Openbare versie, december 2001
Oordeel van het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit over de
evaluatie van het door OPTA gehanteerde beoordelingskader voor de kortingen van KPN op de vaste
openbare telefoondienst (openbare versie).
Kenmerk: OPTA/EGM/2001/203349
Den Haag, 12 december 2001
1. Inleiding
Op grond van artikel 38 van het Besluit ONP huurlijnen en telefonie (hierna: BOHT) is het Koninklijke
KPN N.V. (hierna: KPN) toegestaan kortingen op de vaste telefoondienst aan te bieden. KPN dient deze
kortingen ter goedkeuring aan het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit
(hierna: het college) voor te leggen. Voor de beoordeling van kortingen van KPN heeft het college op 2
september 1998 een toetsingskader vastgesteld voor de beoordeling van de kortingen die KPN geeft op
de vaste telefoontarieven1. Bij de vaststelling van het beoordelingskader heeft het college aangegeven
zijn beleid ten aanzien van kortingen in beginsel jaarlijks te evalueren.
De huidige jaarlijkse evaluatie is ingevuld door een aantal marktpartijen te selecteren en deze te vragen
een schriftelijke, kwalitatieve zienswijze te geven omtrent de huidige concurrentiesituatie. Het college
heeft de mate van concurrentie verder beoordeeld aan de hand van het dit najaar uitgevoerde
onderzoek naar de continuering van de aanwijzing van KPN als partij met aanmerkelijke macht op de
markt voor vaste telefonie. Hieronder volgt het oordeel van het college inzake de evaluatie van het
beoordelingskader voor kortingen.
De opbouw van het onderhavige oordeel is als volgt. Hoofdstuk 2 beschrijft het wettelijk kader waarop
het beoordelingskader is gebaseerd. In hoofdstuk 3 wordt kort ingegaan op het in september 1998
vastgestelde beoordelingskader voor kortingen. Hoofdstuk 4 beschrijft de wijze waarop de evaluatie van
het beoordelingskader dit jaar is uitgevoerd. Daarna wordt in hoofdstuk 5 ingegaan op de
concurrentiesituatie op de totale vaste telefoniemarkt, en de verschillende deelmarkten. Ook wordt in
dit hoofdstuk de zienswijze van marktpartijen omtrent de huidige concurrentiesituatie weergegeven. De
overwegingen van het college omtrent de uitkomsten van de evaluatie worden in hoofdstuk 6
weergegeven. In hoofdstuk 7 treft u het oordeel van het college aan. Hoofdstuk 8 gaat tenslotte kort in
op het verdere verloop van de evaluatie.
2. Wettelijk kader
In de ONP-richtlijn voor spraaktelefonie2 is ten aanzien van kortingsregelingen bepaald dat de nationale
regelgevende instanties ervoor moeten zorgen dat de door aanbieders met een aanmerkelijke
Bij besluit van 15 november 2000 heeft het college KPN op grond van artikel 6.4, eerste lid, Tw
aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke macht op de markt (hierna ook: AMM) voor vaste openbare
telefoonnetwerken en vaste openbare telefoondiensten. Aan deze aanwijzing zijn verschillende
verplichtingen gekoppeld, onder andere ten aanzien van de mogelijkheid om korting op de vaste
telefoontarieven te geven aan eindgebruikers. Zo bepaalt artikel 38 BOHT dat KPN, als aanbieder met
aanmerkelijke marktmacht, gerechtigd is kortingsregelingen toe te passen, voor zover die transparant
en niet-discriminerend zijn. Artikel 38 BOHT bepaalt verder dat dergelijke kortingsregelingen de
voorafgaande toestemming van het college behoeven, en dat aan een toestemming voorschriften en
beperkingen kunnen worden verbonden.
Dit leidde ertoe dat wat betreft lokaal verkeer kortingen uitsluitend zijn toegestaan indien deze te
herleiden zijn tot aantoonbare kostenvoordelen. Dit omdat op lokaal verkeer naar het oordeel van het
college nog geen sprake was van effectieve concurrentie en op korte termijn de totstandkoming daarvan
ook niet is te voorzien. Ook momenteel (in het derde jaar van de looptijd van het beoordelingskader)
wordt op lokaal verkeer geen kortingsruimte toegestaan.
Voor nationaal verkeer en verkeer van vast naar mobiel heeft het college in het beoordelingskader
bepaald dat, hoewel op dat moment nog geen sprake was van effectieve concurrentie, ervan kan worden
uitgegaan dat dit in de loop der jaren anders wordt. Gelet daarop is bepaald dat de kortingen van KPN
zich in vier jaar, in gelijke stappen, kunnen ontwikkelen naar het niveau van de integrale kosten. Dit
komt erop neer dat KPN, nadat in 1999 en 2000 kortingen werden toegestaan tot respectievelijk 25% en
50% van het verschil tussen het standaardtarief en de integrale kostprijs, dit jaar op nationaal en vast-
mobiel verkeer kortingen mocht toepassen van ten hoogste 75% van het verschil tussen het
standaardtarief en de integrale kosten3.
De huidige evaluatie is ingevuld door een aantal grote aanbieders van vaste telefonie en een tweetal
belangenorganisaties voor zakelijke eindgebruikers te selecteren (KPN, UPC, One.Tel, Tele2, Worldcom,
BT Ignite, Versatel respectievelijk BTG en sTN) en deze uit te nodigen hun visie te geven omtrent de
huidige en toekomstige ontwikkeling van de concurrentiesituatie op de totale markt, en de verschillende
verkeersdiensten lokaal, nationaal, internationaal en vast-mobiel in het bijzonder. Ook was het college
geïnteresseerd in de mening van deze marktpartijen over de vraag of het beoordelingskader ten aanzien
van kortingen, gezien de huidige marktsituatie, aanpassing behoeft. Daarnaast heeft het college de
mate van concurrentie op de deelmarkten lokaal, nationaal, internationaal en vast-mobiel verkeer
beoordeeld aan de hand van het jaarlijkse onderzoek van het college naar de continuering van de
aanwijzing van KPN als partij met aanmerkelijke macht op de markt voor vaste telefonie.
