Partij van de Arbeid
Den Haag, 27 februari 2002
BIJDRAGE VAN JUDITH BELINFANTE (PVDA) AAN HET PLENAIR DEBAT OVER DE KADERWET
ZELFSTANDIGE BESTUURSORGANEN (ZBO'S)
Inleiding/geschiedenis
De afgelopen 25 jaar zijn meer dan honderd ZBO's ingesteld, zoals de Sociale
Verzekeringsbank en de uitvoeringsinstanties, de ziekenfondsen en de
zorgverzekeraars AWBZ, de Informatie Beheer Groep (IBG), de NOS. ZBO's
worden op verschillende wijze gefinancierd; uit heffingen, belastingen,
premies, tarieven, subsidies. In totaal ongeveer 70 miljard euro, waarvan 53
miljard euro via premies, wat vooral ten goede van de zorg-zbo's en de
sociale verzekeringsinstellingen komt. 15 Miljard euro komt uit tarieven,
zoals het kadaster en een restbedrag van zo'n 1.2 miljard euro komt uit
andere bronnen, waaronder private financiering.
In 1976 werd voor het eerst het principe van een ZBO gedefinieerd. Een ZBO
is een orgaan dat niet hiërarchisch ondergeschikt is aan de minister, maar
op afstand deel uitmaakt van het openbaar bestuur.
In 1987, in de motie-Lauxterman, heeft de Tweede Kamer de regering meer helderheid gevraagd over het functioneren van ZBO's. Mede door de voortgaande functionele decentralisatie van de jaren 80 en 90 en door het onderbrengen of overbrengen van overheidsdelen bij derde organisaties werd in de motie-Scheltema uit 1994/1995 gevraagd om een kaderwet voor harmonisering van de regelgeving van ZBO's. Na een jarenlange trend van het afstoten van overheidstaken en het veelvuldig instellen van ZBO's is er een duidelijke behoefte voelbaar om meer inzicht en controle te krijgen langs de weg van de ministeriele verantwoordelijkheid op de ZBO's en de publieke middelen, die hun worden toevertrouwd. Na een aantal omvangrijke rapporten en onderzoeken, o.a. door de Algemene Rekenkamer, is nu de Kaderwet ZBO eindelijk klaar voor behandeling. In de Kaderwet wordt artikel 1
lid 1 van de Algemene Wet bestuursrecht (AWB) als definitie gehanteerd: een
orgaan met openbaar gezag bekleedt dat besluiten kan nemen met rechtskracht
ten aanzien van derden. De Partij van de Arbeid fractie is het eens met dit
uitgangspunt van het Kabinet.
Sommige ZBO's horen bij de rechtspersoon staat, vallen volgens publiekrecht
onder de Algemene Wet bestuursrecht en een aantal is een rechtspersoon
volgens privaatrecht waarop het Burgerlijk Wetboek van toepassing is. In
beide gevallen is er voor de burger helderheid. Hij kan, ongeacht de
rechtspersoon bezwaar aan tekenen of in beroep gaan tegen een beslissing van
een ZBO binnen het kader van de AWB.
Voor de PvdA gaat dit debat dan ook niet om de bescherming van de burger,
maar om de verantwoording die de minister moet afleggen aan het parlement.
De zelfstandigheid tot het nemen van specifieke individuele beslissingen
binnen het kader van door de overheid geformuleerd beleid, zonder
hiërarchisch ondergeschikt te zijn aan de minister - dat is de essentie van
een ZBO. Maar de ministeriële verantwoordelijkheid blijft bestaan en er moet
een balans tussen zelfstandigheid en ministeriele verantwoordelijkheid
gevonden worden. Voor de Partij van de Arbeid is het uitgangspunt dat geen
verantwoordelijkheid gedragen kan worden zonder bevoegdheid. In een aantal
amendementen wil de PvdA ordening verhelderen en de ministeriële
verantwoordelijkheid versterken.
Wat zijn de inhoudelijke redenen voor het instellen van een ZBO?
In de jaren 80 en 90 leek het of ZBO's werden ingesteld om de departementen
te verkleinen en het ambtenarenapparaat minder te belasten. En in de loop
van de jaren zien we dat er drie inhoudelijke redenen zijn die leiden tot
het instellingen van een ZBO.
