European Commission

IP/01/1794

Strasbourg,

Groenboek betreffende de oprichting van een Europees openbaar ministerie met het oog op de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap

De bestrijding van fraude ten nadele van de financiën van de Gemeenschap vormt een essentiële politieke prioriteit van de Europese Commissie. De oprichting van een Europees openbaar ministerie, belast met de bescherming van de financiën van de Gemeenschap, vormt een belangrijke bouwsteen van de strategie van de Commissie op het gebied van de fraudebestrijding. Heden heeft de Commissie op voorstel van een van haar leden, mevrouw Schreyer, een Groenboek aangenomen waarin haar voorstel tot oprichting van een "Europees openbaar ministerie" nader wordt uitgewerkt. Hierin worden de rechtspositie en de organisatie van het Europees openbaar ministerie uiteengezet en wordt ingegaan op vragen in verband met de omschrijving van de strafbare feiten, het procesrecht en de rechterlijke controle. Mevrouw Schreyer heeft verklaard: "Fraude ten nadele van de gemeenschapsbegroting moet op consequente en effectieve wijze in de gehele EU worden vervolgd. Wij moeten gezamenlijk de leemten in de strafvervolging aanvullen. Dit is een terechte verwachting van de belastingbetaler". Mevrouw Schreyer legde er de nadruk op "dat het voorstel van de Commissie een doeltreffende bescherming van de financiën van de Gemeenschap met het subsidiariteitsbeginsel verbindt. Het vormt een belangrijke bouwsteen voor een Europa van het recht". Het Groenboek moet de aanzet geven tot een breed openbaar debat met de lidstaten en met alle belanghebbende kringen, inzonderheid die van de betrokken practici, over de bevoegdheden en de werkwijze van de Europese officier van Justitie. Doel is om in geheel Europa bekendheid aan dit ambitieuze voornemen te geven en naar de best mogelijke oplossing voor de opzet van het stelsel te zoeken.

Heden ten dage worden op internationaal niveau grote inspanningen geleverd om de economische en financiële criminaliteit te bestrijden. De specifiek tegen de financiën van de Gemeenschap gerichte criminaliteit mag in dit verband niet worden onderschat. Elk jaar lijdt de EU-begroting honderden miljoenen euro schade. Bovendien worden met de opbrengst van deze criminaliteit soms ook andere vormen van misdaad gefinancierd. Voor de Commissie is de bestrijding van fraude ten nadele van de Gemeenschap bijgevolg een prioriteit. Op het gebied van preventie en opsporing is - dankzij het werk van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en een consequent beleid van fraudebestrijding - veel bereikt. De strafvervolging wordt echter sterk gehinderd door de versplintering van de Europese strafrechtelijke ruimte.

In dit Groenboek werkt de Commissie haar bijdrage ten behoeve van de Intergouvernementele Conferentie van Nice uit. Daarin had zij voorgesteld de oprichting van een Europees openbaar ministerie, bevoegd voor de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, in het EG-Verdrag in te schrijven (nieuw artikel 280 bis). Naar het oordeel van de Commissie zouden slechts de benoeming van de Europese officier van justitie, zijn ontslag, zijn taken en de belangrijkste kenmerken van zijn ambt in het EG-Verdrag zelf moeten worden geregeld. Alle andere modaliteiten, zoals het statuut en de werkwijze van het Europees openbaar ministerie, zouden bij wege van afgeleid recht moeten worden vastgelegd. Juist deze vragen vormen het onderwerp van dit Groenboek.

Er wordt in het Groenboek ingegaan op de rechtspositie en de organisatie van het Europees openbaar ministerie, de omschrijving van de strafbare feiten, het procesrecht, de rechterlijke controle op de handelingen van de Europese officier van justitie en zijn betrekkingen met de andere actoren. In het Groenboek worden voor elk van deze thema's verschillende opties ter discussie gesteld, maar wordt tegelijkertijd ook aangegeven naar welke daarvan in het huidige stadium de voorkeur van de Commissie uitgaat.

Het Europees openbaar ministerie zou een onafhankelijke gerechtelijke autoriteit zijn met als opdracht om in geval van delicten ten nadele van de financiële belangen van de Gemeenschap, zoals fraude en omkoping, in geheel Europa het onderzoek te voeren en de strafvervolging te leiden. De Europese officier van justitie zou de zaken bij de bevoegde nationale rechterlijke instanties aanhangig maken. De berechting blijft bij uitsluiting tot de bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties behoren.