5.1 Concurrentiesituatie vaste telefoniemarkt en deelmarkten
Vorig jaar heeft het college een marktonderzoek doen plaatsvinden in het kader van de aanwijzing van
een aanbieder als partij met aanmerkelijke macht op de markt voor vaste openbare telefonie. Dit
onderzoek leidde tot de aanwijzing van KPN. Dit jaar heeft wederom een marktonderzoek plaatsgehad,
dit keer in het kader van de continuering van de aanwijzing van KPN als partij met aanmerkelijke
marktmacht6. Uit deze AMM-onderzoeken is een duidelijk dalende trend te herleiden van het
marktaandeel van KPN op de gehele markt voor vaste telefonie over de periode 1999 tot en met het
eerste kwartaal van 2001 (zie tabel 1) 7.
Het marktaandeel van KPN op de gehele markt voor vaste openbare telefonie, gemeten in omzet, is
teruggelopen van 85-95% in 1999 naar 75-85% in het eerste kwartaal van 2001. De tweede aanbieder in
grootte heeft een marktaandeel van nog geen 5%. Het college stelt vast dat het marktaandeel van KPN
een dalende trend vertoont, maar nog steeds aanzienlijk is. Uit de ontwikkeling van het marktaandeel
van KPN is het college niet gebleken dat het marktaandeel van KPN stabiliseert of toeneemt.
Behalve naar de marktaandelen op de gehele markt kan echter ook gekeken worden naar de
marktaandelen, gemeten in omzet, op de deelmarkten lokaal verkeer, nationaal verkeer, internationaal
verkeer en vast-mobiel verkeer. De ontwikkeling van KPN's marktaandelen op deze deelmarkten is met
name van belang voor het onderhavige oordeel over het beoordelingskader kortingen. De AMM-
marktonderzoeken van de afgelopen twee jaar bleken door de tijd heen echter geen consistent beeld te
geven van de ontwikkeling van KPN's aandeel op de deelmarkten. Beide AMM-rapporten zijn qua
conclusies omtrent de ontwikkeling van de aandelen van KPN en haar concurrenten op de totale vaste
telefoniemarkt wel goed vergelijkbaar. De oorzaak van het inconsistente beeld op deelmarkt-niveau is
gelegen in het feit dat niet alle aanbieders in staat waren de door hun opgeleverde cijfers uit te splitsen
naar de verschillende verkeersdiensten. Het college heeft er dan ook voor gekozen om zelf berekeningen
uit te voeren, en die te hanteren in het onderhavige oordeel. Bij deze berekeningen heeft het college de
cijfers die de betreffende partijen in het kader van de twee AMM-marktonderzoeken hebben opgeleverd
op basis van de opgegeven verkeersvolumes opgesplitst per deelmarkt. In tabel 2 zijn de marktaandelen
van KPN, gemeten in omzet, weergegeven op de deelmarkten lokaal verkeer, nationaal verkeer,
internationaal verkeer en vast-mobiel verkeer. Uit deze tabel blijkt dat de dalende trend van het
marktaandeel van KPN op de gehele vaste telefoniemarkt bevestigd wordt door de ontwikkeling van de
marktaandelen op de afzonderlijke deelmarkten, zij het dat de concurrentie zich per deelmarkt in een
verschillend tempo ontwikkelt.
5.1.2 Nationaal verkeer
5.1.4 Internationaal verkeer
Voor de opmerkingen van KPN ten aanzien van de marktafbakening verwijst het college naar de
evaluaties van voorgaande jaren, waarin het college uitgebreid is ingegaan op het feit dat het
huidige regime van de Tw geen grondslag biedt voor een andere marktafbakening en derhalve ook
Over de opmerkingen van marktpartijen ten aanzien van de inconsistentie tussen mate van
concurrentie en de maximaal toegestane kortingsruimte op verschillende deelmarkten merkt het
college het volgende op. In 1998 is voor een periode van 4 jaar duidelijkheid geschapen voor
ontwikkeling van kortingen op verschillende deelmarkten. Het uitgangspunt daarbij was dat de
kortingsruimte voor KPN ieder jaar zou toenemen, tenzij de concurrentieontwikkeling achterblijft.
Deze laatste situatie heeft zich naar het oordeel van het college niet voorgedaan, ook niet in het
laatste jaar van het beoordelingskader. Het college onderkent dat er alternatieve benaderingen zijn
om de kortingsruimte voor een periode van 4 jaar vast te stellen. Het college heeft hier echter niet
voor gekozen. Ook ziet het college thans onvoldoende aanleiding om het huidig geformuleerde
beoordelingskader voortijdig te wijzigen.
In de huidige evaluatie heeft het college vastgesteld dat het marktaandeel van KPN in het eerste
kwartaal van 2001 op de gehele vaste telefoniemarkt een dalende trend vertoont, maar nog steeds
aanzienlijk is (75-85%). Uit de ontwikkeling van het marktaandeel van KPN is het college niet gebleken
dat het marktaandeel van KPN stabiliseert of toeneemt. Naar het oordeel van het college is ook op de
verschillende deelmarkten sprake van toenemende concurrentie, zij het dat de concurrentie zich per
deelmarkt in een verschillend tempo ontwikkelt. Het college zal hierna per dienst zijn overwegingen
geven ten aanzien van de consequenties voor het beoordelingskader.
