6 december 2001
Toezicht ESF sinds prille begin verwaarloosd.
Bert Bakker
Reacties: b.bakker@tk.parlement.nl
Het toezicht op de ESF subsidies is vanaf 1994 ernstig verwaarloosd.
Tot deze slotsom komt D66 vice-fractievoorzitter Bert Bakker. 'Als we
er maar niet over praten, dan is het er ook niet'.
Enkele citaten
Citaat 1: Het is onduidelijk hoe de toetsingsprocedure door het
ministerie wordt uitgevoerd. De procedure is in ieder geval
niet vastgelegd. Citaat 2: De coördinerende, begeleidende en
ondersteunende rol die het ministerie dient te vervullen bij het
opstellen van de plannen wordt door de Arbeidsvoorzieningsorganisa-tie
als onvoldoende ervaren. Citaat 3: Op regionaal niveau is sprake van
(niet geoorloofde) fondsvorming. Citaat 4: regelmatig is geconstateerd
dat de projectadministratie van de subsidieaanvragers niet aan de
daaraan te stellen eisen voldeed. Citaat 5: Ondanks het feit dat
sprake was van overfinanciering, presentatie van kosten op basis van
forfaitaire bedragen e.d., bleken aan de einddeclaraties goedkeurende
accountantsverklaringen ten grondslag te liggen. Citaat 6: Het comité
van Toezicht heeft een toezichthoudende functie op de uitvoering van
het ESF (...) Door partijen wordt aangegeven dat de
informatievoorziening voor wat betreft de tijdigheid, werkbaarheid en
overzichtelijkheid te wensen overlaat (te veel, niet gestructureerd,
geen prioritering). Daardoor kan geen duidelijk beeld worden gevormd
over de stand van zaken met betrekking tot de uitvoering van het ESF.
Citaat 7. Het controlebeheerssysteem van de
Arbeidsvoorzieningsorganisatie is beschreven... echter de aanvullende
controle- en beheershandelingen die door SZW dienen te worden
uitgevoerd, zijn niet vastgelegd. Citaat 8: In het kader van toezicht
en controle zou SZW minimaal dienen te beoordelen of de opzet van de
administratieve organisatie, het ESF-informatiesysteem en de
controle-activiteiten van de coordinatoren voldoende waarborgen bieden
voor een doeltreffende uitvoering. Hiertoe zijn geen activiteiten
ondernomen. Citaat 9: De rapportages zijn niet altijd waarheidsgetrouw
volgens de bevindingen van DG V en de bedoelde accountantsverklaringen
geven onvoldoende dekking en houden ten aanzien van de rechtmatigheid
en doeltreffendheid slechts een formele toets in en geen materiële.
Citaat 10: Op grond van het bovenstaande kan gesteld worden dat met
betrekking tot de uitgaven van het ESF in de lidstaat Nederland
onvoldoende waarborgen zijn ingebouwd op grond waarvan de minister van
SZW zijn verantwoordelijkheid richting Brussel kan dragen. Dat
betekent dat het onduidelijk is of aan de Europese Commissie de
zekerheid kan worden verschaft dat de uitgaven voldoen aan de eisen
van wettigheid, regelmatigheid en goed financieel beheer die de
Europese regelgeving stelt.
Deze citaten zijn alle afkomstig uit het rapport van SOZA-consult, dat
op 21 september 1994, vier weken na het aantreden van het kabinet Kok
I, werd vastgesteld. Het bestaan van het rapport dook plotseling op
uit het rapport van de heer Koning (augustus 2001), maar er moest
herhaaldelijk door de Kamer op worden aangedrongen het rapport te
krijgen voordat het - 2 dagen voor de hoorzitting - door minister
Vermeend werd vrijgegeven.
Eigenlijk is dit de ESF-affaire in een notendop. Langdurige
verwaarlozing van het probleem vanaf 1994, en informatievoorziening
aan de Kamer die pas moeizaam en na steeds weer aandringen van de
grond komt. De heer Koning die tegen de Kamer zegt dat we niet te veel
ophef moeten maken omdat anders de rekening in Brussel hoger kan
oplopen - waarmee hij de volksvertegenwoordiging aanraadt om de
controlerende taak maar even over te slaan en ons te vereenzelvigen
met de regering om zo het probleem van de regering te maskeren - en
dat via de nobele boeg van de belastingbetaler, die sowieso voor de
honderden miljoenen opdraait die de affaire hem kan gaan kosten. En
ten slotte de meerderheid in deze Kamer die zegt: doe maar effe snel,
dan heeft Melkert een rustige kerst. Zo flink als we de ene week zijn
bij de bouwfraude, zo verlegen zijn we de andere week met de
esf-affaire.
