Ministerie van Buitenlandse Zaken
---
Ministerie van Ministerie van
Buitenlandse Zaken Defensie
Postbus 20061 Postbus 20701
2500 EB 's-Gravenhage 2500 ES 's-Gravenhage
Telefoon 070-3486486 Telefoon 070-3188188
Aan:
de Voorzitter van de
Tweede Kamer der
Staten-Generaal
Plein 2
2511 CR 's-Gravenhage
I.a.a.:
de Voorzitter van de
Eerste Kamer der
Staten-Generaal
Binnenhof 22
2513 AA 's-Gravenhage
Uw brief Uw kenmerk Ons nummer Datum
1 oktober 2001 DVB/CV-400/01 18-01-2002
Onderwerp: Beantwoording vragen van de leden van de vaste commissies voor
Defensie en Buitenlandse Zaken over het Toetsingskader 2001
Zeer geachte Voorzitter,
Graag bieden wij u hierbij de antwoorden aan op de schriftelijke vragen
gesteld door de leden van de vaste commissies voor Defensie en Buitenlandse
Zaken over het Toetsingskader 2001. Deze vragen werden ingezonden op 1
oktober 2001. Ter zake van beantwoording ervan werd een rappel ontvangen op
13 december 2001 met kenmerk 59-def-2001.
Minister van Buitenlandse Zaken,
Minister van Defensie,
J.J. van Aartsen
Mr F.H. de Grave
Antwoorden van de regering op vragen van de Tweede Kamer over het
toetsingskader voor de uitzending van militaire eenheden
1. De motie Koenders (Kamerstuk 26 454, nr. 14) vraagt de regering de
uitvoering van aanbeveling 9 van het rapport van de Tijdelijke Commissie
Besluitvorming Uitzendingen (TCBU) te bevorderen. Is de regering bereid deze
aanbeveling alsnog op te nemen in het toetsingskader?
De regering heeft in het Toetsingskader 2001 gevolg gegeven aan aanbeveling
9 van het rapport van de TCBU. Daarin wordt namelijk gesteld (p.4): "De
informatieplicht van de regering geldt ook bij een besluit de Nederlandse
deelneming aan een operatie langer dan voorzien voort te zetten of eerder
dan voorzien te beëindigen, bij een hernieuwde afweging in verband met een
wijziging in het mandaat of de taken en bij een hernieuwde afweging in
verband met een wijziging van de gebiedsverantwoordelijkheid die gevolgen
heeft voor het mandaat of de taken."
2. De motie Koenders c.s. (Kamerstuk 26 454, nr.14) vraagt de regering de
uitvoering van aanbeveling 25 van het rapport van de TCBU te bevorderen. De
regering heeft aangegeven deze aanbeveling niet over te nemen maar te
streven naar een dergelijke regeling tussen de Veiligheidsraad en de groep
van troepenleverende landen. Wat is de stand van zaken met betrekking tot de
positie van de Veiligheidsraad aangaande de mogelijkheid tot een dergelijke
regeling?
In november 2000 besloot de Veiligheidsraad het systeem van raadpleging
aanzienlijk te versterken. De Raad heeft vervolgens in januari 2001 besloten
een "Werkgroep voor VN-vredesoperaties" op te richten, die onder meer
voorstellen zal doen om de relatie tussen Veiligheidsraad,
troepenleveranciers en het VN-Secretariaat te verbeteren.
Op initiatief van Nederland en Canada heeft een groep van belangrijke
troepenleverende landen (Canada, Nederland, India, Jordanië, Ghana,
Argentinië, Nieuw-Zeeland) in mei dit jaar een brief gestuurd aan de
Voorzitter van de Veiligheidsraad met de suggestie over te gaan tot
instelling van missiespecifieke kerngroepen ("core groups") van
troepenleverende landen.
Op 13 juni jl. heeft de Veiligheidsraad Resolutie 1353 aanvaard. Deze komt
weliswaar nog niet volledig tegemoet aan wensen van Nederland en andere
troepenleverende landen, maar een belangrijk winstpunt van de resolutie is
dat zij het belang van consultatie onderkent. Ook schept zij ruimte voor
verdere discussie op basis van de inbreng van de troepenleverende landen.
In augustus 2001 heeft een aantal troepenleverende landen (waaronder de
zeven ondertekenaars van bovengenoemde brief) tijdens een bijeenkomst van de
werkgroep voor VN-vredesoperaties nogmaals gepleit voor versterkte
samenwerking in plaats van consultaties.
De regering gaat er van uit dat de voortdurende inspanningen van de
troepenleveranciers uiteindelijk effect zullen sorteren.
Vraag 3, 9, 39, 41
3. De motie Koenders c.s. (26 454 nr. 14) verzoekt de regering de uitvoering
van aanbeveling 43 van het rapport van de TCBU aangaande een exit strategie
te bevorderen. Waarom is in het toetsingskader geen passage over deze exit
strategie opgenomen? Is de regering bereid dit alsnog te doen?
9. Ondersteunt de regering de wenselijkheid om in het toetsingskader een
passage op te nemen over de voorwaarden inzake aflossing van Nederlandse
militairen na afloop van een geplande missie?
