OPTA
Ministerie van Verkeer en Waterstaat
Staatssecretaris Verkeer en Waterstaat
Mevrouw drs. J.M. de Vries
Contactpersoon Ons kenmerk Uw kenmerk Doorkiesnummer
ir. H.R. de Kleijn OPTA/EGM/2002/200042 DGTP/01/06078/PA
Datum Onderwerp Bijlage(n)
23 januari 2002 Advies over Concept Nationaal Frequentieplan 2002
Geachte mevrouw De Vries,
Met de brief van 10 december 2001 (uw kenmerk) heeft DGTP het college in gelegenheid gesteld
advies uit te brengen over het Concept Nationaal Frequentieplan 2002 (hierna: concept-NFP). Hierbij
maakt het college van deze mogelijkheid gebruik. Gezien het grote aantal gegevens in het NFP kan
het college niet op alle punten reageren. Het college beperkt zich daarom tot de punten die raken
aan zijn taak en missie en waarop hij een concreet advies heeft.
Inleiding
De missie van OPTA is het stimuleren van bestendige concurrentie in de telecommunicatie- en
postmarkten. Dat wil zeggen: een duurzame situatie waarin particuliere en zakelijke eindgebruikers
een keuze kunnen maken tussen aanbieders en tussen diensten, zodanig dat het prijs- en
kwaliteitsaanbod op diverse deelmarkten totstandkomt door effectieve marktprikkels. Bij
onvoldoende keuze beschermt OPTA eindgebruikers.
Het frequentiespectrum speelt een belangrijke rol in de telecommunicatiesector en daarom ook bij
het vergroten van concurrentie in die sector. Naar de mening van het college dient het stimuleren
van concurrentie een belangrijke doelstelling van het frequentieverdelingsbeleid te zijn. Daarom is
het stimuleren van concurrentie de belangrijkste doelstelling van dit advies. Een belangrijke
subdoelstelling is de transparantie van de frequentieallocatie en -toewijzing.1
1 Frequentieallocatie is het bestemmen van frequentieruimte voor een bepaalde toepassing. Frequentietoewijzing is het
toewijzen van frequentieruimte aan een bepaalde partij.
Advies OPTA over Nationaal Frequentieplan 2002 1
Het college gaat in dit advies eerst in op het frequentiebeleid ten aanzien van Radio Local Area
Networks en Wireless Local Loop. Bij de adviezen over deze onderwerpen staat het stimuleren van
concurrentie voorop. Daarna wordt ingegaan op de heroriëntatie van overlegstructuren en de
behoefte aan meer geaggregeerde gegevens over het gebruik van het frequentiespectrum. Daarbij
staat de transparantie van de frequentieverdeling centraal.
Openbare Radio Local Area Networks
Radio Local Area Networks (hierna: RLAN's) zijn netwerken voor draadloze datacommunicatie op
korte afstand. Afhankelijk van de gebruikte standaard en apparatuur gaat het om afstanden van 50
meter tot enkele kilometers. Soms wordt ook gesproken van Wireless LAN's (WLAN's). RLAN's kunnen
door bedrijven of personen voor eigen gebruik worden aangewend of door aanbieders worden
gebruikt voor de levering van draadloze openbare telecommunicatiediensten. Wat betreft de
openbare diensten worden RLAN's thans gezien als een goede mogelijkheid om breedbandige
draadloze telecommunicatiediensten aan te bieden op plaatsen waar een grote vraag naar deze
diensten bestaat (de zogenaamde hot spots). RLAN's zijn een goede aanvulling of uitbreiding op
derde-generatienetwerken (3G-netwerken, zoals bijvoorbeeld UMTS), omdat een RLAN in kleine
gebieden (micro cellen) ongeveer tienmaal meer bandbreedte kan leveren dan 3G-netwerken.
Voorbeelden van deze gebieden zijn vliegvelden, stations, hotels, congrescentra en restaurants.
Naar verwachting zal het in eerste instantie gaan om het aanbieden van diensten aan (zakelijke)
gebruikers met laptop die met RLAN-diensten breedbandtoegang krijgen tot het internet. Thans
kunnen deze diensten slechts met een beperktere bandbreedte worden aangeboden met 2,5G- en
3G-netwerken, waar thans vijf netwerkaanbieders actief zijn. Met RLAN kunnen diensten met een
grotere bandbreedte worden aangeboden en ontstaat ruimte voor andere netwerkaanbieders.
