomsten van de verkenningen toekomen in een nota Hervorming van het toezicht op de fi analyse van alternatieve toezichtmodellen wordt beschreven welke hervormingen in Nederland kunnen leiden tot een betere doeltreffendheid, marktgerichtheid en efficië toezicht. In lijn met de verkenningen en het daaruit voortgevloeide gemeenschappelijk voorstel van toezichthouders, wordt voorgenomen stapsgewijs te komen tot een toezichtmodel door een benadering langs twee lijnen. Op prudentieel terrein ligt een toenadering van DNB en PVK in de rede waarbij DNB de prudentiële taken van d overgedragen. In de tweede plaats kan worden gekomen tot een ontwikkeling van de STE tot een gedragtoezichthouder door deze naast haar bestaande taken ten aan effectenverkeer onder meer de verantwoordelijkheid te geven voor consumentenvoorlichting en -advisering.

De naam wordt dan gewijzigd in Autoriteit Financiële Markten (AFM). Daarbij past ook het voortouw bij het toezicht op beleggingsinstellingen (thans DNB). Deze bena rekening met de samenhang tussen systeemtoezicht (een centrale-banktaak) en het prudentieel toezicht, bouwt voort op de bestaande organisaties en expertise en is in scenariobestendig. Tot slot bedoelt de nadere uitwerking die de nota geeft aan het voorstel van de toezichthouders, rekening te houden met de reacties van de Consument financiële sectoren op dit voorstel. Met name is aandacht besteed aan de heldere rolverdeling in de uitvoering van het toezicht.

Als vervolg op deze nota stel ik mij voor dat een gedachtewisseling met de Tweede Kamer zal plaatsvinden. Ten behoeve daarvan treft u bijgaand tevens de beantwoo schriftelijke vragen over de institutionele vormgeving van het toezicht op de financiële marktsector d.d. 17 oktober jl. Vervolgens kan de implementatie ter hand worden beschreven in de nota. Belangrijk ijkpunt daarbij is de invoering van de Financiële Bijsluiter bij complexe financiële producten per 1 januari, met verplichtstellin 2002. Aanbeveling uit consumentenonderzoek van het NIPO is dat bij de introductie van de Financiële Bijsluiter, in de aanloop naar de verplichtstelling, duidelijk w consument wie de toezichthouder is (conform voornemen de AFM).

De publiciteitscampagne is begin volgend jaar gepland. Een tweede aandachtspunt is dat op korte termijn duidelijkheid nodig is richting het personeel van de toezich hervorming brengt immers een herschikking van taken met zich. Van de toezichthouders is vernomen dat onzekerheid over de uitkomst van de verkenningen kan leiden tot personeel en de daarbij behorende expertise, met de daaraan verbonden risico's voor de uitvoering van het toezicht.

DE MINISTER VAN FINANCIËN,

HERVORMING VAN

HET TOEZICHT OP DE FINANCIËLE MARKTSECTOR

NOTA

26 NOVEMBER 2001

Inhoudsopgave


1. Inleiding en samenvatting...............................................................................................................................


1.1 Aanleiding en probleemstelling.................................................................................................................


1.2 Bevindingen en beleidsvoornemens...............................................................................................................


2. Analyse alternatieve modellen...................................................................................................................


2.1 Uitgangspunten en opbouw analyse............................................................................................................. 1


2.2 Doeltreffendheid............................................................................................................................................

2.3 Marktgerichtheid...........................................................................................................................................

2.4
Efficiëntie............................................................................................................................................................ 18

2.5 Ervaringen met het sectorale/RFT-model.................................................................................................. 18

2.6 Modellen voor een cross-sector benadering, een vergelijking.................................................... 20

2.6.1 Sectoraal model met RFT..............................................................................................................................

2.6.2 Concentratiemodel.........................................................................................................................................

2.6.3 Functioneel model..........................................................................................................................................

2.7 Gevolgtrekkingen uit de analyse................................................................................................................

3. Een functioneel toezichtmodel voor Nederland................................................................................... 25
3.1 Hervormingen in bestaande context............................................................................................................ 2

3.2 Taakafbakening..............................................................................................................................................

3.2.1 De splitsing in toezichttaken........................................................................................................................

3.2.2 De splitsing bij de uitoefening van het toezicht.............................................................................................

3.2.3 Implementatie..................................................................................................................................................

3.3 Toenadering DNB-PVK.....................................................................................................................................

3.3.1 Ontwikkelingen prudentieel toezicht..........................................................................................................

3.3.2 Organisatorische uitwerking......................................................................................................................

3.4 Verhouding toezichthouders - Minister van Financiën - parlement..................................... 42

3.4.1 Algemeen......................................................................................................................................................... 42

3.4.2 Verantwoording door DNB ten aanzien van niet-ESCB-taken....................................................................... 43

4. Internationale scenariobestendigheid........................................................................................................ 45
4.1 Ontwikkelingen in Europa.........................................................................................................................

4.2 Ontwikkelingen in de Verenigde Staten....................................................................................................... 47

4.3 Deelname aan internationale fora............................................................................................................ 4

5. Consultatie van marktpartijen...................................................................................................................
Bijlagen


1. Adviesaanvraag van de Minister van Financiën aan de toezichthouders d.d. 12 september 2001


2a. Gemeenschappelijk voorstel van de toezichthouders d.d. 12 oktober 2001
2b. Verslag van de toezichthouders van een bijeenkomst met de sector d.d. 16 augustus 2001

3. Reacties op het voorstel van de toezichthouders ontvangen van de belangenorganisaties

4. Bevindingen van studiebezoek aan Australië

5. Advies van prof. mr. C.A.J.M. Kortmann over verhouding DNB-toezicht/ESCB

1. Inleiding en samenvatting



1.1 Aanleiding en probleemstelling

De Nederlandse financiële wereld kent een traditie van vernieuwing. Dat geldt nationaal, en ook in internationaal perspectief. Die traditie is te danken aan vitale on en mede mogelijk gemaakt door het toezicht. Voorbeelden zijn er te over: rond 1990 al ontstonden in Nederland financiële conglomeraten en bijpassend toezicht, consumen van een zeer efficiënt betalingsverkeer, de productvernieuwing in verzekeringsland kent geen grenzen, de beurs is een kleine-beleggersbeurs van internationale allure, e marktsector, zijn de kapitaalgedekte pensioenen een internationaal voorbeeld.

Die traditionele dynamiek is in een nieuwe fase beland, nationaal èn internationaal.

In Nederland vinden innovaties plaats die de grenzen tussen bankieren, verzekeren en beleggen doen vervagen. Dat geldt voor instellingen en voor producten. Instellingen strategieën variërend van conglomeraatvorming tot nichespecialisatie, beide in allerlei vormen en maten. Producten zijn er in alle soorten en smaken: van recht bank/verzekerings/beleggingsproducten tot gemengde aanbiedingen die de consument maatgericht beogen te gerieven. Hoe deze dynamiek ook uitpakt: zeker is dat het keur sectorlandschap van banken, verzekeraars en beleggers tot het verleden behoort. De markt doet haar werk, in het belang van de consument èn van de financiële

Ook internationaal is veel in beweging, vanuit Nederland en vanuit concurrerende landen.

Verschillende Nederlandse financiële instellingen zijn uitgegroeid tot spelers van internationaal formaat, met activiteiten in vele delen van de wereld. Interessant is expansie geen uniform recept ten grondslag heeft gelegen: Nederlandse banken, verzekeraars èn conglomeraten hebben hun weg in de wereld gevonden. Dat geldt ook voor d in den brede marktgericht Nederlands toezicht heeft elk van hen daartoe de ruimte gegeven.

Tegelijk heeft het buitenland niet stilgezeten. De Nederlandse vrijheden in en tussen sectoren en het bijbehorende moderne toezicht hebben elders hun ingang gevonden. O internationale financiële instellingen in velerlei soorten en maten ontstaan, die de concurrentie op het open internationale toneel kunnen aangaan. Relevant voor Nede onze thuismarkt relatief beperkt van omvang is. Waar grote landen zoals het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Frankrijk en de Verenigde Staten binnenland differentiatievoordelen kunnen behalen, moet Nederland comparatief voordeel zoeken in innovatie en internationalisatie. Een afwachtende attitude bij markt of overheid achterstand betekenen.

Deze nationale en internationale trends vinden hun neerslag in het Nederlandse toezicht. Dit is steeds meer cross-sector van aard. Dat geldt zowel in de prudentië stabiliteit van financiële instellingen, zoals reserve- en risicobeheer) als in de sfeer van het gedragstoezicht (de omgang van instellingen met elkaar en met de cons transparantie en voorlichting) en integriteit.

De verklaring daarvoor is simpel: toezicht volgt de markt èn de optiek van de consument.

Voor een beoordeling van de institutionele vormgeving van het toezicht op de marktsector staan tegen deze achtergrond drie invalshoeken centraal. Ten eer doeltreffendheid van het toezicht zelf: in welke vormgeving kunnen de publieke doelen van het toezicht het best worden verwezenlijkt? Ten tweede is toezicht: welke vormgeving kan innovatie en concurrentiekracht in een vrije markt het best accommoderen? Ten derde is er de efficiëntie van het toe voor instellingen de geringste administratieve en financiële belasting?

Deze institutionele vormgeving is in ons land primair sectoraal van aard: de Nederlandsche Bank ("DNB") voor banken en beleggingsinstellingen, de Pensioen- & Verze ("PVK") voor verzekeraars, en de Stichting Toezicht Effectenverkeer ("STE") voor beurs en effecteninstellingen. Gegeven de geschetste cross-sector trend is daar in 1999 Financiële Toezichthouders ("RFT") als samenwerkingsverband voor het toezicht op de marktsector aan toegevoegd. Dit is nuttig gebleken. Voor de ontplooiing van cross-s heeft de RFT zich voor Financiën een nuttige gesprekspartner getoond. Voor een cross-sector consistente benadering van het toezicht is de RFT voor DNB, PVK en STE nutt bij de totstandkoming van regelgeving en beleid. De RFT heeft onder meer een belangrijke adviserende rol kunnen spelen ten aanzien van het prudentieel toezicht o conglomeraten en de introductie van de Financiële Bijsluiter.

Tegelijk blijft het huidige model ook met de RFT in de kern sectoraal van aard. Twee jaar ervaring met dit model heeft in brede kring de vraag opgeworpen of ook in de belang van de Nederlandse consument en dat van de Nederlandse financiële instellingen met voortzetting van dit model optimaal is gediend, dan wel gezocht moet wor internationaal perspectief) naar een model gericht op de ambitie die de Nederlandse financiële sector traditioneel heeft gekenmerkt.

De verkenning van deze vraag is door Financiën en de toezichthouders ter hand genomen. Het resultaat is deze nota. Ter inleiding zijn de volgende inhoudelijke en opmerkingen relevant. De inhoudelijke opmerkingen vloeien rechtstreeks voort uit de drie bovengenoemde invalshoeken.

Een leidraad ten aanzien van de doeltreffendheid van het toezicht is, naast de soliditeit van financiële instellingen, het pleidooi van de Consumen uniforme en institutioneel geïntegreerde benadering van de consument. De eerder dit jaar door DNB, PVK en STE samen gerealiseerde telefonische toezichtlijn voo consumenten is een goede stap gebleken, maar er is meer werk aan de winkel.

Doel is een toezichtvormgeving die het mogelijk maakt om beleid en uitvoering inzake bejegening van consumenten op een systematisch cross-sector wijze in het vat te gi blijft het voor de consument moeilijk te volgen.

Ten tweede is er de manier waarop de marktgerichtheid van het toezicht ten dienste kan staan aan de concurrentiekracht van financiële instellingen. en derhalve gelijk speelveld. Niet alleen aan de verschillende internationaal concurrerende, grote instellingen moet door het toezicht alle mogelijke ruimte worden geb meer gespecialiseerde en mogelijk lokaal georiënteerde aanbieder - in welke sector ook - verdient een gelijk speelveld.

Het toezicht moet allerlei conglomeraatvorming mogelijk maken, maar niet bevoordelen ten opzichte van pure banken en verzekeraars. Op alle terreinen is vrij baan voor innovatie geboden.

De derde invalshoek (efficiëntie, d.w.z. de administratieve en financiële belasting door het toezicht) is meer praktisch van aard maar daarmee zeke moet worden dat marktpartijen worden belaagd door overlappende toezichthouders met telkens weer dezelfde administratieve eisen. Het dient nergens toe als instellin driemaal toezichthouders over de vloer krijgen met vragen over hetzelfde toezichtterrein. Dat levert onnodige administratieve belasting. En het levert doublures in he prijskaartje van het toezicht. Juist in tijden van toenemende intensiteit en complexiteit van toezicht, en derhalve oplopende kosten, is van belang dat overlap wordt dit punt is het huidige model steeds meer gaan wringen. Daar is iedereen het over eens.

Vanuit deze invalshoeken is door Financiën en de toezichthouders de vormgeving van het toezicht verkend. Ten opzichte van de onder toezicht staande instellingen procedure gehanteerd. In de verkennende fase, rond de zomer, is door Financiën en de toezichthouders het oor te luisteren gelegd bij instellingen en vertegenwoordige Doel was ervaringen en aandachtspunten te vernemen die voor de verdere oordeelsvorming relevant zouden kunnen zijn. Na de zomer is over contouren van een aa toezichthouders en de Minister van Financiën gesproken met sleutelpersonen en besturen van de vertegenwoordigende organen van het bank-, effecten- en verzekeringsweze is door de toezichthouders, op verzoek van de Minister van Financiën (bijgesloten als bijlage 1) en in het licht van de verrichte verkenningen, een voorstel aan h (bijgesloten als bijlage 2a). Dit is door de Minister met een positieve beoordeling voor formele reactie voorgelegd aan de Consumentenbond, de Nederlandse Vereniging va Raad van de Effectenbranche, alsmede het Verbond van Verzekeraars. De reacties zijn bijgesloten in bijlage 3, en van een beleidsmatig antwoord voorzien in hoofdstu nota. Daar is ook een overzicht opgenomen van door Financiën gevoerde consultatiegesprekken. Aldus is met deze, zorgvuldig op de fase van gedachtevorming afgestemde, s consultaties beoogd recht te doen aan de expertise en de belangen van de onder toezicht staande instellingen.

De reikwijdte van de nota tenslotte is beperkt tot de financiële marktsector. Pensioenregelingen zijn de primaire verantwoordelijkheid van sociale partners; de publiek door middel van de verplichtstelling en de specifieke fiscale faciliëring voor de produkten in de tweede pijler zijn exponenten van die specifieke positie. Om die rede gekozen het pensioentoezicht buiten deze nota te laten; het vormt dan ook geen onderdeel van de analyse en beleidsvoornemens. Het toezicht op deze sector uit h Pensioen- en Spaarfondsenwet, onder verantwoordelijkheid van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, is een separate taak van de PVK. Deze taak bl voornemens met betrekking tot het toezicht op de financiële marktsector ongemoeid bij de zelfstandige toezichthouder PVK. Een separate afweging door de de verantwoordelijken is aldus mogelijk en passend. Deze lijn ontmoette begrip in een overleg van de Staatssecretaris van SZW en de Minister van Financiën met bestuu koepels van pensioenuitvoerders op 15 oktober 2001.

Bij die separate afweging zullen toezichthouder, sociale partners en de koepels van pensioenuitvoerders worden betrokken. De staatssecretaris van SZW neemt het voortouw volgende overwegingen relevant zijn.

Een kleine twee jaar geleden is voor wat betreft de inhoud van het toezicht op collectieve pensioenregelingen een forse inhaalslag gepleegd (Wet van 22 december 1999, wel PSW 1,5 fase genoemd). Het ligt in het voornemen deze wet over circa drie jaar te evalueren. Er zijn op dit moment geen Europese ontwikkelingen die tot heroverw inhoud van het pensioentoezicht nopen.

Voor het eenduidig uitvoeren van regelgeving is het, mede in het licht van de steeds terugkerende discussies over de taakafbakening tussen levensverzekeraars en pens aangewezen dat het materiële toezicht op collectieve pensioenregelingen bij dezelfde toezichthouder is belegd, ongeacht of die regeling door een pensioen levensverzekeraar wordt uitgevoerd.

De politieke verantwoordelijkheid voor zowel het financiële als het materiële toezicht op de aanvullende pensioenen ligt bij de Minister/Staatssecretaris van Soci Werkgelegenheid. Het is denkbaar dat een andere vormgeving of positionering van het toezicht als mogelijk uitvloeisel van bovengenoemde afweging er in de toekomst to dat aan deze politieke verantwoordelijkheid op een andere wijze invulling zal worden gegeven dan thans het geval is. Bij het toezicht op de aanvullende pensioenen termijn geen scheiding aan de orde tussen financieel en materieel toezicht. Dat zal afhangen van de te maken gedegen analyse en te voeren discussie, waarbij een rol spe materiële wijziging in een pensioenregeling direct (forse) financiële consequenties heeft, temeer omdat die wijziging voor alle betrokkenen geldt of Efficiency-overwegingen zullen uiteraard ook een rol spelen.

De reikwijdte van de nota omvat evenmin mededingingsaspecten. De Mededingingswet 1998 is van toepassing op alle bedrijfssectoren, ook de financiële marktsector. De ui de Mededingingswet is opgedragen aan de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa). Uitgangspunt is dat ook voor de uitvoering van eventuele sectorspecifieke mededin zoals de Gaswet en de Wet personenvervoer, de NMa de aangewezen instantie is.

In het kader van de Mededingingswet voert de NMa het karteltoezicht, het toezicht op misbruik van economische machtsposities en het concentratietoezicht. Opgemerkt ka tot 1 januari 2000 het concentratietoezicht op de financiële marktsector voorlopig niet onder de competentie van de NMa viel, om de mogelijke collisie van competentie en de financieel toezichthouders nader in kaart te brengen. Met ingang van 1 januari 2000 echter is het concentratietoezicht van de Mededingingswet ook van toep financiële sector. In verband daarmee is tussen de NMa, DNB en PVK een protocol gesloten over afstemming van het door die instanties uitgeoefende concentratieto financiële sector in (financiële) noodsituaties. De voornemens in deze nota, die een institutionele hervorming betreffen van het financiële toezicht op de financiële brengen geen wijziging in de bestaande competentieverdeling tussen het financieel toezicht en het mededingingstoezicht.

De opbouw van de nota is als volgt. In hoofdstuk 2 worden drie alternatieve modellen voor de vormgeving van het toezicht vergeleken: het huidige sectorale/RF concentratiemodel (één enkele toezichthouder); en een functioneel model (separate toezichthouders per doelstelling van toezicht). De bovengenoemde drie inhoudelijke worden telkens als criteria gehanteerd.

In hoofdstuk 3 wordt, conform het voorstel van de toezichthouders, een geprefereerde, op Nederland toegespitste variant van een functioneel model uitge implementatievoornemens voorzien. De internationale scenariobestendigheid van dat voorgenomen model is onderwerp van hoofdstuk 4. In hoofdstuk 5 tenslotte wordt in reacties van marktpartijen op dat voorstel. In de hierna volgende paragraaf worden de analytische bevindingen en de beleidsvoornemens van deze nota kort

1.2 Bevindingen en beleidsvoornemens

Startpunt van de inhoudelijke fundering van deze nota is een vergelijking van drie alternatief begaanbare toezichtmodellen voor ons land: het huidige sectorale/RF concentratiemodel (één toezichthouder), en een functioneel model (toezichthouders per toezichtdoelstelling). Deze alternatieven zijn getoetst tegen de bovengenoem doeltreffendheid, marktgerichtheid, en efficiëntie.

Het eerste model betreft de huidige situatie, waar de in de kern sectorale toezichthouders DNB, PVK en STE voor cross-sector onderwerpen samenwerken in de RFT. Gegeven toezichthouders, worden de mogelijkheden voor deze samenwerking inmiddels maximaal uitgebuit, zeker met het wetsvoorstel dat een wettelijke basis beoogt te bieden Verdere uitbouw zou alleen denkbaar zijn door aan de RFT eigen formele bevoegdheden en een eigen apparaat toe te wijzen. Dan zou echter een vierde toezichthouder ontsta van de drie gehanteerde criteria zou dit sterk negatief scoren: verwarring van verantwoordelijkheden, gemengde belangen van sectorale toezichthouders, overlap en derhal lasten. Dit is niet als een zinvol alternatief te beschouwen.

Het Nederlandse toezicht heeft een heel goede reputatie opgebouwd. Overleg in de RFT kan ertoe bijdragen dat leemtes en verschillen rond sectorgrenzen worden tege ontstaan van nieuwe leemtes en verschillen is echter inherent aan het sectorale model, in de geschetste markt- en beleidsomgeving die zich steeds meer cross-sector ont goed voorbeeld is het genoemde pleidooi van de Consumentenbond om te komen tot cross-sector geïntegreerd consumententoezicht. Op het tweede criterium, de marktgericht toezicht, heeft de RFT de afgelopen twee jaar in deze cross-sector omgeving voor de beleidsvorming belangrijke prestaties geleverd (soliditeittoezicht conglomeraten bijsluiter voor de consument). Tegelijk zijn evenwel de begrenzingen aan het licht gekomen, voor de beleidsvorming (telkens drie sectorale gesprekspartners per beleidsinitiatief) en misschien nog wel meer voor de uitvoering (gezamenlijk optreden bij gescheiden rollen). Dit uit zich vervolgens ook bij het derde criterium: aan van drie sectorale toezichthouders met elk een zelfstandige verantwoordelijkheid is inherent een neiging tot overlap op sectoroverstijgend terrein en dito c administratieve en financiële lasten voor de markt, hoezeer de toezichthouders zich in het kader van de RFT ook inspannen om dat te vermijden. De toezichthouders eersten om dit te onderkennen, getuige hun advisering bijgesloten in bijlage 2a. Ook bij marktpartijen is dit, terecht, een belangrijk aandachtspun

Op het eerste oog zou het concentratiemodel (één toezichthouder) veel van de geconstateerde nadelen van het huidige model kunnen wegnemen. Dit model biedt immers één a en één uitvoerder voor alles. Bij nadere beschouwing blijkt echter de vraag: in hoeverre is dit slechts optisch?