39. De regering gaat in op de exit strategie bij de bespreking van risico's.
Hoort dit niet onderdeel te zijn van de beoordeling van de haalbaarheid? Wat
is de status van de exit strategie bij de besluitvorming? Is een goede exit
strategie een bepalende voorwaarde vooraf of meer een onderdeel van de
uitwerking van plannen tot risicobeperking?
41. Wordt bij deelneming aan elke vredesoperatie als uitgangspunt een
evacuatie- en extractieplan gemaakt?
Over de betekenis van het begrip "exit-strategie" bestaan verschillende
opvattingen. De regering gaat uit van twee typen plannen:
eventualiteitenplannen ('contingency plans'), waaronder extractie- of
ontzettingsplannen, en een vertrekregeling.
- Uitgezonden eenheden bereiden zich altijd voor op calamiteiten. Deze
calamiteiten kunnen bijvoorbeeld zijn: blokkades, het afsnijden van
logistieke aanvoerlijnen, het onder vuur liggen van de eigen stellingen of
een rechtstreekse aanval op de eigen posities. In de eventualiteitenplannen
('contingency plans') wordt aangegeven op welke wijze het hoofd kan worden
geboden aan deze dreigingen.
- De extractie- of ontzettingsplannen maken deel uit van de
eventualiteitenplannen. Extractie of ontzetting kan worden gedefinieerd als
het afbreken van de operatie en het terugtrekken van de eenheden onder
tegenwerking van een of meer conflictpartijen. In het gewone spraakgebruik
wordt dit extractieplan vaak gelijkgesteld met "exit-strategie". Bij
deelneming aan een vredesoperatie wordt, zoals gesteld in het Toetsingskader
2001, een extractieplan opgesteld (p.7).
- De vertrekregeling behelst een plan tot terugtrekking na het einde van een
missie of bij voortijdige beëindiging met instemming van de partijen. Deze
vertrekregeling is in het Toetsingskader 2001 als volgt verwoord (p.7): "als
Nederland eenheden beschikbaar stelt voor een periode die korter is dan de
voorziene duur van de operatie, wordt een regeling voor aflossing en vertrek
opgesteld." In deze vertrekregeling wordt vastgelegd op welke wijze de
Nederlandse deelneming planmatig kan worden verminderd of beëindigd. Het
uitgangspunt bij deze strategie, waarvan aflossingen een belangrijk deel
uitmaken, is dat er geen vacuüm in de taakuitvoering van de vredesmacht
ontstaat. De geplande duur van de Nederlandse deelneming aan een operatie
wordt als voorwaarde aan de internationale organisatie gemeld. De
verantwoordelijkheid voor de aflossing ligt primair bij de desbetreffende
internationale organisatie.
5. De motie-Wilders c.s. (Kamerstuk 26 454, nr. 15) vraagt de regering
serieus aandacht te besteden aan aanbeveling 20 van het rapport van de TCBU.
Is de regering bereid dergelijke afspraken vast te leggen?
De ambtelijke samenwerking tussen de ministeries van Algemene Zaken,
Buitenlandse Zaken en Defensie heeft in de afgelopen periode extra aandacht
gekregen. Er zijn, met inachtneming van de respectieve ministeriële
verantwoordelijkheden, heldere afspraken bevestigd c.q. gemaakt voor de
onderlinge taakverdeling en coördinatie tussen Defensie en Buitenlandse
Zaken, en waar nodig Algemene Zaken, onder zowel normale omstandigheden als
onder crisisomstandigheden. Zo vindt op gezette tijden overleg plaats tussen
de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie, dat ambtelijk wordt
voorbereid. Bij vredesoperaties wordt een ambtelijke stuurgroep ingesteld,
waarin ook Algemene Zaken is vertegenwoordigd. De ervaringen met deze
versterkte samenwerking zijn positief.
6. Waarom wordt in het nieuwe toetsingskader voor de duur van de deelneming
niet een maximum periode (bijvoorbeeld twee jaar) dan wel een minimum
periode (bijvoorbeeld zes maanden) gehanteerd? Deelname voor de voorziene
duur is toch een volledig theoretisch begrip omdat in de praktijk blijkt dat
de maximum duur niet van tevoren kan worden vastgesteld (Cyprus,
Golan-hoogte, de Balkan, Eritrea, etcetera)? Waarom neemt de regering punt
14 van het "oude" toetsingskader niet op in het toetsingskader 2001?
Het Toetsingskader 2001 stelt (p.5) dat uit het mandaat moet blijken of het gaat om een "operatie waarbij sprake is van een specifieke, door de betrokken internationale organisatie vastgestelde periode", dan wel van een operatie "die een bepaald doel moet bereiken". Nederland kan eenheden beschikbaar stellen "voor een periode die korter is dan de voorziene duur van de operatie". In dat geval, zoals bijvoorbeeld bij Unmee en Unficyp, wordt een regeling voor aflossing en vertrek opgesteld. Voortzetting van de Nederlandse deelneming (langer dan de eerder toegezegde termijn) vergt volgens het Toetsingskader 2001 (p.7) "een expliciet gemotiveerd besluit, beëindiging op het overeengekomen moment is daarentegen automatisch".
Dit komt op hetzelfde neer als punt 14 van het Toetsingskader 1995, dat
luidde: "Iedere toezegging van de deelname aan een internationale militaire
operatie dient een termijn te bevatten. Na afloop daarvan wordt de
Nederlandse deelname beëindigd of is, in geval van voortzetting, een nieuw
besluit nodig".