I want my money back
MdV Een rapport als dat van Soza-consult had alle alarmbellen moeten
doen rinkelen - maar deed dat niet. Integendeel, het duurde tot eind
1999 voordat de affaire werkelijk aan het licht kwam. Intussen hadden
de problemen vele jaren kunnen voortduren. De nieuwe
arbeidsvoorzieningswet uit 1997 veranderde daar niets aan. Pas onder
de druk van de publiciteit kwam Leiden in last. De verontwaardiging
was groot, maar een parlementair initiatief tot eventueel onderzoek
werd niet afgewacht, want de heer Koning kreeg de opdracht. Hij deed
er wat lang over, maar kwam uiteindelijk tot redelijk geruststellende
conclusies, al kreeg ik tijdens de hoorzitting de indruk dat het door
hem genoemde bedrag van 71 miljoen gulden vooral zo laag was gehouden
als signaal naar Brussel. Wie regeert? Wie onderzoekt? En wie
controleert hier eigenlijk?
Ik wil achtereenvolgens een aantal woorden wijden aan de volgende
zaken:
-de verwording van de Europese fondsen -de achtergronden en
totstandkoming van de verkeerde gang van zaken, onder meer via het
zgn. partijenakkoord uit december 1994 -het optreden van het
ministerie van Sociale Zaken en werkgelegenheid -de verdere
afwikkeling van de kwestie.
Allereerst de Europese fondsen. De structuurfondsen waren en zijn in
principe bedoeld om de solidariteit van de rijke landen in Europa met
de armere landen tot uitdrukking te brengen. Het zijn de gelden
geweest die ertoe moesten leiden dat landen die later aansloten -zoals
Spanje, Portugal, Ierland- het been konden bijtrekken en een versnelde
economische aansluiting konden realiseren. Dat geldt voor het sociaal
fonds, er zijn ook andere fondsen, daarvoor geldt grosso modo
hetzelfde. Als gevolg echter van de Europese discussie over
uitbreiding van de Europese middelen in het begin van de jaren
negentig, en onder de druk van het I Want My Money Back adagium van de
Britten, werden de uitgaven aan de fondsen enorm verhoogd. Dat weer
leidde ertoe dat niet alleen arme landen, maar ook rijke landen in
toenemende mate van de fondsen wilden profiteren. Toen vonden wij in
Nederland Flevoland als straatarme regio uit. Waarin we natuurlijk als
rijk land heel goed zelf hadden kunnen investeren, maar omdat we nu
eenmaal aan de Brusselse fondsen moesten meebetalen moesten we ook
zorgen voor zo veel mogelijk geld daar weer uit. Inderdaad was de
kritiek in die jaren dat we als Nederland te veel geld `in Brussel
lieten liggen'. Op dit moment leidt deze Brusselse realiteit ertoe dat
als een belangrijk bezwaar tegen de uitbreiding van de EU vaak wordt
genoemd dat de landen in Oost-Europa dan ook aanspraak kunnen maken op
de fondsen. Allicht, want dat was ook de primaire bedoeling (de arme
landen helpen), maar de subsidieverslaving heeft overal toegeslagen en
regeringen afhankelijk gemaakt van Brussels geld, waarvan de
oorspronkelijke doelstelling een heel andere was dan de latere
praktijk - maar dit terzijde. Dat alles heeft geleid tot een enorm
rondpompcircuit, maar de eis die aan Brusselse financiering was
gesteld was in hoofdzaak tweeërlei: er moest co-financiering zijn, en
het moest gaan om additionele activiteiten. Tot en met 1994 leidde dat
in Nederland tot veel projecten die door gemeenten, soms ook in
samenwerking met arbeidsvoorziening, werden opgezet ten behoeve van
vooral langdurig werklozen.