Risico van een megatoezichthouder is dat de interne organisatie onvoldoende recht kan doen aan de onderscheiden doelstellingen van toezicht, ten detrimente slagvaardigheid van het beleid als de doeltreffendheid en de efficiëntie van de uitvoering. Binnen de megatoezichthouder kan het gedragstoezicht ondergesneeuwd rak soliditeits-(prudentieel)toezicht, of andersom. Bureaucratisering schuilt om de hoek. In het Verenigd Koninkrijk is enige ervaring opgedaan met één toezichthouder, ge separaat van de centrale bank. Dit kent als belangrijk bijkomend nadeel (zeker in een relatief geconcentreerde markt als die van Nederland) dat het systeemtoezicht is van de verantwoordelijkheid voor de soliditeit van individuele instellingen.

Het derde model, één toezichthouder per toezichtdoelstelling (prudentieel, gedrag), scoort analytisch goed op elk van de drie criteria. In een markt die zich sterk ontwikkelt, is de doeltreffendheid van het toezicht gediend met toezichthouders die zich voor alle instellingen richten op hun soliditeit respectievelijk hun gedrag in ten opzichte van de consument. Ook voor de marktgerichtheid van een zich steeds meer cross-sector ontplooiend toezicht biedt dit voordelen. Overlap en bijbehorende adm en financiële lasten kunnen in dit model worden vermeden, mits de doelstellingen en werkterreinen van de functionele toezichthouders niet alleen analytisch maar ook in kunnen worden gescheiden.

De toezichthouders zijn blijkens hun voorstel van oordeel dat dit laatste goed mogelijk is. Het voorstel wordt door het kabinet onderschreven en de voorgestelde ordening wordt gesteund. Het is het voornemen het Nederlandse toezicht naar die ordening te doen evolueren langs twee hoofdlijnen. Ten eerste leggen DNB en PVK prudentieel (soliditeits-)toezicht op banken, beleggingsinstellingen en effecteninstellingen (DNB) en verzekeraars (PVK). Hiermee worden mogelijkheden gecreë cross-sector benadering op prudentieel terrein ten aanzien van bijvoorbeeld het toezicht op financiële conglomeraten en risico-georiënteerd toezicht. Voor prudentieel puur sectorale instellingen blijven DNB respectievelijk PVK zelfstandig verantwoordelijk, het prudentieel toezicht op conglomeraten profiteert van een effectieve bes operationele toenadering tussen beide toezichthouders. Ten tweede evolueert de STE tot een nieuwe, cross-sector gedragstoezichthouder voor alle financiële instellingen gescheiden werkterrein is ingegeven op inhoudelijke gronden, en ook om een toenadering van DNB en PVK bij uitsluiting van STE mogelijk te maken. Daarbij is een naams Autoriteit Financiële Markten ("AFM") passend.

Aldus kunnen de voordelen van een functionele benadering worden uitgebuit: doeltreffend toezicht gericht op financiële soliditeit en consumentenbescherming, marktgeri geënt op concurrentiekracht van financiële instellingen, en beheersing van administratieve en financiële toezichtlasten. De te behalen synergievoordelen zoals voorgen toezichthouders (bijlage 2a) spreken wat dit laatste betreft boekdelen. Situering van het prudentieel toezicht dichtbij de centrale bank doet bovendien recht verwevenheid ervan in ons land met systeemstabiliteit (kerntaak centrale bank) en aan de internationaal vooraanstaande positie op dat terrein van DNB, onder handh internationale positie van de PVK. Daarmee wordt de aansluiting met de ECB (het scharnierpunt voor systeemstabiliteit in Europa) behouden. Dit is een wezenlij internationale scenariobestendigheid. De voor Nederland gekozen benadering wordt dan ook gesteund door de ECB. Ook in andere opzichten is de gekozen benadering in scenariobestendig, gegeven de internationale trend naar cross-sector integratie.

Mocht Europa uiteindelijk tenderen naar het model van een enkele toezichthouder, dan laten de thans te zetten stappen toe dat Nederland daarin meegaat (integratie DNB/ Of dat de trend zal zijn, is thans echter allerminst helder. Niet scenariobestendig zou de omgekeerde benadering zijn (fusie tot een enkele toezichthouder, ontvlechting naar twee functionele). De ervaringen van Australië met een functioneel toezichtmodel zijn bij de voorbereiding benut (zie bijlage 4), het gekozen mo wezenlijk vanaf.

De handschoen of beide toezichtdomeinen en de rollen van de desbetreffende toezichthouders in de praktijk goed te scheiden zijn, wordt in de advisering door de toezic de bijbehorende uitwerking in de nota opgenomen.

Daarbij, en ook in de voorgenomen implementatie, staat een pragmatische aanpak voorop. Er wordt niet gestreefd naar een theoretisch geperfectioneerde afbakening, d geleidelijke aanpak steunend op een heldere en praktisch goed begaanbare herverkaveling van toezichtdomeinen op kernonderdelen. Vanaf voorjaar 2002 wordt de AFM (re STE) verantwoordelijk voor de introductie van de Financiële Bijsluiter met voorlichting over complexe financiële producten ten behoeve van de consument. In een nade vervolgfase, afhankelijk van praktische realiseerbaarheid, wordt de AFM zo spoedig mogelijk conform voorstel van de toezichthouders verantwoordelijk voor het volledi sectoraal en cross-sector consumententoezicht. In de loop van 2002 draagt voorts DNB het gedragstoezicht op beleggingsinstellingen en het toezic aan de AFM. Andersom draagt de AFM het prudentieel toezicht op effecteninstellingen dan over aan DNB. Tezamen is dit de herverkaveling op kernonderdelen die ervo DNB/PVK zich in hoofdzaak kunnen gaan toeleggen op prudentieel toezicht en de AFM in hoofdzaak op gedragstoezicht. De bijbehorende afbakening van toezichtdomeinen en van het toezicht door de toezichthouders is uitgewerkt in hoofdstuk 3, en zal de komende maanden worden vertaald naar de (beperkt) benodigde regelgeving en uitvoerin Vanzelfsprekend zullen de onder toezicht staande instellingen bij deze praktische vertaling volop worden betrokken. Het te introduceren toezicht op tussenpersonen is nog niet behandeld; daarover zijn belanghebbenden de afgelopen periode geconsulteerd en wordt thans een beleidskader voorbereid.

De contouren van dit model zijn uitvoerig besproken met marktpartijen. Hun reacties op het voorstel van de toezichthouders, opgenomen in bijlage 3, geven geen unif zien. Alle partijen vinden dat het huidige RFT-model niet voldoet; aandacht is nodig voor de cross-sector dimensie en voor lacunes en overlap. De Consumentenbond is voorstander van concentratie van het consumenten-(gedrags)toezicht bij één toezichthouder, en pleit er bovendien voor om daar ook het geconcentreerd prudentieel dienste van de consument bij onder te brengen. Twee sectororganen zien mogelijkheden om het sectorale/RFT-model te versterken, en hebben bedenkingen bij de voorgestane Deze zijn echter uiteenlopend van aard. De voorgestelde toenadering tussen DNB en PVK op prudentieel terrein krijgt brede steun; met name de Nederlandse Verenigin ("NVB") en het Verbond van Verzekeraars ("Verbond") laten zich expliciet in positieve zin uit. De NVB vraagt daarbij om nadere overweging en aanpassing van de af opzichte van het gedragstoezicht en heeft daarvoor een alternatief aangedragen (eveneens opgenomen in bijlage 3).

Zij denkt daarbij in de richting van een meer dominante rol van de vergunningverlenende toezichthouder in bepaalde situaties zoals betrouwbaarheidstoetsing bestuurder den brede de omgang met financiële instellingen. In hoofdstuk 5 is aangegeven dat de benadering gekozen in deze nota op de meeste onderdelen goed spoort met het nader aangedragen alternatief. Volgens het Verbond is het niet mogelijk om een goede scheiding aan te brengen tussen prudentieel en gedragstoezicht. Het Verbond wenst een na gezamenlijk op te stellen door de toezichthouders en het Verbond; en stelt voor een adviesaanvraag te doen aan de Sociaal-Economische Raad. Tegelijkertijd geeft het Ve benadering van de NVB een beter alternatief te vinden.

Dit beeld van uiteenlopende standpunten is eerder ervaren door de toezichthouders bij hun sonderingen rond de zomer (bijlage 2a en 2b). De toezichthouders geven in hu aan met de zorgen van marktpartijen zo goed mogelijk rekening te hebben gehouden. De kern van de bezwaren van de sectororganen richt zich op de afbakening van toezich bevoegdheden van de toezichthouders. In het gezamenlijk voorstel van de toezichthouders en de nadere uitwerking in deze nota is geëxpliciteerd welke toezichthou situatie op welke wijze eindverantwoordelijk is.

Dat is er telkens maar één. Daarmee zijn de wezenlijke bezwaren ondervangen, en kan met de voorgestelde benadering de door de Consumentenbond onderschreven wijz toezicht ter hand worden genomen. Bij de verdere uitwerking zullen marktpartijen vanzelfsprekend worden betrokken; de bezorgdheid in het veld over de op st veranderingen wordt zeer serieus genomen.

Er zijn, tenslotte, drie redenen om de hervorming thans uit te voeren. Ten eerste is het proces van analyse en toegespitste consultatie nu ruim een half jaar aan d argumenten goed gewisseld en heeft dit geresulteerd in een afgewogen voorstel van de gezamenlijke toezichthouders en in de onderhavige kabinetsnota. Ten tweede w voorjaar - helaas later dan nagestreefd - de Financiële Bijsluiter voor de consument massamediaal geïntroduceerd en is daarvoor een herkenbare afzender nodig. Voordi besloten en voorbereid of dat de AFM is of de sectorale toezichthouders DNB, PVK en STE. De tweede optie is vanuit consumentenoptiek zeer onaantrekkelijk want vers derde moet te lange onzekerheid onder de personeelsleden van de toezichthouders worden vermeden. Na ruim een half jaar analyseren en consulteren en in het zicht van e implementeren hebben zij recht op helderheid. Ervaringen elders hebben geleerd dat onzekerheid bij het personeel van de toezichthouders kan leiden tot vertrek naar de en daarmee samenhangend verlies van expertise en het risico van ongelukken in het toezicht zelf. In Duitsland en het Verenigd Koninkrijk werden drastische hervormi toezicht "overnight" aangekondigd, in Nederland is het proces van consultatie nuttig gebleken.

2. Analyse alternatieve modellen



2.1 Uitgangspunten en opbouw analyse

Voor Nederland is een competitieve en innovatieve financiële sector van bijzonder belang. Binnen de economie vervult de financiële sector een cruciale rol, voor de cons financiële producten een bijzondere betekenis (sparen, beleggen, verzekeren). Derhalve is voor de internationale ontplooiings- en concurrentiekracht van deze sector, middelgrote economie als die van Nederland waar niet eindeloos binnenlands schaalvoordelen te behalen zijn, een uitstekende en vernieuwende kwaliteit van het toezicht

· voor Nederlandse financiële instellingen draagt vooraanstaand toezicht bij aan de concurrentiepositie;

· voor Nederlandse financiële consumenten versterkt vooraanstaand toezicht de positie om tot verantwoorde beslissingen te komen.

Voor het bereiken van de gewenste kwaliteit van het toezicht is een institutionele structuur vereist die goed toezicht stimuleert. Daarbij staan drie criteria cen eerste plaats is van belang de doeltreffendheid van het toezicht. Bepalend voor de beoordeling van het toezicht is immers de mate waarin de verschi bereikt. In de tweede plaats dient de aandacht uit te gaan naar de marktgerichtheid van het toezicht. De structuur van het toezicht is mede bepalen inspelen op de eisen die de ontwikkelingen in markt en beleid stellen. Het derde criterium betreft de kosten van het toezicht. Voorkomen moet worden dat de onder toez instellingen worden geconfronteerd met onnodige kosten. De structuur van het toezicht kan de efficiëntie ervan dienen door overlap in de organisati waar mogelijk te vermijden.

De eerst volgende drie paragrafen brengen de drie criteria in kaart aan de hand van feiten en ontwikkelingen. In paragraaf 2.2 worden de doelstellingen van het toezich alsmede hun samenhang en onderscheid. In paragraaf 2.3 wordt een aanduiding gegeven van de relevante gegevens en ontwikkelingen in markt en beleid. Paragraaf 2.4 beste aan de kostenontwikkeling van het toezicht in Nederland en de daarmee samenhangende factoren. Vervolgens wordt aandacht besteed aan de vraag in hoeverre het huidige t aan deze criteria voldoet (paragraaf 2.5) en een vergelijking gemaakt tussen dit model en twee alternatieve modellen (paragraaf 2.6). Aldus wordt inzichtelijk gema wijze de institutionele inrichting het toezicht ook inhoudelijk kan bevorderen. Paragraaf 2.7 sluit de analyse af met een weergave van de belangrijkste

2.2 Doeltreffendheid


Eerste criterium voor de inrichting van het toezicht is de doeltreffendheid. Het toezicht op de financiële marktsector dient drie zelfstandige, nevengeschikte doe stabiliteit van het systeem, soliditeit van financiële instellingen, en goed gedrag/transparantie op de markt. Deze drie doelstellingen vormen de basis voor de in toezicht. Daarbinnen kunnen aspecten worden genoemd waarop het toezicht eveneens gericht is, zoals de integriteit van de financiële marktsector. Deze hangen echter same meer van de drie genoemde doelstellingen en zijn niet zelfstandig van aard.

Het systeemtoezicht is gericht op de stabiliteit van het financiële systeem als geheel. Doel hierbij is te voorkomen dat (financiële) problemen bij overslaan naar andere financiële instellingen en/of financiële markten. De verantwoordelijkheid voor systeemtoezicht ligt veelal bij de centrale bank, zo ook in Nederl deze taak vervult.

Het prudentieel toezicht richt zich op het bevorderen van de financiële soliditeit van financiële instellingen. De prudentieel toezichthouder beoog beheersen; overigens zonder dit in een markteconomie te kunnen uitsluiten. Uiteraard is de soliditeit van instellingen uiteindelijk van groot belang voor d

Het gedragstoezicht richt zich op het bevorderen van een ordelijk en transparant marktproces, zuivere verhoudingen tussen marktpartijen en in dat v consument (transparantie, voorlichting). Kernonderdelen zijn aspecten als het toezicht op de organisatie van effectenmarkten, het effectentypisch gedragstoezicht en het informatievoorziening aan en advisering van de consument.

Het systeemtoezicht en het prudentieel toezicht kennen een belangrijke samenhang. Prudentieel toezicht draagt bij aan de stabiliteit van het systeem, en inform soliditeit van financiële instellingen is belangrijke input voor het systeemtoezicht. Hoewel een systeemcrisis nooit volledig uit te sluiten is, verkleint goed prudenti het risico daarop. Adequate informatie over de soliditeit van financiële instellingen is voor de uitoefening van het systeemtoezicht van belang om adequaat te kunnen een dreigende systeemcrisis alsmede bij preventie van systeemrisico. Ook omgekeerd beschikt de systeemtoezichthouder als centrale bank over informa nuttig kan zijn. In haar marktoperaties (uitvoering monetair beleid en beheer reserves) kan de centrale bank vroegtijdig signalen over financiële ontwikkelingen Voor de uitoefening van het systeemtoezicht en het prudentieel toezicht is het derhalve van belang de wederzijdse samenhangen (met name bij grote die in Nederland kennen) in de vormgeving van het toezicht tot zijn recht te laten komen en ook in praktische zin een nauwe relatie tussen prudentieel toezicht en sys te leggen.

Deze inhoudelijke samenhang tussen systeemtoezicht en prudentieel toezicht is pregnanter dan de samenhang tussen deze beide enerzijds en gedragstoezicht and gedragstoezicht richt zich immers op de zuivere verhoudingen van marktpartijen en staat niet in directe relatie tot de soliditeit van financiële instellingen financiële crisissituaties. In de relaties tussen het gedragstoezicht enerzijds en het prudentieel en systeemtoezicht anderzijds kan worden volstaan met informatie-uitwisseling- en samenwerkingmechanisme. Daarbij komt dat de prudentiële doelstelling en de gedragsdoelstelling vragen om een geheel eigen filos herkenbaarheid van een toezichthouder. Ter illustratie kan de schets in figuur 1 dienen. Overigens laten deze onderscheiden rollen uiteraard onverlet dat uiteindelijk het prudentieel toezicht nagestreefde soliditeit van financiële instellingen het belang dient van de consument.

Tevens geldt dat handhaving van een ordelijk functioneren van markten bijdraagt aan beperking van systeemrisico's (zoals in de uren en dagen volgend op 11 septe gebleken).

Figuur 1:

Profielen ter illustratie van de filosofie achter het prudentieel toezicht en het gedragstoezicht

Prudentieel toezicht Gedragstoezicht

à ten dienste van het à het publiek de hand publiek reikend

à alert en à coachen van 16 mln vertrouwenwekkend keuren van verantwoordelijke (aspirant-) complexe financiële instellingen deelnemers aan het verkeer op de financiële markten

à gericht op financiële à gericht op (externe) soliditeit instellingen met relaties tussen partijen op de dynamische risicoprofielen financiële markten

à achter de schermen à voor de bühne

à vernieuwen à ontwikkelen nieuwe toezichtinstrumenten (integraal toezichtdomeinen toezicht op financiële (consumentenvoorlichting en conglomeraten, nieuwe breed -advisering, waaronder de toepasbare risico/meettechnieken) Financiële bijsluiter)

à toezichtstrategie met à toezichtstrategie met meer continu karakter: reguliere meer thematisch karakter: incident, rapportages en on-site klacht, steekproef inspections

à correctie via à correctie via publieke aanwijzing/stille curator schandpaal, ook "boeven vangen"

à traditioneel strikte à zo open mogelijk geheimhouding

2.3 Marktgerichtheid

In hun gemeenschappelijke voorstel onderschrijven de toezichthouders de ambitie in het toezicht mee te bewegen met de eisen die markt en beleid daaraan stellen. Ze ste dat dat hetgeen is wat het toezicht in Nederland kenmerkt onder verwijzing naar: de liberalisering van het structuurbeleid, de opstelling van het Protocol tussen DN samenwerking bij het toezicht op financiële conglomeraten in 1990, de ontwikkeling van de STE tot een zelfstandig gepositioneerde toezichthouder die in den brede to effectenverkeer en de instelling van de RFT in 1999. Dergelijke beleidsinitiatieven en ontwikkelingen dragen bij aan de marktgerichtheid van het to concurrentiekracht van de financiële marktsector. De inrichting van het toezicht is daar ondersteunend aan.

In genoemde voorbeelden werd steeds ingespeeld op een cross-sectorale ontwikkeling in markt en beleid: de toenemende vervlechting van instellingen en producten op d markten, de dynamische ontwikkeling van de effectenmarkten en ontwikkelingen in overheidsbeleid die niet-sectorspecifiek zijn zoals integriteit en consumentenvoo
-advisering. Ook de huidige ontwikkelingen in markt en beleid zijn duidelijk cross-sectoraal van karakter en bouwen voort op de ontwikkelingen in de jaren negentig. Hoe absolute zin gegarandeerd kan worden welke ontwikkelingen in de toekomst dominant zullen zijn, is een volledig tegengestelde ontwikkeling, terug naar een sectoraa markt, onwaarschijnlijk te noemen. Voor de komende periode kan met name worden gewezen op de volgende uitdagingen die markt en beleid stellen aan h

Toenemende vervlechting van financiële instellingen en producten

De Nederlandse financiële markt wordt gedomineerd door financiële conglomeraten. Het marktaandeel van financiële conglomeraten varieert van circa 60% van de beurshande van de verzekeringsmarkt tot circa 85% van de bancaire markt (zie figuur 2). Een deel van de Nederlandse financiële markt wordt bestreken door gemengde financiële c waarin de bank- en verzekeringsactiviteiten beide belangrijk zijn, circa 35% van de verschillende deelmarkten. Daarnaast zijn er bank- of verzekeringsconglomeraten waa respectievelijk verzekeringsactiviteiten een primaire rol spelen, eveneens circa 35 % van de verschillende deelmarkten. Tot slot is er een groep sectorspecifieke inste niet gelieerd zijn aan een conglomeraat, met een kleiner marktaandeel op de verschillende deelmarkten van 15% tot 40%.

Figuur 2: Marktaandeel financiële conglomeraten
Marktaandeel financiële conglomeraten

Noot: cijfers voor bancaire diensten (aan banken toevertrouwde middelen en kredietverlening door banken) zijn gebaseerd op informatie van DNB voor 2000. De bron van de verzekeringen (bruto premie-inkomen levens- en schadeverzekeringen) zijn de jaarverslagen van verzekeraars over 2000. Cijfers voor de beurshandel (omzet aandelen-, opties- en futuresmarkten) zijn gebaseerd op de omzetranglijsten van de AEX voor 1999.

