de Voorzitter van de Tweede Kamer der
Staten Generaal
Plein 2
2511 CR Den Haag
Datum Uw brief Ons kenmerk
(Kenmerk)
12 december BZ 2001-01621 M
2001
Onderwerp
Notitie over ESR en IPSAS in het kader van de
afbakening van kapitaaluitgaven in een
baten-lastenstelsel
Hierbij doe ik u toekomen een notitie over ESR
en IPSAS in het kader van onder meer de
afbakening van kapitaaluitgaven in een
baten-lastenstelsel. In het Algemeen Overleg van
4 oktober jongsleden over paragraaf 4.5
'invoering Baten-lastenstelsel' van de
Miljoenennota 2002 heb ik een notitie over dit
onderwerp toegezegd.
De Minister van Financiën,
Notitie over ESR en IPSAS inzake de afbakening
van kapitaaluitgaven / activeringsgrondslagen in
een integraal baten-lastenstelsel
Paragraaf 1 Aanleiding en conclusies
In het Algemeen Overleg van 4 oktober
jongstleden over paragraaf 4.5 'invoering
baten-lastenstelsel' van de Miljoenennota 2002
heeft de Minister van Financiën toegezegd een
notitie over een vergelijking van het Europees
Systeem van Nationale en Regionale Rekeningen
1995 (ESR) en de International Public Sector
Accountancy Standards (IPSAS), inclusief voor-
en nadelen. Met deze notitie wordt genoemde
toezegging ingelost.
De keuze voor ESR, zoals die in de Miljoenennota
2002 is gemaakt, is een logische keuze die
voortvloeit uit de doelstellingen, zoals die
voor het invoeren van een integraal
baten-lastenstelsel zijn geformuleerd:
§ Het verbeteren van de (besluitvorming over de) doelmatig- en doeltreffendheid door:
- Beter zicht op (integrale) kosten van
beleid;
- Het verbeteren van
investeringsbeslissingen.
§ Het verbeteren van de allocatie.
§ Het zorgdragen voor een duurzame en
eenduidige begrotingsnormering.
De Miljoenennota 2002 schetst de contouren van
een baten-lastenstelsel, waarbij nadrukkelijk
rekening is gehouden met het begroten en
verantwoorden in kostentermen. De keuze voor het
ESR bij onder meer de afbakening van de
kapitaalgoederen is ingegeven door de noodzaak
van éénduidigheid en duurzaamheid bij begroten
en verantwoorden in een baten-latenstelsel. De
IPSAS verslaggevingsvoorschriften voor een
volledig baten-latenstelsel zijn primair gericht
op de verantwoording en minder toegespitst op
het begroten en de daarbij noodzakelijke
duidelijke budgettaire spelregels in Nederland.
Vandaar ook dat een aantal IPSASs voor de
Nederlandse rijksoverheid minder relevant zijn
(voorzieningen) of is gekozen voor een nadere
invulling (van de open geformuleerde IPSASs) via
het ESR. Zo is voor de activeringsgrondslagen
gekozen voor het ESR omdat het ESR éénduidig,
economisch zinvol en praktisch uitvoerbaar is.
Het ESR en de IPSAS hanteren hetzelfde
uitgangspunt voor al dan niet activeren van
posten op de balans. Uitgangspunt voor
activering onder beide stelsels is de
bedrijfseconomische notie om kapitaaluitgaven te
beperken tot activa die langer dan één jaar in
het productieproces meegaan. De aanbevelingen
van de IPSAS hebben echter het karakter van
regelgeving op hoofdlijnen. De ESR-regels inzake
activerings-grondslagen gaan aanmerkelijk dieper
in op details dan de IPSAS richtlijnen. Het ESR
als specifieke keuze is echter consistent met de
IPSAS. Het ESR is te zien als een specifieke
invulling van onder meer de
activeringsgrondslagen van IPSASs.
De contouren van het batenlastenstelsel
betekenen dus dat de IPSASs niet leidend kunnen
zijn voor de integrale invoering van het
baten-lastenstelsel in Nederland. Ook in het
buitenland is onder meer om deze reden gekozen
voor een eigen (nationale) invulling van het
batenlastenstelsel voor de (centrale) overheid.
Voorts zijn een aantal IPSASs voor de
Nederlandse rijksoverheid minder relevant
(bijvoorbeeld voorzieningen).
Paragraaf 2 De IPSAS nader beschouwd
De IPSASs zijn wereldwijde aanbevelingen voor
financiële verslaglegging van overheden,
gebaseerd op een volledig baten-lastenstelsel en
bedrijfseconomische principes. Door het
toepassen van de IPSASs wordt zoveel mogelijk
gebruik gemaakt van de ervaringen van het
bedrijfsleven: de IPSASs zijn namelijk afgeleid
van internationale aanbevelingen voor het
bedrijfsleven: de International Accounting
Standards (IAS).