6.4.1 Lokaal verkeer
6.4.2 Nationaal verkeer
6.4.3 Vast-mobiel verkeer
Uitgangspunt van het beoordelingskader is dat bij toenemende concurrentie op een bepaalde deelmarkt
KPN gedurende de periode 1998-2002 ook in toenemende mate korting zou mogen verlenen,
uiteindelijk tot het niveau van de integrale kosten. Hieraan ligt de vooronderstelling ten grondslag dat
concurrentie er voor zorgt dat er neerwaartse druk op de tarieven wordt uitgeoefend, op zodanige wijze
dat naarmate de markt meer concurrerend wordt de tarieven steeds dichter bij het niveau van de kosten
komen te liggen. Immers, aanbieders zullen de extra marge die zou kunnen ontstaan als gevolg van
efficiencyverbeteringen of andere kostenbesparingen, al snel weer moeten doorgeven aan gebruikers, in
de vorm van lagere tarieven, om in een competitieve markt concurrerend te blijven. Het bovenstaande
mechanisme, waarbij de tariefontwikkeling de kostenontwikkeling volgt, zorgt ervoor dat de kortingen
die KPN binnen het kortingenkader kan geven op natuurlijke wijze zijn begrensd.
Aangezien de deelmarkt voor internationaal verkeer bij de ontwikkeling van het onderhavige
beoordelingskader, zich kenmerkte door toenemende concurrentie en dalende tarieven en kosten,
achtte het college extra waarborgen voor dit verkeer destijds niet opportuun. De kortingsruimte voor
internationaal verkeer is toen derhalve berekend aan de hand van feitelijk te verwachten kosten en
omzet voor het komende jaar, op basis van historische volumegegevens en de dan geldende tarieven,
hetgeen in 2001 resulteerde in een maximale kortingsruimte van 32%. Deze systematiek wijkt af van de
systematiek die gehanteerd wordt voor de berekening van de kortingsruimte voor nationaal en vast-
mobiel verkeer. Voor de berekening van de kortingsruimte voor nationaal en vast-mobiel verkeer geldt
een aantal waarborgen die ervoor moeten zorgen dat bovenmatige rendementen worden aangewend om
korting te geven.
7. Oordeel
De aanmeldingsprocedure voor carrier preselectie functioneerde vorig jaar nog niet optimaal. Inmiddels
zijn naar aanleiding van een uitspraak van het college in een geschil tussen Versatel en KPN wijzigingen
aangebracht in de aanmeldingsprocedure. Naar het oordeel van het college wordt de
aanmeldingsprocedure door veel particuliere en zakelijke eindgebruikers als ingewikkeld beschouwd,
hetgeen een drempel kan betekenen om over te stappen naar een andere aanbieder dan KPN. Een
andere overstapdrempel kan zijn gelegen in de onbekendheid van veel eindgebruikers met de dienst
carrier preselectie.
Hoewel het uitkoppelen van internetinbelverkeer enige tijd op zich heeft laten wachten, stelt het
college vast dat sinds begin oktober 2001 steeds meer aanbieders hun internetinbelverkeer migreren
naar 06760-nummers. Vanwege de vertraging zijn de effecten van deze ontwikkeling zowel op het
gebied van het verkeer naar geografische nummers als op het gebied van het 06760-verkeer op dit
moment nog niet zichtbaar. Het college verwacht echter dat de 06760-uitkoppeling een stimulans zal
zijn voor de ontwikkeling van 06760-eindgebruikerstarieven- en diensten en daarmee op de langere
termijn een positief effect zal hebben op de ontwikkeling van concurrentie.
6.2.4 Conclusie
1 Hoofdstuk 9 van het oordeel van het college d.d. 2 september 1998 over de mate van kostengeoriënteerdheid
van de door KPN voorgestelde tarieven voor de spraaktelefoondienst (met het kenmerk OPTA/E/98/2190). Dit
oordeel is te vinden op www.opta.nl, doorklikken op
2 Richtlijn 98/10/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 1998, nr. L 101.
1
Openbare versie, december 2001
marktmacht gehanteerde kortingsregelingen voor gebruikers, met inbegrip van consumenten (niet
zakelijke gebruikers), in overeenstemming zijn met de beginselen van transparantie, kenbaarheid en
non-discriminatie. Nationale regelgevende instanties kunnen eisen dat kortingsregelingen die hieraan
niet voldoen, worden ingetrokken of gewijzigd. De gedachte hierachter is dat aanbieders met een
aanmerkelijke marktmacht zonder ex-ante toezicht in staat zijn de vrijmaking van de markt te verstoren
door (bijvoorbeeld met gebruikmaking van selectieve kortingen) concurrenten uit de markt te drukken
of toetreding van nieuwe aanbieders tot de markt te verhinderen of te bemoeilijken. De ONP-
regelgeving, die stoelt op onder meer de bovengenoemde beginselen, moet ervoor zorgen dat het
liberaliseringsproces in goede banen wordt geleid. De ONP-richtlijn voor spraaktelefonie, alsmede de
andere richtlijnen betreffende de totstandbrenging van de interne markt voor telecommunicatiediensten
door middel van de tenuitvoerlegging van Open Network Provision (ONP) zijn geïmplementeerd in de
Telecommunicatiewet (hierna: Tw) en de bijbehorende lagere regelgeving.
Het in september 1998 door het college vastgestelde beoordelingskader voor kortingen kan worden
beschouwd als een invulling van de toepassing van de wettelijke bevoegdheid van het college om op
grond van artikel 38 BOHT toestemming te verlenen en voorschriften te verbinden aan de
kortingsregelingen van KPN.
3. Het huidige beoordelingskader
Aan het in september 1998 vastgestelde beoordelingskader voor de kortingen die KPN hanteert op de
vaste telefoontarieven zijn de volgende uitgangspunten verbonden:
Kortingen zijn niet toegestaan indien te verwachten is dat ze ertoe zullen leiden dat de
mededinging op de betreffende deelmarkt beperkt wordt;
Kortingen die gebaseerd zijn op aantoonbare kostenvoordelen zijn in beginsel toegestaan;
Kortingen die niet gebaseerd zijn op aantoonbare kostenvoordelen, zijn in beperkte mate
toegestaan, afhankelijk van de mate van de facto concurrentie op de betreffende deelmarkt, mits de
mededinging hierdoor niet wordt beperkt.