1. Onafhankelijkheid
De afstand tot een minister maar ook tot andere maatschappelijke
organisaties plaatst een zelfstandig bestuursorgaan buiten het directe
politieke speelveld. De behoefte hieraan wordt duidelijk als we bijvoorbeeld
kijken naar onafhankelijke toezichthouders. Wat bijvoorbeeld te denken van
het controleorgaan voor Pluimvee, Eieren en Eiproducten? De Nederlands Bank
of de Kiesraad? Hier is behoefte aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond
van specifieke deskundigheid. Dat een dergelijke taak op afstand van de
minister wordt uitgeoefend is correct. Deze is immers geen expert maar,
belangrijker, kan wegens zijn politieke verantwoordelijkheid geen
onafhankelijk oordeel geven.
2. Uitvoering groot aantal individuele gevallen
Een tweede reden tot het instellen van een ZBO is de uitvoering van
beschikkingen in een groot aantal individuele gevallen. Het gaat hier om de
zogenaamde massale uitvoeringsorganisaties, zoals bijvoorbeeld de IBG en het
Kadaster die vanuit efficiëntieoverwegingen tot een ZBO zijn gemaakt evenals
de sociale verzekeringsbank of de uitvoeringsorganen AWBZ. Bij de instelling
van dit soort ZBO's wordt het beleidskader door de minister gegeven en waar
nodig later aangevuld.
3. Participatie van maatschappelijke organisaties
En, ten derde, is er de 'participatie van maatschappelijke organisaties die
in verband met de aard van de betrokken bestuurstaak bijzonder aangewezen
moet worden geacht'. Het toekennen van subsidies door bijvoorbeeld de
kunstenfondsen is daarvan een voorbeeld. En ook die werken volgens
beleidslijnen van de minister.
Als we ook de publieke middelen in de overwegingen betrekken die in de ZBO's
omgezet worden (160 miljard), dan zien we dat de ZBO's, juist vanwege hun
specifieke karakter op afstand van de politiek, een eigen en onmisbaar deel
van het bestuur geworden zijn.
Doelstellingen
De Kaderwet zelfstandige bestuursorganen heeft blijkens de memorie van
toelichting een viertal doelstellingen:
1. ordening in de organisatieregelingen van ZBO's;
2. het scheppen van een heldere regeling ten aanzien van de
ministeriële verantwoordelijkheid;
3. het scheppen van helderheid ten aanzien van de financiële controle;
4. het inzicht te vergroten in het voorkomen en functioneren van ZBO's.
De fractie van de Partij van de Arbeid onderschrijft deze doelstellingen en heeft bij de beoordeling van het voorliggende wetsvoorstel steeds deze doelstellingen als uitgangspunt genomen. Er is onomstotelijk behoefte de ordening van de bestaande ZBO's, een transparante structuur voor de toekomst en een heldere regeling van de ministeriele verantwoordelijkheid
Algemeen oordeel van de PvdA-fractie over de Kaderwet ZBO's
De Kaderwet regelt de verhouding tussen de minister en het ZBO en vormt de basis waarop de minister verantwoording aflegt aan het parlement, het parlement zijn controle uitoefent ten aanzien van de minister. Die controle is nu niet eenduidig geregeld en het inzicht in en de controle op de inning, het beheer en de besteding van publieke middelen door zelfstandige bestuursorganen kan beter. Via een interne verzelfstandiging zijn deze zaken direct en eenduidig geregeld. De PvdA heeft daarom de voorkeur altijd gegeven aan agentschappen boven ZBO's. Die voorkeur hebben wij in beginsel nog steeds. Maar het is een gegeven dat er inmiddels, volgens Referentielijst RWT's en ZBO's van het ministerie van Financiën, 178 goed functionerende ZBO's zijn waarvan er 50 de stichtingsvorm hebben en dus tenminste 50 ZBO's een privaatrechtelijke rechtspersoon hebben. Daarom is het zaak - en naar onze mening ook mogelijk - dat de Kaderwet een eensluidend en transparant kader schept waarin ordening, ministeriële verantwoordelijkheid en financiële controle gewaarborgd worden voor alle ZBO's, ongeacht hun rechtspersoon. Wat niet wegneemt dat de PvdA-fractie van mening blijft dat nieuw in te stellen ZBO's in beginsel publiekrechtelijk moeten zijn. En zij is verheugd dat de regering in de memorie van toelichting hetzelfde voornemen kenbaar heeft gemaakt.
Na de functionele decentralisatie van de jaren 80 en 90 is helderheid in toezicht en controle op publieke middelen bij de PvdA prioritair geworden. En niet alleen bij de PvdA. Deze trend beheerste het hele politieke denken van de afgelopen jaren. De invoering van het traject "Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording" komt uit die denkwijze voort en is een goede stap vooruit. Diezelfde stap zou ook t.a.v. ZBO's moeten worden gezet.