Overigens deelt de regering niet de veronderstelling dat "de voorziene duur
van deelname een volledig theoretisch begrip is omdat in de praktijk blijkt
dat de maximum duur niet van tevoren kan worden vastgesteld." Zo was de
wapeninzameling tijdens de operatie "Essential Harvest" en ook de
Nederlandse deelneming aan die operatie beperkt tot een periode van ongeveer
dertig dagen. Deze periode is ook toereikend gebleken.
7. Waarom is het politieke en maatschappelijk draagvlak niet als
aandachtspunt opgenomen? Vindt de regering dit draagvlak niet meer van
belang?
De regering acht solide steun in het parlement en in de maatschappij zonder
meer van groot belang voor een besluit tot uitzending van militaire
eenheden. Het is in de eerste plaats de taak van de regering het parlement
en de burgers ervan te overtuigen dat de beslissing om militairen uit te
zenden op goede gronden genomen is. Zij zal een besluit en de overwegingen
die daaraan ten grondslag liggen aan parlement en de samenleving presenteren
en verdedigen. Uiteindelijk wordt in het overleg met het parlement
vastgesteld of het politieke en maatschappelijke draagvlak voor deelneming
aan een operatie toereikend is.
Vraag 10, 11, 13, 14, 15, 17
10. Artikel 100 lid 1 van de Grondwet verplicht de regering vooraf
inlichtingen ter beschikking te stellen over de inzet en het ter beschikking
van de krijgsmacht ter handhaving of bevordering van de internationale
rechtsorde. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de term 'internationale
rechtsorde', zoals genoemd in artikel 97 van de Grondwet, een ruime
betekenis moet worden toegekend. Door de aanslagen in de Verenigde Staten,
d.d. 11 september 2001, is een situatie ontstaan zonder precedent. Is de
regering van mening dat artikel 100 van de Grondwet van toepassing is
wanneer het tot inzet van de Nederlandse militairen komt bij een
internationale anti-terroristische operatie die niet in NAVO-verband
plaatsvindt? Zo nee, waarom niet?
11. Is de regering van mening dat het toetsingskader van toepassing is op
internationale operaties tegen terrorisme, die vallen onder artikel 100 van
de Grondwet en waaraan Nederlandse militairen deelnemen? Zo nee, waarom
niet? Is de regering van mening dat het toetsingskader voldoende voorziet in
dergelijke operaties? Zo nee, welke aanpassingen stelt zij voor?
13. Vallen alle denkbare missies die voortvloeien uit verplichtingen in het
Weu-verdrag en het Navo-verdrag buiten het bestek van het toetsingskader? Zo
nee, welke niet?
14. Valt het recht op zelfverdediging ook onder bescherming van de
internationale rechtsorde? Zo nee, waarom niet? Wat betekent dit voor de
toepassing van artikel 100 van de Grondwet?
15. Waarom is ten aanzien van artikel 100 van de Grondwet destijds geen
expliciete uitzondering gemaakt voor verplichtingen voortvloeiende uit
artikel 5 van het Navo-verdrag of artikel 51 van het Handvest van de
Verenigde Naties?
17. Is de regering van mening dat artikel 100 (inclusief een beroep op
artikel 100 lid 2) van de Grondwet niet van toepassing is voor deelname aan
NAVO-operaties op grond van het NAVO-verdrag? Zo ja, op welke wijze denkt de
regering de Kamer hierover te informeren en hierbij te betrekken?
Bij de grondwetsherziening, die in 2000 van kracht werd, is in artikel 97
vastgelegd dat de doelomschrijving van de krijgsmacht uit drie onderdelen
bestaat:
- de verdediging;
- de bescherming van de belangen van het Koninkrijk;
- de handhaving en de bevordering van de internationale rechtsorde.
Het eerste element, verdediging, berust volkenrechtelijk op artikel 51 van
het VN-Handvest, waarin het inherente recht op individuele of collectieve
zelfverdediging wordt genoemd. Bij de grondwetswijziging heeft de regering
toegelicht dat het eerste element ook de bondgenootschappelijke verdediging
betreft, zoals in Navo- en Weu-kader. Tevens werd daarbij toegelicht dat de
actieve inlichtingenplicht van artikel 100 uitsluitend betrekking heeft op
het derde en laatste element van de doelomschrijving: de handhaving of
bevordering van de internationale rechtsorde (zie memorie van toelichting
bij de grondwetsherziening, Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 25367
(R1593), nr.3, p. 3-5). De desbetreffende uitzondering ten aanzien van
verplichtingen voortvloeiende uit artikel 5 van het Navo-verdrag (dat berust
op artikel 51 van het Handvest van de Verenigde Naties) is dus uitdrukkelijk
wél gemaakt.
De actieve informatieplicht van de regering op grond van artikel 100 van de
Grondwet en de toepassing van het toetsingskader hebben uitsluitend
betrekking op de inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht ter
handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde, of voor
humanitaire hulpverlening in geval van gewapend conflict. De actieve
informatieplicht is dus niet van toepassing op de verdediging en de
bescherming van de belangen van het Koninkrijk, en derhalve ook niet op
Nederlandse deelneming aan tegenmaatregelen die op basis van artikel 51 van
het VN Handvest en artikel 5 van het Navo-verdrag worden genomen.