Op de markt voor vaste telefonie zijn in het beoordelingskader de volgende deelmarkten onderscheiden:
lokaal telefoonverkeer, nationaal telefoonverkeer, internationaal telefoonverkeer en telefoonverkeer
van vast naar mobiel.
2
Openbare versie, december 2001
In het beoordelingskader heeft het college voor kortingen die niet gebaseerd zijn op aantoonbare
kostenvoordelen aangegeven hoe, naar de inzichten op dat moment, de maximaal te geven korting zich
in de toekomst kan ontwikkelen. Tevens heeft het college aangegeven dat voor het geven van kortingen
als uiterste ondergrens de totale gemiddelde kosten per dienst wordt gehanteerd die bepaald zijn op
basis van integrale kostentoerekening (de zogenaamde Fully Allocated Costs).
Ten aanzien van kortingen op internationaal verkeer heeft het college in het beoordelingskader
vastgesteld dat sprake was van een overwegend concurrerende markt. Gelet daarop heeft het college
bepaald dat KPN haar kortingen over een periode van twee jaar, in gelijke stappen, mocht verhogen tot
het niveau van de integrale kosten. In 2001 mocht KPN derhalve op internationaal verkeer korting
geven tot maximaal het niveau van de integrale kosten4.
4. Invulling van evaluatie beoordelingskader
In zijn oordeel van 2 september 1998 heeft het college aangegeven dat het beoordelingskader en de
maximum korting die per verkeersdienst wordt toegestaan jaarlijks geëvalueerd zullen worden. De
evaluatie van het beoordelingskader voor kortingen wordt, gelet op de uitgangspunten van dit kader,
voor een belangrijk deel bepaald door de mate en de ontwikkeling van de concurrentie op de
verschillende verkeersdiensten.
Bij de eerste evaluatie in 1999 heeft het college op basis van twee onderzoeken onder aanbieders en
zakelijke eindgebruikers een analyse gemaakt van de concurrentiesituatie op de markt en daarover
marktpartijen in een ronde tafel-bijeenkomst geconsulteerd. In de evaluatie van 2000 is afgezien van
een onderzoek onder zakelijke eindgebruikers, omdat ervan kon worden uitgegaan dat de
marktomstandigheden nagenoeg gelijk waren gebleven. De mate van concurrentie op de markt heeft het
3 Dit leidt tot een feitelijk kortingspercentage op de tarieven voor nationaal telefoonverkeer van maximaal 11% en
op de vast-mobiele tarieven van maximaal 2%.
4 De maximale effectieve kortingsruimte in 2001 is vastgesteld op 32%.
3
Openbare versie, december 2001
college toen beoordeeld aan de hand van het onderzoek naar de aanwijzing van KPN als partij met
aanmerkelijke macht op de markt voor vaste telefonie. Zowel de evaluatie van 1999 als die van 2000
leidden tot het oordeel dat het beoordelingskader voor kortingen in ongewijzigde vorm gehandhaafd
kon blijven5.
Dit jaar heeft het college ervoor gekozen om een lichte evaluatie uit te voeren. Het college overwoog
daarbij dat het beoordelingskader in 1998 voor de duur van vier jaar is vastgesteld, gedurende welke
periode de kortingen zich mogen ontwikkelen naar het niveau van de integrale kosten. Naar het oordeel
van het college zijn er geen dringende redenen om in het derde jaar van de looptijd van het
beoordelingskader af te wijken van het uitgestippelde beleid ten aanzien van kortingen.
5. Uitkomsten huidige evaluatie
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de uitkomsten van de huidige evaluatie van het beoordelingskader.
Allereerst wordt in paragraaf 5.1 de concurrentiesituatie op de totale vaste telefoniemarkt en op de
verschillende deelmarkten weergegeven. Daarna worden in paragraaf 5.2 de zienswijzen van de
uitgenodigde marktpartijen omtrent het kortingenbeleid weergegeven.
5 Oordelen evaluatie kortingen d.d. 22 december 1999 (met het kenmerk OPTA/EGM/99/8299) en d.d. 15 december
2000 (met het kenmerk OPTA/EGM/2000/203308).
6 In 2000 is het AMM-onderzoek uitgevoerd door het onderzoeksbureau NEI/Logica Consulting; dit jaar is dat
gebeurd door het onderzoeksbureau EIM.
7 In verband met de vertrouwelijkheid van de gegevens, worden de marktaandelen van KPN in dit oordeel
gepresenteerd door middel van een spreiding waartussen de marktaandelen liggen.
4
Openbare versie, december 2001
Tabel 1 Marktaandelen op basis van omzet op de totale vaste telefoniemarkt
Jaar 1999 2000 Q1 2001
Marktaandeel 85-95% 80-90% 75-85%
Tabel 2 Marktaandelen op basis van omzet per deelmarkt
Jaar 1999 2000 Q1 2001
Deelmarkt
lokaal verkeer 95-100% 90-100% 90-100%
nationaal verkeer 85-95% 80-90% 75-85%
vast-mobiel verkeer 85-95% 80-90% 70-80%
internationaal verkeer 65-75% 55-65% 55-65%
5.1.1 Lokaal verkeer
Op de deelmarkt lokaal verkeer heeft KPN, ondanks een aantal concurrentiebevorderende maatregelen
zoals de invoering van carrier preselectie en de ontbundeling van KPN's aansluitlijn, nog steeds een zeer
hoog marktaandeel van 90-100% in het eerste kwartaal van 2001. Met name de groei van het
---
Openbare versie, december 2001
internetverkeer heeft ertoe geleid dat de omzet van de gehele deelmarkt lokaal verkeer in 2000 en het
eerste kwartaal van 2001 aanzienlijk is gestegen (circa 15%). De groei van KPN's omzet en van KPN's
verkeersvolume blijft zeer dicht in de buurt van de stijging van de omzet van de gehele deelmarkt. Het
marktaandeel van KPN neemt weliswaar iets af, maar in een traag tempo.