De afgelopen jaren zijn in toenemende mate financiële producten op de markt gebracht die niet meer specifiek tot de traditionele sectoren zijn toe te delen. Denk bijv levensverzekeringen met een beleggingscomponent, beleggingshypotheken of verzekeringsproducten met een sterk spaarelement. De instellingen uit de verschillende sectore deze producten meer in directe concurrentie met elkaar, waardoor het creëren of handhaven van gelijke concurrentievoorwaarden in belang toeneemt.

Risicogeoriënteerd prudentieel toezicht

Cross-sectorconsistentie is derhalve een prioriteit in de Nederlandse beleidsontwikkeling. Het inspireert de belangrijke vernieuwingen in het soliditeitstoezicht met he toezicht op financiële conglomeraten. Nederland speelt daarin een leidende rol in Europa en daarbuiten.

Gegeven de belangrijke Nederlandse financiële conglomeraten is die leidende rol een logische en voor de concurrentiepositie van onze financiële sector ook een zeer we een internationaal concurrerende omgeving dient het toezicht optimaal de ruimte te geven aan instellingen om te innoveren en te concurreren, interne synergie te bereik markten te betreden.

De grote Nederlandse financiële instellingen gebruiken in toenemende mate het 'economic capital' -het kapitaal dat als buffer nodig is tegen de risico's- als de noem zowel de bankenkant als de verzekeringskant wordt ondergebracht. Dit resulteert in een consistente behandeling van risico's binnen een financiële instelling. Ook is er toezichtmaatstaven nauwer af te stemmen op de risico's binnen financiële instellingen. Verder leggen de toezichthouders nadruk op een gedegen analyse van de risico's van beheersing daarvan door de leiding van de financiële instelling. De toezichthouders constateren hier inhoudelijk een geleidelijke convergentie van de toezichtaanpa PVK. Voor de STE wijzen zij erop dat deze ook een risicoanalyse methodiek hanteert, die echter op het effectentypisch gedragstoezicht is toegesneden en af toezichtaanpak van DNB en PVK.

Gedrag en transparantie

Op het gebied van het gedrag en de transparantie van marktpartijen is een heel toezichtterrein, nationaal en Europees, op veel deelgebieden tegelijk in ontw zelfverantwoordelijke, grenzenloze en sectorloze consument verwacht terecht een goed functionerende markt en een duidelijk niveau van consumentenbescherming. De markt noodzakelijke tempo. Een voortdurende gericht zijn op cross-sectorconsistentie is daar de enige manier om een kwalitatief hoogwaardig raamwerk tot stand

Integriteit

De afgelopen jaren is regelmatig het belang gebleken van de handhaving van de integriteit van de financiële sector. Zoals bekend, ligt op dit moment een wetsvoorstel van State dat integriteit een expliciete toezichtdoelstelling zal maken. Terecht wijzen de toezichthouders er in hun voorstel op dat de recente gebeurtenissen een e nadrukkelijk onder de aandacht hebben gebracht. Handhaving van integriteit is onmisbaar voor het bereiken van verschillende toezichtdoelstellingen. De integriteit va instellingen en de instrumenten tot handhaving daarvan zijn derhalve van belang voor zowel het prudentieel toezicht als voor het gedragstoezicht. Integriteit behoort d te worden gezien als een zelfstandige toezichtdoelstelling.

Internationale ontwikkelingen

De Nederlandse financiële sector heeft een prominente positie in internationaal verband. Om deze positie te kunnen handhaven en verder te kunnen uitbouwen, is het van b inrichting van het Nederlandse toezicht ook scenariobestendig is in internationaal perspectief en optimale aansluiting op internationale gremia kan worden bereikt. uitgebreid ingegaan in hoofdstuk 4 van deze nota. In dit kader kan reeds worden gewezen op het feit dat de internationale discussies over toezicht gericht zijn op de de integratie van de financiële markten, zowel cross-sector als cross-border. Zij concentreren zich tot nu toe met name op onderwerpen als harmonisatie van re vergroting van de samenwerking in de uitvoering van het toezicht. De cross-sectorale dimensie staat daarbij steeds prominenter op de agenda. Institutionele hervorming internationaal verband nog een brug te ver. Nationaal zijn echter veel ontwikkelingen gaande waarbij de cross-sectorale aanpak wederom toonaangevend is. Begin dit j bijvoorbeeld Duitsland de overgang aan richting één toezichthouder.

2.4 Efficiëntie

De ontwikkelingen in de financiële markten en nieuwe beleidsimpulsen hebben de afgelopen jaren geleid tot uitbreiding van de taken en bevoegdheden van de toezichthouder voor het toezicht zijn daarmee behoorlijk in omvang toegenomen. Mede in dat licht is de Tweede Kamer een nota toegezegd over de financiering van het toezicht waarin zal worden ingegaan op deze ontwikkeling en de bekostigingsystematiek.

Als uitgangspunt geldt steeds dat het toezicht op efficiënte wijze moet worden ingericht en kosten waar mogelijk dienen te worden vermeden. De inrichting van het daaraan bijdragen door een heldere verdeling van taken en bevoegdheden van de toezichthouders. Een onheldere verdeling kan immers leiden tot overlap of onduide competenties en concurrentie tussen toezichthouders, met als risico voor onder toezicht staande instellingen overlap in de uitvoering van het toezicht. Dit levert naas overbelasting ook onnodige administratieve lasten.

2.5 Ervaringen met het sectorale/RFT-model

De huidige vormgeving van het toezicht is ingericht langs sectorale lijnen, sinds 1999 aangevuld met de RFT met als ambitie voorkoming van lacunes e niet-sectorspecifiek terrein. De drie toezichthouders hebben ieder een primair sectorale oriëntatie voor het bank-, verzekerings- of effectenwezen. Daarnaast RFT-verband een gelijkgerichte verantwoordelijkheid voor sectoroverstijgende onderwerpen, die zowel nationaal als internationaal steeds meer de agenda van het toezicht paragraaf 2.6.1 wordt de huidige structuur in tabelvorm weergegeven.

eze vormgeving levert in de praktijk twee spanningsvelden op. In de eerste plaats is elk van de toezichthouders verantwoordelijk voor uiteenlopende toezichtdo prudentieel toezicht en gedragstoezicht. Deze twee doelstellingen vereisen, zoals hierboven reeds is aangeduid, fundamenteel verschil in benadering en cultuur. Het ged is meer op de openbaarheid gericht en geeft een toezichthouder de mogelijkheid openlijk aan te tonen dat succesvol wordt geopereerd. Het prudentieel toezicht krijgt meestal pas grote belangstelling bij het publiek indien sprake is van mogelijk falen daarvan. Dit brengt zowel binnen het sectorale domein als in het kader van de RF met zich mee dat een van beide terreinen ten onrechte ondersneeuwt.

Deze spanning is de laatste jaren toegenomen door de beleidsambitie om het gedragstoezicht ten bate van de consument uit te bouwen en cross-sector consiste

In de tweede plaats zouden de toezichthouders door hun gelijkgerichte verantwoordelijkheid op niet-sectorspecifiek terrein op elkaar betrokken moeten raken. De afgelo de werkzaamheden van de RFT overziend, is te constateren dat deze zich behoorlijk heeft weten te positioneren ten opzichte van de financiële marktsector en in in verband. Voorts heeft de RFT verschillende belangrijke slagen gemaakt op niet-sectorspecifiek terrein.

Op het terrein van regelgeving en beleid heeft de RFT onder meer een belangrijke adviserende rol kunnen spelen in de voorbereiding van deNota toezi conglomeraten , het daarmee samenhangende Wetsvoorstel prudentieel toezicht financiële conglomeraten en de introductie van de Financiële Bijsluit inzake de betrouwbaarheidstoetsing door de RFT opgesteld.

Tegelijkertijd is gebleken dat de RFT uit de aard van de constructie ook beperkingen kent. Het model gaat uit van een samenwerking tussen drie toezichthouders met e primaire verantwoordelijkheid op sectorspecifiek terrein, aangevuld met elk een identieke verantwoordelijkheid op niet-sectorspecifiek terrein. Het feit dat iedere to uiteindelijk primair verantwoordelijk is voor het eigen, sectorale toezichtdomein leidt er toe dat het toezicht niet meer dan gelijkgericht kan zijn op sectoroverstij en operationele integratie niet als van nature tot stand komt.

Daarbij komt dat bij besluitvorming - anders dan zoals thans bij consensus - en een eventuele werkverdeling tussen de leden van de RFT vragen rond aansprakelijkheid echt offensief model voor beleid en uitvoering buiten het sectordomein kan de RFT derhalve niet ten volle zijn. Efficiëntiewinsten op sectoroverstijgend terrein beperkt te behalen.

Terugkijkend naar de criteria voor het toezicht (doeltreffendheid, marktgerichtheid en effiiciëntie), is de vraag gerechtvaardigd of de RFT verder kan worden uitg beperkingen op te heffen en een betere aansluiting bij de gewenste criteria te bewerkstelligen. De afgelopen jaren is gezocht naar de mogelijkheden van maximale samenwe dat een vierde toezichthouder ontstaat. Daartoe worden op niet-sectorspecifiek terrein drie identieke, wettelijke verantwoordelijkheden tot samenwerking geïntroduc oogmerk te komen tot gelijkgericht beleid, regelgeving en uitvoering via bestuursovereenkomsten. Een verdere toenadering van de drie toezichthouders kan worden bereikt zelf bevoegdheden en personeel toe te kennen. Daarmee zou echter een vierde toezichthouder ontstaan. Hoewel het toezicht op de financiële marktsector gebaat is met een samenwerking ten aanzien van regelgeving, beleid en uitvoering dan nu het geval is, zijn alle betrokkenen het erover eens dat deze samenwerking via de RFT niet zou mog in het ontstaan van een vierde toezichthouder.

Een vierde toezichthouder brengt immers nadrukkelijker de afbakeningsproblematiek tussen sectorale en cross-sectorale toezichtonderwerpen met zich mee, met het gevaar of andere inefficiënties. Bovendien blijft het spanningsveld tussen de verschillende toezichtdoelstellingen in stand die zich in het huidige model laat aanzie aanleiding om te verkennen of een andere en betere institutionele vormgeving te bereiken is.

2.6 Modellen voor een cross-sector benadering, een vergelijking

Naast het sectorale/RFT-model kunnen twee andere bekende modellen worden aangewezen die inspelen op de cross-sectorale ontwikkelingen in markt en beleid: het concentra samenvoeging van toezichthouders en een functioneel toezichtmodel met stroomlijning van toezicht langs functionele lijnen (doelstellingen).

Een vergelijking van deze drie modellen vormde het startpunt voor de verkenningen van Financiën en de toezichthouders om nader inzichtelijk maken op welke wijze de in inrichting het toezicht ook inhoudelijk kan bevorderen. De drie modellen worden hieronder in tabelvorm weergegeven en vervolgens per model aan de criteria voor getoetst:

· Doeltreffendheid: een inhoudelijk offensief toezicht vereist een scherpe doelstellinggerichtheid en slagvaardigheid in de uitvoering.

· Marktgerichtheid: een scenario-bestendig up-to-date toezicht vereist aansluiting bij de snelle en veelsoortige ontwikkelingen op de finan samenhangende internationale ontwikkelingen in het toezicht. De huidige ontwikkelingen zijn overwegend cross-sectoraal van aard, zij het in allerlei verschillende rich "gelijk speelveld" in brede zin (ook voor gespecialiseerde instellingen) voorop moet staan.

· Efficiëntie: de belasting van de financiële instellingen in termen van de doorberekende kosten en de administratieve lasten dient zo bepe

Figuur 3 Sectoraal model met RFT

Nederland SysteemtoezichtPrudentieel toezicht Gedragstoezicht

(Nu) niet-effectentypieffectentypisch

sectoraal sector- sectoraalsector-

overstijgend overstijgend

Banken/ DNB DNB

Beleggingsinstellin en

D R R S

Effecteninstellinge N STE F STE F T

B T T E

Verzekeraars PVK PVK

DNB = De Nederlandsche Bank; PVK = Pensioen- & Verzekeringskamer; STE = Stichting Toezicht Effectenverkeer;

RFT = Raad van Financiële Toezichthouders (DNB, STE en PVK gezamenlijk)

Figuur 4 Concentratiemodel

Verenigd SysteemtoezichtPrudentieel toezicht Gedragstoezicht

Koninkrijk niet-effectentypeffectentypisch

sectoraal sector-overssecto­rsector-ov rstijgend

Banken/

Beleggingsinstellingen

B F

Effecteninstellinge O S

E A

Verzekeraars

BoE = Bank of England; FSA = Financial Services Authority

Figuur 5 Functioneel model

Australië SysteemtoezichtPrudentieel toezicht Gedragstoezicht

niet-effectentypeffectentypisch

sectoraal sector-overssecto­rsector-ov rstijgend

Banken/

Beleggingsinstellingen

R A A

B P S

Effecteninstellinge A R I

A C

Verzekeraars

RBA = Reserve Bank of Australia; APRA = Australian Prudential Regulatory Authority;

ASIC = Australian Securities and Investments Commission

2.6.1 Sectoraal model met RFT

Met de RFT is een antwoord beoogd op de beperkingen van het zuiver sectorale model. Zoals in paragraaf 2.5 betoogd, zijn er ook met de RFT grenzen aan de rek in h model.

Doeltreffendheid à Meerdere doelstellingen per toezichthouder en : gezamenlijke besluitvorming bij consensus vanuit sectorale tradities en meervoudige "smoelen", waardoor het risico bestaat van onvoldoende slagkracht en dat een van beide doelstellingen ondersneeuwt.

à Synergie blijft beperkt tot de samenhang tussen systeemtoezicht en toezicht op banken.

Marktgerichtheid à Voortgaande vervlechting in de financiële : sector vergroot noodzakelijke coördinatie-inspanningen en vermindert interne synergie en externe herkenbaarheid van de afzonderlijke toezichthouders. De RFT dient het cross-sectorale perspectief, maar kent beperkingen vanuit de formele taken en verantwoordelijkheden in een sectorale inbedding. Dit levert beperkingen voor de inhoudelijke innovativiteit gericht op concurrentiekracht en risico's van ongelijk speelveld.

Efficiëntie à Vanuit de eigen integrale : verantwoordelijkheden hebben alle toezichthouders eigen expertise en mankracht op deels dezelfde terreinen van toezicht. Dit is kostbaar en financiële conglomeraten krijgen van drie financiële toezichthouders voorschriften en andere lasten, deels op dezelfde terreinen.

à Synergie blijft beperkt tot de samenhang tussen systeemtoezicht en toezicht op banken.

2.6.2 Concentratiemodel

In de constatering dat het sectorale model voor de komende periode niet voldoet, zou een optie zijn het opheffen van de sectorale toezichthouders door deze samen te vo Verenigd Koninkrijk is hier met de Financial Services Authority (FSA) inmiddels enige ervaring mee opgedaan.

Doeltreffendheid à Dit model beoogt een integraal toezicht op de : financiële sector (prudentieel en gedrag) met de bijbehorende afwegingen binnen één organisatie te concentreren. Dit vereist dat de gepaste oriëntatie op de diverse doelstellingen tot uitdrukking komt in de interne organisatie en de interne besluitvormingmechanismen. Risico is dat òf prudentieel òf gedrag ondersneeuwt.

à Tegenwicht tegen het gevaar van te veel internaliseren van afwegingen en onevenwichtigheid tussen de doelstellingen (met name prudentieel en gedrag) is noodzakelijk, maar onhelder hoe dit te verankeren.

à Herkenbaarheid als de financiële diensten toezichthouder.

à Voor crisissituaties is een afstemmingsmechanisme nodig tussen de systeemtoezichthouder en de prudentieel toezichthouder om een effectief optreden te garanderen.

Marktgerichtheid à Het cross-sectorale perspectief kan worden : bediend.

à Kan inspelen op marktontwikkelingen en internationale toezichttrends.

à Bij interne spanning prudentieel/gedrag ontstaat risico dat op een of beide minder wordt bereikt.

Efficiëntie à Maximale synergie wordt beoogd in zowel de : interne organisatie als in de benadering van instellingen. Echter tevens risico van een amorfe organisatie met interne ad-hoc-oplossingen en bureaucratische bejegening van externen.

à De mogelijke synergie tussen systeemtoezicht en prudentieel toezicht wordt niet benut.

2.6.3 Functioneel model

De institutionele vormgeving van het toezicht dient optimaal in staat te zijn de doelstellingen van toezicht te verwezenlijken. Een natuurlijke oplossing zou dan ook ku de vormgeving aan te sluiten bij de drie doelstellingen (systeemtoezicht, prudentieel toezicht, gedragstoezicht). De meest pure vorm, met drie separate toezichthouders onderscheiden doelstellingen, is enkele jaren geleden ingevoerd in Australië. Deze zou als volgt scoren op de toetscriteria.

Doeltreffendheid à Toezichthouders richten zich ieder op één : separate doelstelling en één separate verantwoordelijkheid in de besluitvorming. Dit bevordert de doeltreffendheid en geeft heldere smoelen.

à Voor crisissituaties is een afstemmingsmechanisme nodig tussen de systeemtoezichthouder en de prudentieel toezichthouder om een effectief optreden te garanderen.

Marktgerichtheid à Doelstellingen kunnen cross-sectoraal worden : nagestreefd.

à Oriëntatie naar doelstelling maakt de vormgeving van het toezicht ten principale ongevoelig voor marktontwikkelingen. Het is bruikbaar ingeval van zowel traditionele of diffuse sectorale demarcatie als verdere vervlechting.

Efficiëntie à Het bedrijfsleven wordt benaderd door : separate toezichthouders op gescheiden terreinen, dus zonder doublures, lacunes en inconsistenties.

à De mogelijke synergie tussen systeemtoezicht en prudentieel toezicht wordt niet benut.

Uiteraard zijn ook varianten op dit pure functionele model denkbaar. Om de mogelijkheden daartoe en de opgedane ervaringen te leren kennen, zijn voor de zomer do (alsmede door enkele toezichthouders) in Australië gesprekken gevoerd. Een korte weergave is opgenomen in bijlage 4. Twee bevindingen zijn in het bijzonder relevant valt op dat alle betrokkenen (zowel toezichthouders als financiële instellingen) in de praktijk goed uit de voeten kunnen met de gemaakte afbakening prudentieel/ged geen klachten over overlap of onduidelijke rollen. Ten tweede blijkt een losse prudentieel toezichthouder in de praktijk in dubbel opzicht een kwetsbare positie publicitair (alleen in het nieuws als er problemen zijn, dus weinig herstelkansen), en separaat van de centrale bank (minder direct verband met systeemstabilitei ervaringen kan rekening worden gehouden, door bijzondere aandacht te schenken aan de relatie tussen het prudentieel toezicht en de centrale bank.

2.7 Gevolgtrekkingen uit de analyse

De ambitie in het Nederlandse toezicht om haar internationaal vooraanstaande positie te behouden en waar mogelijk te versterken, vereist een toezichtmodel dat doelt marktgerichtheid en efficiëntie optimaal ondersteunt. De bovengemaakte vergelijking leidt tot de conclusie dat een functioneel toezichtmodel hier de meeste kansen biedt een vormgeving die op onderdelen wezenlijk verschilt met Australië.

De doeltreffendheid van het toezicht is in een functioneel model gediend door het toedelen van gescheiden doelstellingen aan verschillende toezicht verantwoordelijkheden vormen immers de beste preventie tegen het ten onrechte ondersneeuwen van wezenlijk geachte doelstellingen. Dit geldt in het bijzonder voor e tussen prudentieel toezicht en gedragstoezicht. De soliditeit van financiële instellingen en de behandeling van de consument zijn hier beide bij gebaat. Het sectora schiet in dit opzicht tekort, evenals het concentratiemodel.

De heldere oriëntatie naar doelstelling maakt een functioneel toezichtmodel marktgericht. In het licht van de huidige ontwikkelingen en toekomstver geldt dat het functioneel model de cross-sectorale benadering mogelijk maakt en ondersteunt. Het sectorale/RFT-model heeft op dit punt zijn grenzen

Een functioneel model is efficiënt voor het bedrijfsleven. Dit wordt benaderd door twee separate toezichthouders op gescheiden terreinen, dus zonde inconsistenties. Dit wordt niet bereikt met het sectorale/RFT-model. In het concentratiemodel bestaat het risico van een amorfe organisatie met intern ad-hoc-oplossing bureaucratie.

Bij de wijze waarop het functioneel model in Australië is geïmplementeerd, passen twee kanttekeningen. Ten eerste staan of vallen bovengenoemde voordelen bij een goed in de praktijk tussen prudentieel en gedrag; de ervaringen met de in Australië gekozen afbakening zijn goed (zie de bevindingen van een studiebezoek, bijlage 4). plaats kan doeltreffendheid en efficiëntie beter worden bereikt door een samenhang tussen systeemtoezicht en prudentieel toezicht te introduceren. Daarmee kan recht w aan de inhoudelijke samenhang van deze doelstellingen en aan de beoogde sterke positie van de prudentieel toezichthouder.

3. Een functioneel toezichtmodel voor Nederland
3.1 Hervormingen in bestaande context

De uitkomsten van bovenstaande analyse zijn aanleiding om te bezien op welke wijze in Nederland kan worden gekomen tot een functionele inrichting van het toezicht, reke met de kanttekeningen die bij de inrichting in Australië kunnen worden geplaatst.

Startpunt voor mogelijke hervormingen zijn de huidige taken, organisatie, expertiseopbouw en habitus van de toezichthouders. DNB en PVK zijn met na toezicht. Voor beide geldt immers dat hun toezichthoudende taken traditioneel in eerste instantie gericht zijn op de soliditeit van banken respectievelijk verze werkzaamheden op het terrein van het gedragstoezicht, waaronder bijvoorbeeld informatievoorziening aan de consument, zijn van jonger datum. Het overgrote deel van de daarentegen bestaat uit gedragstoezicht. Het prudentieel toezicht dat zij uitvoert op basis van Wet toezicht effectenverkeer 1995 (Wte), vormt geen onderdeel va en is verhoudingsgewijs beperkt van omvang.