De regering is geen voorstander van een overmatige juridisering van het
politieke debat met het parlement over deze materie. Dat artikel 100 van de
Grondwet en daarmee het toetsingskader formeel niet van toepassing zijn op
situaties waar artikel 51 van het VN Handvest c.q. artikel 5 van het
Navo-verdrag aan de orde zijn, neemt niet weg dat de regering ernaar streeft
ook in gevallen buiten het kader van artikel 100 van de Grondwet het
Parlement zo snel en uitgebreid mogelijk te informeren. In elk geval is de
algemene informatieplicht ex artikel 68 Grondwet aan het parlement aan de
orde.
12. De regering maakt een onderscheid tussen vrijwillige uitzendingen,
waarvoor het toetsingskader geldt, en missies op grond van verplichtingen in
het kader van het WEU- en/of NAVO-verdrag, waarvoor het toetsingskader niet
geldt. Er is onderscheid in de mate van verplichting tussen het WEU- en/of
NAVO-verdrag. In het WEU-verdrag is de verplichting meer bindend dan in het
NAVO-verdrag, waarin ook bij artikel 5 de lidstaten een zelfstandige
afweging kunnen maken. Kan de regering uiteenzetten of het verschil tussen
de twee verdragen relevant is voor de toepassing van het toetsingskader? Is
de regering in voorkomende gevallen, waarbij sprake is van artikel 5 van het
NAVO-verdrag, maar waarbij ook sprake is van een eigen afweging door de
regering en waarbij tijd en aard van een missie geen belemmering vormen,
bereid toch te handelen in de lijn van artikel 100 van de Grondwet en tevens
de relevante elementen van Toetsingskader te gebruiken bij de beoordeling
van de missie?
Een onderscheid tussen artikel 5 van het Navo-verdrag en het veeleisender
geformuleerde artikel V van het Weu-verdrag, dat de bondgenoten verplicht de
aangevallen lidstaat met alle militaire middelen bij te staan, wordt hier
niet aanwezig geacht. De Weu heeft in 1955 de uitvoering van de collectieve
verdedigingstaak gedelegeerd aan de Navo, overigens zonder inhoudelijke
wijziging van het Weu-verdrag.
Zie verder de antwoorden op de vragen 10, 11, 13, 14, 15 en 17.
Vraag 18, 32
18. De uitzending van Nederlandse militairen moet volgens het toetsingskader
in overeenstemming zijn met het internationale recht. De regering stelt dat
inzet van militairen op een duidelijk mandaat moet berusten, dat "meestal
afkomstig is van de Verenigde Naties". Is de regering zich ervan bewust dat
het interstatelijk gebruik van geweld zonder expliciete toestemming van de
VN-veiligheidsraad indien er geen sprake is van zelfverdediging en van
toestemming van de regering van de staat waartegen het gebruik van geweld
zich richt, juist in strijd is met het internationale recht, oftewel dat
volgens het internationale recht in principe een mandaat van de
Veiligheidsraad ten grondslag moet liggen aan dergelijke operaties?
32. Is het mogelijk om, wanneer de VN, verlamd door vele veto's, niet tot
een duidelijk mandaat kunnen komen terwijl er wel een breed gedragen
internationale noodzaak gevoeld wordt om militair op te treden, bijvoorbeeld
in het geval van een dreigende genocide, zonder een VN- (of OVSE-) mandaat
op te treden binnen een internationale samenwerking? Zo ja, hoe moet dit
optreden vooraf of achteraf verantwoord worden in het licht van het
internationaal recht?
Over het vraagstuk van de zogenaamde 'humanitaire interventie' is het
parlement een notitie toegegaan (brief van de minister van buitenlandse
zaken, mede namens de minister van defensie, d.d. 30 oktober 2001, kenmerk
DVF/PJ 577/01). Deze notitie is tevens de reactie van de regering op het
AIV-advies over dit onderwerp.
Vraag 19, 20, 21
19. De TCBU schrijft in haar rapport (Kamerstuk 26 454, nrs. 7-8, pagina
476) dat het toetsingskader volgens de commissie moet niet worden opgevat
als een toetsingskader voor uitzending van militaire eenheden maar als een
toetsingskader voor uitzendingen ten behoeve van internationale
crisisbeheersingsoperaties. Waarom heeft de regering deze brede definitie
niet overgenomen?
20. Waarom vallen de uitzending van militairen voor civiele missies en de
uitzending van burgers in het kader van internationale
crisisbeheersingsoperaties als zodanig niet onder het toetsingskader? Waarom
heeft de regering aanbeveling 38 van de TCBU niet overgenomen?
21. De regering geeft aan dat zij relevante elementen van het toetsingskader ook kan gebruiken bij de uitzending van militairen in civiele missies en de uitzending van burgers in het kader van internationale crisisbeheersingsoperaties. Waarvan hangt het af of de regering dat ook daadwerkelijk zal doen? Is hierbij de vraag of men het risico loopt aan wapengeweld blootgesteld te worden een mogelijk leidend criterium?