De PvdA-fractie is positief gestemd over het feit dat er nu een kaderwet ligt. En dankt de regering voor de uitgebreide beantwoording in het verslag en nader verslag. Naar de mening van de PvdA-fractie zijn echter wel een aantal verbeteringen wenselijk om daadwerkelijk uitvoering te kunnen geven aan de doelstellingen van de wet. Ik loop deze door ons gewenste verbeteringen zo dadelijk met u door. Allereerst wil ik nog enkele algemene opmerkingen maken over de reikwijdte van de voorliggende Kaderwet.
Reikwijdte
Om de Kaderwet daadwerkelijk te kunnen laten functioneren is het nodig dat
deze van toepassing is op het merendeel van de ZBO's. Uit die overweging is
in de loop van het proces ook het 75%-criterium tot stand gekomen. Wij
denken dat dit een goed uitgangspunt kan zijn om te voorkomen dat bij de
instellingswetten veelvuldig van de Kaderwet wordt afgeweken. Ook al kan de
Kaderwet ZBO's nooit een volledig uitputtende bron van regelgeving zijn,
gezien de verschillende rechtspersonen die ZBO's nu eenmaal kunnen zijn,
toch biedt deze in onze ogen het beste richtsnoer. En het deed ons dan ook
goed om in dezelfde Referentielijst te kunnen zien dat van de 178 ZBO's er
125 in de Kaderwet zijn opgenomen. Dat brengt ons op een percentage van
bijna 75% van het totaal. Zodat de minister zijn doel ook gehaald heeft.
Vanuit dezelfde overwegingen van helderheid kunnen wij ons vinden in het zogenaamde enumeratiestelsel, zoals geadviseerd door de Raad van State en overgenomen door het Kabinet. Hoewel - blijkens ook het voorafgaande - het de voorkeur heeft dat de Kaderwet in beginsel van toepassing is, kan met het enumeratiestelsel een hoop problemen worden voorkomen. Zoals in het verleden al is gebleken, is het immers mogelijk dat de rechter constateert dat er in een bepaalde situatie sprake is van een ZBO. Dat gebeurde bijvoorbeeld bij de Stichting Silicose Oud Mijnwerkers. Wanneer een organisatie het karakter blijkt te hebben van een ZBO zou, wanneer er geen enumeratiestelsel gold, de Kaderwet van toepassing zijn zonder dat de wetgever daartoe nadrukkelijk heeft besloten. Dat past niet binnen de doelstelling van het herstel van het primaat van de politiek. Het instellen van ZBO's en het bepalen van de toepasselijke regels voor deze organen is bij uitstek een taak van de wetgever. Door de toepasselijkheid van de Kaderwet door de wetgever te laten bepalen wordt dit onderstreept en worden grijze gebieden voorkomen.
1. Richtsnoer voor toekomstige ZBO's
De regering noemt niet het ordeningsprincipe van het bestaande, maar het
aandragen van een structuur voor de toekomst voor de ZBO's het belangrijkst.
De PvdA-fractie is het daarmee eens.
Het wetsvoorstel bevat dus regels die voor het overgrote deel van de
bestaande ZBO's, maar ook voor toekomstige ZBO's zullen moeten gaan gelden.
De regering heeft uit overwegingen van bestuurlijke flexibiliteit geen
criteria in de wet opgenomen. Nu de Kaderwet echter toch het uitgangspunt
zal moeten gaan vormen voor ZBO's in het algemeen en tevens de referentie
zal zijn van de wijze waarop het parlement met ZBO's en hun relatie tot de
minister en de kamer zal willen omgaan, kan volgens de PvdA een bepaling
waarin deze criteria worden omschreven in een kaderwet niet ontbreken.
Daartoe dient het amendement dat erin voorziet de criteria voor het
instellen van een ZBO aan het wetsvoorstel toe te voegen. Hiervoor is
aansluiting gezocht bij het overeenkomstige artikel in de Aanwijzingen voor
de regelgeving.
2. Contraseign minister van BZK
Het blijft mogelijk voor de wetgever om van de Kaderwet af te wijken;
daartoe kan in de instellingswetten worden besloten. Maar het uitgangspunt
moet steeds zijn dat de Kaderwet van toepassing is voor zover mogelijk. De
bepalingen van de Kaderwet zijn derhalve niet alleen feitelijk op het
merendeel van de bestaande ZBO's van toepassing, maar behoren tevens de norm
te zetten voor toekomstige ZBO's. Het is dus uitdrukkelijk niet onze
bedoeling dat er van de mogelijkheid om van de Kaderwet af te wijken
veelvuldig gebruik zal worden gemaakt. Dat impliceert ook dat, wanneer
desondanks toch in een instellingswet een andere regeling wordt getroffen,
hiervoor een uitvoerige motivatie zal moeten worden gegeven.
