Verslag van de Rekeningencommissie over het vervolgonderzoek naar de doeltreffendheid van door de gemeente Amsterdam verstrekte subsidies
Amsterdam, 12 december 2001
Aan de Gemeenteraad
Inleiding
In augustus 2001 heeft de Rekeningencommissie uw Vergadering verslag gedaan van twee
onderzoeken die zij in het kader van haar rekenkamerfunctie had uitgevoerd. Het betrof een
onderzoek naar het beheer van door de gemeente Amsterdam ontvangen subsidies en een
onderzoek naar de doeltreffendheid van door de gemeente Amsterdam verstrekte subsidies
(Gemeenteblad 2001, afd. 1, nr. 236 respectievelijk nr. 237). De aanbevelingen uit deze twee
verslagen zijn als bijlage 1 respectievelijk bijlage 2 aan dit verslag toegevoegd.
Naar aanleiding van de uitkomsten van het onderzoek naar de mate van doeltreffendheid bij
door de gemeente Amsterdam verstrekte subsidies besloot de commissie tot een
vervolgonderzoek op dit terrein. Doel van het vervolgonderzoek was:
1. meer inzicht te geven in het juridisch, procedurele kader van subsidieverstrekking
binnen de gemeente Amsterdam: de samenhang tussen de (centrale en decentrale)
subsidieverordeningen/regelingen en de duidelijkheid daarin met betrekking tot
verantwoordelijkheden;
2. door feitenonderzoek meer inzicht te krijgen in enkele concrete subsidiestromen tot en
met de subsidieontvanger (de laag/lagen onder DWA), met name gericht op het
functioneren van de stadsdelen als doorgeefluik;
3. een eerste inzicht te geven in kengetallen over een mogelijke relatie tussen de te
verstrekken subsidies en de hoogte van uitvoeringskosten opdat de uitvoeringskosten
van meet af aan in de subsidiëring kunnen worden betrokken.
Evenals bij het eerdere onderzoek was het uitgangspunt dat uit de onderzoeksresultaten lering
moest kunnen worden getrokken. Ook moesten aanwijzingen verkregen kunnen worden over
de wijze waarop en de mate waarin verbeteringen mogelijk zijn.
De Rekeningencommissie heeft ACAM de opdracht gegeven het onderzoek uit te voeren.
In dit verslag zijn de conclusies en aanbevelingen uit het onderzoek opgenomen. Voor een volledig verslag van het onderzoek verwijst de commissie naar de onder de leden van uw Vergadering verspreide rapportage `Eindrapportage vervolgonderzoek verstrekte subsidies'.
Conclusies
Uit het onderzoek komt naar voren dat sprake is van een veelheid van subsidieregelingen die
leiden tot onduidelijkheid in het werkveld. Daarnaast is te constateren dat op veel plaatsen
pogingen worden gedaan om de doeltreffendheid te bevorderen. De Rekeningencommissie
heeft het idee dat in dat verband op veel plaatsen het wiel opnieuw wordt uitgevonden.
Samenvattend kunnen de volgende conclusies worden getrokken:
Organisatorisch
* DWA, de stadsdelen en instellingen/scholen hebben de eerste stappen gezet om
doeltreffendheid binnen de subsidieverstrekking invulling te geven. Voorbeelden
hiervan zijn het gebruik van formats voor subsidieaanvragen met daarin specifieke en
meetbare doelstellingen en vaste evaluatie/ rapportagemomenten;
* Bij DWA en de onderzochte stadsdelen ontstaan problemen bij het uitvoering geven
aan degelijk subsidiebeleid onder andere veroorzaakt door capaciteitsproblemen (o.m.
onderbezetting, hoge werkdruk en een hoog verloop).
* De rolverdeling tussen de bestuursdienst, DWA en de stadsdelen is niet altijd duidelijk
geregeld en uitgewerkt (coördinatie, regie, control, doorgeefluik w.o. toezicht op
uitvoering).
* In het subsidietraject en de overeenkomsten zou meer aandacht moeten zijn voor
control vooraf (doorvertalen subsidievoorwaarden van DWA naar stadsdelen), control
gedurende het subsidietraject en evaluatie achteraf.
Doeltreffendheidseis
* De eisen die zijn opgenomen in de beschikkingen zijn vaak niet specifiek en meetbaar
genoeg geformuleerd;
* Het `gebruik van' bestuursovereenkomsten in verschillende subsidierelaties komt
steeds meer voor. Hierin worden specifieke en meetbare doelstellingen opgenomen.
Verordeningen, beschikkingen
* n beschikkingen wordt door DWA te weinig verwezen naar de Algemene
Subsidieverordening Amsterdam. Indien er een algemene zinsnede is opgenomen is
het niet geheel duidelijk hoe dit samenhangt met de specifieke regelgeving in de
beschikking. Stadsdelen nemen veelal een verwijzing op naar hun specifieke
stadsdeel(subsidie)verordening.