De vragen 19 t/m 21 betreffen alle drie de reikwijdte van het toetsingskader. Het bijzondere karakter van het toetsingskader, zowel dat van 1995 als van 2001, is gelegen in het feit dat het gaat om uitzending van militaire eenheden die in de uitoefening van hun taak wellicht ook wapengeweld zullen moeten aanwenden dan wel het gevaar lopen daaraan te worden blootgesteld. Wat aanbeveling 38 van de TCBU betreft, moge kortheidshalve verwezen worden naar het debat dat de regering reeds heeft gevoerd naar aanleiding van het rapport van de TCBU (11 en 12 oktober 2000; 26.454, nr 14 (motie Koenders) en nr 15 (motie Wilders). Uitzending van militairen voor civiele missies en van burgerpersoneel in het kader van internationale crisisbeheersingsoperaties valt als zodanig niet onder het beslag van het herziene toetsingskader. Dat neemt niet weg dat relevante elementen ervan wél gebruikt kunnen worden bij de beoordeling van uitzendingen van militairen voor civiele missies en van burgers in het kader van internationale crisisbeheersingsoperaties. Het risico aan wapengeweld te worden blootgesteld kan daarbij zeker een belangrijk aandachtspunt vormen.
Vraag 22, 23
22. Kan de regering zich een situatie voorstellen waarbij om militaire
redenen (noodzakelijke tijd voor voorbereiding) een eenheid al wordt
aangewezen voor het geval de regering zou besluiten tot deelname aan een
vredesoperatie en daar ook de voorbereidingen voor treft, zonder dat het
kabinet reeds besloten heeft tot een eventuele deelname? Zo nee, op welke
wijze wordt dan omgegaan met het spanningsveld tussen noodzakelijke
militaire voorbereidingstijd en de tijd die nodig is voor politieke
besluitvorming?
23. De regering somt helder de verschillende stadia van besluitvorming op.
De praktijk is echter grilliger dan uit de opsomming blijkt. Zo willen
internationale organen zoals VN en NAVO doorgaans vooraf weten of zij kans
maken op een positieve reactie wanneer zij om bepaalde eenheden vragen. Is
het doorgaans niet zo dat informeel gevraagd wordt of bepaalde eenheden
beschikbaar zijn, vooruitlopend op de besluitvorming? Hoe past dit in het
overleg van de regering met het parlement? Ook kan om logistieke redenen de
behoefte alvast bestaan eenheden of materieel te verzamelen, te verschepen
of anderszins in beweging te brengen, terwijl parlementaire besluitvorming
nog loopt. Is de regering voornemens hierover met de Kamer een procedure af
te spreken, waarbij, bij duidelijk gemotiveerde urgentie, wel stappen mogen
worden genomen maar nimmer onomkeerbare stappen?
Nadat het parlement in kennis is gesteld dat deelneming aan een bepaalde
operatie serieus wordt onderzocht, kunnen de krijgsmachtdelen in het kader
van de militaire planning een waarschuwing ontvangen om de beoogde eenheden
voor te bereiden op mogelijke uitzending. Voorwaarde is echter dat er geen
onomkeerbare stappen worden gezet. Pas nadat het kabinet conform artikel 100
van de Grondwet een besluit heeft genomen, wijst de Chef Defensiestaf de uit
te zenden militaire eenheid c.q. eenheden aan. Op deze wijze wordt getracht
zo goed mogelijk recht te doen aan zowel de benodigde militaire
voorbereidingstijd als de tijd die nodig is voor politieke besluitvorming.
Met dit doel worden in principe alleen eenheden met een hoge operationele
gereedheid aangewezen. Het trainingstraject wordt hierbij gereduceerd tot
specifieke op de operatie toegespitste oefeningen.
Binnen de Verenigde Naties, de Navo en andere organisaties worden
verschillende besluitvormingsprocedures gehanteerd. Om die reden is niet in
het algemeen vast te stellen wanneer het besluit tot uitzending valt. Indien
Nederland deelneemt aan het "Force Generation Process" van de Navo, valt het
besluit tot uitzending vóórdat Nederland onvoorwaardelijk instemt met de
onderbevelstelling van de desbetreffende Nederlandse eenheden op grond van
de "Activation Order" (ACTORD). De regering acht wijziging in de thans
overeengekomen procedure dan ook niet nodig.
Vraag 24, 26, 4
24. De regering wil aan internationale organisaties schriftelijk meedelen
welke eenheden onder welke voorwaarden worden aangeboden. De reactie op het
aanbod wordt aan de kamer meegedeeld. Mag aangenomen worden dat de regering
de schriftelijke mededeling met aanbod en voorwaarden ook aan de Kamer
verstrekt?
26. Is de regering bereid om de Kamer een afschrift te sturen van het aanbod
aan de betreffende organisatie of het betreffende samenwerkingsverband dat
de operatie aanstuurt?
4. De motie Wilders c.s. (26 454, nr. 15) vraagt de regering serieus
aandacht te besteden aan aanbeveling 23 van het rapport van de TCBU. Is de
regering bereid om dergelijke afspraken vast te leggen in een Memorandum of
Understanding (MoU)?
Een Nederlands aanbod aan de VN wordt in een notawisseling met de
volkerenorganisatie vastgelegd. De regering acht het niet wenselijk daarvoor
de vorm van een MoU te kiezen, aangezien een MoU het resultaat is van
onderhandelingen.
