Den Haag, 6 december 2001
BIJDRAGE VAN JET BUSSEMAKER (PvdA) AAN PLENAIRE DEBAT OVER
ESF-SUBSIDIES EN DE COMMISSIE KONING
---
_____
Voorzitter, bijna een jaar geleden begon de heer Koning in opdracht van de
minister van SZW aan het onderzoek naar uitvoering en toezicht van
ESF-subsidies 1994-1999. De minister had in navolging van de Kamer geroepen
dat de onderste steen boven moest. Het onderzoek van de heer Koning werd
afgelopen augustus gepresenteerd. Daarop volgde direct een
kabinetsstandpunt. Vervolgens zijn door de Kamer over het rapport Koning en
kabinetsstandpunt 500 vragen gesteld, nog een keer vragen gesteld, een
hoorzitting gehouden, en nogmaals aanvullende informatie gevraagd. Alle
vragen zijn beantwoord. De PvdA stelt vast dat alle informatie nu op tafel
ligt. Nu is het moment aangebroken om eindelijk met de regering in debat te
gaan en conclusies te trekken.
Van belang is allereerst te constateren dat, eerst in het rapport Koning en
vervolgens bevestigd in de hoorzitting, enkele vermoedens en suggestieve
opmerkingen over verkeerd gebruik van de subsidies, m.n. over de
partijenovereenkomst van 1994 tussen het bestuur van Arbvo en de minister
van SZW, zijn weggenomen. Koning geeft onomwonden aan dat er geen problemen
zijn t.a.v. additionaliteit. Ook concludeert Koning dat ESF-geld door
tussenkomst van SZW of Arbeidsvoorziening geen bestemming kreeg die in
strijd is met ESF-doelstellingen. Koning concludeert, en ik citeer: 'Er is
ons niet gebleken dat sprake is van grootschalige fraude of misbruik met
ESF-gelden. De geconstateerde onregelmatigheden betroffen in feite in
verreweg de meeste gevallen voorstelbare, onopzettelijke misverstanden over
de - soms complexe en naar Nederlandse maatstaven niet altijd voor de hand
liggende - regels van de EU, dan wel reële meningsverschillen met de EU over
de interpretatie van EU-regels'. Het is goed dat deze zaken gezegd zijn na
alle opschudding die afgelopen zomer is ontstaan. Met het rapport Koning is
de werkelijkheid weer binnen perspectief geplaatst, dat wil zeggen uitgaand
van de feiten.
1. Commissie Koning en kabinetsstandpunt
Voorzitter, ik heb geen behoefte er doekjes om te winden. De commissie
Koning trekt een aantal harde conclusies, zoals dat ESF 1994-1999 op alle
niveaus, van SZW tot en met de uitvoerders, slordig is uitgevoerd, dat er
geen actief toezicht door het ministerie was, dat de relatie met Arbvo niet
constructief was en dat Arbvo en het ministerie zich onvoldoende rekenschap
hebben gegeven van de betekenis van de EU-regelgeving.
Maar dat is niet het hele verhaal. Het rapport concludeert ook dat het ESF-programma als geheel succesvol is geweest, dat geen twijfel bestaat over de vraag of ESF-gelden, volgens de normen die EU hanteert, volgens de bedoeling van het ESF-programma goed zijn besteed en dat de geconstateerde onregelmatigheden in feite in verreweg de meeste gevallen voorstelbare, onopzettelijke misverstanden over EU-regels betroffen, dan wel reële meningsverschillen met de EU over de interpretatie van de regels.
Het rapport Koning is duidelijk, helder en goed onderbouwd. De vragen die wij nog hadden zijn beantwoord. Wij hebben geen aanleiding de feiten die door de heer Koning zijn gepresenteerd in twijfel te trekken. Eerlijk gezegd vind ik dat Koning het niet heeft verdiend dat zijn onderzoek in twijfel wordt getrokken. Ik heb evenmin aanleiding om zijn conclusies op hoofdlijnen ter discussie te stellen. Mijn fractie constateert dat ook de regering de conclusies van Koning op hoofdlijnen onderschrijft.
Om die conclusies te wegen acht ik het van belang in te gaan op de bestuurlijke verhoudingen indertijd, en op de politieke cultuur waarin een en ander vorm kreeg. Dat is nodig om goed te begrijpen wat er is gebeurd en wat we van die periode kunnen leren voor de toekomst.