Op de deelmarkt nationaal verkeer heeft KPN een minder dominante positie dan bij lokaal verkeer, al
blijft het marktaandeel aanzienlijk (75-85%). In de ontwikkeling van het marktaandeel van KPN is een
dalende trend waarneembaar. Het verkeersvolume van de deelmarkt neemt licht toe (circa 7%). De
omzet van de deelmarkt stijgt ook licht (circa 3%). De groei van de marktomzet van KPN blijft achter bij
de stijging van de omzet in de gehele deelmarkt. Het marktaandeel van KPN's concurrenten op zowel
omzet als verkeersvolume neemt dus toe.
5.1.3 Vast-mobiel verkeer
De ontwikkeling van het marktaandeel van KPN op de deelmarkt vast-mobiel verkeer houdt nagenoeg
gelijke tred met het marktaandeel op nationaal verkeer. Wel lijkt het marktaandeel op het vast-mobiele
verkeer iets harder te dalen dan op nationaal verkeer. Het marktaandeel is echter nog steeds aanzienlijk
(70-80%). Verder merkt het college op dat de deelmarkt vast-mobiel verkeer sterk groeiende is. Zowel
de omzet van alle aanbieders als het verkeersvolume op de gehele deelmarkt nemen met een gelijk
percentage toe (circa 13%). De omzet van KPN, alsmede KPN's verkeersvolume, groeien echter duidelijk
minder hard dan dat van de gehele deelmarkt. Er is dus sprake van een afnemend marktaandeel van KPN
en een toename in het marktaandeel van KPN's concurrenten.
Op de deelmarkt internationaal verkeer heeft KPN in het eerste kwartaal van 2001 een duidelijk lager
marktaandeel (55-65%) dan op de overige drie deelmarkten (lokaal, nationaal en vast-mobiel verkeer).
In 1999 had KPN nog een marktaandeel van 65-75%. Van de vier onderscheiden deelmarkten is de
concurrentiedruk op de deelmarkt internationaal verkeer relatief het grootst. Dit blijkt uit de forse
toename van het verkeersvolume (circa 11%) onder een gelijktijdige afname van de omzet op de gehele
deelmarkt internationaal verkeer (circa 3%). Dit duidt op dalende tarieven gedurende de onderzochte
periode. Hoewel het aandeel van KPN op deze deelmarkt thans nog hoog is (> 50%), neemt het gestaag
af.
5.2 Reactie marktpartijen op evaluatie beoordelingskader
Van de uitgenodigde partijen hebben alleen KPN, Tele2, Versatel en Worldcom gereageerd. De BTG heeft
aangegeven dat haar standpunt over het kortingenbeleid van het college ongewijzigd is ten opzichte
van voorgaande jaren8. De reacties kunnen als volgt worden samengevat.
8 De reactie van het college op de zienswijze van de BTG, zoals weergegeven in het oordeel d.d. 15 december 2000
(met het kenmerk OPTA/EGM/2000/203308), is ongewijzigd. In het vervolg van dit oordeel zal de reactie van het
college dan ook niet meer aan de orde komen.
6
Openbare versie, december 2001
De meeste concurrenten van KPN geven aan dat thans nog geen sprake is van effectieve, duurzame
concurrentie op de vaste telefoniemarkt. KPN is nog steeds dominant op de verschillende
deelmarkten. Om die reden is aanscherping van het kortingenbeleid nodig.
De ontwikkeling van de concurrentie wordt naar de mening van een aantal concurrenten van KPN
gehinderd door een aantal problemen met bijzondere toegangsdiensten van KPN, zoals de diensten
Carrier Preselectie (hierna: CPS), ontbundeling van KPN's aansluitlijn (hierna: MDF-access) en
uitkoppeling van 06760-internetinbelverkeer via terminating en originating access (hierna:
internetuitkoppeling).
Eén van de concurrenten van KPN is van mening dat het verband tussen de kortingsruimte van KPN
en de mate van concurrentie op de afzonderlijke deelmarkten onvoldoende duidelijk is vastgelegd,
waardoor zich een aantal inconsistenties voordoet.
Naar het oordeel van KPN moet het beoordelingskader kortingen worden verlicht, zodat volgend jaar
meer korting kan worden gegeven op de vaste telefoontarieven. Binnen de door OPTA vastgestelde
deelmarkten lokaal, nationaal, internationaal en vast-mobiel zijn ook deelmarkten te onderscheiden
naar marktgroep, soort dienst en geografie. Volgens KPN is op deze deelmarkten sprake van
effectieve concurrentie.
KPN is verder van mening dat de marktaandelen van KPN sterk zijn overschat, omdat de invloed van
mobiele telefonie als substituut voor vaste telefonie ten onrechte niet is meegenomen in de
berekening van de marktaandelen.
Ook heeft KPN aangegeven dat een wijziging in het beoordelingskader kortingen qua timing
synchroon dient te lopen met een wijziging in de regulering van de generieke
eindgebruikerstarieven van KPN.
6. Overwegingen van het college
6.1 Inleiding
Op basis van het in 1998 opgestelde beoordelingskader evalueert het college het kortingenbeleid aan de
hand van de concurrentieontwikkeling op verkeersdiensten. De marktpartijen hebben een aantal
problemen aangegeven met betrekking tot de concurrentieontwikkeling. Op dit punt gaat het college in
paragraaf 6.2 in. Ook zal kort worden gereageerd op een aantal andere punten die marktpartijen naar
voren hebben gebracht (paragraaf 6.3). Vervolgens zal in paragraaf 6.4 worden ingegaan op de
overwegingen van het college ten aanzien van de concurrentieontwikkeling op de vaste telefoniemarkt
en op de verschillende deelmarkten.
6.2. Overwegingen ten aanzien van bijzondere toegangsdiensten van KPN
In de huidige evaluatie hebben verschillende marktpartijen aangegeven dat de totstandkoming van
effectieve concurrentie wordt gehinderd door problemen die zij ondervinden bij CPS, MDF-access en
internetuitkoppeling. KPN is op grond van artikel 6.9 van de Tw verplicht deze bijzondere
toegangsdiensten te leveren.