In de brief op basis van artikel 100 van de Grondwet, waarin de Regering het
Parlement meedeelt dat zij het besluit heeft genomen een eenheid uit te
zenden, worden tevens de eventuele voorwaarden genoemd waaronder Nederland
het aanbod zal doen. De reactie daarop wordt vervolgens eveneens aan het
Parlement medegedeeld.
25. Is de regering bereid om al in het stadium waarin zij ervan kennis geeft
te gaan onderzoeken of een Nederlandse bijdrage wenselijk en/of mogelijk is,
alle relevante documenten, zoals bijvoorbeeld een rapport van de Secretaris
Generaal van de Verenigde Naties of resoluties van de VN Veiligheidsraad,
aan de Kamer te zenden?
Ja, voor zover het gaat om openbare documenten.
27. Kan de regering bij het jaarlijkse overzicht van lopende operaties
waaraan Nederlandse militaire eenheden deelnemen een lijst toevoegen van de
afgewezen verzoeken voor een bijdrage aan een (vredes-)operatie, inclusief
argumentatie?
Het debat hierover is reeds met de Kamer gevoerd naar aanleiding van het
rapport van de TCBU. Op de kennisgeving van de regering aan het Parlement
dat zij deelneming aan een operatie serieus onderzoekt, volgt een positief
of een negatief besluit. Bij een positief besluit wordt het Parlement in
overeenstemming met artikel 100 van de Grondwet ingelicht. Een negatief
besluit zal de regering in een brief aan het Parlement toelichten.
Vraag 28, 30
28. Waarom ontbreekt in het nieuwe toetsingskader het Nederlands belang als
vertrekpunt (gronden voor deelneming) en als basis voor de wenselijkheid om
al dan niet deel te nemen. Is de regering alsnog bereid dit essentiële punt
op te nemen?
30. Welke rol spelen het Nederlands belang, het Europees belang of de
belangen van het internationale verband dat de militaire operatie zal gaan
uitvoeren bij de beoordeling van de politieke aspecten van een conflict en
een mogelijke militaire missie? Zijn geopolitieke overwegingen omtrent
(vermeende) invloedssferen van landen relevant bij de afweging van politieke
aspecten? Kan dat in vergelijkende conflicten leiden tot verschillende
uitkomsten?
Het Toetsingskader 2001 betreft de uitzending van militaire eenheden ter
handhaving en bevordering van de internationale rechtsorde. In de memorie
van antwoord bij de Grondwetswijziging is gesteld dat "de handhaving en
bevordering van de internationale rechtsorde weliswaar als een facet van de
belangen van het Koninkrijk kan worden gezien, maar niet uitsluitend strekt
tot bescherming van die belangen."
De wijze waarop Nederlandse en Europese belangen, alsmede belangen van het
optredende internationale verband (zoals VN, OVSE, Navo, EU), zich tot
elkaar verhouden, valt niet in algemene zin aan te geven en zal per operatie
verschillen. Bij de politieke aspecten van een crisisbeheersingsoperatie
kunnen ook geopolitieke factoren een rol spelen. De regering streeft ernaar
vergelijkbare gevallen op zo gelijk mogelijke manier te behandelen. De
weging van de factoren zal doorgaans per operatie anders uitvallen.
29. De regering schetst de gronden voor deelneming waarvoor het toetsingskader geldt. Kan de regering een opsomming geven van mogelijke missies en gronden van deelname daaraan waarop het toetsingskader formeel niet van toepassing is maar waarbij de regering zich verplicht zich in te spannen het toetsingskader of elementen daaruit toch te gebruiken?
Het toetsingskader 2001 bevat een opsomming van missies waarop het formeel
niet van toepassing is, maar waarbij de regering niet uitsluit dat zij
relevante elementen zal gebruiken bij de beoordeling ervan (zie p. 3 van
het toetsingskader).
Vraag 31, 40
31. Welke rol spelen criteria als proportionaliteit, precisie (met het oog
op burgerslachtoffers), verhouding tussen het doel en de middelen, etcetera
bij de politieke afweging tot deelname aan een operatie of de wijze van
deelname aan een operatie?
40. Maakt de regering bij het in kaart brengen van de veiligheidsrisico's
van operaties ook een inschatting van de risico's voor de bevolking ter
plaatse?
Het toetsingskader stelt (p. 5) dat "de uitzending van Nederlandse militaire
eenheden in overeenstemming moet zijn met het internationale recht". Hiertoe
behoort ook het (humanitaire) oorlogsrecht, waarvan het
proportionaliteitsbeginsel (het afstemmen van de middelen op het doel), het
beperken van nevenschade en het beginsel dat burgers (non-combattanten) geen
doelwit van militaire acties mogen zijn, deel uitmaken.
Toepassing van het proportionaliteitsbeginsel betekent dat ook de risico's voor de lokale burgerbevolking in de afweging worden betrokken.
Vraag 34, 35
34. Wat verstaat de regering onder "relevante landen" als het gaat om de
deelneming aan militaire operaties?
35. Ten aanzien van deelnemende landen klinkt soms de opvatting dat
Nederland alleen mee mag doen als minimaal een van de grote landen zoals de
Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk of Frankrijk meedoet. Wat vindt de
regering van deze opvatting?