De IPSASs bieden echter nogal wat
interpretatieruimte. De IPSASs zijn namelijk
vooral gericht op de verantwoording (het
jaarverslag) en minder gericht op de
begrotingskant. Omdat bij de overheid - dat is
althans de Nederlandse insteek - het in de rede
ligt om de begroting en verantwoording op
dezelfde leest te schoeien, is het van belang om
heldere regelgeving te hebben. Een ieder
(Parlement, Regering) weet dan precies waar men
aan toe is. Dat is een eis van transparantie,
maar ook een eis die is ingegeven om budgettaire
beheersbaarheid optimaal te waarborgen. En
uiteindelijk gaat het ook om het budgetrecht van
het Parlement. Als immers niet precies is
voorgeschreven hoe zaken in de begroting en in
de verantwoording dienen te worden verwerkt,
wordt ook de rol van het parlement bemoeilijkt.
De Miljoenennota 2002 schetst de contouren van
een baten-lastenstelsel, waarbij nadrukkelijk
rekening is gehouden met de eisen die de
begrotingsnormering voor de rijksoverheid aan
het begrotingsstelsel stelt. Daarom is als het
ware voor een aantal onderdelen gekozen voor een
nadere invulling van de IPSASs in de vorm van
het ESR.
De IPSAS schrijft voor dat een
afschrijvingstermijn wordt gekozen waarbij
rekening wordt gehouden met het verwachte
gebruik, de verwachte technologische vooruitgang
en de juridische beperkingen. Voor de
Nederlandse rijksoverheid zullen vaste
afschrijvingstermijnen worden voorgeschreven.
Voor activeringsgrondslagen van de IPSASs is een
nadere invulling gezocht en gevonden in het ESR.
De aanbevelingen uit de IPSASs over
activeringsgrondslagen zijn gebaseerd op
bedrijfseconomische principes, zoals technische
en economische levensduur en de mogelijkheid het
actief goed te kunnen waarderen. Essentieel
hierbij is dat een actief langer dan 1 jaar
meegaat in het productieproces of in andere
woorden dat de organisatie toekomstige
opbrengsten of "service potential" kan
genereren die samenhangen met het actief. Het
ESR'95 geeft hieraan een nadere uitwerking door
kapitaalgoederen daadwerkelijk te benoemen die
onder deze bedrijfseconomische criteria vallen
(zie paragraaf 3).
Het voorgaande betekent dat een aantal IPSASs
voor Nederland sowieso niet relevant zijn. Zo is
er een IPSAS-standaard die nadere regels geeft
voor het vormen van voorzieningen. Zoals in de
Miljoenennota is aangegeven wordt afgezien om op
departementaal niveau voorzieningen te vormen.
Paragraaf 3 Het ESR nader beschouwd
Algemeen
Het Europees systeem van nationale en regionale
rekeningen omvat geharmoniseerde voorschriften
(o.a. definities, classificaties en
registratieregels) voor een consistente,
betrouwbare en vergelijkbare kwantitatieve
beschrijving van de economieën van de landen van
de Europese Unie. Het ESR is in Europees verband
verplicht voorgeschreven in de juridische vorm
van een Raadsverordening (raadsverordening nr.
2223/96 van 25 juni 1996) voor onder meer de
Nationale Rekeningen, EMU-rapportages inzake het
overheidstekort en de overheidsschuld en voor de
BNP-afdracht van de lidstaten aan de Europese
Unie.
In Nederland passen onder meer het Centraal
Bureau voor de Statistiek, het Centraal
Planbureau en het ministerie van Financiën het
ESR toe bij onder meer de Nationale Rekeningen,
de Macro Economische Verkenningen, de
EMU-cijfers inzake overheidstekort en
overheidsschuld en de Staatsbalans. Dit betekent
onder meer dat kernvariabelen als het BBP, het
BNP, het EMU-saldo en de EMU-schuld, zowel
nationaal als internationaal een grote mate van
betrouwbaarheid, vergelijkbaarheid en
transparantie bezitten. De methode van het ESR
sluit volledig aan op het System of National
Accounts (SNA). Het SNA is de wereldmethode om
de economieën van landen (in welke fase van
economische ontwikkeling dan ook) op
geharmoniseerde, transparante en vergelijkbare
wijze kwantitatief te beschrijven. Het SNA is de
resultante van samenwerking tussen vijf
internationale instellingen (Europese Commissie,
IMF, VN, OECD en Wereldbank). Deze instellingen
hebben zich gecommitteerd om SNA toe te passen.