2. De bestuurlijke, politieke en sociaal-economische verhoudingen
Er was in 1994 een werkloosheid van 7%, en de participatiegraad van de beroepsbevolking was bijzonder laag. Een van de belangrijke doelen van Paars I was het bevorderen van werkgelegenheid; duidelijk samengevat in het adagium 'werk, werk, werk'!. Het is goed om het regeerakkoord en de ontwerpbegroting SZW 1995 daarop nog eens na te lezen: `Het kabinet zal het werkgelegenheidsbeleid in de komende jaren intensiveren. Extra arbeidsplaatsen (minimaal 40.000) zullen beschikbaar komen t.b.v. de veiligheid op straat, het openbaar toezicht, de kinderopvang, de dienstverlening en de zorg voor met name hulpbehoevende ouderen. Naar verwachting zal hierdoor minder beslag gelegd worden op de middelen van Arbeidsvoorzieningsorganisatie'. Zoveel extra arbeidsplaatsen was een ambitieus doel, gezien de hoge werkloosheid, maar wel met resultaat: honderdduizend mensen hebben in projecten met ESF-geld geparticipeerd. Mede dankzij die projecten hebben mensen weer perspectief gekregen en het gevoel gekregen een bijdrage aan de samenleving te leveren. In die zin zijn projecten die mede gefinancierd zijn met ESF-geld van onschatbare waarde geweest voor mensen en de samenleving als geheel. Ik herinner ook nog maar eens aan de hoorzitting. Zonder uitzondering wezen de ondervraagden bij de vraag of ze nog iets kwijt wilden aan het eind van de zitting, op het grote succes dat mede dankzij ESF in de jaren 1994-1998 is geboekt in de werkloosheidsbestrijding. Ik memoreer de woorden van de heer Troost, indertijd algemeen directeur CBA: 'Als ik spreek namens de organisatie en ik kijk terug..., kan ik trots zijn op die vele langdurig werklozen die wij met ESF-geld aan het werk gekregen hebben. Dat wil ik graag dik onderstrepen'.
ESF bleek inderdaad een effectief instrument. De ARK noemde het in 1998 een 'succesvol hulpmiddel in de bestrijding van langdurige werkloosheid'. Ook t.a.v. andere Europese landen is het Nederlandse beleid succesvol gebleken.
Nederland probeerde vanaf het begin van ESF, 1991, sociale partners te
betrekken bij de organisatie van ESF. Dat sloot aan bij hetgeen de EC graag
ziet (het z.g. partnerschapbeginsel), maar de uitvoering (en controle en
toezicht) wel moeilijker maakte, zoals ook de Europese rekenkamer erkent. De
invoering van het partnerschapsbeginsel maakt dat Nederland kiest voor een
uitvoeringsstructuur ESF via Arbvo. Er wordt in 1991 een
bestuursovereenkomst opgesteld door toenmalig minister Bert de Vries(CDA).
Arbvo maakte tot 1991 deel uit van SZW, maar is sindsdien een ZBO. Arbvo
komt op afstand van het ministerie. De feitelijke uitvoering van ESF is
gedelegeerd aan Arbvo. Dat sloot aan bij de politieke cultuur van die tijd
waarin de overheid op afstand moet plaatsen, en het initiatief zoveel
mogelijk aan maatschappelijke organisaties over moest laten. Het ministerie
houdt tweedelijns toezicht. Maar het ministerie blijft wel verantwoordelijk
tegenover Europa, hoewel ze slechts beperkte bevoegdheden heeft ten aanzien
van Arbvo.
Terecht heeft de commissie Koning kritiek op de aanpak van gesignaleerde
problemen door het kabinet. Van de ervaringen uit de periode 1991-1994 is
onvoldoende geleerd, zo stelt Koning. Blijkens correspondentie en rapporten
waren veel van de tekortkomingen al voor 1994 bij de meeste partijen bekend.