Op voorhand kan niet worden gezegd welk land relevant of niet relevant is
wanneer het gaat om deelneming aan een militaire operatie. Deze afweging zal
per geval moeten worden gemaakt. In deze afweging zal tevens de analyse van
het conflict en de beoordeling van de risico's van de operatie aan de orde
komen.
Om evidente politieke en militair-operationele redenen is het verkieslijk
dat, wanneer het conflict en de operatie daartoe aanleiding geven,
Nederlandse eenheden worden ingezet onder of naast eenheden van een van de
grote Navo-bondgenoten. Samenwerking met bekende en betrouwbare partners
vergroot de kans op een effectief en succesvol optreden en kan de veiligheid
van de ingezette eenheden ten goede komen. Deelneming van de Verenigde
Staten, het Verenigd Koninkrijk of Frankrijk kan van belang zijn bij de
afweging al dan niet deel te nemen aan een operatie, doch vormt op zichzelf
geen doorslaggevend argument. Voor de operatie 'Amber Fox' in Macedonië,
waarvoor Duitsland het grootste contingent levert, heeft Nederland eveneens
overwogen eenheden aan te bieden.
Het voorgaande illustreert dat bij het begrip "groot land" of "relevant"
niet alleen aan een van de permanente leden van de Veiligheidsraad van de
Verenigde Naties hoeft te worden gedacht. In het geval van Unmee werd Canada
aangemerkt als een in het kader van deze vraag bedoeld "relevant land".
Daarnaast waren overigens aanvullende veiligheidsregelingen getroffen met de
Verenigde Staten en Frankrijk. Ook in Shirbrig-kader, waarin de in de vraag
genoemde grote landen niet participeren, kan worden overgegaan tot een
optreden.
Vraag 36, 37, 42
36. Waaraan denkt de regering concreet wanneer zij stelt dat in voorkomende
gevallen Nederland "langs andere weg voldoende invloed kan uitoefenen" op
elementen van een operatie waaraan deelgenomen wordt?
37. Langs welke andere wegen meent de regering invloed uit te kunnen oefenen op het mandaat indien ons land geen deel uitmaakt van het internationale orgaan waarin de besluitvorming over de operatie plaats heeft?
42. Hoe beoordeelt de regering de situatie in het geval dat Nederland geen
deel uitmaakt van het politieke gremium waarin de besluitvorming over de
militaire operatie plaatsvindt, terwijl de risico's die de militairen lopen
groot zijn? Idem in geval het militaire succes van de operatie twijfelachtig
is?
In feite gaat het hier om operaties waartoe de Veiligheidsraad van de VN
besluit. Nederland heeft tijdens zijn lidmaatschap van de Veiligheidsraad
actief gestreefd naar zo vroeg mogelijke betrokkenheid van troepenleverende
landen bij het voorbereidingstraject, teneinde de invloed van deze groep op
de besluitvorming en het mandaat zo groot mogelijk te maken. Daarnaast
blijft beïnvloeding van het besluitvormingsproces mogelijk via contacten met
het VN-secretariaat en met gelijkgezinde landen in de Veiligheidsraad. Ook
het Brahimi-rapport pleit voor versterking van de relatie met de
troepenleveranciers.
Het uiteindelijke besluit van Nederland om deel te nemen berust op de
integrale afweging van alle aandachtspunten uit het toetsingskader.
Zie ook de antwoorden op de vraag 2 en 46.
33. Waarom maakt de regering een uitzondering voor situaties waarbij
Nederland niet deel uitmaakt van het internationale orgaan? Geldt dit ook
ten aanzien van de ervaringen in Kosovo?
Deze uitzondering wordt gemaakt omdat niet kan worden verzekerd dat
Nederland voldoende betrokken is bij de politieke besluitvorming over de
operatie, indien het geen deel uitmaakt van het internationale orgaan dat de
besluiten neemt.
Wat de Nederlandse ervaring met de operatie 'Allied Force' betreft, moge
kortheidshalve verwezen worden naar de brief van de minister-president, de
minister van buitenlandse zaken en de minister van defensie over de
beoordeling van de Nederlandse inzet bij de Kosovo-crisis op politiek,
militair en humanitair gebied (Vergaderjaar 1999-2000, Kamerstuk 22 181, nr.
310).
38. Wanneer kwalificeert de regering invloed als zijnde "voldoende"?
Het begrip "voldoende" houdt in dat de invloed van de regering op (de nadere
invulling van) het mandaat, de wijze van uitvoering en de duur van de
operatie recht doet aan de Nederlandse (militaire) inspanning. Daarbij
moeten tevens de specifieke omstandigheden van de crisis in kwestie worden
meegewogen. Op voorhand kan niet worden vastgesteld wanneer sprake is van
voldoende invloed.
Vraag 44, 8
44. Welke vorm gaat de risicoanalyse krijgen? Is dat een door de CDS
opgesteld zelfstandig document waarin alle aspecten van de risico's worden
opgesomd en waarover de regering een onderdeel velt en dat ter kennis stelt
aan de kamer? Of betreft het een meer politiek gewogen integraal onderdeel
van de besluitvorming zonder dat daar een aanwijsbare aparte procedure aan
vooraf is gegaan?