De gerichtheid van de huidige toezichthouders op óf prudentieel toezicht óf gedragstoezicht biedt derhalve de mogelijkheid naar een functioneel toezichtmodel te groeie lijnen. In de eerste plaats kan belangrijke winst worden geboekt op het terrein van het prudentieel toezicht door een toenadering van DNB/PVK, ingezet door wederzijdse in de directie respectievelijk het bestuur, in de Raad van Commissarissen respectievelijk Raad van Toezicht en door intensieve samenwerking op relevante terreinen organisatie. De tweede lijn betreft de ontwikkeling van de gedragstoezichthouder. Door de overdracht van kernonderwerpen van gedragstoezicht (betreffende consumentenvoo
-advisering) van DNB/PVK aan de STE, en vice versa van taken op prudentieel terrein aan DNB/PVK, wordt de STE in staat gesteld zich verder als gedragstoezi positioneren. Het taakgebied van de STE gaat daardoor meer omvatten dan het effectenverkeer, zodat een naamswijziging in de rede ligt. Het voornemen is dat de STE haa maart 2002 verandert in Autoriteit Financiële Markten ("AFM"). Deze nieuwe naam wordt in het volgende deel van de nota gebruikt om het verschil tussen de huidige STE AFM tot uitdrukking te brengen. In tabelvorm kan de structuur die op die wijze ontstaat als volgt worden weergegeven.

Figuur 6 Het toekomstige Nederlandse toezichtmodel

Nederland Systeemtoezicht Prudentieel Gedragstoezicht toezicht

(nieuw) niet-effectentypiseffectentypisch

sectoraalsector-ovesectoraasector-ove stijgend

Banken/

Beleggingsinstellingen D

---

D DNB B A

Effecteninstellingen N / F

B P M

---


---

Verzekeraars PVK

DNB = De Nederlandsche Bank; PVK = Pensioen- & Verzekeringskamer; AFM = Autoriteit Financiële Markten (rechtsopvolger van de Stichting Toezicht Effe

Met deze benadering wordt op korte termijn in essentie een functioneel toezichtmodel bereikt, dat wezenlijk afwijkt van het Australisch model en kansen voor het toezic in bovenstaande analyse aan de orde zijn geweest (doeltreffendheid, marktgerichtheid en efficiëntie). De te onderscheiden doelstellingen prudentieel toezicht en ged worden in de uitvoering van het toezicht nagestreefd door de samenhangende prudentieel toezichthouders (DNB/PVK) respectievelijk de gedragstoezichthouder (AFM). D verdeling van taken en bevoegdheden die daarbij kan worden bereikt, biedt de toezichthouders de mogelijkheid hun gezicht eenduidig neer te zetten en overlap te voorkom ontstaat een herkenbaar beeld voor de financiële marktpartijen die zich voor specifieke onderwerpen kunnen wenden tot de prudentieel toezichthouders of de gedragstoe Ook vanuit kostenperspectief is de verwachting gerechtvaardigd dat een heldere toedeling van taken kan leiden tot een betere beheersing van de toez

De consument krijgt één duidelijk loket voor vragen over de relatie tussen consument en financiële instellingen, de AFM. Daarmee wordt tegemoet gekomen aa Consumentenbond geuite wens voor de consument tot een enkele toezichthouder te komen. Communicatie vanuit DNB/PVK richting de consument is beperkter en gericht op: ( over het prudentieel toezicht; (ii) informatie vanuit macro-prudentiële hoek (bijvoorbeeld implicaties vergrijzing, ontwikkelingen in hypotheekverlening); en (iii) co een instelling in financiële problemen raakt en onder de noodregeling wordt gebracht of failliet wordt verklaard.

Voorts doet de benadering langs de geschetste lijnen recht aan de gewenste samenhang tussen systeemtoezicht en prudentieel toezicht (zie paragraaf 2.2). In het huidige model is deze samenhang voor wat betreft het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsinstellingen verankerd doordat beide toezichttaken bij DNB zijn be voorgenomen toenadering tussen DNB/PVK blijft deze samenhang overeind en ontstaat voorts de mogelijkheid deze te benutten bij het prudentieel toezicht op ver effecteninstellingen die niet tevens kredietinstellingen zijn. Ook wordt daarmee de kwetsbare positie van een volledig alleenstaande prudentieel een les uit de ervaringen van Australië.

Tegelijkertijd heeft de geleidelijke benadering, voortbouwend op de bestaande organisaties, het voordeel dat deze organisaties en expertise benut kunnen blijven w eerste plaats is gedurende de toenadering tussen DNB/PVK van belang het behoud van expertise en opgebouwde netwerken, doordat zij als zelfstandige organisaties blij Rigoureuze reorganisaties kunnen immers het risico met zich meebrengen dat externe relaties en personeel zich onvoldoende in een van de organisaties blijven herkennen w voor de organisatie verloren zouden kunnen gaan. Ook het internationale netwerk en de daarmee verbonden positie van DNB/PVK in internationaal verband blijft op deze wi en kan inhoudelijk worden aangevuld door de toenadering tussen beide. In de tweede plaats wordt tegemoet gekomen aan de zorg die vanuit de verzekeringssector i voldoende aandacht moet blijven bestaan voor het toezicht op sectorspecifieke verzekeringsinstellingen. Uiteraard kan één prudentieel toezichthouder ook differentiëren taakgebied. Voor te stellen is echter dat de verzekeringssector ervoor beducht is de PVK en de daarmee opgebouwde relatie te verliezen.

Tot slot past de voorgenomen benadering in de internationale context waarin het toezicht op de financiële sector moet worden geplaatst. Vanwege het belang daarvan apart ingegaan in hoofdstuk 4.

Bedoeling is de implementatie van beide lijnen voor medio 2002 door te voeren. De initiële positionering van de gedragstoezichthouder vraagt daarbij om een beperkte aa specifieke wetgeving of lagere regelgeving op korte termijn. In het onderstaande wordt in paragraaf 3.2 nader ingegaan op de verschillende merites van de taakaf verdeling van taken, de uitoefening van bevoegdheden en de implementatie in regelgeving op korte termijn. In paragraaf 3.3 wordt de toenadering DNB/PVK nader

De uiteindelijke, meer omvattende wettelijke uitwerking en definitieve verankering van een en ander houdt een wetgevingstraject in dat in 2004 zou moeten k geëffectueerd. Dit betreft een meer fundamentele opschoning van het over de jaren opgebouwde wettelijke kader voor de financiële sector, geordend naar doelstelling van expliciet toegespitst op onder meer de concurrentiekracht van de Nederlandse financiële sector. Over de strategische aanpak en contouren hiervan zal de Tweede Kame worden geïnformeerd. Met deze opschoning wordt tevens recht gedaan aan de door de Tweede Kamer geëntameerde en door het kabinet ter hand genomen wetgevingsvisitatie kwaliteit en samenhang van de wetgevingsstructuur. Aldus kunnen de directe voordelen van het nieuwe model op korte termijn worden benut, terwijl de meer strategische vo daarna volgen.

3.2 Taakafbakening

3.2.1 De splitsing in toezichttaken

De doelstellingen van het prudentieel toezicht en het gedragstoezicht bieden een goede houvast voor de verdeling van de toezichttaken over de toezichthouders. DNB/P taken voor hun rekening nemen die de soliditeit van financiële instellingen bevorderen waaraan het publiek gelden toevertrouwt. Daaronder vallen het toezicht op kapit andere financiële waarborgen, alsmede de toezichtactiviteiten die betrekking hebben op instellingen waarop de noodregeling van toepassing is of die in staat van f verkeren. De AFM daarentegen zal verantwoordelijk zijn voor het toezicht dat ten doel heeft het bevorderen van een ordelijk en transparant marktproces, zuivere verhoud marktpartijen en de bescherming van de consument. Daarbij kan worden gedacht aan het toezicht op gedrag- en transparantieregels, zoals de regels rond de uitgifte v melding zeggenschap, de verstrekking van de financiële bijsluiter en consumentenvoorlichting en -advisering meer in den brede.

De voorgenomen splitsing tussen prudentiële toezichttaken en gedragstoezichttaken zal initieel geschieden door de overdracht van enkele kernonderwerpen van gedrags DNB/PVK aan de AFM zodat de AFM in staat wordt gesteld zich als gedragstoezichthouder te positioneren. Deze kernonderwerpen betreffen de consumentenvoorlichting en Omgekeerd zal de AFM haar taken op prudentieel terrein overdragen aan DNB/PVK. Het onderstaande schema geeft compact inzicht in de beoogde afbakening binnen de conc

Figuur 7 Initiële afbakening prudentieel en gedragstoezicht

DNB/PVK AFM

· soliditeit banken (Wtk) · (inclusief informatieverstrekking/gedragsregels effectenkredietinstellingen) banken (Wtk)

· financiële waarborgen · beleggingsinstellingen (Wtb) informatieverstrekking/gedragsregels beleggingsinstellingen (Wtb)

· consumentenkrediet (Wck)

· soliditeit · effectentypische regels effecteninstellingen (neki's) (Wte) effecteninstellingen (Wte)

· effectenbeurzen (Wte)

· transparantie/gedragsregels uitgifte van effecten en bieding op effecten (Wte)

---
voorwetenschap/koersmanipulatie (Wte)

· transparantie regels zeggenschap in beursgenoteerde ondernemingen (Wmz)

· soliditeit verzekeraars · (Wtv/Wtn) informatieverstrekking/gedragsregels verzekeraars (Wtv/Wtn)

Deze taakverdeling brengt met zich mee dat DNB/PVK en de AFM ieder eigen aangrijpingspunten zullen kennen binnen financiële marktprocessen, hetgeen de herkenbaa taakverdeling onderstreept. Het prudentieel toezicht grijpt aan op financiële en operationele risico's in het licht van de soliditeit van financiële gedragstoezicht daarentegen kent als aangrijpingspunten het aanbieden van financiële producten en diensten, alsmede de relaties tussen marktpartijen onderling. Bij het van een nieuw financieel product kan derhalve een rol weggelegd zijn voor de prudentieel toezichthouders DNB/PVK, ter beoordeling van de gevolgen van dit product voor d en de financiële waarborgen die een instelling dientengevolge dient te houden. Het toezicht van de AFM is daarentegen pas aan de orde als het product op de m beoordeling van de vraag of de instelling voldoet aan de "spelregels" inzake gedrag en transparantie die voor de betreffende markt gelden. Als onderdeel daarvan zal de houden op de naleving van de eventuele verplichting tot het verstrekken van een financiële bijsluiter. Dit toezicht zal meer steekproefsgewijs of na klachten plaatsvi zal geen systematische toetsing uitvoeren van financiële bijsluiters voordat producten op de markt worden gebracht.

3.2.2 De splitsing bij de uitoefening van het toezicht

Met de bovenbeschreven indeling wordt een heldere verdeling van taken en verantwoordelijkheden bereikt tussen toezichthouders. Om deze taken en verantwoordelijkhed waarmaken en de beoogde rolverdeling daarbij tot uitdrukking te laten komen, dienen de toezichthouders ieder uiteraard te beschikken over een eigen toezichtinstrumentar gebruik van de verschillende toezichtinstrumenten door de toezichthouders is een goede scheiding evenzeer van belang als bij de taakverdeling zelf. In de praktijk d voor de financiële instellingen immers om op welke wijze en met welke intensiteit zij worden geconfronteerd met de uitoefening van het toezicht. Bij een toezi zelfstandige toezichthouders dienen toezichthouders en beleidsmakers dan ook beducht te zijn voor overlap of onhelderheid bij het gebruik van toezichtinst bevoegdheidverdeling luistert heel nauw, om te voorkomen dat de kanteling van sectoraal toezicht naar functioneel toezicht aanleiding geeft tot nieuwe overlap. Onder uitgewerkt op welke wijze de instrumenten in de nieuwe benadering door de toezichthouders optimaal kunnen worden toegepast. Daarbij blijkt dat een scheiding niet allee (beide toezichthouders zijn gericht op separate doelstellingen, hetgeen overlap beoogt te voorkomen) maar ook bij de uitwerking helder te maken is.

Vergunningverlening

De vergunningverlening zal aldus worden ingericht dat de prudentieel toezichthouders en de gedragstoezichthouder zelfstandig kunnen opereren en hun verantwoordelijkheid waarmaken.

Op de korte termijn, bij de herverdeling van taken en bevoegdheden voor 1 juli 2002, houdt dit in dat de vergunningverlening voor elk type instelling helder wordt to een van beide toezichthouders. In de volgende fase, bij de uiteindelijke, meer omvattende wettelijke uitwerking die in 2004 zal worden ingevoerd, zal een systeem worde deze zelfde vergunningen, waar noodzakelijk gekoppeld aan deelcertificaten voor het domein van de andere toezichthouder.

Voor de korte termijn is bezien welke ondernemingen overwegend onder prudentieel toezicht en welke overwegend onder gedragstoezicht staan. De vergunning van een ond overwegend onder prudentieel toezicht staat, wordt uitsluitend verleend door de prudentieel toezichthouder. De gedragstoezichthouder zal zijn toezichttaken bij die uitoefenen met andere instrumenten die hem daarvoor door de huidige wetten ter beschikking worden gesteld. Te denken valt bijvoorbeeld aan het inwinnen van inlichtinge van aanwijzingen en het opleggen van dwangsommen en boetes. Dit wordt van toepassing op de juridische entiteiten banken en verzekeraars.

Indien een onderneming overwegend onder gedragstoezicht staat, geldt het omgekeerde. De vergunningverlening geschiedt dan uitsluitend door de AFM, terwijl de toezichthouder zich van de geldende andere toezichtinstrumenten zal bedienen. Dit wordt van toepassing op de juridische entiteiten effecten- en beleggingsin

Box 1 Vergunningverlening op korte termijn: een voorbeeld

Na de herverdeling van taken in de eerste helft van 2002 zal een bank die producten aanbiedt die vallen onder de verplichting om daarbij een financiële bijsluiter te onder toezicht staan van de prudentieel toezichthouder DNB en de gedragstoezichthouder AFM. De vergunningverlening zal in dat geval geschieden door DNB, evenals dat is. De AFM zal bij de uitoefening van het toezicht op de verstrekking van de financiële bijsluiter gebruik maken van de bevoegdheden die haar in dat kader worden Daaronder vallen het uitvaardigen van regels, het inwinnen van inlichtingen, het geven van aanwijzingen en het opleggen van boetes en dwangsommen.

Voor de fase daarna zal een systeem worden bezien met dezelfde vergunningen zoals in de eerste fase, waar noodzakelijk gekoppeld aan deelcertificaten zoals de toe voorstellen in hun voorstel. Ook hierbij geldt dat de vergunningverlening bij een onderneming die overwegend onder prudentieel toezicht staat, geschiedt door de toezichthouder. Indien noodzakelijk voor de uitoefening van het gedragstoezicht, wordt de vergunningverlening gekoppeld aan een systeem van certifice gedragstoezichthouder. De toezichthouders geven in hun gemeenschappelijke voorstel aan dat daar sprake van kan zijn indien de onderneming zelfstandige activiteiten u als zodanig niet onder reikwijdte vallen van de vergunning die door de prudentieel toezichthouder is verleend. De toespitsing van de deelcertificaten op zelfstandige zou daarbij dubbele toetsing bij de verlening van een vergunning enerzijds en certificering anderzijds beogen te voorkomen. Als voorbeelden noemen de toe vermogensbeheer voor derden en effectendiensten. Bezien zal worden of certificering in dergelijke gevallen een toegevoegde waarde heeft als toezichtinstrument naast toezichtinstrumenten van de AFM indien de instelling overwegend onder prudentieel toezicht staat, of van DNB/PVK indien de instelling overwegend onder gedragstoezicht s ander met betrokkenheid van de sectoren. Argumenten van gelijkheid van toezicht in gelijke gevallen en preventieve elementen van toezicht zullen daarbij een r

Betrouwbaarheidstoetsing

De toetsing van aandeelhouders, bestuurders en (mede)beleidsbepalers op hun betrouwbaarheid is onlosmakelijk verbonden met de vergunningverlening. Evenals de vergunni zal de initiële betrouwbaarheidstoetsing dan ook net zoals thans onder de verantwoordelijkheid blijven vallen van de prudentieel toezichthouder indien een instelling onder prudentieel toezicht staat. Dit is het geval bij de juridische entiteiten banken en verzekeraars. Omgekeerd zal de initiële betrouwbaarheidstoetsing verantwoordelijkheid van de gedragstoezichthouder indien een instelling grotendeels onder gedragstoezicht staat. Dit is het geval bij de juridische entiteiten be effecteninstellingen. Dit neemt echter niet weg dat integriteit een toezichtdoelstelling is die beide toezichthouders, prudentieel en gedrag, ten volle aangaat niet-vergunningverlenende toezichthouder stuit op een feit dat belastend is voor de betrouwbaarheid van een bestuurder, dan is dit relevant voor beide toezichthoude evidentie moet recht worden gedaan, zowel op korte termijn als in de fase daarna. Op korte termijn, bij de rudimentaire herverkaveling van prudentieel/gedrag in 200 vergunningverlenende toezichthouder formeel volledig verantwoordelijk voor het toezicht op de betrouwbaarheid, initieel en gaande de rit. Dit vloeit voort uit geldend toezichthouders komen echter voor de herverkaveling bij convenant tot betrokkenheid van de prudentieel resp. gedragscounterpart, initieel en gaande de rit. De strekkin dat een signaal van de ander altijd relevant is voor de eigen kritische beoordeling, en tevens dat een bestuurder pas wordt afgekeurd na consultatie van vergunningverlener blijft eindverantwoordelijke; het oordeel van de ander wordt nadrukkelijk meegenomen. Effect hiervan zal zijn dat beide toezichthouders zi verantwoordelijk zullen weten voor het toezicht op de betrouwbaarheid, en zullen overleggen over proportionaliteit van optreden in de praktijk.Voor de fase daarna verlengde hiervan gezocht naar een model waarin elke toezichthouder, prudentieel en gedrag, een passende rol heeft bij betrouwbaarheidstoetsing. Uitgaande van het voo vergunningverlenende toezichthouder (net als voor de korte termijn), zal de andere toezichthouder een negatief oordeel kunnen geven indien aldaar belastende fei bestuurder bekend zijn waardoor de betrouwbaarheid van deze bestuurder niet (meer) buiten twijfel kan staan. Conform het geldende bestuursrecht is de vergunni toezichthouder met eindverantwoordelijkheid voor de betrouwbaarheidstoetsing gehouden dit advies te toetsen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, w proportionaliteitsbeginsel, alvorens te besluiten het al dan niet op te volgen. De bindendheid van het advies en de beoordelingsruimte zullen zodanig worden inger zwaarwegende negatieve feiten afkeuring van de toezichthouders vaststaat ("twee poortjes" principe), en in minder zwart-wit situaties de toezichthouders komen tot optreden. Dat hoeft in de praktijk niet altijd afkeuring van de bestuurder te zijn; ook bijvoorbeeld een waarschuwing/dossieraantekening kan in bepaalde situaties p

Toezicht op de bedrijfsvoering (AO/IC)

Bij banken en verzekeraars is het merendeel van de AO/IC procedures overwegend van belang voor de prudentiële doelstelling (voorbeelden zijn procedures voor i financiële administratie, vier ogen principe bij kredietverlening en positie- en limietbewaking). Tegen deze achtergrond is de integrale AO/IC bij banken en ver verantwoordelijkheid van de prudentieel toezichthouder.

Achter een deel van de extern gerichte gedragsregels zitten interne AO/IC procedures die voorschrijven hoe ondernemingen met externen dienen om te gaan (voorbeelden zij ten behoeve van verwerking en uitvoering van beursorders, informatieverstrekking aan klanten, advisering van klanten, uitkeringen aan klanten en behandeling van kla procedures helpen om de juiste naleving van gedragsregels te waarborgen door vast te leggen hoe de gedragsregels worden uitgevoerd en wie waarvoor verantwoordeli aanwezigheid van deze specifieke AO/IC procedures dient de gedragstoezichthouder toe te kunnen zien en hij dient terzake voorschriften te kunnen ge

De gedragstoezichthouder dient waar nodig toegang te hebben tot alle delen van de AO/IC die hem gegeven zijn taak aangaan. Als bijvoorbeeld het vermoeden bes gedragsregel is overtreden waardoor een klant benadeeld is, kan inzicht in de financiële administratie van belang zijn voor de gedragstoezichthouder om de vermeende ben te stellen. De gedragstoezichthouder kijkt in een dergelijk geval niet alleen naar wat er uit de administratie komt, maar ook wat erin zit.