Voorzitter, leren van ervaringen kan nooit kwaad. Een lerende overheid is
bij uitstek iets wat bij de huidige tijd past. Een lerende overheid is een
overheid die verantwoording aflegt en terugkijkt op ervaringen om daarvan te
leren en daar in een dynamisch proces lessen voor de toekomst uit te
trekken. Een dergelijke benadering spreekt mij aan. Maar zorgvuldigheid is
daarbij geboden. Immers, als ik het kabinetsstandpunt bekijk, m.n. het
overzicht van acties van de minister van SZW en Arbeidsvoorziening ter
verbetering van de uitvoering van ESF, dan constateer ik dat toch redelijk
wat pogingen tot verbetering naar voren komen. De vraag is nu; zijn die
pogingen onvoldoende geweest of hebben de inspanningen desondanks niet het
gewenste resultaat opgeleverd? Ik stel die vraag aan de minister, maar heb
behoefte beide mogelijkheden te verkennen.
Het SoZa consult-rapport is schokkend op te lezen. Inderdaad staan hier veel
problemen in die ook door Koning genoemd worden, en werd ook al gewezen op
de noodzaak tot verbeter-acties. Hoe dan ook, het valt niet te ontkennen dat
wel degelijk actie is ondernomen naar aanleiding van signalen eind 1994.
* 11-ember 1994; brief van SZW naar Arbvo waarin wordt gewezen op de
ESF-problematiek in de jaarrekeningen..
* Het evaluatieonderzoek over Arbeidsvoorziening door de commissie van
Dijk wordt, met oog op gesignaleerde problemen bij ESF, versneld.
* Eind 1994 wordt een departementale werkgroep o.l.v. de extern
deskundige Kits in het leven geroepen om het hele ESF-traject door te lopen
en daarover advies uit te brengen.
* IN 1995 komen de rapporten Kits en van Dijk uit. Vanaf 1995 wordt
ook de nationale ESF-regelgeving aangescherpt.
* Besloten wordt de bestuursovereenkomst met Arbvo te herzien.
* IN 1996 schrijft de minister een brief, waarin wordt gevraagd om een
plan van aanpak. Koning kenschetst deze brief als een 'relatief zwaar
middel' en binnen de gegeven verhoudingen een ongebruikelijke stap.
* Daarvoor is overleg nodig. Uiteindelijk leidt dat in 1996 tot een
nieuwe bestuursovereenkomst, de eis t.a.v. Arbvo om te komen tot een plan
van aanpak, én tot een nieuwe arbeidsvoorzieningswet in 1996.
*
De vraag is; kunnen we concluderen dat het ministerie geen enkele initiatief
heeft getoond? Dat lijkt me, alles overziend, geen terecht conclusie. Er
zijn wel degelijk veranderingstrajecten in werking gezet.
De vraag is had het sneller gekund? Vast wel. Maar de drie jaar ervaring die ik in de kamer heb leert dat, zeker in het Nederlandse polderland, het organiseren van draagvlak van groot belang is. En dat kan lang duren. Zeker na de clash tussen de sociale partners en de regering over het regeerakkoord van Paars I - door de vertegenwoordigers van de sociale partners ook tijdens de hoorzitting sterk gememoreerd - is het begrijpelijk dat de regering niet over een nacht ijs ging, en via externe deskundigen - Kits, van Dijk - de eerste stappen wilde zetten om het vertrouwen niet verder te schaden en tot constructieve oplossingen te komen, o.a. uitmondend in een nieuwe arbeidsvoorzieningswet (we hoorden deze week de sociale partners in relatie tot de WAO nog zeggen dat sociale partners nodig zijn om tot goede oplossingen te komen; dat was ook het uitgangspunt midden jaren negentig).
De vraag is: hebben de voortdurende inspanningen de gewenste resultaten
opgeleverd? Ik geloof dat het antwoord hierop ontkennend moet zijn. Het
heeft tot 1996 geduurd voordat concrete veranderingen zijn aangebracht in de
verantwoordelijkheidsverdeling tussen arbeidsvoorziening en regering.
Sindsdien zijn meer verbeteringen aangebracht, zoals ook door de Rekenkamer
is gesignaleerd. Maar gezien de ernst van de problemen hadden niet alleen de
voornemens, maar ook de resultaten nader in kaart gebracht moeten worden.
Maar dat is een les die we, ook de Kamer, pas recentelijk heeft geleerd ten
aanzien van beleid meer in het algemeen, en waarbij de VBTB-operatie van
eminent belang is.