Daardoor kunnen meer aanbieders actief worden op deze markt, wordt meer concurrentie mogelijk
en ontstaat een grotere diversiteit aan diensten.
In figuur 1 is de positie van RLAN's ten opzichte van andere mobiele netwerken schematisch
weergegeven. Deze figuur illustreert dat RLAN's een aanvulling en uitbreiding zijn op 3G-diensten
en daarmee ook concurreren.
Advies OPTA over Nationaal Frequentieplan 2002 2
landelijke
gebieden 2G
GSM 2,5G
GPRS
EDGE
stedelijke 3G
gebieden UMTS
Dekking IMT-2000
RLAN
hot spots RLAN HiperLAN, Wifi
10 kbit/s 100 kbit/s 1 Mbit/s 10 Mbit/s
Bandbreedte (capaciteit)
Figuur 1. Positie van RLAN wat betreft geleverde bandbreedte en dekking
ten opzichte van andere mobiele netwerken
Veel marktonderzoeksbureaus verwachten in de komende vijf jaar een sterk groeiende markt voor
openbare RLAN-diensten en in een aantal landen (bijvoorbeeld: de Verenigde Staten en Zweden)
worden reeds openbare RLAN-diensten aangeboden. Aannemelijk is dat ook in Nederland aanbieders
in de komende planperiode deze diensten willen gaan aanbieden en daarvoor frequenties willen
gebruiken.
Naar de mening van het college rechtvaardigt het belang van RLAN dat hieraan in het NFP onder
`ontwikkelingen in de komende planperiode' (hoofdstuk 5) separaat aandacht wordt besteed, waarbij
in ieder geval de voor RLAN beschikbare frequenties en het uitgifte beleid worden vermeld. In het
concept-NFP is dat nog niet het geval en het kost enige moeite deze informatie in de
frequentietabel te vinden. De huidige RLAN apparatuur is met name geschikt voor de 2,5 GHz en 5
GHz band. Onder 2,5 GHz wordt de mogelijkheid voor RLAN gebruik niet genoemd en is dus kennelijk
niet toegestaan. Onder 5 GHz wordt de RLAN-standaard HiperLAN genoemd als bestemming. Voor
wat betreft het uitgiftebeleid is niet geheel duidelijk of sprake is van vergunningsvrij gebruik of
vergunning-gebonden gebruik met verdeling op volgorde van binnenkomst. Uit een telefonische
toelichting van DGTP blijkt dat bij de toepassing van RLAN voor openbare telecommunicatiediensten
vooralsnog een vergunning is vereist.
Vergunningsvrij gebruik
Het college heeft de indruk dat het beter is RLAN frequenties als vergunningsvrij te bestempelen.
Met vergunningsvrij gebruik wordt administratieve rompslomp voorkomen en is het aantal partijen
dat de frequenties kan gebruiken onbeperkt. Hierdoor wordt de drempel voor toetreding tot de RLAN-
markt verlaagd.
Advies OPTA over Nationaal Frequentieplan 2002 3
In het concept-NFP wordt wat betreft frequentiegebruik in het algemeen gesteld - onder
`vergunningvrij gebruik' (paragraaf 4.4) - dat het streven is gericht om waar mogelijk frequenties
vergunningvrij te laten. Daarbij wordt echter gesteld dat het gebruik voor openbare
telecommunicatiediensten in de regel aan een vergunning zal worden gebonden. Daarvoor worden
twee argumenten gegeven. Het eerste argument is het risico dat er schaarste ontstaat. Het college
onderschrijft dit argument om een vergunning te vereisen, indien de verwachte kosten van
schaarste hoger zijn de verwachte voordelen van een vergunningsvrij gebruik. Het college heeft de
indruk dat hiervan bij RLAN's geen sprake is. Deze indruk is gebaseerd op de conclusies en
aanbevelingen van een in opdracht van de Engelse Radio Agency uitgevoerde studie naar de voor-
en nadelen van vergunningvrij frequentiegebruik.2 Daarin wordt voor de RLAN-banden een
vergunningvrij gebruik aanbevolen. Voor zover het college kan beoordelen, zijn de omstandigheden
in Nederland voldoende gelijkwaardig aan die in het Verenigd Koninkrijk.