Partijenakkoord
Toen kwam 1994, het paarse regeerakkoord, 400 miljoen per jaar
bezuinigingen en de partijenovereenkomst in december. In die
partijenovereenkomst vielen een aantal dingen op waarover toen de
discussie ging. In de eerste plaats de gedwongen winkelnering: het
voortbestaan van arbeidsvoorziening werd zo belangrijk geacht, dat
prestaties er niet toe deden: het geld moest sowieso bij
arbeidsvoorziening worden besteed. Zodoende werd het inkoopmodel al op
voorhand geperverteerd. In de tweede plaats moesten de middelen die
voor sociale partners waren bestemd (om cao-afspraken te subsidiëren)
via de Kaderregeling bedrijfstakgewijze scholing volledig ongemoeid
blijven. En in de derde plaats zouden de ESF-projecten voortaan door
de eigen organisatie worden gedaan - althans, dat was niet precies de
afspraak die avond (het ging meer om de voortzetting van een bestaande
praktijk, meende men), maar het resultaat was dat de projecten met
gemeenten werden beëindigd en dat arbvo het zelf ging doen, veelal
eerder ten behoeve van de mensen die toch al makkelijker plaatsbaar
waren en met voorbijgaan aan de langdurig werklozen. Maar daar hadden
we de Melkertbanen voor, dus zo was alles weer rond.
In dat partijenakkoord zijn verkeerde beslissingen genomen - en de
kritiek daarop onder meer van mijn fractie was ook toen al niet mals -
maar de eerlijkheid gebiedt te zeggen dat die kritiek destijds niet
was gericht op het element `esf eigen organisatie'. Daar leek toen ook
geen aanleiding voor te zijn. Achteraf moeten we, denk ik, wel
vaststellen dat de partijenovereenkomst en de andere ontwikkelingen
t.a.v. arbeidsvoorziening (bezuinigingen, rapport commissie-Van Dijk,
nieuwe wetgeving, één-concerngedachte) wel het klimaat hebben doen
ontstaan dat uiteindelijk ertoe leidde dat voor veel mensen
onduidelijk was hoe de geldstromen precies liepen. Maar, zo werd er
geredeneerd, het gaat toch allemaal naar het goede doel, dus dan maakt
het allemaal niet uit. Een klimaat van collectieve
verantwoordelijkheidsverdamping, waarop de polder het patent heeft.
Dát idee, dat klimaat kon uiteindelijk ook leiden tot het rapport van
de heer Potsdammer, dat weliswaar nooit officieel is geworden, maar
waaruit wel dat klimaat blijkt, getuige citaten als: `creatief omgaan
met regels, handelen in de geest van de regeling', of `er is nooit een
goede organisatorische structuur belegd om adequate sturing aan de
besteding van esf-geld te geven', of `dat szw dit in haar
toezichthoudende functie heeft laten ontstaan en voortduren is
verbazingwekkend', of zelfs: `één van de fouten die zijn gemaakt is,
dat bij de totstandkoming van de partijenovereenkomst uit 1994 de
esf-gelden zijn gezien als financieringsbron van arbeidsvoorziening en
niet als subsidiegeld'. De heer Koning spreekt dat allemaal weer tegen
en later is gebleken dat het geld toch weer goed is besteed - maar het
punt is hier dat kennelijk lange tijd niemand wist hoe het zat, hoe
het behoorde te zitten en hoe de zaak werd aangestuurd. Dat geeft een
groezelige en slordige indruk.
Het is mijn overtuiging dat dit klimaat en de hele gang van zaken een
aantal achtergronden heeft die ik kort wil schetsen.
-In de eerste plaats de tripartisering. De sociale partners moesten
het voor het zeggen krijgen, met een vast budget, waarvoor zelfs het
budgetrecht van het parlement werd beperkt. -In de tweede plaats: de
problemen die zich in het begin van de jaren negentig hadden
voorgedaan met de WAO en die tot een breuk tussen vakbeweging en de
PvdA hadden geleid. Voor de nieuw aangetreden minister Melkert stond
er veel op het spel: verdere verwijdering met de vakbeweging moest
koste wat kost worden vermeden, en dus moest en zou er een
overeenkomst komen - de FNV dreigde immers, samen met anderen, om uit
het centraal bestuur arbeidsvoorziening te stappen omdat de politiek
een onwelgevallig besluit (400 miljoen bezuinigingen) had genomen. En
dus was het niet meer zo belangrijk of het geld nu werd ingezet voor
langdurig werklozen of voor de cao's en de minder moeilijke gevallen,
als de sociale vrede maar werd gered. -In de derde plaats de
vergoelijkingscultuur. Dat er met de besteding van de middelen uit
oogpunt van wetgeving, verantwoording, transparantie, helderheid, en
verslaglegging veel mis was kon wel zo wezen (en bleek al lang zo te
wezen - zie Soza-consult), als het doel maar goed genoeg was, dan was
alles goed. We zijn allemaal verantwoordelijk, dus niemand in het
bijzonder. Je zou bijna zeggen: als het maar sociaal genoeg is, hoeft
het niet sterk meer te wezen.