In de uitvoering van het toezicht worden vanzelfsprekend afspraken gemaakt om overlap te voorkomen met als uitgangspunt integrale toetsing door de prudentieel toezi toetsing van specifieke op extern gedrag gerichte AO/IC regels door de gedragstoezichthouder bij kredietinstellingen en verzekeraars. Ter voorkoming van overlap zijn d van de AO/IC die onder het gedragtoezicht vallen, in het voorstel van de toezichthouders aangewezen, met als doel dat uitsluitend deze onderdelen zullen worden be gedragstoezichthouder. Het toezicht op beleggingsinstellingen en effecteninstellingen, niet zijnde effectenkredietinstellingen, valt grotendeels onder het gedragstoezi is het uitgangspunt integrale toetsing door de gedragstoezichthouder en toetsing van specifieke, op financiële waarborgen gerichte AO/IC-regels door de prudentieel toe

Samenwerking tussen DNB/PVK en de AFM

De afbakening tussen DNB/PVK en de AFM laat onverlet dat alledrie actief zijn binnen dezelfde financiële sector. Bij de beschrijving van de concrete afbakening en de to toezichtinstrumenten is aan de orde geweest dat dit gegeven niet in de weg hoeft te staan aan een duidelijke scheiding. Teneinde de voordelen van het functionele t optimaal tot hun recht te laten komen, dienen DNB/PVK en de AFM - uitgaande van hun autonome verantwoordelijkheden - het eventueel risico op inefficiënties te onde effectieve informatie-uitwisseling tussen de toezichthouders en heldere communicatie richting onder toezicht staande instellingen. De samenwerking zal waar noodzakelij lijnen invulling worden gegeven: (i) door afstemmingsmechanismen in het operationele toezicht; en (ii) de RFT.

Bij afstemmingsmechanismen kan aan verschillende vormen worden gedacht. De toezichthouders zullen bij de uitoefening van hun taken in algemene zin rekening houden met van de ander en van de onder toezichtstaande instellingen. Daarbij kan worden gedacht aan vrijwillige of verplichte vormen van informatie-uitwisseling, vooraf of acht voorstel benadrukken de toezichthouders het belang om bij drie ingrijpende toezichtmaatregelen vooraf te overleggen: aanstellen stille curator, intrekken v deelcertificaat, heenzenden van een bestuurder. Voorts zullen zij elkaar tijdig informeren over toezichtbevindingen die voor de ander relevant zijn. De operationele die van belang is bij de uitoefening van de toezichtinstrumenten die hierboven beschreven zijn, zal beslag krijgen in samenwerkingsovereenkomsten, te sluite overheveling van bevoegdheden plaatsvindt.

De RFT kan als overlegplatform blijven bestaan. De organisatie en doelstelling zal echter worden bijgesteld aan de hand van de nieuw ontstane situatie. De RFT z toezichthouders in hun voorstel suggereren, met name van belang blijven voor het voeren van overleg over relevante ontwikkelingen in de financiële sector en het toez het bespreken en evalueren van regelgeving. Het wetsvoorstel dat een basis beoogde te bieden aan de RFT, kan in de overgang naar een nieuwe wetgevingstructuur blijven de eerste plaats is het van betekenis voor de toenadering tussen DNB/PVK. Het samenwerkingsprotocol voor het toezicht op financiële conglomeraten wordt daarop geba tweede plaats kan het een voorlopige basis bieden voor gewenste samenwerking tussen DNB/PVK en de AFM.

3.2.3 Implementatie

De afbakening tussen het prudentieel toezicht van DNB/PVK en het gedragstoezicht van de AFM zoals hiervoor uiteengezet (zie 3.2.1), vergt waar het bestaande toezichtt een formele herschikking van taken en bevoegdheden. Uitgangspunt is om binnen huidige wettelijke kaders - en gegeven hetgeen de toezichthouders in hun voorstel advis wat operationeel haalbaar is - die herschikking op zo kort mogelijke termijn zijn beslag te laten krijgen. Deze voortvarendheid is geboden om onzekerheid bij marktpar bij (de staf van) de toezichthouders snel en definitief weg te nemen.

Concreet gaat het om toezicht terzake van de financiële bijsluiter, beleggingsinstellingen, effecten-instellingen, en consumentenkrediet, en zo spoedig mogeli consumentenvoorlichting en


-advisering in den brede.

Korte termijn implementatie-tijdlijn

DNB/PVK:

- toezicht kapitaaltoereikendheid effecteninstellingen

De implementatie van het functioneel toezichtmodel zal ook in de fase daarna gevolgen krijgen voor de inrichting van de financiële toezichtwetten. Het ligt immers meergenoemde cross-sector consistentie, een concurrerend en toekomstgericht wettelijk kader alsook van helderheid over toepasselijk recht in de rede om de wetgevingst op de agenda staan - implementatie van EU-richtlijnen en wettelijke verankering van recente beleidsinitiatieven - langs dezelfde lijnen van prudentieel toezicht en ged te werk te gaan. De komende maanden zal dan ook een blauwdruk voor een nieuwe inrichting van de financiële toezichtwetten worden ontwikkeld; bedoeling is om vervolge naar deze nieuwe inrichting toe te werken. Daarover zal de Tweede Kamer worden geïnformeerd.

Informatieverstrekking aan de consument

Door het verstrekken van een financiële bijsluiter (FB) worden de aanbieders van (complexe) financiële producten verplicht informatie te verstrekken over de belangrijks van deze producten. Het toezicht op de naleving van deze verplichting valt binnen het domein van het gedragstoezicht.

Thans is de regelgeving over de FB gebaseerd op artikel 85a Wtk, artikel 11 Wte, artikel 12 Wtb, artikel 51 Wtv, artikel 25 Wtn en artikel 26 Wck. Hierdoor toezichthouders verantwoordelijk voor de handhaving van vrijwel identieke regels en bestaat het risico dat gelijke gevallen niet gelijk worden behandeld. Dit risi versterkt doordat de FB-plicht van toepassing is op complexe producten. Een complex product is een product dat veelal bestaat uit meerdere productcomponenten "die verschillende soorten financiële diensten of financiële producten" . In de regel worden de afzonderlijke componenten gereguleerd door verschillen product als aandelen-lease onder de Wck en onder de Wte. Dit betekent dat er vrijwel altijd twee toezichthouders bevoegd zijn ter zake van hetzelfde product. Voor de dit niet te volgen.

In het licht van het voorgaande krijgt alleen de AFM tot taak toezicht te houden op de naleving van de FB-regels. De AFM stelt regels vast en ziet er op toe dat de overeenstemming met de regels wordt voorgelicht over producten en diensten en juist wordt behandeld. Het is daarbij niet aan de orde dat de AFM beoordeelt in hoeverre relevant is voor de soliditeit van de aanbiedende instelling. Dit oordeel vellen DNB/PVK. Waar het nodig zou zijn om te beoordelen of de consument juist wordt geï behandeld, zal het efficiënt zijn als de AFM daarvoor kan steunen op de bij de prudentieel toezichthouder aanwezige (actuariële) kennis. Daarmee ontstaat een bevoegdhe waarbij de aanbieders bij de ontwikkeling van het product te maken zullen hebben met de prudentieel toezichthouders DNB/PVK en bij het op de markt zijn daarvan me consument krijgt één helder aanspreekpunt, de AFM. De toezichthouders bevestigen in hun voorstel deze mogelijke splitsing en de zin daarvan.

Gelet op de invoering van de FB-plicht per 1 januari 2002, waarna de definitieve verplichtstelling volgt per 1 juli 2002, moeten op korte termijn de taken en bevoegdh handhaving van de regels ingevolge de artikelen 85a Wtk, 12 Wtb, 51 Wtv en 25 Wtn aan de AFM worden gedelegeerd (zie voor de Wck de separate passage hieronder). Het waarmee de mogelijkheid tot delegatie ontstaat is reeds ingediend bij de Tweede Kamer. , Tot de invoering daarvan zal de AFM reeds een coördin daartoe tussen de toezichthouders gemaakte werkafspraken.

Overigens zal conform het voorstel van de toezichthouders in navolging van de FB het toezicht op de consumenteninformatie en -advisering in den brede aan de AFM worde (de toezichthouders zullen terzake een plan van aanpak dat voorziet in een à tempo operationele realisatie van die overdracht opstellen). Dit kan stoelen op dezelfde, b wettelijke delegatiemogelijkheid.

Beleggingsinstellingen

Het toezicht op beleggingsinstellingen wordt thans op voet van de Wet toezicht beleggingsinstellingen (Wtb) door DNB uitgeoefend. Primair is dit toezicht gericht transparantie richting de belegger opdat deze in staat wordt gesteld geïnformeerd zijn eigen beleggingsbeslissingen te nemen. Naar zijn aard behoort dit toezicht in he de gedragstoezicht. Binnen dit toezicht zijn vier onderdelen te onderscheiden:

i informatieverschaffing (prospectus, reclameregels, jaarverslag);

ii deskundigheid en betrouwbaarheid bestuurders;

iii financiële waarborgen (minimum eigen vermogen, liquiditeit en, na invoering nieuwe EU-regelgeving, buffer voor operationele

iv bedrijfsvoering (administratieve organisatie, interne controle, vermogensscheiding).

Hier dient bij aangetekend te worden dat regels/toezicht inzake de bedrijfsvoering vooral ten dienste staan van de andere onderdelen.

Aldus zal het toezicht op beleggingsinstellingen worden overgeheveld naar de AFM, zij het dat het (in omvang beperkte) prudentieel toezicht op financiële waarborgen DNB blijft. Bij gelegenhied van de totstandkoming van de RFT adviseerde de Klankbordgroep-Andriessen in 1999 ook al om bij hervorming van het toezicht de beleggingsinst DNB naar de STE.

Deze overheveling zal worden geëffectueerd door het overdrachtsbesluit ingevolge artikel 29 Wtb te wijzigen. Artikel 29 Wtb voorziet in de mogelijkheid om het toezich meerdere rechtspersonen over te dragen; de AFM en DNB zullen aldus beide als toezichthouder worden aangewezen. Evident is dat binnen het overdrachtsbesluit de scherp van taken en bevoegdheden gestalte moet krijgen. Meer in het bijzonder zal aan DNB blijven opgedragen:

het toezicht op de naleving van de regels bij of krachtens artikelen 5, eerste lid, onder b en 12, eerste en tweede lid Wtb (financiële waarborgen) of krachtens artikelen 5, eerste lid, onder c en 12, eerste en tweede lid Wtb (bedrijfsvoering) voorzover ondersteunend aan het toezicht op financiële

een aantal algemene toezichtbevoegdheden - bijvoorbeeld artikel 19 Wtb (controle en onderzoek), artikel 21 Wtb (aanwijzing) en hoofdstuk VII B Wtb (
- toe te passen bij de uitoefening van het overgedragen toezicht op financiële waarborgen.
Door de toezichthouders is geïndiceerd dat deze overheveling operationeel per 1 juli 2002 z'n beslag kan krijgen; het streven is er dan ook opgericht om de vereiste aa het overdrachtsbesluit (een amvb) zo spoedig mogelijk ter hand te nemen.

Effecteninstellingen

Het toezicht op effectenbemiddelaars en vermogensbeheerders wordt nu uit hoofde van de Wet toezicht effectenverkeer 1995 (Wte) door de STE uitgeoefend. Binnen dit t vier onderdelen te onderscheiden:

i deskundigheid en betrouwbaarheid bestuurders;

ii financiële waarborgen (minimum eigen vermogen en kapitaaltoereikendheid);

iii bedrijfsvoering (administratieve organisatie, interne controle, vermogensscheiding).

iv gedragsregels jegens de belegger ("ken uw klant", cliëntenovereenkomst, voorlichting).

Dit toezicht op effecteninstellingen betreft goeddeels gedragstoezicht en blijft derhalve de AFM (STE). Om langs de lijnen van het functionele model het prudenti volledig bij DNB/PVK te concentreren, dient het prudentieel toezicht op effecteninstellingen naar DNB te worden overgeheveld.

Het betreft hier een taakverdeling die thans reeds toepassing vindt ten aanzien van effectenkredietinstellingen (prudentieel toezicht door DNB op voet van de Wtk en eff toezicht door de STE ingevolge de Wte).

De overheveling van het prudentieel toezicht op effecteninstellingen - de facto dus alleen het toezicht op niet-effectenkredietinstellingen - naar DNB kan geëffectueerd het overdrachtsbesluit ingevolge artikel 40 Wte te wijzigen. Artikel 40 Wte voorziet in de mogelijkheid het toezicht aan meerdere rechtspersonen over te dragen; d zullen beide als toezichthouder worden aangewezen. Aan DNB zal worden overgedragen:

het toezicht op de naleving van de regels bij of krachtens artikel 7, vierde lid, onder b en artikel 11, eerste lid onder b Wte (financiële waarbor bij of krachtens artikel 7, vierde lid, onder c en artikel 11 onder c Wte (bedrijfsvoering) voorzover ondersteunend aan het toezicht op de kapitaaltoe

een aantal algemene toezichtbevoegdheden - bijvoorbeeld artikel 29 Wte (inlichtingen), artikel 28 Wte (aanwijzing) en Hoofdstuk XII B (boetes en passen ten behoeve van het kapitaaltoereikendheidtoezicht.

Er wordt naar gestreefd deze herdeling van toezichttaken per 1 juli 2002 via een aanpassing van het overdrachtsbesluit (een amvb) te realiseren.

Overigens wordt opgemerkt dat in het bedoelde overdrachtsbesluit in het kader van zowel de Wtb als de Wte - gegeven de eigen, scherp afgebakende taken en bevoegdheden v DNB - hun onderlinge verhouding langs de heldere lijnen als toegelicht in paragraaf 3.2.2. zal worden vormgegeven.

Consumentenkrediet

De uitoefening van het toezicht uit hoofde van de Wet op het consumentenkrediet (Wck) is door de Minister van Financiën gemandateerd aan DNB . D verlening en intrekking van vergunningen voor de verstrekking van consumentenkrediet en de daarmee verbonden taak van het actueel houden van het register van vergunnin basis van de Wck worden er thans met name gedragsregels gesteld: de plicht voor een kredietverstrekker om zich als een goed kredietgever te gedragen en regels ten informatieverstrekking (prospectusplicht, financiële bijsluiter, reclameregels). In het in voorbereiding zijnde wetsvoorstel tot herziening van de consumentenkrediet meer in lijn worden gebracht met de overige financiële toezichtregelgeving. Daarin wordt onder meer een basis gecreëerd voor het stellen van regels van:

i informatieverstrekking (prospectus, reclameregels en financiële bijsluiter);

ii deskundigheid en betrouwbaarheid van bestuurders;

iii adequate bedrijfsvoering en administratieve organisatie;

iv zorgvuldige behandeling van kredietaanvragen.

Daarnaast zal ook handhaving- en sanctie-instrumentarium ten behoeve van Wck-toezicht worden versterkt. Hieruit blijkt dat de kern van het Wck-toezicht toezicht op de gedragsregels is en tot het domein van de AFM behoort. Omdat er geen sprake is van het toevertrouwen van gelden door het publiek, spelen bij de verstrekking van consum geen prudentiële regels. Voor DNB is derhalve geen rol weggelegd.

Het toezicht uit hoofde van de huidige Wck zal per 1 juli 2002 aan de AFM worden overgedragen door aanpassing ingaande van het eerdergenoemde manda

3.3 Toenadering DNB-PVK

3.3.1 Ontwikkelingen prudentieel toezicht

De toenadering DNB/PVK biedt mogelijkheden voor het ontwikkelen van de cross-sector benadering in het prudentieel toezicht. In het navolgende worden drie daarvan besp eerste plaats is de conglomeraatvorming in Nederland -gepaard gaand met vergaande integratie binnen de conglomeraten- aanleiding voor de toenadering van DNB/PVK. plaats kan door deze toenadering ook een inhoudelijke invulling worden gegeven aan risico-georiënteerd toezicht. Doel daarvan is toezichtmaatstaven geleidelijk risico-categorie dan per sector te organiseren. Ten derde moet het toezicht conglomeraatvorming mogelijk maken, maar niet bevoordelen ten opzichte van effecteninstellingen en verzekeraars. Vrije marktwerking met een gelijk speelveld is een belangrijk uitgangspunt.

Toezicht op financiële conglomeraten

Uit een vorig jaar gemaakte analyse blijkt dat financiële conglomeraten via integratie van activiteiten en centralisatie van sturende functies synergie-effect Zo bieden conglomeraten aan de klant een uitgebreid pakket van financiële diensten, soms via een geïntegreerde marktbenadering. Vis-à-vi profileren conglomeraten zich in hun financiële verantwoording en kapitaalmarktberoep steeds meer als één instelling. De profilering als financiële groep gaat gep integratie van de interne bedrijfsvoering. Ook reputatie, naam en logo vormen steeds meer een samenbindende factor.

De centralisatie van functies en de integratie van activiteiten binnen financiële conglomeraten kunnen ertoe leiden dat de plaats waar de beheersing van de met deze act functies samenhangende risico's binnen de organisatie plaatsvindt, verschuift of dat zich nieuwe risico's, zoals reputatierisico, voordoen. De risico's die zic conglomeraat voordoen, komen dus niet meer alleen voort uit een sectorale invalshoek. Wil er sprake zijn van een effectief en op maat gesneden toezicht, dan zal het toe aangrijpen daar waar de beheersing van deze risico's plaatsvindt. Om gericht in te spelen op deze ontwikkelingen is het model van een zogeheten groepstoezicht geï Dit toezicht is aanvullend op het bestaande sectorale toezicht op banken, effecteninstellingen en verzekeraars binnen een groep. Het doel van groepstoezicht is tweeled toezicht houden op specifieke conglomeraatrisico's èn conglomeraten niet confronteren met onnodige lasten. Daartoe worden geïntegreerde activiteite vanuit een groepsbreed perspectief in het toezicht betrokken. Op operationeel niveau zijn deze activiteiten en functies immers niet goed te scheiden in sectorale onder een sectorale benadering niet voldoet. In deze benadering kan het toezicht op systematische wijze rechtstreeks bij de groepsomgeving aangrijpen.

Risico-georiënteerd toezicht

Zoals aangegeven in paragraaf 2.3 gebruiken de grote Nederlandse financiële instellingen in toenemende mate het 'economic capital' -het kapitaal dat als buffer nodig risico's- als de noemer waaronder zowel de bankenkant als de verzekeringskant wordt ondergebracht. Dit resulteert in een consistente behandeling van risico's binnen ee instelling. Ook is er een trend om toezichtmaatstaven nauwer af te stemmen op de risico's binnen financiële instellingen.

Binnen het kader van risico-georiënteerd toezicht zouden in de toekomst toezichtmaatstaven meer per risicocategorie in plaats van per sector kunnen worden georganise kunnen bestaande (sectorale) maatstaven in het toezicht worden geharmoniseerd met differentiatie waar nodig; de toenadering DNB/PVK maakt dit mogelijk. Voordeel van ee stroomlijning (harmonisatie) van toezichtmaatstaven is dat deze maatstaven consistent kunnen worden toegepast onafhankelijk van de locatie (bank, effecteninstelling, ve ander groepsonderdeel) binnen een financieel conglomeraat, zodat toezichtarbitrage wordt voorkomen. Uitgangspunt is dat verschillen in toezicht op verschillend instellingen gemotiveerd moeten kunnen worden vanuit de aard van de instelling, en in dit kader meer in het bijzonder vanuit de aard van de risico's. De verschillen die met de aard van het bedrijf komen dan tot hun recht in het relatief belang van bepaalde risico's (bijv. liquiditeitsrisico bij banken en schaderisico bij schadev terwijl andere risico's (bijv. markt- en kredietrisico bij banken, effecteninstellingen en levensverzekeraars) zich breder voordoen. DNB/PVK kunnen het risico-georiënte gezamenlijk uitwerken.

Gelijk speelveld

Verschillen in toezicht op financiële conglomeraten enerzijds en afzonderlijke banken, effecteninstellingen en verzekeraars anderzijds kunnen leiden tot competiti nadelen voor afzonderlijke financiële instellingen. In een omgeving waarin afzonderlijke financiële instellingen concurreren met conglomeraten, dient het toezicht neut met betrekking tot het type financiële instelling, teneinde een gelijk speelveld te handhaven. Het feit dat een financiële instelling deel uitmaakt van een rechtvaardigt op zichzelf niet een apart toezichtregime of afwijkende toezichtregels voor deze instelling. Dit zou slechts gerechtvaardigd zijn indien de financiële ins het deelnemen in een groep andere risico's loopt. De toenadering tussen DNB en PVK is daarom van belang om de consistentie van het prudentieel toezicht op sepa effecteninstellingen en verzekeraars en op financiële conglomeraten te waarborgen. Verder is de toenadering van belang om een gelijk speelveld tussen de verschill financiële conglomeraten (gemengde conglomeraten, primaire bancaire conglomeraten en primaire verzekeringsconglomeraten) te waarborgen.

3.3.2 Organisatorische uitwerking

Om bovengenoemde redenen gaan DNB en de PVK intensief samenwerken, zowel bij de beleidsvorming als bij de uitvoering van het toezicht. Op beleidsniveau richt zich dit invulling en toepassing (regelgeving en beleid) van de wettelijke instrumenten voor prudentieel toezicht. Hieronder vallen ook toezichtmethoden en -technieken. Bij d zal de samenwerking zich primair richten op het groepstoezicht op financiële conglomeraten.

In het in voorbereiding zijnde wetsvoorstel prudentieel toezicht financiële conglomeraten krijgen DNB en de PVK een identieke verantwoordelijkheid voor het groepstoez groepstoezicht effectief en efficiënt uit te oefenen is een stroomlijning van nadere regels, bijvoorbeeld ten aanzien van de administratieve organisatie, nodig. Naast s van beleidsregels is een consistente uitvoering van het toezicht van belang. DNB en de PVK zullen hun werkzaamheden inzake het groepstoezicht via gezamenlijke teams overlap -en de daarmee samenhangende inefficiënties voor financiële conglomeraten èn toezichthouders- te vermijden (zie onderstaande box). Voor de slagkracht van het toezicht en voor de lasten ervan is dit van zeer groot belang.