Het college merkt op dat een aantal van de door marktpartijen gesignaleerde problemen in meer of
mindere mate wordt onderkend. Met het oog hierop heeft het college het afgelopen jaar ter oplossing
van deze problemen een aantal maatregelen genomen. Voor een overzicht van de door de concurrenten
7
Openbare versie, december 2001
van KPN aangegeven problemen en de door het college genomen maatregelen terzake verwijst het
college naar bijlage 1.
Het college meent dat problemen met het verkrijgen van bijzondere toegang tot het net van KPN het
meest effectief op directe wijze geadresseerd moeten worden en niet op indirecte wijze via het
kortingenbeleid. Het college acht het derhalve niet wenselijk om KPN als gevolg van de
toegangsproblematiek beperkingen op te leggen met betrekking tot de in het beoordelingskader aan
haar ter beschikking staande voor 2002 voorziene kortingsruimte. Hiervoor acht het college andere
instrumenten opportuun. Een en ander betekent naar het oordeel van het college dat de
bovengenoemde problemen geen aanleiding kunnen zijn om het beoordelingskader voor kortingen aan
te passen.
Verder merkt het college op dat voor de evaluatie van het beoordelingskader voor kortingen met name
de concurrentieontwikkeling op de deelmarkten lokaal, nationaal, vast-mobiel en internationaal
telefoonverkeer, leidend is. Ondanks de geconstateerde problemen bij het verkrijgen van bijzondere
toegang tot het net van KPN constateert het college op dat de concurrentie op de relevante deelmarkten
voor vaste telefonie is toegenomen. Dit blijkt immers uit het dalende marktaandeel van KPN op alle
onderzochte verkeersdiensten.
6.3 Overwegingen ten aanzien van de overige reacties van marktpartijen
Met betrekking tot de overige reacties van marktpartijen inzake de evaluatie van het beoordelingskader
kortingen merkt het college het volgende op.
Een aantal concurrenten van KPN geeft aan dat thans geen sprake is van effectieve concurrentie op
de verschillende deelmarkten. Om die reden zouden kortingen alleen mogen zijn toegestaan
wanneer die zijn gebaseerd op aantoonbare kostenvoordelen. Eén marktpartij is van mening dat de
koppeling tussen de kortingsruimte van KPN en de mate van concurrentie op de verschillende
deelmarkten inconsistent is. Verder geeft KPN aan dat binnen de door het college vastgestelde
deelmarkten andere deelmarkten zijn te onderscheiden waarop sprake is van effectieve
concurrentie.
Het college onderschrijft de opvatting van marktpartijen dat kortingen in beginsel gebaseerd dienen
te zijn op kostenvoordelen. Het in 1998 ontwikkelde beleidskader voor kortingen is ook gestoeld op
het uitgangspunt dat er een relatie tussen KPN's kortingen op de telefoontarieven en de
onderliggende kosten moet bestaan. Echter, het college heeft ook onderkend dat kostenvoordelen
niet altijd kwantificeerbaar zijn, terwijl het wel aannemelijk is dat extra verkeersvolume in beginsel
tot kostenbesparing leidt. Gelet hierop heeft het college, afhankelijk van de mate van concurrentie
per deelmarkt, een forfaitaire ruimte vastgesteld waarbinnen kortingen zijn toegestaan.
8
Openbare versie, december 2001
niet voor het differentiëren naar gebruikersgroepen (marktsegmenten).
Verder stelt KPN dat haar marktaandeel sterk is overschat, omdat de invloed van mobiele telefonie
als substituut voor vaste telefonie ten onrechte niet is meegenomen in de berekening van de
marktaandelen. Allereerst is het college van oordeel dat KPN's marktaandeel, gelet op de in de Tw
afgebakende markten, in beginsel uitsluitend bepaald wordt op basis van de omzet met betrekking
tot de markt voor vaste openbare telefoonnetwerken en vaste openbare telefoondiensten. Diensten
die op grond van de in de Tw gedefinieerde markten behoren tot een andere markt of waarvan
gesteld kan worden dat deze, gelet op hun functionaliteit en eigenschappen, niet tot de markt voor
vaste openbare telefoonnetwerken en vaste openbare telefoondiensten kunnen worden gerekend,
worden derhalve bij de bepaling van het marktaandeel van KPN op de markt voor vaste openbare
telefoonnetwerken en vaste openbare telefoondiensten buiten beschouwing gelaten. Een voorbeeld
hiervan is onder andere het door KPN genoemde mobiele telefonie. Mobiele telefonie vormt
weliswaar in zeer beperkte mate een alternatief voor vaste openbare telefonie, dit laat onverlet dat
in de Tw wat betreft het aanwijzen van een aanbieder met AMM een duidelijk onderscheid tussen de
retailmarkt voor vaste openbare telefonie en de retailmarkt voor mobiele openbare telefonie
gemaakt wordt.
Naar aanleiding van de opmerking van KPN omtrent het einde van de pricecap-periode per 30 juni
2002 merkt het college het volgende op. Het huidige beoordelingskader is in 1998 voor de duur van
vier jaar vastgesteld. Het gaat dus in 2002 het vierde en laatste jaar in. De kortingsruimte die KPN
op grond van het beoordelingskader en het onderhavige oordeel het komende jaar ter beschikking
staat, geldt tot en met 31 december 2002. Het einde van het pricecap-systeem per 30 juni 2002,
waarmee de bovengrens van KPN's eindgebruikerstarieven wordt gereguleerd, doet daar niets aan
af. Wel zal het college bij (de voorbereiding van) zijn besluit over de inrichting van de regulering
van de eindgebruikerstarieven van KPN na 30 juni 2002, aandacht besteden aan de regulering van
KPN's kortingsregelingen.