In het kader van ordening en harmonisatie van de uiteenlopende wet- en
regelgeving voor ZBO's is bovendien van belang dat er een goede coördinatie
is bij de toepassing van deze Kaderwet. Een deel van de onderlinge
bestuurlijke en financiële verschillen bij ZBO's komt voort uit het feit dat
de verschillende departementen hun eigen ZBO's op hebben gericht en daar
allemaal op verschillende wijze mee zijn omgaan. De Kaderwet is bedoeld om
daarin een duidelijkere lijn aan te brengen, maar het is in onze ogen
noodzakelijk dat een coördinerend minister in het Kabinet erop toeziet dat
en in welke mate de Kaderwet daadwerkelijk wordt toegepast en
verantwoordelijkheid draagt voor de werking van de Kaderwet in het algemeen.
Daarom steunen wij het amendement van D66 waarin wordt voorzien in een
medeondertekeningrecht voor de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties ten aanzien van instellingswetten van ZBO's of
wijzigingen daarvan.
3. Voorhangprocedure
Het uiteindelijke primaat tot het instellen van ZBOs ligt niet bij de
minister maar bij de Staten-Generaal. Hierin voorziet de Kaderwet door te
eisen dat alle ZBO's bij of krachtens de wet worden ingesteld. Het is nu
zaak dat ook die ZBO's, die krachtens de wet bij Algemene Maatregel van
Bestuur of ministeriele regeling worden ingesteld, niet aan de aandacht van
de Kamer ontsnappen. Daartoe dient het volgende amendement, dat ertoe strekt
een voorhangprocedure te laten gelden voor dergelijke besluiten.
4. Beleidsregelbevoegdheid voor de minister
De ZBO's zijn niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een minister, kunnen
zelfstandig de eigen specifieke individuele besluiten nemen binnen het door
de minister vastgesteld beleid. Dat betekent per definitie dat een minister
beperkte bevoegdheden heeft om in te grijpen en dat een balans gezocht moet
worden tussen zelfstandigheid en ministeriële verantwoordelijkheid. Want,
nogmaals, geen verantwoordelijkheid zonder bevoegdheid. Onduidelijkheid over
de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid heeft immers in het
verleden tot problemen geleid.
Voor de Partij van de Arbeid gaat het er bij een Kaderwet ZBOs bij uitstek
om die ministeriële verantwoordelijkheid helder te regelen, zonder dat de
ZBO zijn "Z" verliest. Wanneer de bevoegdheden van de minister te
verstrekkend zijn, is er immers wel degelijk sprake van hiërarchische
ondergeschiktheid.
Het gaat om de grens van de "Z". Het feit dat een ZBO niet hiërarchisch
ondergeschikt is aan een minister, betekent in elk geval dat het in de
uitwerking van specifieke beslissingen zelf invulling zal moeten kunnen
geven aan het door de minister gegeven beleidskader. De minister moet
daarvoor natuurlijk wel over bevoegdheden beschikken als het ZBO daarbij
naar zijn mening te ver gaat. De Kaderwet reikt een minister in het algemeen
het juiste instrumentarium aan. Een bevoegdheid ontbreekt naar onze
opvatting echter nog. Naast de vernietigingsbevoegdheid bij ernstige
verwaarlozing is een algemene beleidsregelbevoegdheid noodzakelijk die naar
de mening van de PvdA-fractie wel in de Kaderwet thuishoort, zoals ook de
regering in zijn eerste wetsontwerp had opgenomen. Wij zullen een daartoe
strekkend amendement van D66 dan ook steunen.
5. Financiële verantwoording
Ik had het al eerder de veranderingen die de laatste jaren hebben
plaatsgevonden als het gaat om toezicht en verantwoording op het financieel
beleid van de regering in het VBTB-traject. We willen weten wat we willen
bereiken, hoe we dat gaan doen en wat het gaat kosten. En ook daar is een
spanning met de"Z" van de ZBO. Want behalve ten aanzien van de ZBO's, die
behoren bij de staat en in de rijksbegrotingscyclus zijn opgenomen, heeft
het parlement geen zeggenschap over begroting of jaarverslag van een ZBO.
Maar wel over de verantwoording van de minister van zijn beleid.
De vaste momenten waarop de minister aanspreekbaar is op zijn beleid, zijn
de begrotingsbehandeling en de verantwoording op de derde woensdag in mei.