De samenwerking tussen DNB en de PVK zal bestuurlijk worden verankerd op het hoogste toezichtniveau. De voorzitter van de PVK zal toetreden tot de directie van DNB en toezicht van DNB tot het bestuur van de PVK. Zij fungeren daarbij in zelfstandige en volledige verantwoordelijkheid in de directie van DNB respectievelijk het bestuur Tevens zal de voorzitter van de Raad van Commissarissen van DNB toetreden tot de Raad van Toezicht van de PVK en zal de voorzitter van de Raad van Toezicht van de PVK t de Raad van Commissarissen van DNB. Het streven is erop gericht deze benoemingen per 1 januari 2002 te realiseren.

Box 2 Samenwerking tussen DNB en de PVK

In hun voorstel (bijlage 2a) geven DNB en de PVK hun plannen aan om de samenwerking te intensiveren. De inhoudelijke samenwerking bestrijkt onderstaand

Uitvoering toezicht

Voor de uitvoering van het groepstoezicht op gemengde financiële conglomeraten zijn DNB/PVK van plan gezamenlijke toezichtteams in te stellen. Deze teams zij verantwoordelijk voor het opstellen van risicoprofielen op groepsniveau. De risicoprofielen zijn bepalend voor het uitvoeren van toezichtwerkzaamheden op gr hanteert DNB een risico-analyse model; de PVK ontwikkelt thans een dergelijk risico-analyse model. DNB en de PVK zullen ervaringen uitwisselen en de respectievel inhoudelijk op elkaar afstemmen. Verder stemmen DNB/PVK toezichtwerkplannen af, met inzet van wederzijdse expertise waar zinvol. Gesprekken op best over strategie, organisatie en financiële ontwikkelingen zullen door leidinggevenden van DNB/PVK gezamenlijk worden gevoerd. Tot slot wisselen DNB/PVK ten beh groepstoezicht op primaire bankengroepen (DNB) en primaire verzekeringsgroepen (PVK) informatie en ervaringen uit.

Beleidsvorming en onderzoek

Ook bij de beleidsvorming en onderzoek op het gebied van financiële conglomeraten gaan DNB en de PVK hun activiteiten gezamenlijk uitvoeren. Zo zullen de nadere i beleidsregels op basis van het wetsvoorstel prudentieel toezicht financiële conglomeraten gezamenlijk worden uitgewerkt. Voorts is afstemming wenselijk ten beleidsvorming voor het sectorale toezicht. Hierbij wordt gedacht aan onderwerpen als AO/IC richtlijnen en outsourcing. Tot slot bezien DNB en de PVK de moge gezamenlijk op te trekken bij (inter)nationale werkgroepen over accountancy en verslaggeving.

Facilitaire projecten

In de facilitaire sfeer zullen DNB en de PVK op het gebied van i) verantwoording en transparantie; ii) human resources management; iii) automatisering en iv) informatievoorziening gaan samenwerken.

3.4 Verhouding toezichthouders - Minister van Financiën - parlement

3.4.1 Algemeen

De onderhavige voornemens brengen geen wijzigingen in de bestaande verhoudingen tussen, ten eerste, de toezichthouders en de Minister van Financiën en, ten tweede, de en de Minister van Financiën. Het concept "toezicht op afstand" blijft onverkort van waarde voor de onafhankelijke en deskundige uitoefening van het toezicht op d marktsector en zal gehandhaafd blijven. Tegelijkertijd kan de Tweede Kamer de Minister van Financiën op gebruikelijke wijze ter verantwoording roep

"Toezicht op afstand" is gebaseerd op de volgende uitgangspunten. De toezichthouders zijn onafhankelijk in de uitoefening van het toezicht, waarbij zij dienen te ope hun specifieke deskundigheid en binnen het wettelijke kader. De Minister van Financiën is verantwoordelijk op afstand. Deze verantwoordelijkheid betreft de toezich inclusief de aanwijzing van de toezichthouder, de verantwoordelijkheid voor een adequaat toezichtinstrumentarium, het scheppen van overige randvoorwaarden voor een functioneren van de toezichthouder en de benoeming en het ontslag van de bestuurders van de toezichthouders. De plaatsing op afstand van de overheid in een privaa rechtsvorm geeft de toezichthouders ook beheersmatig armslag om snel in te kunnen spelen op ontwikkelingen in het toezicht.

Uitgangspunt is derhalve dat de toezichthouders verantwoordelijk zijn voor de uitoefening van het toezicht en hun toezichttaken in onafhankelijkheid uitoefenen. Dat hou minister slechts onderzoek zal doen indien zijn verantwoordelijkheid op afstand dat vereist. Voorts is daarbij van belang dat het adequate functioneren van de toezichthouders niet wordt aangetast. Voorwaarde hiervoor is dat de onder toezicht staande instellingen zonder terughoudendheid inlichtingen en stukken omtrent hun bed aan de toezichthouders verstrekken. Daartoe dient de geheimhouding van de verstrekte informatie gewaarborgd te zijn, hetgeen ook in Europese richtlijnen voorgeschreven .

Tegelijkertijd is het wenselijk geacht de afstand tussen de minister en het toezicht op de financiële sector niet onbeperkt te laten zijn. In de eerste plaats is het pr Minister van Financiën om, tezamen met het parlement, te waarborgen dat het regelgevend kader voor het toezicht op de financiële sector van voldoende kwaliteit is. onder meer dat hij zich een oordeel moet (kunnen) vormen over de kwaliteit van het toezicht. In de tweede plaats moet de minister (kunnen) ingrijpen indien een toe ondanks het wettelijke kader, niet opereert zoals minister en parlement voor ogen stonden toen ervoor werd gekozen het toezicht, of een concrete toezichtta toezichthouder toe te vertrouwen. De minister beschikt derhalve over specifieke bevoegdheden ten aanzien van de toezichthouders. Deze zien met name op een recht op (ge inlichtingen, goedkeuring van de begroting (bij PVK en STE), de verstrekking van het jaarverslag en benoeming en ontslag van bestuurders en leden van Commissarissen/Toezicht.

In het kader van onder meer de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen zal worden bezien of de bestaande relatie aanpassing behoeft aan de huidige inzichten. In het onderhavige verkenningen was het derhalve aangewezen in ieder geval vast te stellen dat de nieuwe inrichting niet in de weg staat aan de uitoefening van de bevoeg gelet op de huidige inzichten over de relatie tussen ministers en zelfstandige bestuursorganen - aan een minister zouden kunnen worden toebedeeld ter invulling van de verantwoordelijkheid voor het toezicht.

3.4.2 Verantwoording door DNB ten aanzien van niet-ESCB-taken

Aandachtspunt bij de vraag of de institutionele vormgeving voldoende ruimte biedt voor een invulling van de ministeriële verantwoordelijkheid voor het toezicht inzichten, is de onafhankelijkheid van DNB als onderdeel van het stelsel van Europese centrale banken (het "ESCB-stelsel"). Verkenningen van het Ministerie van Finan met advies van prof.mr. C.A.J.M. Kortmann ten aanzien van de benodigde ministeriële bevoegdheden, leiden tot de conclusie dat voldoende ruimte bestaat om de noodzakelijke bevoegdheden te geven, en aan DNB op toegespitste wijze nu en in de toekomst een hoofdrol te geven in het toezicht op de Nederlandse financi

Voor de uitvoering van zijn stelseltaken (waaronder de monetaire taken) is het ESCB volstrekt onafhankelijk op grond van art. 108 van het Verdrag. DNB maakt integraal o van het ESCB. Het Verdrag en de ESCB-statuten (vastgelegd in een protocol bij het Verdrag) voorzien in waarborgen voor de onafhankelijkheid van de participerende cen zoals DNB. Hierbij zijn van belang het krijgen van instructies, het aanvaarden van taken naast de stelseltaken van DNB, ontslag en financiële midde

DNB en de leden van haar besluitvormende orgaan is het niet toegestaan instructies te vragen of te aanvaarden bij de uitoefening van de bevoegdhede de taken en plichten die bij het Verdrag en de ESCB-statuten aan haar zijn opgedragen (art. 108 Verdrag en art. 7 ESCB-statuten). Het vragen of aanvaarden van ins aanzien van andere dan stelseltaken is wel toegestaan (EMI Convergentieverslag 1998, blz. 302-303).

DNB mag naast stelseltaken in beginsel ook andere taken aanvaarden, mits de Raad van Bestuur van de ECB daartegen geen bezwaar heeft omdat deze ande interfereren met de stelseltaken (art. 14.4 ESCB-statuten).

De ESCB-statuten (art. 14.2 ESCB-Statuten) leggen beperkingen op aan het ontslaan van de president van DNB. Alhoewel dit niet uit het Verdrag Europees Monetair Instituut in het EMI convergentieverslag 1998 (blz. 305) dat deze beperkingen ook voor de andere leden van de directie gelden. Di directeuren) kunnen slechts worden ontslagen indien "zij niet meer voldoen aan de eisen voor de uitoefening van hun functie of op ernstige wijze zijn tekortgescho overgenomen in de Bankwet 1998 (art. 12). De beperkingen in ESCB-verband dienen zo te worden gelezen dat deze ook gelden voor andere dan stelseltak

· Een nadere specificering van de ontslaggronden is toegestaan, uitbreiding daarvan echter niet.

Financiële onafhankelijkheid van het ESCB vereist dat DNB gebruik kan maken van passende middelen om haar mandaat te vervullen. Stelseltaken zijn van wetgeving op dit terrein (zoals goedkeuring van de begroting). Daarnaast mag de financiering ervan niet afhankelijk zijn van financiering van andere taken nationale democratische goedkeuring en verantwoording geldt. In dat geval zou immers sprake zijn van indirecte goedkeuring of verantwoording, hetgeen op gespannen vo het beginsel van financiële onafhankelijkheid.

Verkenningen van het ministerie en DNB, met ten aanzien van de benodigde ministeriële bevoegdheden advies van Kortmann (bijlage 5), leiden tot de conclusie dat de voldoende ruimte bieden om de minister de bevoegdheden te geven waarover hij - gegeven de actuele inzichten - zou moeten kunnen beschikken. Dit is relevant voo toezichttaken neergelegd bij DNB, en temeer bij de voorgenomen uitbreiding daarvan. Kortmann adviseert dat de minister daarbij de beschikking krijg

a. een algemene of geclausuleerde vernietigingsbevoegdheid van (bepaalde) besluiten van de toezichthouder;

b. een goedkeuringsrecht van de begroting en eventuele andere besluiten;

c. een bevoegdheid op te treden in geval van (ernstige) taakverwaarlozing van de toezichthouder;

d. een benoemingsrecht en geclausuleerd recht tot schorsing en ontslag van bestuurders (Kortmann acht de genoemde ontslaggronden in ESCB-verb

e. een recht op inlichtingen.
Geconstateerd wordt dat deze bevoegdheden, waarvan de exacte reikwijdte in het kader van onder meer de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen nog nader zal moeten word aan de minister kunnen worden toegekend binnen de beperkingen die het ESCB-kader daaraan stelt. Randvoorwaarden om deze bevoegdheden te kunnen uitoefenen organisatorische en boekhoudkundige scheidingen binnen de organisatie van DNB. In dat verband zal gestart worden met de voorbereidingen om een en ander te bewerkst onderdeel daarvan zal DNB ervoor zorgdragen dat een integrale begroting voor de toezichttaken tot stand komt, dat wil zeggen inclusief diensten/producten die door ander van de organisatie worden geleverd. Naast de integrale begroting zal DNB, naast mogelijke andere externe publicaties, een apart jaarverslag met betrekking tot t opstellen. Ook wordt toegang van de Algemene Rekenkamer mogelijk gemaakt tot het (breed gedefinieerde) deel van DNB dat zich bezighoudt met toezicht en andere nationa deze toegang te formaliseren, zal de Comptabiliteitswet 2001 in de loop van 2002 dienovereenkomstig worden gewijzigd.

4. Internationale scenariobestendigheid
De Nederlandse financiële sector kan op onderdelen vooraanstaand worden genoemd in de wereld. Het is een competitieve, innovatieve sector met instellingen die mondiaal ook binnenlands een levendige en innovatieve situatie. De internationaal erkende kwaliteit van het Nederlandse toezicht draagt daaraan bij. Om dit zo te houden, cross-sectorale perspectief de internationale dimensie van het toezicht van belang. Ook in de toekomst moeten de toezichthouders, en daarmee de financiële sector, kunne van de internationale aansluiting op internationale samenwerkingsvormen en de inhoudelijke discussies die daarin worden gevoerd. De thans te zetten stappen met betre institutionele vormgeving van het toezicht moeten internationaal scenariobestendig zijn.

4.1 Ontwikkelingen in Europa

De Europese discussie over toezicht richt zich op de gevolgen van de integratie van de financiële markten, zowel cross-sector als cross-border. Zij concentreert zich to name op onderwerpen als harmonisatie van regelgeving en vergroting van de samenwerking in de uitvoering van het toezicht. Bij de harmonisatie van regelgev cross-sectorale dimensie steeds prominenter op de agenda. Het gedragstoezicht - dat beduidend korter op de Europese agenda staat dan het prudentieel toezicht - wordt i mate vanuit een cross-sectoraal perspectief benaderd. Richtlijnen inzake elektronische handel en verkoop op afstand leggen bijvoorbeeld financi verplichtingen richting de consument op, onafhankelijk van de vraag tot welke sector zij behoren. Verder tekent zich ook op prudentieel terrein een cross-sectorale ontw Een bekend voorbeeld is de concept-richtlijn financiële conglomeraten . Daarnaast kan gewezen worden op de gelijktrekking van de richtlijnen bet liquidatie van kredietinstellingen en verzekeringsinstellingen . De van oorsprong separate richtlijnen zijn gedurende het onderhandelingsproces om ongerechtvaardigde verschillen te vermijden en problemen bij de afwikkeling van financiële conglomeraten te voorkomen.

De implicaties van de toenemende Europese integratie voor de inrichting van het Europees toezicht zijn nog verre van uitgekristalliseerd. De verwachti internationalisering van de financiële markten op termijn zal vragen om een Europees stelsel van toezichthouders, waarbij de besluitvorming ten dele verschuift van na internationaal niveau. De uitvoering van het toezicht kan in dat geval overigens op decentraal niveau blijven, gegeven het feit dat die dicht bij de onder toez instellingen plaatsvindt. Voor dergelijke grootse stappen is het echter nog veel te vroeg. De huidige mate van integratie in de Europese Unie rechtvaardigt ee ontwikkeling nog niet. Daarnaast zijn er de huidige verschillen tussen lidstaten qua inrichting van het toezicht. Voordat het zover is zal de meest ideale struc nationaal niveau moeten ontwikkelen.

Over dit onderwerp is door Financiën op 20 juni 2001 een Europese conferentie ("Financial Supervision in Europe") georganiseerd met deelname van vooraanstaande des wetenschap, beleid en financiële sector. Leden van de Vaste Kamercommissie voor Financiën hebben deelgenomen. Een verslag is aan de Tweede Kamer gezonden op 23 ok

Toonaangevend voor de nationale ontwikkelingen binnen de Europese Unie zijn op dit moment het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, en Frankrijk. Eve landen de cross-sectorale ontwikkelingen in de financiële sector en het beleid aanleiding voor hervormingen in de inrichting van het toezicht. In h oprichting van de Financial Services Authority (FSA) het concentratiemodel ingevoerd (zie paragraaf 2.5.2). In Duitsland is het toezicht nu nog sec echter de ver gevorderde plannen voor de overgang naar een concentratiemodel van één toezichthouder: de drie toezichthouders worden ondergebracht in één Bunde Finanzaufsicht. Daarbij geldt als uitgangspunt dat het toezicht op de financiële sector wordt samengevoegd. De in de praktijk reeds sedert jaren bestaande link tussen bank en het bankentoezicht wordt verder versterkt, omdat de toezichthouder zijn toezichtactiviteiten op banken in het algemeen zal baseren op bevindingen van de Medewerkers van de Bundesbank en de Landeszentralbanken die zich reeds nu bezighouden met het toezicht op het bankwezen en de bankentoezichthouder ondersteunen, zulle de toekomst blijven doen. Frankrijk erkent de noodzaak te komen tot een cross-sectorale aanpak, maar is niet van plan over te gaan naar een concent van de Europese Vereniging van Beurzen eerder dit jaar benadrukte de Minister van Economisch Zaken en Financiën, Laurent Fabius, de noodzaak de te vereenvoudigen. Hij bekritiseerde echter tegelijkertijd het concentratiemodel onder verwijzing naar het risico van machtsconcentratie en het risico van onde uiteenlopende doelstellingen (prudentieel en gedrag) bij een enkele toezichthouder. Frankrijk lijkt derhalve voor een vergelijkbaar denkproces te staan als Nederland. worden gewezen op de ontwikkelingen in Italië, waar het toezicht op banken en effecteninstellingen eind jaren negentig is herzien. De centrale bank financiële stabiliteit alsmede prudentieel toezicht op banken en effecteninstellingen, terwijl de beurswaakhond verantwoordelijk is voor gedragstoezicht op effectent bestaat dus een kern van onderscheid prudentieel/gedrag. Voorts is er nog een separate verzekeringstoezichthouder.

De cross-sectorale ontwikkelingen in Europees verband, zowel op het gebied van regelgeving als bij hervormingen in nationale context, wekken de verwachting dat e toekomstig Europees stelsel van toezichthouders ook een cross-sectorale oriëntatie zal kennen. Nog sterker dan op nationaal niveau lijkt het da wijze een inhoudelijke splitsing te maken. In internationaal verband zou bij een stelsel van geconcentreerde toezichthouders immers niet alleen gelden dat dit stelsel moeten houden met verschillende doelstellingen, maar daarnaast ook met verschillende nationale achtergronden. Op Europees niveau zal ook het door Fabius aangehaalde a machtsconcentratie aan belang winnen.

Tot slot, maar niet van minder belang, is er in het Europese perspectief de positie van de ECB. Deze heeft zich het afgelopen jaar terecht sterk gemaakt voor het ve systeemtoezicht en prudentieel toezicht. De ECB benadrukt het belang bevoegdheden aan centrale banken toe te kennen ten aanzien van het prudentieel toezicht op d sector, met name ten aanzien van banken maar - gelet op de opkomst van financiële conglomeraten - bij voorkeur ook ten aanzien van andere financiële instellingen. Te erkent de ECB dat het gedragstoezicht minder verband houdt met de activiteiten van centrale banken, zodat de centrale banken op dat gebied geen rol aan de te verschijnen publicatie over de hierboven genoemde Financiën-conferentie over toezicht in Europa breekt het verantwoordelijke ECB-bestuurslid, Tommaso Padoa-S lans voor het thans door de Nederlandse toezichthouders voorgestelde en in deze nota overgenomen model.

Conclusie binnen Europa is dat in de meeste landen sprake is van ontwikkeling in de richting van een cross-sectoraal model, maar dat de kaarten voor hetzij het conce hetzij een functioneel model nog niet zijn geschud. De evolutie nu in Nederland naar een functioneel model is in die zin scenariobestendig dat in een verdere toekom aanleiding toe zou ontstaan, altijd nog gekozen kan worden voor concentratie. Het gekozen functioneel model sluit aan bij de aandachtspunten gedefinieerd door de ECB. feit dat de Nederlandse financiële instellingen en het Nederlandse beleid het niet verdienen om internationaal achter te raken en er thans derhalve grond is voor hervo aldus gekozen voor een in beide opzichten Europees robuuste aanpak.

4.2 Ontwikkelingen in de Verenigde Staten

De ontwikkelingen buiten Europa zijn ook van belang. De grotere Nederlandse financiële instellingen realiseren veelal een belangrijk deel van hun o 1999 is daar de Gramm-Leach-Bliley wet aangenomen die uiteenlopende financiële instellingen formeel in staat stelt om gezamenlijk als financieel conglomeraat te Federal Reserve (centrale bank) is hierbij aangewezen als coördinator voor het toezicht op de holding van financiële conglomeraten, terwijl de separate toezichthoud blijven houden op de (sectorale) conglomeraatsonderdelen. Tot op heden is Citigroup - gevormd uit Citicorp (bank) en Travelers (verzekeraar) - het enige conglomeraat Wel is in de Verenigde Staten evenals in Nederland sprake van vervlechting van financiële producten. De verwachting is dat als meer conglomeraten ontstaan en integratie conglomeraten over de tijd heen plaatsvindt, de inrichting van het Amerikaanse toezicht verder zal worden geconsolideerd. Het toezicht in de Verenigde Staten is t georganiseerd: sectoraal op federaal niveau voor banken en effecteninstellingen; daarnaast op staatniveau in combinatie met de Federal Reserve alternatief ban verzekeringstoezicht op staatniveau.

4.3 Deelname aan internationale fora

De fora waarbinnen de huidige coördinatie tussen toezichthouders plaatsvindt zijn op het eerste gezicht sectorgewijs georganiseerd. Op internationale schaal zijn er comité voor bankentoezicht, IAIS voor verzekeringstoezicht, en IOSCO voor effectentoezicht.

Dat neemt echter niet weg dat de inhoudelijke discussies binnen de internationale fora hoofdzakelijk gericht zijn op óf het prudentieel toezicht óf het gedragstoezic als in Nederland kan worden geconstateerd dat de banken- en verzekeringstoezichthouders met name gericht zijn op prudentieel toezicht, geldt dat voor de internationale zij deelnemen. De agenda's voor Bazel en IAIS worden grotendeels bepaald door het kapitaalakkoord en de trend naar een meer risico-georiënteerd toezicht. IOSCO richt gedragstoezicht, verband houdende met het effectenverkeer. Tot slot is in de jaren negentig het Joint Forum on Financial Conglomerates opgericht. Dit gemeenschappel richt zich voornamelijk op het prudentieel toezicht op financiële conglomeraten.