Nou is het wel zo dat Europa zelf ook in latere jaren er niet toe
heeft bijgedragen dat die cultuur werd doorbroken. Ik heb al gewezen
op de twee belangrijkste eisen: co-financiering en additionaliteit. De
hoorzitting met de heer Koning heeft geleerd dat het begrip
`additionaliteit' in belangrijke mate werd gerelativeerd. Immers het
ging om macro-additionaliteit (aldus Koning en Brussel), en dus niet
om additionaliteit per project. Bovendien mocht je rekening houden met
verschillende factoren als de macro-economische ontwikkeling en
bijzondere omstandigheden. Ongeveer het enige waarvan ik nog dacht dat
het niet mocht was de financiering van een geheel instituut als een
Centrum voor Vakopleiding - dat kon toch moeilijk als additioneel
worden aangemerkt.
Maar zowaar - ook dat mag, vindt onze NL regering, blijkt uit de
antwoorden van dit weekend. Kennelijk kan een instituut dat in de
jaren '40 van de vorige eeuw is ontstaan met behulp van de Amerikaanse
Marshallgelden vijftig jaar later ineens weer als additioneel beleid
wordt gezien. Als dat binnen de Brusselse regels mag, is dat reden te
meer om tegen die Brusselse regels te zijn.
Conclusie
Voorzitter, ik kom tot een balans. Jarenlang is het probleem ernstig
verwaarloosd, alsof het wel zou overwaaien - net als die verdampte
verantwoordelijkheden. Als we er maar niet over praten, dan is het er
ook niet. Zelfs de heer Koning meent dat we er niet te veel over
moeten praten, want dat kost geld. Maar dan nog: Koning schrijft wel
dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid volledig
verantwoordelijk is voor de uitvoering van het ESF-programma. Hij
schrijft wel dat ESF van 1994-1999 in Nederland op alle niveaus
slordig is uitgevoerd (en dat het toezicht van het ministerie van SZW
tekortgeschoten is. We weten inmiddels ook dat het ministerie - en
naar ik aanneem ook de minister - daar al in 1994 van op de hoogte
was. Wat we nog niet weten is of het ons 71 miljoen gulden kost, of
447 miljoen, of meer dan een miljard. Dat zullen we pas over een jaar
of later weten - en ofwel de belastingbetaler, dan wel de staatsschuld
zijn daarvan de dupe.
Mijn hoofdvraag op dit moment aan de minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid is hoe hij het geschonden vertrouwen bij de
Nederlandse bevolking in de effectiviteit en rechtmatigheid van de
besteding van geld - in het bijzonder Europees geld - wil herstellen.
Let wel - ik heb het over geschonden vertrouwen in de politiek, want
ik vind wel dat deze minister de afgelopen periode het nodige heeft
gedaan om toezicht en verantwoording te herstellen. Zoals gezegd: het
eind van de kwestie nog niet in zicht. Duurt nog minstens een jaar
totdat volstrekt duidelijk is hoeveel we over de gehele periode zullen
moeten terugbetalen.Het is natuurlijk te hopen dat de schade beperkt
blijft. Liever een fikse bekeuring, tenslotte, dan een zware boete.
Dit debat richt zich op de voorbije 6, 7 jaar, maar ook het komende
jaar zal de kwestie ons blijven bezighouden. Of het blijft bij de 7
procent aangetoonde onregechtmatigheden over 1994-1996 (Koning, 71
miljoen), of bij de 41% onregelmatigheden van de Europese commissie
(447 miljoen), en wat er nog aan claims volgt over de jaren daarna,
dat ligt nog in de toekomst. Ik wens de heer Vermeend veel sterkte bij
de verdere onderhandelingen in Brussel en bij de pogingen om de
tekorten in administratie en toezicht die over de afgelopen jaren zijn
geconstateerd, alsnog zo veel mogelijk te herstellen.