In EU-verband is er voor gekozen om het SNA te vertalen in een systeem gericht op de specifieke omstandigheden en informatiebehoeften in de Europese Unie. Deze keuze heeft geresulteerd in het ESR. Het ESR is vormgegeven zonder strijdig te zijn met het SNA. Voorts bleek op het terrein van de overheid nadere behoefte te bestaan aan een nog gedetailleerdere handleiding voor de toepassing van het op zich al gedetailleerde ESR. Daartoe is het handboek overheidstekort en overheidsschuld ontwikkeld. Het handboek geeft antwoord op de meeste problemen van statistische en boekhoudkundige aard die zich de afgelopen jaren in de Europese Unie hebben voorgedaan op het terrein van de overheidsfinanciën, zoals bijvoorbeeld de verwerking van de opbrengsten van de UMTS-veilingen. Een eerste versie van het handboek is in januari 2000 gereedgekomen. Een tweede editie zal begin 2002 verschijnen. Met de komst van het handboek is zorggedragen voor actualiteit van voorschriften van het ESR op het terrein van de overheidsfinanciën. De Europese Commissie houdt toezicht op de correcte toepassing van het ESR door de lidstaten. Zonodig laat de Europese Commissie zich adviseren over de correcte toepassing van de ESR-regels door Comités van deskundigen.
Volledige set regels voor opstellen Balans
Het ESR omvat een volledige set van regels voor
het opstellen van een balans. Leidend bij de
voorschriften voor activering,
waarderingsgrondslagen en afschrijvingen zijn
algemeen aanvaarde bedrijfseconomische noties.
Met het oog op een éénduidige toepassing van het
ESR zijn de regels voor activeren, waarderen en
afschrijven heel strikt opgesteld. De striktheid
van deze regels was indertijd de overweging om
de balans van de rechtspersoon Staat der
Nederlanden op te gaan stellen volgens de
internationale standaard van het ESR (dit is
voorgeschreven in de Comptabiliteitswet) Door de
Staatsbalans te enten op het ESR kunnen de
waarderings- en afbakeningsvraagstukken worden
opgelost op basis van een internationale
aanvaarde methodologie. De ervaringen om de
balans te enten op het ESR kunnen als positief
bestempeld worden. Vanaf het moment dat de
Staatsbalans volgens de methode van het ESR is
opgesteld zijn discussies over wel of niet
activeren van zaken als de aardgasvoorraad
verstomd. Voorts hebben de transparantie,
continuïteit en internationale vergelijkbaarheid
bijgedragen aan de degelijkheid en kwaliteit van
de Staatsbalans in zijn huidige vorm.
Bedrijfsmatige invalshoek
Voorts gaat van het ESR een prikkel uit tot
bedrijfsmatig werken. Bij de totstandkoming van
de voorschriften van het ESR over de
samenstelling van de balans zijn
bedrijfseconomische inzichten leidend geweest
bij de ontwikkeling van de regels voor de
activeringsgrondslagen, de
waarderingsgrondslagen en de afschrijvingen. Zo
sluit het ESR bij de afbakening van de
kapitaaluitgaven aan op de algemeen aanvaarde
bedrijfseconomische notie om kapitaaluitgaven te
beperken tot activa die langer dan één jaar in
produktieprocessen worden gebruikt.
Het nut van het ESR voor bedrijfsmatig werken is
ook in het Verenigd Koninkrijk onderkend. Bij de
totstandkoming van de zogenoemde 'resource
accounting' is het ESR als uitgangspunt
gehanteerd voor de afbakening van de
kapitaaluitgaven.
Keuze voor het ESR
De Miljoenennota 2002 schetst de contouren van
een baten-lastenstelsel, waarbij nadrukkelijk
rekening is gehouden met het begroten en de
daarbij behorende gewenste strakke budgettaire
spelregels. Eén van de essentiële onderdelen
vormt de éénduidigheid en duurzaamheid van de
afbakening van de kapitaaluitgaven /
activeringsgrondslagen.
Er is dan ook gekozen voor de
activeringsgrondslagen van het ESR'95, omdat het
ESR éénduidig, economisch zinvol en praktisch
uitvoerbaar is. De gedetailleerde voorschriften
van het ESR en het feit dat het ESR niet vaak
wordt gewijzigd, waarborgen de eenduidigheid.
Het is economisch zinvol, omdat Nederland ook
uit andere hoofde verplicht is de informatie
volgens het ESR te registreren. De praktische
uitvoerbaarheid blijkt wel uit het feit dat de
huidige staatsbalans ook al wordt opgesteld
conform het ESR.