6.4 Overwegingen ten aanzien van concurrentieontwikkeling
Op grond van het beoordelingskader mag KPN, als partij die is aangewezen als aanbieder met
aanmerkelijke marktmacht, kortingen die niet zijn gebaseerd op aantoonbare kostenvoordelen geven
9
Openbare versie, december 2001
afhankelijk van de mate van concurrentie op de verschillende deelmarkten. Dit betekent in feite dat
naarmate sprake is van meer concurrentie, KPN meer vrijheid heeft om kortingen te geven. Daarbij
overweegt het college of de feitelijke ontwikkeling van de concurrentie per verkeersdienst parallel loopt
aan de ontwikkeling van de kortingsruimte conform het beoordelingskader voor de kortingen. Indien de
concurrentie zich niet als voorzien ontwikkelt, dient het college te overwegen of er aanleiding is om het
beleidskader ten aanzien van het geven van kortingen door KPN te versoepelen dan wel aan te scherpen.
Naar aanleiding van beide voorgaande evaluaties in 1999 en 2000 kwam het college tot het oordeel dat
de toename van de concurrentie op de verschillende deelmarkten zodanig was dat de kortingsruimte van
KPN zich conform het beoordelingskader kon ontwikkelen.
Op de deelmarkt lokaal verkeer neemt het marktaandeel van KPN in een laag tempo af. De dominante
marktpositie en de ontwikkeling van het marktaandeel van KPN op deze deelmarkt zijn naar het oordeel
van het college zodanig dat er geen aanleiding is om het beoordelingskader op het punt van lokaal
verkeer te herzien. Dit betekent dat kortingen op lokaal verkeer ook in 2002 alleen zijn toegestaan
indien zij op aantoonbare kostenvoordelen zijn gebaseerd.
Op de deelmarkt nationaal verkeer is sprake van toenemende concurrentie. Het marktaandeel van KPN
vertoont een duidelijke dalende tendens. Het college is van oordeel dat, gezien deze omstandigheden,
het huidige kortingenregime geen belemmering lijkt te zijn voor de concurrentie. Er is derhalve geen
reden om het kortingenbeleid voor nationaal verkeer aan te scherpen. Dit betekent dat KPN volgend jaar
kortingen op het generieke eindgebruikerstarief mag geven tot het niveau van de integrale kosten.
De ontwikkeling van het marktaandeel van KPN op de deelmarkt vast-mobiel verkeer houdt gelijke tred
met die op het nationaal verkeer, en vertoont dus ook een duidelijk dalende tendens. Het marktaandeel
van KPN's concurrenten lijkt op deze markt zelfs iets harder te groeien dan op de deelmarkt voor
nationaal verkeer. Op grond van deze omstandigheden ziet het college geen aanleiding het
beoordelingskader voor kortingen te wijzigen. Dit betekent dat de kortingsruimte van KPN in 2002
toeneemt tot 100% van het verschil tussen het generieke eindgebruikerstarief en de integrale kosten,
oftewel KPN mag volgend jaar kortingen geven op dit eindgebruikerstarief tot het niveau van de
integrale kosten.
10
Openbare versie, december 2001
6.4.4 Internationaal verkeer
Van de vier onderscheiden deelmarkten is de concurrentiedruk op de deelmarkt internationaal verkeer
relatief het grootst. Het aandeel van KPN op deze deelmarkt neemt verder af en bevindt zich momenteel
op het laagste niveau van de vier deelmarkten. Echter, het ligt thans nog ruim boven de 50%.
In november 2001 heeft KPN aangekondigd de tarieven voor internationaal bellen te verhogen. Het
college heeft met dit voorstel ingestemd aangezien hij bij de invoering van het price cap-systeem van
oordeel was dat op de markt voor internationaal telefoonverkeer sprake was van zodanig effectieve
concurrentie dat het beoordelen van de bovengrens achterwege kon blijven. Echter, gelet op deze
verhoging zal het college bij het formuleren van een nieuwe price cap nader onderzoeken of de
conclusie dat de markt voor internationaal verkeer niet meer gereguleerd hoeft te worden nog wel te
rechtvaardigen valt.
Hoewel de concurrentie op deelmarkt voor internationaal verkeer toeneemt, constateert het college dat
de tarieven van dit verkeer omhoog gaan en tegelijkertijd de kosten omlaag gaan. Hierdoor doet het
mechanisme van de natuurlijke begrenzing van de kortingen zich niet meer voor. Het tegengestelde
effect treedt op, een verhoging van tarieven heeft tot gevolg dat er hogere kortingen mogen worden
gegeven. Een dergelijk mechanisme is niet wenselijk, want het zou betekenen dat KPN door de
generieke tarieven te verhogen - die aan iedereen in rekening worden gebracht - extra volumekortingen
11
Openbare versie, december 2001
zou kunnen geven waar alleen (groot)zakelijke gebruikers van profiteren. Het zou betekenen dat de
extra omzet die met name particuliere genereren als gevolg van de tariefverhoging, in belangrijke mate
wordt aangewend om extra korting aan zakelijke gebruikers te geven. Dit druist in tegen het
uitgangspunt van de ONP-spraakrichtlijn dat particuliere gebruikers de kortingen van zakelijke
gebruikers niet mogen subsidiëren.9 Gelet hierop ziet het college aanleiding de bepaling van de
kortingsruimte voor internationaal verkeer aan te scherpen. Het college zal de maximale kortingsruimte
voor 2002, het laatste jaar van het huidige beoordelingskader voor kortingen, bevriezen op de vorig jaar
vastgestelde maximale kortingsruimte voor internationaal verkeer. Dit betekent dat KPN in 2002
maximaal 32% korting mag geven op de standaardtarieven voor internationaal verkeer.
