IP/01/1794
Strasbourg,
Groenboek betreffende de oprichting van een Europees openbaar
ministerie met het oog op de strafrechtelijke bescherming van de
financiële belangen van de Gemeenschap
De bestrijding van fraude ten nadele van de financiën van de
Gemeenschap vormt een essentiële politieke prioriteit van de Europese
Commissie. De oprichting van een Europees openbaar ministerie, belast
met de bescherming van de financiën van de Gemeenschap, vormt een
belangrijke bouwsteen van de strategie van de Commissie op het gebied
van de fraudebestrijding. Heden heeft de Commissie op voorstel van een
van haar leden, mevrouw Schreyer, een Groenboek aangenomen waarin haar
voorstel tot oprichting van een "Europees openbaar ministerie" nader
wordt uitgewerkt. Hierin worden de rechtspositie en de organisatie van
het Europees openbaar ministerie uiteengezet en wordt ingegaan op
vragen in verband met de omschrijving van de strafbare feiten, het
procesrecht en de rechterlijke controle. Mevrouw Schreyer heeft
verklaard: "Fraude ten nadele van de gemeenschapsbegroting moet op
consequente en effectieve wijze in de gehele EU worden vervolgd. Wij
moeten gezamenlijk de leemten in de strafvervolging aanvullen. Dit is
een terechte verwachting van de belastingbetaler". Mevrouw Schreyer
legde er de nadruk op "dat het voorstel van de Commissie een
doeltreffende bescherming van de financiën van de Gemeenschap met het
subsidiariteitsbeginsel verbindt. Het vormt een belangrijke bouwsteen
voor een Europa van het recht". Het Groenboek moet de aanzet geven tot
een breed openbaar debat met de lidstaten en met alle belanghebbende
kringen, inzonderheid die van de betrokken practici, over de
bevoegdheden en de werkwijze van de Europese officier van Justitie.
Doel is om in geheel Europa bekendheid aan dit ambitieuze voornemen te
geven en naar de best mogelijke oplossing voor de opzet van het
stelsel te zoeken.
Heden ten dage worden op internationaal niveau grote inspanningen
geleverd om de economische en financiële criminaliteit te bestrijden.
De specifiek tegen de financiën van de Gemeenschap gerichte
criminaliteit mag in dit verband niet worden onderschat. Elk jaar
lijdt de EU-begroting honderden miljoenen euro schade. Bovendien
worden met de opbrengst van deze criminaliteit soms ook andere vormen
van misdaad gefinancierd. Voor de Commissie is de bestrijding van
fraude ten nadele van de Gemeenschap bijgevolg een prioriteit. Op het
gebied van preventie en opsporing is - dankzij het werk van het
Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en een consequent beleid
van fraudebestrijding - veel bereikt. De strafvervolging wordt echter
sterk gehinderd door de versplintering van de Europese
strafrechtelijke ruimte.
In dit Groenboek werkt de Commissie haar bijdrage ten behoeve van de
Intergouvernementele Conferentie van Nice uit. Daarin had zij
voorgesteld de oprichting van een Europees openbaar ministerie,
bevoegd voor de strafrechtelijke bescherming van de financiële
belangen van de Gemeenschap, in het EG-Verdrag in te schrijven (nieuw
artikel 280 bis). Naar het oordeel van de Commissie zouden slechts de
benoeming van de Europese officier van justitie, zijn ontslag, zijn
taken en de belangrijkste kenmerken van zijn ambt in het EG-Verdrag
zelf moeten worden geregeld. Alle andere modaliteiten, zoals het
statuut en de werkwijze van het Europees openbaar ministerie, zouden
bij wege van afgeleid recht moeten worden vastgelegd. Juist deze
vragen vormen het onderwerp van dit Groenboek.
Er wordt in het Groenboek ingegaan op de rechtspositie en de
organisatie van het Europees openbaar ministerie, de omschrijving van
de strafbare feiten, het procesrecht, de rechterlijke controle op de
handelingen van de Europese officier van justitie en zijn betrekkingen
met de andere actoren. In het Groenboek worden voor elk van deze
thema's verschillende opties ter discussie gesteld, maar wordt
tegelijkertijd ook aangegeven naar welke daarvan in het huidige
stadium de voorkeur van de Commissie uitgaat.
Het Europees openbaar ministerie zou een onafhankelijke gerechtelijke
autoriteit zijn met als opdracht om in geval van delicten ten nadele
van de financiële belangen van de Gemeenschap, zoals fraude en
omkoping, in geheel Europa het onderzoek te voeren en de
strafvervolging te leiden. De Europese officier van justitie zou de
zaken bij de bevoegde nationale rechterlijke instanties aanhangig
maken. De berechting blijft bij uitsluiting tot de bevoegdheid van de
nationale rechterlijke instanties behoren.