Voorts heeft het ESR zijn waarde in de praktijk
ruimschoots bewezen bij complex dossiers als de
berekening van de convergentiecriteria inzake
overheidstekort en overheidsschuld en de
berekening van de grondslagen voor de afdracht
van eigen middelen aan Brussel en de opstelling
van de (Nederlandse) Staatsbalans.
Eénduidige afbakening
De notie om kapitaaluitgaven te beperken tot
activa die langer dan één jaar in
productieprocessen worden gebruikt is tot in
detail uitgewerkt in het ESR. De uitwerking is
als volgt. De bruto investeringen omvatten de
investeringen in vaste activa, veranderingen in
voorraden en het saldo van aan- en verkopen van
kostbaarheden. De investeringen in vaste activa
omvatten de materiële vaste activa, immateriële
vaste activa, verbeteringen aan materiële
niet-geproduceerde activa en kosten in verband
met de eigendomsoverdracht van
niet-geproduceerde activa. De navolgende tabel
geeft een indruk van de categorieën van vaste
activa met voorbeelden.
Tabel investeringen in vaste activa nader
uitgesplitst
1. Saldo van aan- en verkopen van
materiële vaste activa:
· Gebouwen
· Vervoermiddelen, machines en
werktuigen
2. saldo van aan- en verkopen van
immateriële vaste activa:
· exploratie van minerale reserves
(gas)
· computerprogrammatuur en grote
databanken die gedurende meer dan een jaar in
het productieproces worden gebruikt
· overige immateriële vaste activa
3. belangrijke verbeteringen aan
materiële niet-geproduceerde activa (betreft met
name grond):
· landwinning door de aanleg van
dijken, zeeweringen of dammen
· bewerken grond om voor de eerste keer
in productie kan worden genomen
· droogleggen door de aanleg van
dijken, sloten en irrigatiekanalen
· voorkomen van overstromingen of
erosie door de zee of door rivieren door de bouw
van pieren, zeeweringen of stormvloedkeringen
4. kosten in verband met
eigendomsoverdracht van niet-geproduceerde
activa
· opleveringskosten van (nieuwe of
gebruikte) activa op de vereiste plaats en tijd,
zoals vervoer-, installatie-, en
oprichtingskosten
· gemaakte kosten of betaalde
vergoedingen voor deskundige bijstand, zoals
honoraria voor landmeters, ingenieurs, advocaten
en taxateurs en commissies betaald aan
makelaars, veilingmeesters enz.
Vervolgens worden deze, op zich al
gedetailleerde, categorieën van vaste activa
uitgebreid met grensgevallen. De navolgende
tabel geeft een indruk van de grensgevallen die
het ESR wel tot de investeringen rekent.
Tabel Grensgevallen die wel tot de investeringen
worden gerekend
· aanschaf van vaste activa door middel
van financiële lease
· bouwwerken die door de strijdkrachten
- op soortgelijke wijze als door civiele
producenten - worden gebruikt, zoals
vliegvelden, dokken, wegen en ziekenhuizen
· door niet-militaire eenheden gebruikte lichte wapens en pantservoertuigen
· veranderingen in het aantal bomen met een regelmatige opbrengst, zoals fruitbomen, wijnstokken, rubberbomen, palmbomen enz.
· verbeteringen aan gebruikte vaste activa, die veel verder gaan dan wat voor gewoon onderhoud en gewone reparaties nodig is
Ook wordt in het ESR duidelijk aangegeven welke
posten niet tot de investeringen gerekend
worden. De navolgende tabel geeft een indruk van
de posten die niet gerekend worden tot de
investeringen.
Tabel posten die niet tot de investeringen
gerekend worden
1. transacties die een consumptief
karakter hebben zoals:
· aankoop van kleine gereedschappen
voor productie
· gewoon onderhoud en gewone reparaties
· aankoop van militaire wapens en
bijbehorende ondersteunende systemen
· aanschaf van vaste activa, bestemd
voor gebruik in het kader van operationele lease
2. vervoermiddelen, machines en werktuigen die
door huishoudens voor consumptie zijn
aangeschaft (consumptieve bestedingen)
3. waarderingsverschillen op vaste activa
4. verliezen op vaste activa door rampen,
bijvoorbeeld etc.
- o -
---
De staatsbalans wordt jaarlijks gepubliceerd
in de Miljoenennota; op termijn zal de
Staatsbalans gepubliceerd gaan worden in het
Financieel Jaarverslag van het Rijk. In het
Financieel Jaarverslag over het jaar 2000 is een
pro forma Staatsbalans gepresenteerd.
| In
Favorieten
plaatsen |