In de nieuwe benadering ligt het voor de hand dat de toezichthouder die de meeste affiniteit heeft met de onderwerpen die in de fora worden behandeld, aan deze for Daarbij kan worden geprofiteerd van het feit dat de nieuwe inrichting van het toezicht het mogelijk maakt om in de verschillende fora inhoudelijk één lijn te presente blijven deelnemen in Bazel en IAIS. Daarbij maakt hun toenadering binnen Nederland het mogelijk om de sectoroverstijgende dimensie die van belang is voor de Nederlands sector en beleid, eenduidiger op de agenda te plaatsen. Dit geldt ook voor de deelname aan het Joint Forum, waarin DNB en PVK nu reeds gezamenlijk de Nederlandse inbren De PVK speelt in zowel IAIS als Joint Forum een belangrijke en initiërende rol. De AFM zal blijven deelnemen aan IOSCO. Doordat het gedragstoezicht op beleggingsinstell AFM wordt overgedragen wordt de internationale vertegenwoordiging door Nederland in IOSCO helderder; de huidige deelname van DNB naast de STE is dan niet

Binnen de Europese Unie bestaan verschillende comités waaraan zowel het Ministerie van Financiën als de toezichthouders deelnemen. Het gaat daarbij om het Raadgevend het Bankwezen en het Verzekeringscomité. Na implementatie van de Lamfalussy voorstellen is er een Europees Effectencomité, waarin Financiën deelneemt, en een Comité Effectentoezichthouders, waaraan de STE deelneemt. Evenals in de internationale context, richten het Raadgevend Comité voor het Bankwezen en het Verzekeringscomité zic prudentieel toezicht en richten het Europees Effectencomité en het Comité van Europese Effectentoezichthouders zich op het gedragstoezicht verband houdende met het effe DNB/PVK zullen dan ook blijven deelnemen aan het Raadgevend Comité voor het Bankwezen en het Verzekeringscomité en de AFM aan het Comité van Europese Effectentoez

In toenemende mate brengt de Europese Unie ook buiten de effectensector gedragstoezicht (bijv. onderwerpen als elektronische handel en verkoop op afstand) op de gedragsonderwerpen worden in elk comité identiek behandeld. Door de deelname van Financiën aan het Raadgevend Comité voor het Bankwezen, het Verzekeringscomité en Effectencomité wordt de cross-sector consistentie gewaarborgd. In de toekomst zal de AFM op pragmatische wijze worden betrokken ten behoeve van de Nederlands onderwerpen van gedragstoezicht in de twee eerste comités, met name ten aanzien van consumentenvoorlichting en -advisering. Verder heeft de Europese Commissie ter ver het cross-sector element twee initiatieven genomen: i) oprichting van de Financial Services Policy Group waar toezichtonderwerpen cross-sector worden behandeld; ii) op de Round Table of Regulators, waarin de voorzitters van de sectorale comités deelnemen.

5. Consultatie van marktpartijen

Bij de verkenningen door het ministerie en de toezichthouders heeft in de verschillende stadia van het proces consultatie van marktpartijen plaats gevond toezichthouders kunnen immers ook de onder toezicht staande instellingen belangrijke input bieden voor het in kaart brengen van de huidige knelpunten en mogelijke oplos toekomst. In onderstaand overzicht zijn de door Financiën gevoerde gesprekken met de sectoren weergegeven. Ook de toezichthouders hebben systematisch sleutelpersonen u en de vertegenwoordigende organen geconsulteerd.

Figuur 8: Door Financiën gevoerde gesprekken met marktpartijen

Datum (2001) Delegatie Financiën o.l.v.Gesprekspartners

6 juli Plv. Thesaurier-generaal Blocks / directeur NVB

12 juli Plv. Thesaurier-generaal Weurding / plv. directeur Verbond

20 augustus Thesaurier-generaal Leenaars / voorzitter SNS Reaal

21 augustus Thesaurier-generaal Maas / Raad van Bestuur ING

21 augustus Thesaurier-generaal Van Rossum / voorzitter Fortis

22 augustus Plv. Thesaurier-generaal Van Voorst Vader / NBvA, De Bruin / NVA

27 augustus Thesaurier-generaal De Swaan / Raad van Bestuur ABN-AMRO

30 augustus Plv. Thesaurier-generaal Cohen / voorzitter Consumentenbond

24 september Minister Bestuur NVB: De Jong (voorzitter NVB, ABN-AMRO), Lindenbergh (ING), Van den Goorbergh (Rabobank), Leenaars (SNS) en Blocks (directeur NVB)

26 september Minister Bestuur Verbond: Van de Geijn (voorzitter Verbond, Aegon), Kist (ING) en Fischer (algemeen directeur Verbond)

In de eerste, verkennende fase voor en gedurende de zomer hebben de toezichthouders en Financiën open gesprekken gevoerd met de vertegenwoordigende organen van d marktsector, alsmede met sleutelpersonen uit de financiële marktsector die belangstelling voor het onderwerp hadden. In dat stadium lag nog geenszins vast welke benader voor de Nederlandse situatie zou kunnen zijn. Doel van die gesprekken was derhalve met name de aandachtspunten van de sector te vernemen, zonder dat daarover schriftel konden worden gewisseld. In die periode is op 16 augustus jl. door de toezichthouders een brede bijeenkomst voor de sector georganiseerd om een eenduidige informaties richting te bevorderen. Het verslag door de toezichthouders van deze bijeenkomst is als bijlage 2b bij deze nota gevoegd. Ook heeft in deze periode overleg plaatsgev het ministerie en de Consumentenbond.

De uitkomst van de gesprekken en van de bijeenkomst in augustus hebben uiteraard ten volle meegewogen bij de totstandkoming van de lijnen waarlangs het Nederlandse t voor de marktsector wordt versterkt en die voor het eerst zijn geschetst in de briefwisseling tussen het ministerie en de toezichthouders d.d. 12 september jl. (bij voorstel van de toezichthouders dat deze op verzoek van de Minister van Financiën hebben opgesteld en waarin de toezichthouders beoogden zoveel mogelijk rekening te h aandachtspunten vanuit de sectoren (bijlage 2a), is vervolgens voor een schriftelijke reactie voorgelegd aan de Consumentenbond, de Nederlandse Vereniging van Banken, de Effectenbranche en het Verbond van Verzekeraars. De reacties zijn bijgesloten in bijlage 3 en in de onderstaande figuur op inhoudelijke kernpunten naast elkaar

Figuur 9: Reacties belanghebbende organisaties op voorstel toezichthouders*

Onderwerp Consumentenbond Nederlandse Raad van de Verbond van Vereniging van Effectenbranche Verzekeraars Banken

Aanleiding voor
verkenningen


1. Lacunes en Positief dat Positief te Van belang te Positief te overlap toezicht wordt streven naar een streven naar eenstreven naar een gewijzigd; thansbetere efficiënt betere kans dat er taakverdeling om toezicht taakverdeling om gaten vallen, en(verdere) (verdere) grote overlap te overlap te onduidelijkheid voorkomen; niet voorkomen; niet over persé door persé door verantwoordelijkhervorming hervorming waardoor belang (voorkeur voor (voorkeur voor consument versterking versterking mogelijk RFT). RFT). helemaal niet
wordt gediend.


2. Cross-sector Positief om Steun voor Geen opmerkingenSteun voor toezicht toezicht op de toenadering toenadering hele keten DNB/PVK voor DNB/PVK voor consumenteninforprudentieel prudentieel en -advisering toezicht (zie 5) toezicht (zie 5) in één hand te op alle op alle brengen. financiële financiële instellingen. instellingen.

Voorstel
hervorming


3. Ordening Positief; zie 5.Steun met Steun met Geen steun in cross-sector opmerkingen ten opmerkingen ten verband met naar aanzien van de aanzien van de opmerkingen ten doelstellingen afbakening (zie afbakening (zie aanzien van de 5). 5) afbakening (zie 5).

4. Samenhang Geen Geen Geen opmerkingenGeen tussen opmerkingen. opmerkingen. opmerkingen. systeemtoezicht
en prudentieel
toezicht


5. Verhouding Spanning tussen Duidelijk moet Voorwaarde voor Onderscheid niet prudentieel gedragstoezicht zijn welke efficiënt te maken. toezicht en en prudentieel toezichthouder toezicht is Voorstel gedragstoezicht toezicht in welke duidelijke toezichthouders voorkomen door situatie afstemming verdient samenvoeging bijeindverantwoordeltussen de aanpassing. één is. Voorstel toezichthouders. toezichthouder toezichthouders Voorbeeld: met één verdient op dit Voorbeeld: prudentieel doelstelling punt nadere afstemming van toezichthouder "consumentenbelaoverweging en onderzoeken bij eindverantwoordelijk voorop". aanpassing. de onder voor volledig toezicht staandetoezicht op Voorbeeld: instellingen financiële prudentieel instellingen, toezichthouder gedragstoezichthouder eindverantwoordelijk alleen toezicht voor volledig op spelregels toezicht op markt. financiële instellingen, gedragstoezichthouder alleen toezicht op spelregels markt.

De reacties van de marktpartijen overziend, kan worden geconstateerd dat alle partijen de noodzaak onderschrijven om te verkennen hoe een betere doeltreffendheid en eff worden bereikt via hervorming van het toezicht. Daarbij onderschrijft men de bevinding van de verkenningen dat de cross-sectorale dimensie van het toezicht moet worde De accenten die daarbij worden gelegd verschillen echter. De Consumentenbond richt zijn aandacht op het gedragstoezicht en steunt vanuit dat oogpunt het voornemen dit d hand te leggen. De NVB en het Verbond richten zich meer op het prudentieel toezicht en steunen de toenadering DNB/PVK.

De aandachtspunten die de marktpartijen verwoorden rond de voorgestelde hervormingen, hebben met name betrekking op de taakafbakening tussen het prudentieel toe gedragstoezicht. De NVB en het Verbond benadrukken terecht het belang van een heldere scheiding bij verdeling van taken èn in de uitoefening van het toezicht. Dit belan het uitgangspunt bij de verdeling als beschreven in de paragrafen 3.2.1 en 3.2.2 van deze nota. Deze uitwerking toont aan dat de scheiding niet alleen in theorie, ma praktijk goed te maken is en komt belangrijk tegemoet aan de inhoudelijke zorgen van NVB en Verbond. De vergunningverlening ligt steeds bij één toezichthouder (degene van het toezicht verricht, dit ter voorkoming van meervoudige toezichthouderbetrokkenheid). De bevoegdheden voor de andere toezichthouders sluiten voorlopig aan bi wettelijk kader; de mogelijkheid van certificaten wordt met betrokkenheid van de sector uitgewerkt. Ook bij de betrouwbaarheidstoetsing houdt de vergunningverlenende to conform voorkeur van de sectoren in de eerste fase het voortouw; voor de fase daarna wordt conform voorstel van de toezichthouders een model uitgewerkt waarin beide toe (prudentieel en gedrag) de betrouwbaarheid op evenwichtige wijze tot hun taak, verantwoordelijkheid en instrumentarium kunnen rekenen. Bij deze uitwerking zal evene worden gehouden met inhoudelijke inbreng van de sectoren.

In de reactie van de NVB wordt op het aspect van de rolverdeling tussen toezichthouders in het nieuwe model een alternatieve benadering voorgesteld. Ook in de rea Verbond wordt daarnaar verwezen. Op 7 november 2001 is van de NVB een uitwerking van dit alternatief ontvangen. Deze inhoudelijke bijdrage van de NVB is zeer nuttig gew totstandkoming van de aldus in hoofdstuk 3 uiteengezette voornemens. De vertaling van het voorstel van de toezichthouders beoogt aan te sluiten bij de door de NVB praktische benadering. De uitgangspunten van de NVB zijn de uitgangspunten van deze nota.

Ten eerste geldt dit voor de terreinafbakening. Het in de NVB-bijdrage voor de gedragstoezichthouder Autoriteit Financiële Markten (NVB spreekt van markttoezichthoude terrein spoort met de afbakening in hoofdstuk 3, en voegt daar (afhankelijk van de uitkomst van de desbetreffende consultatie) het toezicht op bemiddel

Ten tweede pleit de NVB voor telkens één vergunningverlener per financiële instelling. Ook dit is onderdeel van het in deze nota gekozen model, zij het dat deze voor be effecteninstellingen niet DNB doch de AFM zal zijn. Dit laatste is ingegeven door de eveneens door de NVB benadrukte eenduidigheid van rollen en de administratieve-la het ligt meer voor de hand de vergunningverlening te laten verrichten door de toezichthouder die voor de bulk van het toezicht verantwoordelijk is. Bij be effecteninstellingen is dat, gegeven de terreinafbakening voorgestaan ook door de NVB, niet DNB doch de AFM. Uiteraard is de vergunningverlenende toezichthouder telk die de vergunning kan intrekken. De niet-vergunningverlenende toezichthouder staan andere effectieve instrumenten ter beschikking om de eigen verantwoordelijkheid waar de eerste fase zijn dit bestaande instrumenten, in een vervolgfase wordt de mogelijkheid van deelcertificaten bezien. Deze betreffen dan terreinen die niet onder d vallen, dus van doublure kan geen sprake zijn.

Ten derde is er een heldere rolverdeling bij de uitoefening van het toezicht. In de eerste fase blijft op grond van huidige regelgeving de betrouwbaarheidstoetsing conf NVB voorbehouden aan de vergunningverlenende toezichthouder. Voor banken en verzekeraars blijven dat dus de prudentieel toezichthouders DNB/PVK. Dit neemt niet weg, e het daar blijkens overleg mee eens zijn, dat wanneer de gedragstoezichthouder AFM stuit op evidente feiten haaks op betrouwbaarheid, zulks voor DNB/PVK niet zonder blijven (verwijdering uit sector). Voor gevallen in de "grijze zone" tenslotte, waar ernstige vragen rond betrouwbaarheid zijn gerezen doch verwijdering uit de sector proportioneel is, ligt overleg tussen toezichthouders over een passende respons in de rede. In een dergelijke situatie kan een passende strafmaat in de praktijk bijv bestaan uit een waarschuwing/dossieraantekening. Voor de eerste fase, vanaf komend jaar, zullen de toezichthouders over een dergelijke rolverdeling een convenant slui fase daarna, vast te leggen in nieuwe wetgeving, wordt deze benadering doorgetrokken in de vorm van een eigen oordeel van de niet-vergunningverlenende toezichthouder, bestuursrecht onder meer op proportionaliteit te toetsen door de eindverantwoordelijke vergunningverlenende toezichthouder. In evidente gevallen zal het oordeel worden (en iedereen zal vinden: terecht), in de "grijze zone" wordt aldus na overleg tussen toezichthouders gekomen tot passende maatregelen.

Met deze in hoofdstuk 3 gekozen uitwerking van het voorstel van de toezichthouders is bedoeld recht te doen aan de aangedragen zorgen over de practische rolverdeling toezichthouders. Ten aanzien van de AO/IC geldt hetzelfde: de uitwerking in hoofdstuk 3 beoogt de rollen van de beide toezichthouders zo scherp mogelijk te scheiden, banken en verzekeraars de prudentieel toezichthouders DNB/PVK het geheel van de AO/IC van de instelling toetst en de AFM slechts betrokkenheid heeft bij de AO/IC vo taak als toezichthouder marktgedrag dat ingeeft. Er zal voor worden gewaakt hiermee de deuren wagenwijd open te zetten voor doublures; de betrokkenheid van de AFM is gericht. Overigens is de uitwerking zodanig dat beide toezichthouders hun onderscheiden rollen zelfstandig en evenwichtig kunnen waarmaken en daartoe beschikken over eigen instrumentarium. Juist ook om overlap en terreindiscussies te vermijden is dat van belang. Aldus is beoogd tegemoet te komen aan de inhoudelijke zorgen van de N in de brief van het Verbond naar werd verwezen, zonder evenwel concessies te doen aan andere belangen zoals de invalshoek van de consument.

Het gehele veld samen nemend is aldus de overtuiging, ook van de toezichthouders, dat recht is gedaan aan de verschillende belangen en dat de hervorming in goede samens sectoren zal kunnen worden geïmplementeerd.

De in bijlage 3 bijgesloten reactie van het Verbond is mede ondertekend door de Stichting voor Ondernemingspensioenfondsen en de Vereniging van Bedrijfstakpensioenfon in die reactie geuite zorgen van de pensioenkoepels over het pensioentoezicht is recht gedaan door een separate afweging door de desbetreffende verantwoordelijken mogel (zie paragaaf 1.1). Deze benadering ontmoette begrip in een bespreking op 15 oktober 2001 van de Staatssecretaris van SZW en de Minister van Financiën met bestuu koepels van pensioenuitvoerders.

De sociale partners en de koepels van pensioenuitvoerders hebben de suggestie gedaan advies te vragen aan de Sociaal-Economische Raad. Het kabinet heeft deze suggesti overgenomen. De discussie over de vormgeving en positionering van het pensioentoezicht zal op korte termijn door de Staatssecretaris van SZW worden gestart. De toe sociale partners en de koepels van pensioenuitvoerders worden hierbij betrokken.

Tweede bijlage bij brief FM 2001-1971M d.d. 26 november 2001

Vragen 1 en 2

De leden van de PvdA-fractie vragen of de minister nader kan ingaan op de aard van de begrenzingen die ervaren worden, die zouden voortvloeien uit een in de kern sector toezichtmodel. Kunnen concrete voorbeelden genoemd worden? Ook de leden van de VVD-fractie vragen op dit punt een nadere verduidelijking.

Welke concrete problemen zijn er gesignaleerd bij de operationele integratie, zo vragen de leden van de PvdA-fractie.

Antwoord

Bij het sectorale/RFT-model kunnen twee spanningsvelden worden aangewezen. In de eerste plaats kent de RFT beperkingen vanuit de in de kern sectorale con toezichthouders hebben de afgelopen jaren enkele belangrijke slagen gemaakt op niet-sectorspecifiek terrein. Tegelijkertijd geldt dat de toezichthouders i verantwoordelijk zijn voor het eigen, sectorale toezichtdomein, waardoor het toezicht op niet-sectorspecifiek terrein uiteindelijk niet meer dan gelijkgericht operationele samenwerking niet als van nature tot stand komt.

In de tweede plaats zijn de drie toezichthouders elk verantwoordelijk voor twee toezichtdoelstellingen, prudentieel toezicht en gedragstoezicht, die naar hun aard v verschillende benadering en cultuur. In dat verband kan worden geconstateerd dat de Nederlandsche Bank en de Pensioen- & Verzekeringskamer de facto in de afgelopen per gericht bleken op het prudentieel toezicht, terwijl de STE meer gericht is op het gedragstoezicht.

De overtuiging is ontstaan dat de belangen van beleidsprioriteiten zoals de consumentendimensie, (denk aan de Financiële Bijsluiter) en van de financiële instellinge aan gelijk speelveld) niet gediend zijn met het sluiten van de ogen voor nadere mogelijkheden.

In hoofdstuk 2 van de nota Hervorming van het toezicht op de financiële marktsector die de Tweede Kamer parallel aan deze antwoorden ontvangt (hier gegeven van de voor- en nadelen van het sectorale/RFT-model en twee alternatieve modellen.

Vraag 3

De leden van de VVD-fractie zijn met de minister van mening dat het toezicht met de ontwikkelingen zodanig moet worden ingericht dat het toezicht kan blijven inspelen van de markt. Het model dat de minister schetst is daar één van. Kan de minister een overzicht geven van de verscheidene bestaande toezichtstructuren en de ontwikkeli structuren van andere Europese lidstaten en in de Verenigde Staten?

Antwoord

Zoals aangegeven bij het antwoord op de vragen 1 en 2 wordt in hoofdstuk 2 van de Nota een analyse gegeven van het sectorale/RFT-model en twee alternatieve modellen. schetst de ontwikkelingen in Europa en de Verenigde Staten.

Vragen 4 en 5

De leden van de PvdA-fractie vragen of de intensivering van de samenwerking buiten de RFT om is op te vatten als een beleidswijziging? Wordt hiermee niet een deel van de RFT verlegd naar het bilateraal overleg tussen de Nederlandsche Bank (DNB) en de Pensioen- & Verzekeringskamer (PVK)?

Wordt de Stichting Toezicht Effectenverkeer (STE) betrokken bij de intensivering van de samenwerking tussen de PVK en DNB, zo vragen de leden van de P

Antwoord

Door een toenadering van DNB en PVK kan belangrijke winst worden geboekt voor de behandeling van sectoroverstijgende onderwerpen op prudentieel terrein (zie paragraa Nota). Deze toenadering kan worden vormgegeven door de gezamenlijke initiatieven aangekondigd door de toezichthouders in hun gemeenschappelijke voorstel dat de Twee brief d.d. 15 oktober jl. heeft ontvangen, en verankerd op bestuursniveau door wederzijdse benoemingen in de directie respectievelijk het bestuur, in de Raad van Co respectievelijk Raad van Toezicht. De wederzijdse benoemingen brengen een verdergaande integratie van toezichtactiviteiten op prudentieel terrein met zich mee dan vi worden bereikt. Om deze verdergaande toenadering tussen DNB en PVK mogelijk te maken moet het werkterrein van beide (prudentieel) wel helder gescheiden zijn van dat van takenpakket van de STE is nu al voornamelijk gericht op gedragstoezicht. Met de in de Nota voorgestelde hervormingen wordt het terrein van DNB en PVK derhalve mee beperkt tot het prudentieel toezicht en het werkterrein van de STE tot het gedragstoezicht.