De huidige systematiek van begroting en verantwoording maakt echter het
inzicht en toezicht op de inning, het beheer, de besteding en de prestaties
van ZBO's echter niet eenvoudiger. Door de indeling naar beleidsthema's zijn
een aantal ZBO's als het ware verbrokkeld terug te vinden in begroting en
jaarverslag. Bovendien komen niet alle ZBO's ten laste van de
rijksbegroting, maar innen zij via door de minister goedgekeurde tarieven en
premies hun inkomsten.
De Kaderwet regelt de relatie tussen minister en het ZBO. In die relatie is
de goedkeuring van begroting en jaarverslag van het ZBO door de minister
voldoende. Voor de relatie tussen Kamer en minister is het echter
noodzakelijk dat ook de Kamer op de hoogte is van dat oordeel van de
minister over de financiële situatie van alle ZBO's. Zonder de
zelfstandigheid van de ZBO's aan te tasten, want daarin kan de Kamer niet
treden, kan het beleid van de minister ten aanzien van ZBO's wel onderwerp
van discussie zijn. Bij uitstek bij ZBO's is helderheid hierover
noodzakelijk. Wanneer de Kamer niet precies weet hoeveel geld er omgaat in
ZBO's en wat er met dat geld wordt gepresteerd, kan de Kamer onmogelijk zijn
controletaak naar behoren vervullen. De minister heeft aangegeven in het
nader verslag dat de regering zich beraadt over de wijze waarop kan worden
voorzien in de informatievoorziening ten aanzien van derden bij het
realiseren van beleidsdoelstellingen. Gelukkig zijn er al aanmerkelijke
verbeteringen in het financieel beheer tot stand gebracht.
Liquiditeitsbeheer van de ZBO's loopt nu via het ministerie van Financiën,
bij de behandeling van de SUWI-wetgeving is begroting en verantwoording al
onder het VBTB-regime gebracht. Zoals ook nu voor de Zorgnota gebeurt.
Waardoor 54 miljard euro publieke middelen nu al publiek verantwoord worden
binnen het VBTB-traject. En dat verheugt ons. Kan de minister of ook al
andere stappen genomen zijn dan wel plannen gemaakt?
Voor de fractie van de PvdA is van belang dat binnen de Kaderwet een
herkenbare plaats van alle ZBO's in de cyclus van begroting en
verantwoording van de minister in het VBTB-traject wordt ingeruimd. Want
zelfs als gaat het over een klein deel van de ZBO's, de post overig is
altijd nog 1.3 miljard euro - en dat is veel geld. Daarom dienen wij een
amendement in dat voorziet in een nieuw hoofdstuk 5 dat de
informatieverstrekking aan de Staten-Generaal regelt waardoor het globale
financieel inzicht zowel per ZBO als over het totaal van ZBO's wordt
vergroot. De Staten-Generaal krijgen pas echt inzicht in de financiële
situatie van ZBO's als deze ook een afzonderlijk deel uitmaakt van de
departementale begrotingen en verantwoordingen. Door in een afzonderlijke
overzicht bij begroting en jaarverslag in te gaan op de financiële
betrekkingen met ZBO's wordt de toezichthoudende functie van de Kamer
versterkt en krijgt deze een ondubbelzinnig inzicht over het geld dat met
ZBO's is gemoeid en de wijze waarop deze worden geïnd en besteed. Het gaat
hier nogmaals niet om inmenging in het functioneren van de ZBO's, wat de
balans zou doorbreken, maar om de verantwoording van de minister voor zijn
beleid ten aanzien van ZBO's.
6. Vervroegen datum jaarverslag ZBO
Hiermee hangt mijn laatste voorstel samen tot het vervroegen van de datum,
waarop een ZBO zijn jaarverslag aan de minister moet inleveren, van 1 juli
naar 15 maart. De minister kan zo de verkregen gegevens tijdig verwerken in
zijn departementale jaarverslag dat op de derde woensdag in mei aan de Kamer
wordt aangeboden. Aangezien de ZBO's hun interne bedrijfsvoering hierop
zullen moeten aanpassen, zal voor deze bepaling een overgangsbepaling van
drie jaar gelden.
Afsluiting
* De geschiedenis laat zien dat het een moeizame strijd is geweest om
te komen tot een overkoepelden wet voor de zeer diverse ZBO's die in de
loopt van de tijd om uiteenlopende redenen zijn ingesteld.
* De PvdA-fractie is tevreden dat deze Kaderwet toch tot stand is
gekomen
* De PvdA-fractiie kan zich op hoofdlijnen vinden in de voorliggende
Kaderwet maar acht een aantal verbeteringen, zoals genoemd, wenselijk.
* Dit alles vanuit het uitgangspunt dat publieke middelen ook publiek
verantwoord moeten worden.