In de visie van de Commissie zou het Europees openbaar ministerie
decentraal worden georganiseerd (met in alle lidstaten afgevaardigde
Europese officieren van justitie). Op zijn handelingen zou controle
worden uitgeoefend door nationale rechters, die inzonderheid op de
eerbiediging van de grondrechten en fundamentele vrijheden zouden
moeten toezien. Het zou gebruik kunnen maken van instrumenten die op
het ogenblik in het kader van de Europese justitiële samenwerking
worden ontwikkeld (Europees arrestatiebevel) en het zou zich baseren
op de wederzijdse erkenning van alle reeds in de lidstaten bestaande
onderzoeksmaatregelen (zoals bijvoorbeeld huiszoekingen en
inbeslagnemingen). Wat de strafbare feiten betreft, wordt een
variabele, minimale harmonisatie voorgesteld; het ligt niet in de
bedoeling een eigen Europees strafwetboek op te stellen.
De Europese officier van justitie zou met de volgende taken worden
belast:
* Het Europees openbaar ministerie zou tot taak hebben
bewijsmateriaal à charge en à decharge te verzamelen, zodat ter
bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap zo nodig
strafvervolgingsmaatregelen tegen de daders van gemeenschappelijk
omschreven strafbare feiten kunnen worden getroffen. Het zou ook
belast zijn met de leiding en coördinatie van de
strafvervolgingsmaatregelen. Het Europees openbaar ministerie zou
een bijzondere bevoegdheid bezitten, die voorrang zou hebben boven
de bevoegdheden van de nationale autoriteiten die met de
strafvervolging belast zijn, met dien verstande evenwel dat de
verschillende bevoegdheden zodanig in elkaar zouden worden
ingepast dat zich geen overlappingen voordoen.
* Het Europees openbaar ministerie zou met de steun van de
opsporingsdiensten (politie) de leiding van het onderzoek op zich
nemen in die zaken welke tot zijn bevoegdheid behoren. Hierdoor
zou het tot een striktere rechterlijke controle op de binnen de
Europese instellingen en organen gevoerde onderzoeken komen.
* De onder het toezicht van het Europees openbaar ministerie
verrichte handelingen zouden, wanneer ze aan individuele vrijheden
en grondrechten raken, onderworpen zijn aan de controle door een
nationale rechter die de functie van rechter in de onderzoeksfase
vervult. De in een lidstaat uitgeoefende controle zou in de gehele
Gemeenschap worden erkend, zodat de goedgekeurde handelingen in
alle lidstaten ten uitvoer kunnen worden gelegd en alle bewijzen
in alle lidstaten ontvankelijk zijn.
* Het Europees openbaar ministerie zou bevoegd zijn om onder de
controle door een rechter de dader van een strafbaar feit voor een
nationale rechterlijke instantie te dagvaarden.
* De Europese officier van justitie zou tijdens het proces een
vordering bij de nationale rechterlijke instantie instellen om de
financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen. De Commissie
acht het belangrijk dat de bevoegdheid om uitspraak in strafzaken
te doen, op het nationale niveau behouden blijft. Het ligt niet in
de bedoeling een gemeenschappelijk vonnisgerecht in het leven te
roepen.
De originaliteit van het voorstel van de Commissie in het Groenboek is
hierin gelegen dat het de beginselen van subsidiariteit en
evenredigheid eerbiedigt; op Europees niveau moet slechts datgene
worden geregeld wat absoluut noodzakelijk is wil de Europese officier
van justitie zijn taak kunnen vervullen. Het voorstel past naadloos in
het perspectief van een "Europa van het recht". De huidige nieuwe
besluiten op het gebied van de justitiële samenwerking in strafzaken
tussen de lidstaten scheppen gunstige algemene voorwaarden voor de
oprichting van een Europees openbaar ministerie. Eurojust en het
Europees openbaar ministerie, belast met de bescherming van de
financiële belangen van de Gemeenschap, zouden elkaar aanvullen: het
Europees openbaar ministerie zou de leiding van de strafvervolging op
een specifiek gemeenschappelijk, maar begrensd gebied centraliseren;
Eurojust daarentegen zou met behulp van de klassieke
samenwerkingsmiddelen op een ruimer gebied van de zware criminaliteit
werkzaam zijn.
Het Groenboek moet de basis vormen voor een open debat, zonder
vooroordelen, over de wijze waarop het voorstel van de Commissie tot
instelling van een Europese officier van justitie in regelgeving kan
worden omgezet. Alle opties komen in aanmerking, voorzover ze met de
grondrechten en met de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid
in overeenstemming zijn. Op grond van het principe van "behoorlijk
bestuur" wordt alle belanghebbende instellingen en vakkringen verzocht
hun mening te geven. Zij kunnen tot 1 juni 2002 hun opmerkingen bij de
Commissie indienen. De Commissie zal ook een openbare hoorzitting over
het Groenboek houden.
Op basis van de reacties die zij ontvangt, zal de Commissie conclusies
voorleggen en eventueel - uiterlijk begin 2003 - een nieuwe bijdrage
leveren met het oog op de komende verdragsherziening.
Nadere informatie is beschikbaar op het volgende Internet-adres:
http://europa.eu.int/olaf/livre_vert