De simpele drie vragen: wat hebben we bereikt? Wat hebben we daarvoor
gedaan? Wat heeft het gekost? Hebben we ons ook als Kamer pas het laatste
jaar gesteld. Dergelijke vragen waren indertijd niet aan de orde. Dat de
aandacht indertijd niet genoeg gericht was op resultaten, maar vooral op
voornemens en acties, valt niet alleen de regering kwalijk te nemen (maar
ook de Kamer, de sociale partners en andere betrokkenen).
In dit verband moet ook gewezen worden op het politieke klimaat - de
tijdgeest - van dat moment. Immers, het idee dat bestuur op afstand moest
staan, en de minister niet al teveel mocht interveniëren was - ondanks het
voornemen van Paars I het primaat van de politiek centraal te stellen - nog
springlevend. De debatten over de arbeidsvoorzieningswet zijn in dit verband
illustratief. De minister probeert bevoegdheden naar zich toe te trekken om
zijn verantwoordelijkheid ook waar te kunnen maken. Daarop komt veel
kritiek. De VVD pleit voor een marginale ministerstoets. Maar het is met
name het CDA (EK-fractie) dat bezwaar maakt. De EK-fractie verwijt de
minister in de afweging tussen ministeriele verantwoordelijkheden enerzijds
een zelfstandig en effectief functionerend bestuursorgaan anderzijds, de
balans te veel naar de eerste genoemde belangen te doen doorslaan. De
CDA-fractie stemt om die reden tegen de wet. Het wetsvoorstel was toen al
aangepast in de zin dat de toezichtsbevoegdheden van de minister verminderd
waren om het wetsvoorstel door de Kamers te krijgen. Dat betrof o.a.
goedkeuring door de minister van de begroting en beleidsplan, de
mogelijkheid te verschuiven in de CBA-begroting en het schrappen van de
ministeriele goedkeuring van jaarrekening en jaarverslag. (zie vragen p. 13,
PvdA vragen over kabinetsreactie).
Op grond van de aangeleverde feiten kan ik niet anders concluderen dan dat
het kabinet indertijd, binnen de gegeven bestuurlijke verhoudingen, heeft
geprobeerd toezicht te houden, maar dat het resultaat niet optimaal was. Een
en ander heeft zijn beslag gekregen in de nieuwe arbeidsvoorzieningenwet van
1996, en uiteindelijk in de geheel nieuwe structuur voor nieuwe
ESF-programma 2000-2006 in de vorm van een agentschap dat bij het ministerie
is ondergebracht. Leren gaat langzaam!
Alles overziend moeten we ook concluderen dat de gekozen tripartiete
organisatiestructuur met de bijzondere constructie dat de regering
bestuurlijke verantwoordelijkheid deelde met sociale partners en tegelijk
toezichthouder op afstand was voor de besteding van nationaal
begrotingsgeld, wel tot problemen moest leiden. Die constructie had niet
gemoeten. Deelt de minister die conclusie?
Ik concludeer ook dat er diverse pogingen zijn ondernomen het toezicht te
verbeteren, maar dat het, ook vanwege het overlegmodel, verschillen van
mening tussen regering en Kamer en de vele betrokkenen en diverse
bestuurslagen, niet van de ene op de andere dag tot resultaat heeft geleid.
Met andere woorden, de bereidheid was wel aanwezig, maar heeft niet het
gewenste resultaat opgeleverd.
3. Terugbetalingen aan de EC?
Er zijn onregelmatigheden geconstateerd door de commissie en er ligt een
mogelijke vordering van 440 miljoen. Dat is een ernstige zaak. Niet alle
projecten zouden voldoen aan de Europese regels. Koning komt op een mogelijk
veel lager bedrag van rond de 70 miljoen. Het gaat hier nadrukkelijk om
mogelijke minimale en maximale bedragen. Het is thans niet zinvol te
speculeren over het uiteindelijke bedrag dat terugbetaald zal moeten worden.
Daarover vindt thans overleg plaats tussen de regering en de EC en er lopen
nog verschillende onderzoeken. De periode wordt in 2002 afgesloten; pas dan
zal duidelijk zijn wat terugbetaald moet worden.