8. De regering heeft aangeven dat het advies van de Chef Defensiestaf (CDS)
bij elke uitzending in de brief aan de kamer zal worden opgenomen (Plenaire
behandeling van het rapport van de TCBU, kamerstuk 26 454 nr. 12, pagina
807). Zal de regering deze afspraak alsnog in het toetsingskader opnemen?
De risicoanalyse is een integraal onderdeel van het militaire planningsproces. De Militaire Inlichtingen Dienst (MID) maakt met gebruikmaking van uiteenlopende bronnen een risicoanalyse. Op basis hiervan formuleert de CDS een appreciatie, waarin tevens maatregelen kunnen worden genoemd ter beperking van deze risico's. Deze appreciatie is niet alleen afhankelijk van de situatie in het inzetgebied (zoals klimaat, terrein, strijdende partijen, bevolking en vluchtelingen), maar ook van bijvoorbeeld het mandaat, de mogelijke andere deelnemende landen en de 'rules of engagement'. Ook andere factoren, zoals de beschikbaarheid van eenheden, spelen in deze analyse van de CDS een rol. De uiteindelijke conclusie van de CDS vormt een essentieel onderdeel van het besluitvormingsproces tot uitzending van Nederlandse eenheden. De regering heeft verklaard dat deze conclusie wordt opgenomen in de brief aan het parlement.
45. Kan het zijn dat soms de omgekeerde weg bewandeld wordt ten aanzien van
beschikbare eenheden? Kortom, dat bij een positieve houding ten aanzien van
een internationale operatie wordt aangegeven welke eenheden beschikbaar zijn
waarna bepaald wordt welke eenheden geschikt zijn of geschikt gemaakt kunnen
worden?
Aan de hand van de specifieke behoefte van de internationale organisatie, en
een nationale beoordeling van die behoeftestelling, wordt geïnventariseerd
welke eenheden geschikt en beschikbaar zijn. De vraag naar geschiktheid en
beschikbaarheid wordt in feite gelijktijdig gesteld. Eenheden die voor
crisisbeheersingsoperaties beschikbaar worden gesteld, volgen in een aantal
gevallen nog wel een op de specifieke operatie toegespitste training. Tevens
wordt onderzocht, of de klimatologische omstandigheden aanpassing van de
uitrusting vereisen. Overigens spelen bij het vaststellen van de
beschikbaarheid van geschikte eenheden ook nog andere factoren een rol,
zoals de andere taken van de krijgsmacht, het voortzettingsvermogen en de
uitzendfrequentie van het personeel.
46. Hoe beoordeelt de regering de verhouding tussen politieke wenselijkheid
en militaire haalbaarheid in de besluitvorming tot deelneming aan een
vredesmissie? Waarom wordt deze problematiek niet betrokken bij de passage
over het mandaat, die wel geteld twaalf regels in beslag neemt?
De twee categorieën aandachtspunten - politieke wenselijkheid enerzijds,
militaire haalbaarheid anderzijds - bepalen samen het antwoord op de vraag
of tot de inzet van Nederlandse militairen besloten wordt. De twee
categorieën kunnen moeilijk los van elkaar gezien worden. Gelet op de
preliminaire aard van de vraag of een bepaalde operatie politiek wenselijk
is, zal deze overweging logischerwijs als eerste aan de orde komen.
Vervolgens moet worden beoordeeld of de politieke en militaire
doelstellingen van de operatie redelijkerwijs haalbaar zijn. Hierbij moet
een onderscheid worden gemaakt tussen de beoordeling van de wenselijkheid
van de operatie als geheel en die van de Nederlandse deelneming daaraan. Ten
slotte zullen de militair-operationele en uitvoeringsaspecten aan de orde
moeten komen.
Als een operatie zowel politiek niet wenselijk als militair niet haalbaar
wordt geacht, is Nederlandse deelneming uiteraard niet aan de orde.
Daarnaast kan een operatie politiek wenselijk worden geacht, doch militair
onhaalbaar. Ook in dit geval is een Nederlandse militaire deelneming niet
aan de orde. Voorts kan sprake zijn van een politiek wenselijke en militair
haalbare operatie, maar moet Nederland, bijvoorbeeld als gevolg van het feit
dat op dat moment de benodigde militaire eenheden niet beschikbaar zijn,
toch afzien van deelneming.
In de beoordeling op nationaal niveau van politieke wenselijkheid en
militaire haalbaarheid van Nederlandse deelneming wordt het mandaat
vanzelfsprekend betrokken.
47. Waarom schrijft de regering dat 'zo nodig voldoende robuust moet kunnen
worden opgetreden'? Moet niet altijd voldoende robuust kunnen worden
opgetreden? Hoe oordeelt de regering in verband hiermee de aanbevelingen van
de commissie Brahimi?
Het mandaat en de daarvan afgeleide geweldsinstructie moeten toegesneden
zijn op de aard van de operatie en het conflict. Het Brahimi-rapport maakt
onderscheid tussen klassieke en complexe operaties. Klassieke
vredeshandhaving geschiedt, zoals bij Unmee, door buffermachten tussen twee
staten. Complexe operaties worden uitgevoerd in intrastatelijke conflicten.
Bij de planning en uitvoering van deze laatste operaties zijn in de jaren
negentig veel lessen geleerd. Vooral in deze operaties is het van belang
voldoende robuust op te kunnen treden, met bijbehorende geweldsinstructie,
bewapening en omvang.
===