Op grond van de voorgaande overwegingen handhaaft het college het huidige beoordelingskader voor
kortingen voor de deelmarkten vast-mobiel en nationaal verkeer in ongewijzigde vorm. Dit betekent dat
KPN vanaf 1 januari 2002 op deze deelmarkten korting mag geven tot maximaal 100% van het verschil
tussen het generieke eindgebruikerstarief en de integrale kosten. Voor het vaststellen van deze
kortingsruimte wordt uitgegaan van een verschil tussen tarieven en kosten dat gebaseerd is op het
normrendement waarop de price cap gebaseerd is (i.c. 10,8%). Op de deelmarkt internationaal verkeer
wordt het maximale kortingspercentage bevroren op het niveau van 2001. Op de deelmarkt lokaal
verkeer wordt geen korting toegestaan. Dit laat uiteraard onverlet dat kortingen die zijn gebaseerd op
aantoonbare kostenvoordelen zijn toegestaan.
8. Verdere procedure
Wat betreft de juridische status van dit oordeel merkt het college op dat dit niet op rechtsgevolg is
gericht en derhalve niet voor bezwaar en beroep vatbaar is. Op het moment dat het college op basis van
dit oordeel een besluit neemt over nieuwe kortingsvoorstellen van KPN, zal daartegen voor
belanghebbenden bezwaar en beroep openstaan.
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT
namens het college,
drs. K. Noorlag, secretaris (plv.)
9 Zie overweging 14 ONP spraakrichtlijn (98/10/EG)
12
Openbare versie, december 2001
Bijlage 1: Overwegingen ten aanzien van bijzondere toegangsdiensten KPN
1 Carrier preselectie
Hoewel relatief veel carrier selectie-aanbieders ook carrier preselectie aanbieden (van de twintig actieve
aanbieders biedt meer dan de helft eind 2000 ook carrier preselectie aan), blijkt uit een enquête van
begin 2001 dat, evenals het jaar daarvoor, ongeveer 17% van de consumenten gebruik maakt van carrier
selectie of carrier preselectie. Het aantal eindgebruikers dat zijn verkeer standaard via carrier
preselectie door een andere aanbieder dan KPN laat afwikkelen, lijkt dus te stagneren. Daar staat
tegenover dat uit het onderzoek naar de continuering van KPN's aanwijzing als aanbieder met
aanmerkelijke marktmacht is gebleken dat het totale verkeersvolume op nationaal en vast-mobiel
verkeer tot en met het eerste kwartaal van 2001 is toegenomen ten opzichte van 2000. Het lijkt logisch
te veronderstellen dat dit ook duidt op een stijgend gebruik van carrier preselectie.
2 Ontbundeling van de aansluitlijn
Een stimulans voor de concurrentieontwikkeling voor met name breedband-(internet)diensten, zoals
ADSL, is de doorvoering van MDF-access oftewel ontbundelde toegang tot de aansluitlijn. Het Europees
Parlement en de Raad hebben besloten dat ontbundelde toegang tot de netwerken van aanbieders met
aanmerkelijke marktmacht in alle Europese landen vanaf 31 december 2000 mogelijk moest zijn. Zoals in
de meeste andere landen staat ook in Nederland het gebruik van ontbundelde toegang nog in de
kinderschoenen.
Snel internet, zoals ADSL, is met name voor de consumentenmarkt een belangrijke nieuwe dienst. De
ontbundeling van de aansluitlijn is echter een bron van vertraging geweest bij de invoering van ADSL.
Marktpartijen die MDF- en collocatiediensten (het plaatsen van apparatuur van concurrenten in
centrales van KPN) willen afnemen van KPN hebben in 2000 en 2001 een aantal geschillen ingediend bij
het college. In dat verband heeft het college eind 2000 beleidsregels gepubliceerd over collocatie en
over eenmalige kosten. Ook zijn voorlopige standpunten gepubliceerd ten aanzien van
spectraalmanagement ter voorkoming van storing en overspraak tussen aansluitingen. Het resultaat van
de behandeling van de geschillen over MDF- en collocatiediensten is onder andere dat KPN is
gedwongen beduidend sneller te leveren dan zij in eerste instantie had aangegeven te kunnen, te weten
in enkele maanden in plaats van in meer dan een jaar. Een ander resultaat is dat het college in 2001
uitspraak heeft gedaan over de tarieven voor collocatie. Verder heeft het college in 2001 een oordeel
uitgesproken over het referentieaanbod ULL van KPN.
13
Openbare versie, december 2001
3 Internetuitkoppeling
Uit de reactie van marktpartijen komt naar voren dat zij problemen ondervinden met de uitkoppeling
van 06760-internetinbelverkeer. Deze marktpartijen ervaren vooral problemen met de implementatie
van het 06760-terminating/collecting model van KPN. Voorts maken ze bezwaar tegen het feit dat de
Flat Rate Internet Access Call Origination-dienst (FRIACO) door KPN met beperkingen wordt
aangeboden. Na een consultatie van de markt over de vraag in hoeverre de redenen, die ten grondslag
liggen aan deze beperkingen nog van kracht zijn, heeft het college bij besluit van 29 november 2001,
kenmerk OPTA/IBT/2001/203640, de beperkingen verbonden aan de FRIACO-dienst opgeheven. Tot slot
beschouwen marktpartijen de Metered Internet Access Call Origination-dienst (MIACO) vanwege het
ontbreken van een facturatie-dienst ten behoeve van eindgebruikers door KPN niet als levensvatbaar
alternatief voor het uitkoppelen van 06760-verkeer.
Naar het oordeel van het college bestaat een gemengd beeld van de mate waarin bovengenoemde
diensten hebben bijgedragen aan de ontwikkeling van de concurrentie op de vaste telefoniemarkt.
Enerzijds deelt het college een aantal zorgpunten van marktpartijen en onderkent hij dat de hier
genoemde diensten thans nog in onvoldoende mate leiden c.q. hebben geleid tot een verdere toename
van de concurrentie. Anderzijds constateert het college dat in toenemende mate gebruik wordt gemaakt
van met name carrier preselectie en internetuitkoppeling via 06760-nummers. Verder lijken de regels
van het college inzake de ontbundeling van KPN's aansluitlijn bij te dragen aan de verdere ontwikkeling
van breedband-(internet)diensten. Aldus gaat van deze diensten een stimulerende werking uit op de
concurrentieontwikkeling op de vaste telefoniemarkt.
14