* In dit kader is het nog onduidelijk gebleven hoe in het verkeer tussen DWA en
stadsdelen specifieke (doel)uitkeringen te boek staan. Kunnen deze gelijk gesteld
worden aan subsidies? Tevens is het nog onduidelijk, met name bij onderwijs, welke
wet met voorrang toepasbaar is de AWB of de specifieke onderwijswetten.
* De ASA kan op onderdelen verbeterd worden en behoeft nog op onderdelen specifieke
formulering.
* De stadsdeelsubsidieverordeningen zijn in sommige gevallen verouderd en/of
incompleet. Enkele stadsdelen bezitten kwalitatief goed opgezette verordeningen.
* De subsidies vanuit DWA richting stadsdelen worden vaak pas lopende het jaar
beschikt; hierdoor vindt de beschikking vanuit de stadsdelen naar de instellingen ook
laat plaats.
* Voor de instellingen betekent dit, dat ze opereren in onzekerheid en dat achteraf veel
moet worden recht gezet.
Verantwoording en sancties, controleprotocol, accountantsverklaring
* Er wordt nauwelijks gewerkt met controleprotocollen;
* De eisen die aan de accountantsverklaring worden gesteld zijn niet altijd expliciet
genoeg geformuleerd (met name betreft dit de melding in de verklaring dat de
accountant de subsidievoorwaarden heeft getoetst);
* Bij een aantal (langlopende) subsidies is er nog geen duidelijkheid over de
verantwoordingseisen vanuit het Rijk; hierdoor kan bijvoorbeeld het risico worden
gelopen dat bij de uiteindelijke verantwoording bepaalde informatie niet meer terug is
te vinden;
* Het ontbreekt vaak aan een `logische' cyclus van uitvoering - evaluatie van het beleid:
rapportage vindt vaak wel plaats, maar een reactie daarop met eventueel sancties als
gevolg vindt nauwelijks plaats;
* Rapportagemomenten worden door stadsdelen en instellingen vaak als te krap ervaren.
Stadsdeel/organisatorisch
* De onderzochte stadsdelen en instellingen bevinden zich in een verbetertraject;
* Mede als gevolg van capaciteitsproblemen komen de stadsdelen niet goed toe aan
strategische gesprekken en control op de prestaties van de instellingen. Hierdoor
verloopt het verbetertraject vertraging op;
* Er vindt te weinig communicatie en feedback plaats tussen stadsdeel en instelling over
het verbetertraject en informatiewaarde van de verantwoordingen
* In die situaties waar instellingen met meerdere stadsdelen een subsidierelatie hebben
constateert de Rekeningencommissie verschillen in subsidieregels en voorwaarden.
Tevens komt het voor dat de subsidievoorwaarden van het concern Amsterdam
richting de stadsdelen uiteenlopen (bijvoorbeeld het hanteren van
prijsindexmethodieken en de vergoeding van overhead)
Apparaatskosten/Kengetallen
* De onderzochte jaarrekeningen zijn nog niet op een dergelijke wijze ingericht dat
direct vergelijkbare en betrouwbare kengetallen/vuistregels af te leiden zijn. Dit komt
onder meer door de verschillende organisatieopzet en het structureel afwijken van
definities en begripshantering;
* Indien geabstraheerd wordt van deze beperkingen zijn bandbreedtes of vuistregels af te
leiden. Deze cijfers vormen niet meer dan een indicatie en kunnen niet rigide
gehanteerd worden bij de inschatting van inzet van mensen en middelen bij een
subsidiestroom.
Aanbevelingen
Bovenstaande conclusies leiden tot de volgende aanbevelingen:
Organisatorisch
* Het ontwikkelen van concerncoördinatie (bijvoorbeeld in de onderhavige
subsidierelaties door MEC en DWA). Het gaat om die situaties dat de gemeente
Amsterdam de eindverantwoordelijk draagt. Hierbij moet de ketenverantwoordelijkheid
en de (tussentijdse) control goed geregeld zijn;
* Het verduidelijken van de rolverdeling en de inhoud daarvan rondom coördinatie, regie,
toezicht en control (beheersingsmaatregelen). Met name de verantwoordelijkheid regelen
rondom de zogenaamde "doorgeefluikfunctie" van DWA;
* Het ontwikkelen op concernniveau van modellen (subsidieverordening, rapportage,
protocol en controle) en het via intranet toegankelijk maken hiervan (coördinatie,
juridische control op concernniveau institutionaliseren; met rechtsgelijkheid en
eenduidigheid in het optreden naar buiten door de rechtspersoon Amsterdam);
* Het realiseren van een up to date administratieve organisatie (AO) rondom het
subsidieverstrekkings- en verantwoordingstraject.