In de visie van de Commissie zou het Europees openbaar ministerie decentraal worden georganiseerd (met in alle lidstaten afgevaardigde Europese officieren van justitie). Op zijn handelingen zou controle worden uitgeoefend door nationale rechters, die inzonderheid op de eerbiediging van de grondrechten en fundamentele vrijheden zouden moeten toezien. Het zou gebruik kunnen maken van instrumenten die op het ogenblik in het kader van de Europese justitiële samenwerking worden ontwikkeld (Europees arrestatiebevel) en het zou zich baseren op de wederzijdse erkenning van alle reeds in de lidstaten bestaande onderzoeksmaatregelen (zoals bijvoorbeeld huiszoekingen en inbeslagnemingen). Wat de strafbare feiten betreft, wordt een variabele, minimale harmonisatie voorgesteld; het ligt niet in de bedoeling een eigen Europees strafwetboek op te stellen.

De Europese officier van justitie zou met de volgende taken worden belast:

* Het Europees openbaar ministerie zou tot taak hebben bewijsmateriaal à charge en à decharge te verzamelen, zodat ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap zo nodig strafvervolgingsmaatregelen tegen de daders van gemeenschappelijk omschreven strafbare feiten kunnen worden getroffen. Het zou ook belast zijn met de leiding en coördinatie van de strafvervolgingsmaatregelen. Het Europees openbaar ministerie zou een bijzondere bevoegdheid bezitten, die voorrang zou hebben boven de bevoegdheden van de nationale autoriteiten die met de strafvervolging belast zijn, met dien verstande evenwel dat de verschillende bevoegdheden zodanig in elkaar zouden worden ingepast dat zich geen overlappingen voordoen.
* Het Europees openbaar ministerie zou met de steun van de opsporingsdiensten (politie) de leiding van het onderzoek op zich nemen in die zaken welke tot zijn bevoegdheid behoren. Hierdoor zou het tot een striktere rechterlijke controle op de binnen de Europese instellingen en organen gevoerde onderzoeken komen.
* De onder het toezicht van het Europees openbaar ministerie verrichte handelingen zouden, wanneer ze aan individuele vrijheden en grondrechten raken, onderworpen zijn aan de controle door een nationale rechter die de functie van rechter in de onderzoeksfase vervult. De in een lidstaat uitgeoefende controle zou in de gehele Gemeenschap worden erkend, zodat de goedgekeurde handelingen in alle lidstaten ten uitvoer kunnen worden gelegd en alle bewijzen in alle lidstaten ontvankelijk zijn.

* Het Europees openbaar ministerie zou bevoegd zijn om onder de controle door een rechter de dader van een strafbaar feit voor een nationale rechterlijke instantie te dagvaarden.
* De Europese officier van justitie zou tijdens het proces een vordering bij de nationale rechterlijke instantie instellen om de financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen. De Commissie acht het belangrijk dat de bevoegdheid om uitspraak in strafzaken te doen, op het nationale niveau behouden blijft. Het ligt niet in de bedoeling een gemeenschappelijk vonnisgerecht in het leven te roepen.

De originaliteit van het voorstel van de Commissie in het Groenboek is hierin gelegen dat het de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid eerbiedigt; op Europees niveau moet slechts datgene worden geregeld wat absoluut noodzakelijk is wil de Europese officier van justitie zijn taak kunnen vervullen. Het voorstel past naadloos in het perspectief van een "Europa van het recht". De huidige nieuwe besluiten op het gebied van de justitiële samenwerking in strafzaken tussen de lidstaten scheppen gunstige algemene voorwaarden voor de oprichting van een Europees openbaar ministerie. Eurojust en het Europees openbaar ministerie, belast met de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, zouden elkaar aanvullen: het Europees openbaar ministerie zou de leiding van de strafvervolging op een specifiek gemeenschappelijk, maar begrensd gebied centraliseren; Eurojust daarentegen zou met behulp van de klassieke samenwerkingsmiddelen op een ruimer gebied van de zware criminaliteit werkzaam zijn.

Het Groenboek moet de basis vormen voor een open debat, zonder vooroordelen, over de wijze waarop het voorstel van de Commissie tot instelling van een Europese officier van justitie in regelgeving kan worden omgezet. Alle opties komen in aanmerking, voorzover ze met de grondrechten en met de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid in overeenstemming zijn. Op grond van het principe van "behoorlijk bestuur" wordt alle belanghebbende instellingen en vakkringen verzocht hun mening te geven. Zij kunnen tot 1 juni 2002 hun opmerkingen bij de Commissie indienen. De Commissie zal ook een openbare hoorzitting over het Groenboek houden.

Op basis van de reacties die zij ontvangt, zal de Commissie conclusies voorleggen en eventueel - uiterlijk begin 2003 - een nieuwe bijdrage leveren met het oog op de komende verdragsherziening.

Nadere informatie is beschikbaar op het volgende Internet-adres:

http://europa.eu.int/olaf/livre_vert