Het bovenstaande neemt niet weg dat afstemmingsmechanismen in de operationele sfeer en de RFT ook in de toekomst een rol kunnen blijven spelen om eventuele ineff ondervangen. De RFT zal als overlegplatform blijven bestaan voor overleg over relevante ontwikkelingen in de financiële sector, het toezicht daarop (m.n. prudentieel/gedrag) en het bespreken en evalueren van wetgeving.

Deze ontwikkeling is niet zozeer een beleidswijziging alswel een logisch vervolg op de afgelopen RFT-jaren en de voortgaande integratie binnen markten en over

Vraag 6

De leden van de VVD-fractie vragen of de minister van mening is dat de huidige rol van de RFT onvoldoende is om de overlap weg te werken en lacunes in het huidi dichten? Zo ja, welke problemen doen zich hierbij voor?

Antwoord

Verwezen wordt naar het antwoord op de vragen 1 en 2.

Vraag 7

Kan de minister nader uitleggen welke positie de RFT zal innemen in een nieuwe toezichtstructuur, vragen de leden van de VVD-fractie.

Antwoord

Verwezen wordt naar het antwoord op de vragen 4 en 5.

Vraag 8

Op welke wijze en op welke terreinen komen de voorstellen ten goede aan de effectiviteit, het gelijke speelveld en de concurrentiekracht, zo vragen de leden van de

Antwoord

Deze criteria zijn gehanteerd bij de vergelijking van alternatieve toezichtmodellen in hoofdstuk 2 van de Nota.

Vraag 9

De leden van de VVD-fractie vragen op welke wijze de minister kan waarborgen dat de organisatorische efficiëntie en de effectiviteit behouden blijft dan wel verbeterd gevolgen hebben deze plannen voor personeel en organisatie?

Antwoord

Tegen de achtergrond van een systematische analyse van alternatieven en van een uitgebreide consultatie van belanghebbenden is gekomen, op basis van een gezamenlijk voo toezichthouders, tot een aanpak ter hervorming van het toezichtlandschap bestaand uit twee onderdelen. Ten eerste is een inhoudelijk kader neergezet uitgaand van het tussen prudentieel toezicht en gedragstoezicht, waarbij prudentieel toezicht nauw gelieerd is aan de centrale bank (systeemtoezicht). Ten tweede is een marsroute uitg richting, doch stapsgewijs langs wegen van geleidelijkheid.

Verwezen wordt naar hoofdstuk 3 van de Nota. Daarin wordt een beschrijving gegeven van de voorgestelde hervormingen en de implementatie daarvan. Onderdeel is een hers taken. De personele gevolgen lijken beperkt te kunnen blijven en zullen per toezichthouder verschillen. Het ligt voor de hand dat personeel dat belast is met de uitvoer taken, meegaat in deze herschikking. De toezichthouders hebben aangegeven dat het in het belang van het personeel is dat snel het groene licht wordt gegeven voor de herschikkingen.

Vraag 10

Draagt deze ontwikkeling bij in vermindering van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven, zo vragen de leden van de VVD-fractie. Op welke wijze zal de financie dergelijke toezichtstructuur geregeld worden?

Antwoord

De verwachting is dat de gekozen benadering kan leiden tot efficiencywinst. Door heldere verdeling van taken kan overlap in de opbouw van expertise bij de toezichthoud benadering van de onder toezicht staande instellingen worden voorkomen, waardoor de toezichtlasten beter kunnen worden beheerst. Daar wordt de voorgestelde kante toezicht van sector naar doelstelling mede door ingegeven. Over de financiering van het toezicht ontvangt u, zoals eerder toegezegd, een separate nota in de eerste h volgend jaar.

Vraag 11

Wanneer kan de genoemde nadere uitwerking verwacht worden, vragen de leden van de PvdA-fractie. In welke mate zouden toezichtstaken naar de RFT zelf overgeheveld ku

Antwoord

De Nota geeft een beoordeling en nadere uitwerking van het voorstel van de toezichthouders d.d. 12 oktober jl. Een overheveling van taken aan de RFT zou leiden tot het een vierde toezichthouder. Alle betrokken partijen delen het oordeel dat dat laatste slecht zou scoren op alle gehanteerde beoordelingscriteria en derhalve die vermeden.

Vraag 12

De leden van de PvdA-fractie vragen hoe de NMa zich in de toekomst zal verhouden tot de drie financiële toezichthouders?

Antwoord

De voorgestelde hervormingen leiden niet tot een wijziging in de verhouding tussen de financiële toezichthouders en de NMa. Wat deze verhouding betreft verwijs ik vo passage op bladzijden 7 en 8 van de Nota.

Vraag 13

De leden van de PvdA-fractie vragen hoe het elektronisch betalingsverkeer ingebed zal worden in de toekomstige toezichtarchitectuur. Hoe is het toezicht op Interpay, de gezamenlijke commerciële banken, geregeld? Is dit toezicht op Interpay niet voor verbetering vatbaar, met het oog op transparantie, marktordening en tariefbeheer waar dat het systeem van Interpay steeds vaker storingen vertoont?

Antwoord

De Bankwet van 1998, alsook de statuten van het Europese Stelsel van Centrale Banken en van de Europese Centrale Bank dragen de Nederlandsche Bank (respectievelijk ESC goede werking van het betalingsverkeer te bevorderen. In dat kader houdt de centrale bank ook toezicht op betaalsystemen (oversight). Het oversight heeft aandachtsgebied de veiligheid, betrouwbaarheid en continuïteit van betaalsystemen- en producten. Over het toezicht op betalingssystemen heb ik u eerder dit wetsvoorstel 'toezicht op afwikkelsystemen' is thans in voorbereiding.

Verder is de Nederlandse Mededingingsautoriteit bevoegd erop toe te zien dat de aanbieders op de betaalmarkt de Mededingingswet naleven. Zij kan zowel op eigen initiat aanleiding van klachten een onderzoek instellen naar overtredingen. De voorgestelde hervormingen in de Nota brengen hierin geen verandering.

Om te onderzoeken of de maatschappelijke efficiëntie, de concurrentiekracht en het innoverend vermogen van het betalingsverkeer en de betaalinfrastructuur in Nederl zijn vormgegeven, heb ik in april 2001 de Nederlandsche Bank verzocht uiterlijk maart 2002 te komen met een rapport hierover. Een analyse van (eventueel) gesignaleerd kan de overheid en marktpartijen inzicht bieden in de mogelijkheden tot verdere verbetering van het betalingsverkeer, waarbij ook de toereikendheid van het toezicht in Binnenkort zal een interimrapportage van de Nederlandsche Bank naar de Tweede Kamer worden gestuurd met daarin een eerste verkenning van de betaalmarkt en de betaalinfr

Ten aanzien van de storingen bij Interpay kan worden opgemerkt dat de systemen van Interpay in prime-time (06.00 - 23.30 uur) 99,98% van de tijd operationeel nachtelijke uren is dit 99,04% i.v.m. onderhoudswerkzaamheden). De vele storingen die bijvoorbeeld de detailhandel meldt, kunnen door Interpay niet bevestigd worden. I nu samen met detailhandel onderzoeken waar in de betaalketen (in de netwerken winkelketens, bij KPN, bij Interpay of bij de banken) zich de ervaren storing

Vraag 14

De leden van de PvdA-fractie vragen welke andere modellen voor de institutionele vormgeving van het toezicht denkbaar zijn inzake geïntegreerde samenwerking tussen de toezichthouders. Welke modellen zijn onderzocht? Kan de Minister een analyse geven van de voor- en nadelen van die modellen? Kan daarbij betrokken worden het model huidige RFT als eerste fase zou kunnen worden beschouwd - van een toezichthouder waaronder de diverse vormen van toezicht , d.w.z. sectoraal en intersectoraal, pr gedragstoezicht zich binnen een organisatie bevinden? Wat zijn de voor- en nadelen van een dergelijke benadering?

Antwoord

In hoofdstuk 2 van de Nota zijn drie modellen systematisch op hun voor- en nadelen vergeleken: het huidige sectorale/RFT-model, het concentratiemodel (een enkele to voor alles en iedereen) en een functioneel model (onderscheid prudentieel/gedrag).

Vraag 15

De leden van de PvdA-fractie vragen of de minister kan aangeven waarom pensioentoezicht "onveranderd bij de PVK gepositioneerd kan blijven of, desgewenst door de verantwoordelijken, op enigerlei wijze meegaan in deze benadering". Ook de leden van de VVD-fractie stellen deze vraag. Bovendien vragen de leden van de VVD-fr betekent dat de pensioenfondsen en verzekeraars niet onder het gedragstoezicht komen te staan?

In dit verband vragen de leden van de PvdA-fractie voorts waarom het toezicht op pensioenfondsen - die immers een belangrijk onderdeel uitmaken van de Nederlandse finan
- buiten beschouwing wordt gelaten. Mag ervan worden uitgegaan dat het SER-advies in de vervolgfasen met betrekking tot eventuele wijzigingen in het pensioentoezicht spelen? Wordt het niet hoog tijd dat het kabinet de resultaten van de werkgroep die studie pleegt over de gevolgen voor het toezicht op de financiële sector naar aanlei convergeren van de markten met betrekking tot de sociale zekerheid, pensioenwereld en zorg enerzijds en de traditionele financiële marktsector anderzijds? Deelt de visie, zo vragen de leden van de PvdA-fractie, dat het weinig zin heeft verdere stappen in de toezichtwereld te zetten zolang over de resultaten van die w kabinetsstandpunt ontbreekt?

Antwoord

Zoals in de Nota aangegeven, is een separate afweging over het pensioentoezicht mogelijk en passend. Het pensioentoezicht uit hoofde van de Pensioen- en Spaarfond verantwoordelijkheid van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is een separate taak van de PVK en maakt geen onderdeel uit van de beleidsvoornemens van de positionering van het prudentieel toezicht en het gedragstoezicht op de financiële marktsector. Het pensioentoezicht blijft door de voornemens derhalve bij de toezichthouder PVK. Dit wordt ingegeven door het feit dat pensioenregelingen de primaire verantwoordelijkheid zijn van sociale partners; de publieke inkadering door m verplichtstelling en de specifieke fiscale faciliëring voor de producten in de tweede pijler zijn exponenten van die specifieke positie. In de zoge heeft het kabinet op verzoek van de Tweede Kamer een algemene en uitgebreide vergelijking van toezichtaspecten voor financiële in instellingen uit sectoren met een collectieve dimensie gemaakt. Zoals in de Nota toezicht op financiële conglomeraten aangegeven roepen de verb instellingen in de marktsector en instellingen uit sectoren met een collectieve dimensie tevens inhoudelijke beleidsvragen op van ordening tussen markt en collectief e als voortvloeisel daarvan ook specifieke toezichtvraagstukken oproepen. In de sociale zekerheid is inmiddels de route van privatisering van de uitvoeringsinstelling waardoor vanuit die optiek de ordening tussen markt en collectief geen additionele vragen oproept. Ten aanzien van de pensioensector heeft het kabinet de Sociaal-Econ in de adviesaanvraag over de nieuwe pensioenwet gevraagd om advies over pensioenfondsen aan de top van een holding. Dit naar aanleiding van de tendens dat pensioenfondsen uitgroeien tot hybride financiële conglomeraten. Na ontvangst van het SER-advies kan nader worden ingegaan op deze bredere thematie

De discussie over de vormgeving en positionering van het pensioentoezicht zal, zoals in de Nota aangegeven, op korte termijn door de Staatssecretaris van SZW worden toezichthouder, sociale partners en de koepels van pensioenuitvoerders worden hierbij betrokken. Hiermee wordt naar het oordeel van het kabinet recht gedaan aan de eige karakteristieken van de pensioensector, de verdeling van politieke verantwoordelijkheden en het specifieke te voeren overleg met betrokkenen dat wenselijk is voor een en op de diverse sectoren toegesneden kabinetsbeleid.

Vraag 16

De leden van de PvdA-fractie vragen of de grotere rol voor de STE op het gebied van het gedragstoezicht ertoe zal leiden dat de STE specifieke verantwoordelijkheden k gebied van marktordening, transparantie en consumentenbescherming in de bank- en verzekeringssector?

Antwoord

Marktordening is op zichzelf een zeer ruim begrip. De rol van de STE bij het gedragstoezicht zal transparantie en consumentenbescherming in de bank- en verzekering omvatten. Het mededingingstoezicht op de financiële markt blijft echter onverkort de taak van de NMa.

Vraag 17

Indien het gedragstoezicht verschuift naar de STE, op welke wijze zal dan het prudentiële toezicht op de effectenmarkt worden vormgegeven, zo vragen de leden van de

Antwoord

Het prudentieel toezicht op effecten- en beleggingsinstellingen zal worden uitgeoefend door DNB.

Vraag 18

De leden van de VVD-fractie vragen op welke wijze de wettelijke verhouding tussen de DNB/PVK en de STE zal worden vormgegeven?

Antwoord

Verwezen wordt naar hoofdstuk 3 van de Nota.

Vraag 19

Zijn bij de consultatie naast de toezichthouders ook onder toezicht staande instellingen en/of brancheorganisaties gehoord, zo vragen de leden van de VVD-fractie. Zo de gesprekspartners en welke onderwerpen kwamen hierbij naar voren? Zo nee, waarom niet?

Antwoord

In hoofdstuk 5 van de Nota is weergegeven dat een breed scala financiële instellingen en brancheorganisaties in de verschillende stadia van de verkenningen is geconsult daaruit verkregen inzichten waren, en op welke wijze deze in de beleidsvoornemens hun weerklank hebben gevonden.

Vraag 20

De leden van de VVD-fractie vragen of de taak en aard van de STE in een nieuwe toezichtstructuur niet dermate zal veranderen dat de oprichting van een nieuwe toezich voor de hand ligt.

Antwoord

De taakuitbreiding van de STE brengt met zich mee dat deze verantwoordelijk wordt voor een breder terrein dan het effectenverkeer. In dat verband is voorgenomen de naa te wijzigen in Autoriteit Financiële Markten (AFM).

Vraag 21

Zal ook bij DNB, naar Duits en Brits voorbeeld, een splitsing tussen het prudentieel toezicht en de Centrale bank plaatsvinden, vragen de leden van de

Antwoord

In tegenstelling tot de vormgeving van het toezicht in de Bondsrepubliek Duitsland en het Verenigd Koninkrijk wordt in de voorgestelde benadering voor Nederland recht g inhoudelijke samenhang tussen prudentieel toezicht en systeemtoezicht doordat het prudentieel toezicht op banken, beleggingsinstellingen en effecteninstellingen belegd bij DNB. Dit sluit aan bij de karakteristieken van de Nederlandse markt (relatief grote partijen, dus significante relatie systeemtoezicht en prudentieel toezicht) hoofdstuk twee van de nota nader toegelicht.

Vraag 22

De leden van de VVD-fractie vragen of de minister voorbeelden kan aangeven van landen waar de scheiding van prudentieel en gedragstoezicht wordt toegepast? Zo ja, ervaringen in deze landen? De leden van de PvdA-fractie vragen in dit verband naar de ervaringen met de scheiding van prudentieel toezicht van gedragstoezicht in lan systeem bestaat (Australië) of heeft bestaan (Denemarken 1992- 1996).

Antwoord

In verschillende landen bestaan ervaringen met accentuering van prudentieel respectievelijk gedragstoezicht. Allereerst zij opgemerkt dat de traditie binnen Nederland is met dominantie van de prudentiële dimensie bij DNB/PVK en van de gedragsdimensie bij STE. Het denken in termen van gescheiden prudentieel en gedragstoezicht kent zi in het Verenigd Koninkrijk en staat bekend als het "Twin Peaks"-model . Een specifieke toepassing van dit algemene model betreft Australië. Ook vinden, en in andere landen, zoals Frankrijk, wordt ernaar verwezen. De thans voor Nederland voorgestelde variant van het "Twin Peaks"-model is toegespitst o omstandigheden van de Nederlandse financiële marktsector en het Nederlandse overheidsbeleid. Via de Deense toezichthouder FSA is vernomen dat het de organisatiestruct overkoepelende toezichthouder voor de gehele Deense financiële sector sinds zijn oprichting in 1988, sectoraal van aard is.

De relevantie daarvan en ervaringen elders zijn onderwerp van hoofdstuk 4 van de nota.

---

Positionering van (de bulk van) het toezicht op beleggingsinstellingen bij de STE werd in 1999 reeds geadviseerd, mede op basis van een sondering van marktpa Klankbordgroep-Andriessen die adviseerde bij de totstandkoming van de RFT.

Kamerstukken II 1999/2000, 27241, nr. 1

Beleidsregel inzake de betrouwbaarheidstoetsing van (kandidaat)(mede)beleidsbepalers en houders van gekwalificeerde deelnemingen in onder toezicht staande inst 2000, Stcrt. 78

In deze context zal moeten worden vermeden dat de lender of last resort functie van DNB, zoals die in crisissituaties waar noodzakelijk voor banken beschi uitgebreid naar bijvoorbeeld verzekeraars.

Beleidstrajecten die nog niet hebben geleid tot een wettelijke toedeling van taken of anderszins zijn ingebed in de bestaande toezichtstructuur zijn buiten besch In dat verband kan onder meer worden gedacht aan het wetsvoorstel Effectentypisch Gedragstoezicht, de vormgeving van het toezicht op bemiddeling en verslagg "consultatienota bemiddeling in financiële diensten" van juni 2001 zijn gebruikmakend van de uitgangspunten cross-sectorconsistentie en cross-distributieconsistenti enkele lijnen uitgezet voor de invulling van het toezicht op bemiddeling. De belangrijke vernieuwingen die op dit terrein gemaakt zullen worden, en de daaruit volgend van het toezicht, vragen om een separate afweging die kan worden gemaakt als, mede aan de hand van de reacties op de consultatienota, de contouren voldoende h consultatienota toezicht verslaggeving zijn eveneens reeds enkele lijnen uitgezet. Uitgangspunt is dat het toezicht op beursgenoteerde niet-financiële instellingen een de gedragstoezichthouder. Ten aanzien van het toezicht op verslaggeving door beursgenoteerde financiële instellingen zal de rolverdeling tussen de prudentieel toezicht gedragstoezichthouder nader vorm moeten krijgen. In de reactie van de huidige toezichthouders op de consultatienota wordt daarvoor reeds een basis

Artikel 1, onderdeel c, van het Besluit financiële bijsluiter

Kamerstukken II 2001/2002, nr. 27 869

In het kader van de voorgenomen integrale wijziging van de toezichtregelgeving (zie hierna) zal het toezicht op de FB worden ingekaderd in een algemene wet over instellingen geldende gedragsregels.

Nota institutionele vormgeving van het toezicht op de financiële marktsector, Kamerstukken II 1998-1999, 26 466, nr. 1

Stcrt. 29 mei 2001, nr. 101

Kamerstukken II 1999/2000, 27 231, nr. 1

NotaToezicht op financiële conglomeraten (Kamerstukken II 1999/2000, 27 241, nr. 1)

In de NotaToezicht op financiële conglomeraten (Kamerstukken II 1999/2000, 27 241, nr. 1) is groepstoezicht voorgesteld. In een Algemeen Overl ingestemd met de introductie van groepstoezicht. Een wetsvoorstel 'prudentieel toezicht financiële groepen' zal volgend voorjaar aan de Kamer worden aangeboden; consul sector is thans gaande.

Richtlijnen: 92/49/EEG (PbEG L 228); 92/96/EEG (PbEG L 360); Tweede Richtlijn van de Raad van 15 december 1989 (PbEG L 386); 93/22/EEG (PbEG L 141); 85/611/E 95/26/EG (PbEG L 168)

Richtlijn 2000/31/EG betreffende bepaalde juridische aspecten van de diensten van de informatiemaatschappij, met name de elektronische handel, in de interne m en Voorstel voor een richtlijn betreffende de verkoop op afstand van financiële diensten aan consumenten, Com (1999) 279 def.

Voorstel voor een richtlijn betreffende het aanvullende toezicht op kredietinstellingen, verzekeringsondernemingen en beleggingsondernemingen in een financie COM (2001) 213 def.

Richtlijn 2000/17/EG betreffende de sanering en liquidatie van verzekeringsondernemingen, PbEG L110 en Richtlijn 2001/24/EG betreffende de sanering e kredietinstellingen, PbEG L125.

Deze nota geeft een beschrijving van de ontwikkelingen in deze landen. Dat neemt niet weg dat ook in andere Europese lidstaten ontwikkelingen plaatsvin cross-sectorale inrichting van het toezicht. Het paper van de ECB, 'The role of central banks in prudential supervision', van 16 maart 2001 geeft h

Laurent Fabius, 'Ouverture de la convention européenne des marchés financiers', Congrès de la fédération européenne des bourses de valeurs, Parij

Dit is ook de uitkomst van de genoemde conferentie over 'Financial Supervision in Europe', die het Ministerie van Financiën heeft georganiseerd. Gegeven de o de markt, is cross sector consistentie een van de randvoorwaarden voor een eventueel Europees stelsel van toezichthouders.

European Central Bank, 'The role of central banks in prudential supervision', Frankfurt, 16 maart 2001.

Tommaso Padoa-Schioppa, "Financial supervision: inside or outside central banks?", 12 november 2001.

* De reacties zijn bijgesloten in bijlage 3.
Kamerstukken II, vergaderjaar 2000-2001, 27 400 IXB, nr.28

Rapportage van de Studiegroep "Grote Röntgenfoto": een vergelijking van de toezichtaspecten in zeven wetten", bij brief van 29 juli 1998 aan de Tweede Ka

Kamerstukken II 1999/2000, 27241, nr. 1

Taylor, M. (1995), Twin Peaks: A Regulatory Structure for the New Century (London, Centre for the Study of Financial Innovation, December)

maandag 26 november 2001