* Het afstemmen en zoveel mogelijk uniformeren van subsidievoorwaarden van het
concern Amsterdam naar de stadsdelen en van stadsdeel naar instellingen.
Verordeningen, beschikkingen
* Het stroomlijnen van de algemene subsidievoorwaarden (AS) binnen de stad; ASA zal
als parapluverordening de geldende situatie voldoende moeten afdekken. Per subsidie
zal een duidelijke aanvulling moeten plaats vinden en een duidelijke verbandlegging
naar ASA;
* Nader onderzoek uit te voeren naar de status van de specifieke (doel)uitkeringen in het
kader van subsidiering (de hiërarchie in de toepassing van de wetten);
* Het uitwerken van een samenwerkingsmodel, het uitwisselen van `know how' en best
practice tussen stadsdelen over de opzet en inhoud van subsidieverordeningen en
beschikkingen;
* Het uitvoeren van een periodieke evaluatie van de wijze van subsidiëren, organisatie
rondom subsidie verstrekken en opzet subsidieverordeningen;
* Aan bestuursovereenkomsten ook een "standaard"beschikking koppelen;
* et opbouwen van beschikkingen volgens een vast stramien, bijvoorbeeld:
o doel, voorwaarden;
o werking ASA;
o termijnen;
o doeltreffendheid (prestaties en effecten);
o bevoorschotting;
o verantwoordingsmodel en -vereisten;
o inhoud accountantsverklaring / protocol;
o sancties;
o etc...
* Het consequent uitwerken van een verantwoordingsmodel, protocol (waarin controle-
eisen en inhoud accountantsopdracht en verklaring) en eisen formuleren voor de
opdracht van de huisaccountant van de instelling;
* Het uitwerken van een stimulerings- en sanctiebeleid bij de relevante subsidierelaties.
Doeltreffendheid
* Het verder ontwikkelen van doeltreffendheid binnen subsidierelaties, waaronder
meerjarenafspraken, prestaties SMART1 benoemen en deze plaatsen in een
"afrekeningstraject" over meerdere jaren;
* Het met wijsheid toepassen van SMART-principes (denk daarbij aan waarderings- en
investeringssubsidies).
Stadsdeel/organisatorisch
* Het op niveau / sterkte brengen van het algemeen juridische beleidsterrein;
* Het op sterkte brengen/houden van afdelingen welzijn en onderwijs;
* Afdelingen welzijn en onderwijs zullen op uniforme wijze om moeten gaan met
aanvragen en verantwoordingen en een toegankelijke dossiervorming hanteren (vaste
dossierindelingen, inhoudsopgaven).
* Het opstellen van termijnkalenders inzake de verantwoording (financieel en
inhoudelijk) van het stadsdeel naar DWA en van instelling naar stadsdeel. Het
vaststellen of termijnen en/of eisen beter op elkaar afgestemd kunnen worden.
Algemeen
* Medewerkers opleiden om meer resultaatgericht denken te bevorderen;
* Alle verantwoordingen zowel financieel en inhoudelijk meer en tijdig op en met elkaar
afstemmen (Rijk, DWA en stadsdelen);
1 SMART: specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch, tijdgebonden.
* Het bij het Rijk er op aan dringen dat standaard vooraf bij nieuwe wetgeving
verantwoordingsmodellen, controleprotocollen en eisen accountantsverklaring worden
opgeleverd.
* Het subsidietraject op gemeentelijk, stadsdeel en instelling niveau periodiek evalueren
om eventuele leereffecten te verwerken in het traject waardoor het subsidieproces
verbeterd kan worden.
Apparaatskosten & inzet van middelen en subsidiestromen
* Het belang van kengetallen te onderkennen en in stadsdeel of gemeentelijk overleg te
treden om dergelijke kengetallen te ontwikkelen.
* De gemeentelijke informatie hiervoor in te richten en een vastgestelde informatiestructuur
aan te dragen volgens vaste definities en in te brengen in de (tussentijdse) gemeentelijke
informatievoorziening Daarbij moeten tevens capaciteit en kwaliteit in ogenschouw
genomen worden.
Op grond van het vorenstaande stelt de Rekeningencommissie uw Vergadering voor het
volgende besluit te nemen:
De Gemeenteraad van Amsterdam,
Gezien de verslagen van de Rekeningencommissie over
- het beheer bij door de gemeente Amsterdam ontvangen subsidies,
- de doeltreffendheid van door de gemeente Amsterdam verstrekte subsidies
- het vervolgonderzoek inzake het de doeltreffendheid van door de gemeente
Amsterdam verstrekte subsidies,
Besluit
I in te stemmen met de aanbevelingen zoals vermeld in deze drie verslagen;
II het College van Burgemeester en Wethouders op te dragen uitvoering te geven aan deze
aanbevelingen en over de voortgang van de uitvoering aan uw Vergadering te rapporteren.