Wel is duidelijk geworden dat de Europese regelgeving ingewikkeld is. ESF is
daarop geen uitzondering. Daar is nog heel wat te verbeteren. Zo heeft de
term `onregelmatigheden' voor onnodig veel problemen gezorgd, omdat die hier
anders wordt uitgelegd Maar het ging om meer dan begripsomschrijving; het
gaat ook om ingewikkelde procedures. De regels die door de EU werden gesteld
zijn gecompliceerd en niet altijd voor de hand liggend; te denken valt in
dit verband aan afwezigheids registraties i.p.v. aanwezigheidsregistraties,
geen aparte administratie maar het gebruik van een kostenplaats in de
administratie etc. Maar ook de Nederlandse regelgeving, die zoals Koning
aangeeft ook bijzonder complex was, leidde niet altijd tot controleerbare
uitvoering in de praktijk. Anders gezegd; de procedures waren ingewikkeld en
bewerkelijk, maar ook niet goed controleerbaar. Hoe gaan wij hier in de
toekomst mee om?
De uitgangspunten en standaardiseringen in EU- en nationale regelgeving zijn
ook niet altijd hetzelfde. Daarom heeft men indertijd een nieuw systeem
geïntroduceerd namelijk vanaf 1997, dat vervolgens wel gebruikt is om ook de
voorafgaande jaren vanaf 1994 mee te evalueren. Ik begrijp daaruit dat
normen die in 1997 zijn vastgesteld, met terugwerkende kracht zijn
toegepast. Ik acht dat geen teken van goed bestuur.
Een verdere verbetering van de Europese regelgeving is dringend
noodzakelijk. De term 'fraude' die nu bij ESF geldt, viel vaak, ook
onterecht, ten aanzien van de Europese Unie. Die geschiedenis laat zien dat
het verwijt van fraude snel gemaakt wordt, maar het implementeren van goede
controle en inzicht in geldstromen ingewikkelder. Bij een betrouwbare
Europese overheid hoort ook een goede, vergelijkbare controle. Voor ESF,
maar ook t.a.v. de overige Europese geldstromen, waaronder b.v. regionale
structuurfondsen.
De ESF-zaak kan ook als illustratie dienen voor het belang van vernieuwing
van de Europese structuurfondsen. Het `rondpompen van geld' via de
structuurfondsen genereert veel administratieve rompslomp en bureaucratie,
terwijl niet altijd duidelijk is dat de Europese solidariteit hiermee
geholpen is. Een herziening van de structuurfondsen - dus niet alleen ESF,
maar ook de overige fondsen - gericht op de oorspronkelijke doelstelling -
het steunen van achterstandsregio's en - groepen - is noodzakelijk. Maar dat
betekent dan dat alle meer welvarende landen in Europa af zullen moeten zien
van subsidie, ten gunste van minder welvarende (nieuwe) lidstaten.
4. Lessen voor de toekomst
De principiële vraag is hoe we in Nederland omgaan met verdeling van
verantwoordelijkheden en de daarbij horende bevoegdheden. Wie hecht aan
transparantie van verantwoordelijkheden moet duidelijk weten wie waarvoor
verantwoordelijk is. Van de geschiedenis met ESF-gelden kunnen we leren dat
bij verantwoordelijkheden ook directe bevoegdheden horen (vgl. het
Agentschap). Een overheid dient betrouwbaar te zijn; dat kan alleen als ze
over de nodige middelen beschikt het toezicht en de controle vorm te geven.
Ook op andere terreinen zijn problemen geconstateerd met getrapte
verantwoordelijkheden, ZBO-constructies. Het wordt tijd daar lessen uit te
trekken.
Wellicht interpreteren we met de ogen van nu, de regels kritischer dan
midden jaren negentig, en dat mag voortschrijdend inzicht heten. Maar het
gaat niet aan die inzichten met terugwerkende kracht in het verleden te
plaatsen. We kunnen er beter lessen voor de toekomst uit trekken.
* De ZBO-constructie van Arbvo paste indertijd bij het idee dat de
overheid op afstand moest staan. Er zijn andere vormen waarin de
verantwoordelijkheid van de nationale overheid elders is komen te liggen.
Deze `verplaatsing van de politiek' vraagt om nieuwe vormen van controle. Of
het nu om privatisering, decentralisatie, internationalsering gaat, steeds
dient machtsuitoefening samen te gaan met het afleggen van verantwoording.