Het tweede argument is dat oneigenlijke concurrentie met wel vergunning-gebonden gebruik moet
worden voorkomen. Het college kan niet volgen waarom hier sprake zou kunnen zijn van
`oneigenlijke' concurrentie.
Gebruik van bepaalde frequentieruimte vereist vaak een exclusief gebruiksrecht om een efficiënt
gebruik te waarborgen. UMTS-frequentieruimte kan bijvoorbeeld niet efficiënt worden gebruikt
zonder het recht op het exclusief gebruik van bepaalde frequenties. Vergunningen zijn in dat geval
noodzakelijk. In het kader van een efficiënte verdeling van die vergunningen bij schaarste, betalen
partijen veelal voor dit recht.
Er zijn ook frequentieruimten die geen exclusief gebruiksrecht vereisen. Bijvoorbeeld indien sprake
is van een gebruik waarbij de zendapparatuur een beperkt bereik heeft of indien sprake is van een
standaard waarbij zendapparatuur de medegebruikers van de frequentieruimte detecteert en daar
rekening mee houdt door voor eigen uitzendingen een nog vrij deel van de frequentieruimte te
gebruiken. In die gevallen zijn vergunningen niet noodzakelijk.
Bij een vergunning waarbij met veilingen frequentieruimte wordt toegewezen, is sprake van een
exclusief gebruiksrecht. Bij vergunningvrij gebruik is geen sprake van een exclusief gebruiksrecht:
iedereen kan de betreffende ruimte gebruiken. Dat met die vergunningsvrije frequentieruimte
vervolgens diensten worden geleverd, die concurreren met diensten geleverd met vergunning-
gebonden frequentieruimte, is geen reden om te spreken van `oneigenlijke' concurrentie. Stel een
vervoersbedrijf koopt een recht om treinen te laten rijden op een spoorlijn. Exclusief gebruiksrecht
voor bepaalde tijden is bij een dergelijke infrastructuur noodzakelijk. Dit betekent echter niet dat
een vervoersbedrijf een vergunning dient te hebben om over een concurrerende infrastructuur als
bijvoorbeeld een snelweg te rijden.
Machtigingenrichtlijn
2 Spectrum Management Strategies for Licence-exempt Spectrum: Final Report, november 2001 (www.radio.gov.uk).
Advies OPTA over Nationaal Frequentieplan 2002 4
Naast het inhoudelijke argument om vergunningsvrij gebruik te overwegen, is er hiervoor wellicht in
de toekomst een juridische noodzaak. De nieuwe Machtigingsrichtlijn - onderdeel van het pakket
van vijf nieuwe richtlijnen -, die waarschijnlijk medio 2003 in de Nederlandse wetgeving zal zijn
geïmplementeerd, stel namelijk voorwaarden aan het vergunning-gebonden gebruik. Artikel 5, lid 1,
van deze richtlijn stelt: "Member States shall, where possible, in particular where the risk of
harmful interference is negligible, not make the use of radio frequencies subject to the grant of
individual rights of use but shall include the conditions for usage of such radio frequencies in the
general authorisation."
Planning, realisatie en het belang van Wireless Local Loop
In het vorige NFP werd voor de planperiode 19992001 aangekondigd de verdeling van: UMTS, WLL,
TETRA, MVDS, radiofrequenties (zero base), T-DAB en DVB-T. Alleen de verdeling van UMTS is
daarvan thans gerealiseerd. De andere vergunningverleningen zitten in de pijplijn en zijn weer in
de planning van de volgende planperiode opgenomen.
Het college betreurt met name de vertraging bij voor de ontwikkeling van meer concurrentie op de
telecommunicatiemarkt zo belangrijke WLL-frequentieuitgifte. Deze frequenties zijn geschikt voor
het realiseren van netwerken waarmee toegang wordt verkregen tot de klant (toegangsnetwerken,
access-netwerken). Juist deze toegang tot de klant is het hoofdprobleem bij de ontwikkeling van
concurrentie op de telecommunicatiemarkt.
Door de vertraging is het optimale tijdstip om deze frequenties te verdelen inmiddels helaas
gepasseerd. Immers, ten eerste hebben partijen ondertussen geïnvesteerd in andere vormen van
toegang tot de klant, met name via het gebruik van het koperen aansluitnetwerk van KPN. Dat is
mooi, maar het ware beter geweest als zij de keus hadden gehad uit meer alternatieven. Ten
tweede is met de malaise in de telecommunicatiesector de bereidheid tot investeringen thans
gering.