De Rekeningencommissie,
A. Arda, voorzitter
W.I. Codrington, lid
F. Elatik, lid
G.Ph. Huffnagel, lid
G. van Oudenallen, lid
---
Bijlage 1
Aanbevelingen uit het Verslag van de Rekeningencommissie over het beheer bij door de
gemeente Amsterdam ontvangen subsidies (Gemeenteblad 2001 afd. 1, nr. 236).
Door de volgende twee beheersingsinstrumenten uit te werken is een aantal verbeteringen te
realiseren:
a. projectcoördinatie control subsidies;
b. handboek control projecten/subsidies.
Ad a. Het opzetten van projectcoördinatie subsidies op concernniveau (beheer/control).
De kerntaak van deze projectcoördinatie is met name de intake van subsidies, de aansturing op
concernniveau en het opzetten van een beheersingssysteem bij een specifieke
subsidieregeling. Hiertoe zal de coördinator wel de vereiste bevoegdheden moeten hebben,
vastgesteld door het bestuur.
Aangezien de basiscontouren van een beheersingssysteem voor elke subsidiestroom min of
meer hetzelfde zijn, zal hier een leereffect optreden. Tevens kan zo een meer uniforme aanpak
(efficiencyvoordeel) nagestreefd worden. Afhankelijk van de specifieke controle- en
beheerseisen van de regeling kan het op te zetten beheersingssysteem dan weer verfijnd
worden. Het opzetten van een specifiek beheersingssysteem vereist kennis van
beheersingssystemen in het algemeen maar ook inhoudelijke kennis van de materie
(inschakelen vakspecialisten van de organisaties). Gezamenlijk kan een "maatwerk"
beheersingssysteem opgezet worden. Het beheersingssysteem wordt vervolgens overgedragen
aan de instelling of stadsdeel die verantwoordelijk is voor de uitvoering van het
subsidieprogramma.
Het op centraal niveau opzetten van een beheersingssysteem heeft een aantal voordelen:
- specifieke kennis en ervaring in het opzetten van deze systemen;
- leereffecten kunnen direct toegepast worden;
- het voorkomen dat elke dienst of stadsdeel het wiel opnieuw gaat uitvinden.
Ad b. Een project/subsidie-handboek samenstellen (onderdeel van concernhandboek P&C)
In dit handboek zouden de volgende zaken beschreven kunnen worden (zie tevens bijlage I):
- de werkwijze van de projectorganisatie (de opzet/inrichting van een project in
administratief organisatorische zin);
- algemene verplichtingen voor eindbegunstigden;
- wijze van projectfinanciering.
Bijlage 2
Aanbevelingen uit het Verslag van de Rekeningencommissie over de doeltreffendheid bij
door de gemeente Amsterdam verstrekte subsidies (Gemeenteblad 2001, afd. 1. nr. 237)
Aan de hand van de conclusies doet de Rekeningencommissie de volgende aanbevelingen:
* Het verder ontwikkelen/uitstippelen van de doeltreffendheid binnen de subsidierelaties.
Bijvoorbeeld het maken van meerjarenafspraken verder intensiveren en uitwerken op
welke wijze DWA en de subsidierelaties doeltreffendheid `SMART' moeten definiëren en
inpassen.
* Het uitwerken/beschrijven van een taakafbakening & samenwerking tussen de
beleidsafdelingen & financiën (wie doet wat, wanneer en hoe wordt hierover
gecommuniceerd).
* Het intensiever gebruiken van het Subsidie Beheers- en Bewakingssysteem voor het
genereren van beheersingsinformatie en het ontwikkelen van managementinformatie over
doeltreffendheids- en tijdigheidsaspecten ten behoeve van de leiding van DWA.
* Het opstellen van een leidraad/checklist voor begrotingsbeoordeling (doel: een meer
uniforme beoordeling en ondersteuning voor de beoordelaars).
* Het ontwerpen van een verantwoordingsmodel en bijpassende controleprotocollen bij
daarvoor in aanmerking komende subsidierelaties (accent op toegevoegde waarde) en het
opstellen van een duidelijke leidraad voor de accountant van de gesubsidieerde instelling.
* Het inhoud geven aan sanctiebeleid (formuleren en vastleggen).
* De inhouding van 5% bij de bevoorschotting te evalueren. Om daadwerkelijk een prikkel
te geven, kan men zich afvragen of een inhouding van 5% wel effectief is.
* De toepassing van doeltreffendheid bij subsidieverlening onderdeel laten uitmaken van de
P&C-cyclus van DWA.