Mijn fractie is van mening dat hier nog wel het een en ander te verbeteren
valt.(vgl. de gezondheidszorg en het feit dat niemand meer weet wie
verantwoordelijk is; vergelijk de situatie bij de NS, waar geen sprake is
van een toezichthoudend orgaan, en ook de regering niet in kan grijpen in de
raad van commissarissen). Het zou goed zijn als de regering over die
problematiek een evaluatie en verkenning voor de toekomst zou maken.
* De VBTB operatie draagt bij aan het creeren van helderheid en
transparantie in beleid. Door een betere administratieve organisatie van
departementen, wordt voor de burger inzichtelijk welke resultaten behaald
worden. Waar het gaat om complexe regelgeving, zoals bij Europese subsidies,
is transparantie des te noodzakelijker. Maar of het nu om Europese subsidies
of de staatskas gaat, het principe moet steeds hetzelfde zijn: het veilig
stellen van het publieke belang.
* Al vanaf 1998 is er, omdat het ESF-programma 1994-2000 zou aflopen,
vooral veel energie gestoken in de opzet van het nieuwe programma 2000-2006.
Het daarvoor opgerichte agentschap geeft de minister meer mogelijkheden voor
direct toezicht en controle(1e lijnstoezicht).
* De Kamer heeft onlangs het voorstel voor een nieuwe wet toezicht
Europese subsidies en een wijziging in de comptabiliteitswet goedgekeurd.
Die geeft de ministers meer bevoegdheden over Europese fondsen, en dat is,
gezien ESF, ook dringend noodzakelijk. Waar ministers verantwoordelijkheid
zijn naar Europa toe, moeten zij ook over de middelen beschikken om die
verantwoordelijkheid te kunnen dragen.
* Het is goed dat die wetten in meer algemene zin gelden voor Europese
structuurfondsen. Immers, problemen hebben zich niet alleen bij ESF
voorgedaan, maar ook bij andere Europese fondsen, zoals landbouwsubsidies en
fonds voor regionale ontwikkeling. Mijn fractie heeft al eerder
geconstateerd dat de afgelopen 10 jaar geen bevredigend inzicht heeft
bestaan in de rechtmatigheid van de Europese geldstromen en hun
tegenwaarden. Het is inmiddels wel duidelijk waar de schoen wringt: het
gebrek aan aansluiting tussen nationale en Europese regels. Alle lidstaten
hebben daarmee problemen, maar daar mogen we ons natuurlijk niet bij
neerleggen. Bij ESF hebben we gezien hoe de gelaagdheid van
verantwoordelijkheidsstructuren en gebrek aan aansluiting tussen Europese en
nationale regels tot problemen hebben geleid. Maar het zou goed zien als
dergelijke vragen ook gesteld zouden worden t.a.v. de andere grote Europese
geldstromen, te weten die voor landbouw en regionale economische
ontwikkeling.
* De vraag over verantwoordelijkheidsverdeling moet ook t.a.v. ZBO's
meer in algemene zin gesteld worden: hoe kunnen we komen tot een meer
transparante verdeling van verantwoordelijkheden. Die vraag is aan de orde
in de Kaderwet ZBO's die bij de Kamer in behandeling is. Van ESF kan geleerd
worden dat een duidelijke verdeling van verantwoordelijkheid t.a.v. publieke
middelen altijd gewaarborgd moet zijn, niet alleen door het stellen van
regels, maar ook middels het stellen van kwaliteitseisen. Daarom is het van
belang dat de minister voldoende sturingsmogelijkheden krijgt, ook t.a.v.
het vaststellen van de begroting van ZBO's. Maar daarom ook gaat onze
voorkeur uit naar agentschappen, zoals bij ESF-nieuw het geval is.
Wij staan voor een betrouwbare overheid, een overheid die publieke middelen tot op het laatste moment wil en kan verantwoorden. Waar nodig zullen we dan ook steeds ons best doen de onderste steen boven te krijgen en tot betere vormen van verantwoording te komen. In het besef dat veel regels als zodanig geen garantie bieden voor rechtmatigheid. Van belang zijn ook toetsbare kwaliteitseisen, en toetsing daarvan in de praktijk. Want voornemens alleen zijn niet voldoende, het gaat ook om de concrete resultaten. Dat vraagt dus niet alleen andere regels, maar ook een andere cultuur van de overheid. Daarin ligt een belangrijke opgave voor de toekomst.