Niettemin is het college van mening dat deze frequenties nu snel dienen te worden verdeeld onder
de partijen die hier nog belangstelling voor hebben. Daarom adviseert het college de WLL-
frequentieverdeling op korte termijn af te ronden.
Heroriëntatie overlegstructuren
DGTP geeft aan zich te willen heroriënteren op overlegstructuren. Het college juicht dit toe. Zoals
het concept-NFP reeds stelt: de diverse belangen van het grote aantal verschillende
frequentiegebruikers vereisen een goed inzicht in deze uiteenlopende belangen en dus een goed
overleg met deze gebruikers. Het college acht het verder van groot belang dat de verschillende
overlegstructuren transparant zijn. Dit betekent naar de mening van het college in iedere geval dat
agenda's en notulen van deze besprekingen plus de relevante documenten die worden behandeld,
makkelijk toegankelijk zijn. Bijvoorbeeld via een website. Bij de huidige overlegstructuren is dat
naar de mening van het college niet het geval, waardoor het voor partijen die niet zelf aan deze
Advies OPTA over Nationaal Frequentieplan 2002 5
overlegstructuren deelnemen, moeilijk of niet mogelijk is om te achterhalen wat in de
overlegstructuren wordt en is besproken.
Algemene toestand van het Nederlandse frequentiespectrum
Het NFP is een bestemmingsplan voor het frequentiespectrum. Inherent daaraan kent het NFP een
hoog gehalte aan MHz-en, GHz-en en gegevens over specifieke frequentieverdelingen. Door deze
grote hoeveelheid details is het voor niet-ingewijden moeilijk zo niet onmogelijk om een inzicht te
krijgen van de algemene toestand van het Nederlandse frequentiespectrum. Een dergelijk inzicht
acht het college wel noodzakelijk. Naar de mening van het college is het daarom noodzakelijk om de
beschikking te hebben over meer geaggregeerde gegevens over het frequentiegebruik en de
ontwikkelingen daarin. Die gegevens dienen openbaar toegankelijk te zijn. Ter illustratie het
volgende voorbeeld. Het NFP maakt melding van een toenemende vraag naar frequentieruimte. Dit
betekent toenemende schaarste en dus behoefte aan efficiënter gebruik. Echter, geaggregeerde
kwantitatieve gegevens over de gebruiksintensiteit ontbreken. Daardoor is het in een later stadium
moeilijk het resultaat van de inzet voor een efficiënter gebruik te meten.
Meer geaggregeerde kwantitatieve gegevens, zijn naar de mening van het college gewenst. Zij zouden een beter gefundeerde keuzes in het frequentiebeleid, en de evaluatie daarvan, mogelijk maken. Het college adviseert daarom deze gegevens in het NFP - of elders - op te nemen en wil graag nader adviseren over de aard van deze gegevens.
Diverse
Op pagina 13 (linker kolom bovenaan) wordt gesproken over `technische normen.' Het lijkt hier
echter te gaan om `standaarden' omdat er wordt gesproken over `de technische karakteristieken van
het omroep- of telecommunicatiesysteem' en er wordt verwezen naar de standaardisatieorganen
ITU en ETSI. Standaarden definiëren een bepaald systeem (bijvoorbeeld GSM, IMT-2000, TETRA).
`Normen' zijn meer generiek van aard en zetten randvoorwaarden voor systemen en/of het gebruik
daarvan (bijvoorbeeld normen om interferentie tussen elektrische apparaten te voorkomen
ElektroMagnetische Compatibiliteit).
Advies OPTA over Nationaal Frequentieplan 2002 6
Samenvattend
Het college adviseert samenvattend het volgende:
* besteed in het NFP separaat aandacht aan het verdelingsbeleid van openbare RLAN-frequenties,
* overweeg RLAN frequenties als vergunningsvrij te bestempelen,
* rond de WLL-frequentieverdeling op korte termijn af.
* maak de overlegstructuren transparanter door de relevante documenten op een website te
plaatsen,
Hoogachtend,
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT,
namens het college,
prof.dr. J.C. Arnbak, voorzitter
Advies OPTA over Nationaal Frequentieplan 2002 7