Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
De Voorzitter van de Tweede Kamer Postbus 90801 der Staten-Generaal 2509 LV Den Haag Anna van Hannoverstraat 4 Binnenhof 1a Telefoon (070) 333 44 44 2513 AA DEN HAAG Telefax (070) 333 40 10
Uw brief Ons kenmerk B&GA/AB/2002/6002
Onderwerp Datum
Onderzoeksrapport "Sancties in de Bijstand 28 februari 2002
2001"
Inleiding
In aanvulling op de Integrale handhavingsrapportage 2000, welke op 23 november 2001,
door Staatssecretaris Hoogervorst en mij, aan u is aangeboden (SV/UB/01/79748), doe ik u
hierbij het rapport "Sancties in de bijstand 2001" toekomen.
Het onderzoek `Sancties in de bijstand 2001' is een vervolg op het in 2000 gehouden onderzoek naar de wijze waarop gemeenten de Wet boeten, maatregelen, terug- en invordering sociale zekerheid (Wet boeten) uitvoeren.
Uitvoering Wet boeten en ontwikkeling bijstandsdichtheid In het onderzoek is een positieve relatie aangetroffen tussen de ontwikkeling van de bijstandsdichtheid en de ontwikkeling van het aantal opgelegde boeten en maatregelen. Gemeenten waar in 2000 het aantal relatief opgelegde boeten en maatregelen is toegenomen kennen een grotere afname van het aantal bijstandsgerechtigden (afgezet tegen het aantal inwoners) dan gemeenten waar het aantal boeten en maatregelen is gedaald.
Factoren die verschillen in uitvoering Wet boeten door gemeenten verklaren Uit het onderzoek blijkt dat de bijstandsdichtheid, de opbouw van het bestand van bijstandsgerechtigden (met name het aandeel fase 4 cliënten), de aanwezigheid van voorlichting, de mate waarin een gemeente het sanctiebeleid heeft geformaliseerd middels procedures, registratie en deskundigheidsbevordering, de interne sturing van het sanctiebeleid door de gemeente en de alertheid op boete- en maatregelwaardig gedrag, factoren zijn die verschillen in de resultaten van de gemeentelijke uitvoering van de Wet boeten verklaren.
Oordeel uitvoering Wet boeten in 2000 en maatregelen om geconstateerde
knelpunten aan te pakken
Behalve dat in het onderzoek gezocht is naar verklaringen van verschillen tussen gemeenten en
naar relaties van toepassing van de Wet boeten met uitstroom, is ook de uitvoering van Wet
boeten opnieuw aan een analyse onderworpen. Daaruit bleek dat het aantal opgelegde boeten
per 100 bijstandsgerechtigden in vergelijking met 1999, licht is gestegen. Het aantal
maatregelen is daarentegen licht gedaald.
De gemeenten, die te kort schieten zijn of worden daarop aangesproken. Ik verwijs naar mijn
brief van 6 december j.l. ter zake van onderzoeken bij sociale diensten. Daarnaast zal het
onderzoeksrapport worden toegezonden aan alle gemeenten, zodat ze kennis kunnen nemen
van de conclusies, waarbij nogmaals de noodzaak zal worden onderstreept van een adequaat
sanctiebeleid. In het kader van het toezicht zal dit beleid nadrukkelijk worden getoetst.
Een vergelijking van de resultaten van verschillende gemeenten is in bijlage 3, 4 en 5 van het
rapport terug te vinden.
Het rapport geeft aanleiding tot de veronderstelling dat verschillen tussen gemeenten ook
worden veroorzaakt door verschillen in uitvoeringscultuur. Om de invloed van
cultuurverschillen bij fraudebestrijding te beperken, wordt een aan de lokale
uitvoeringspraktijk aangepaste handleiding ontwikkeld. Deze handleiding zal de uitvoering in
staat stellen vaker en uniformer actie te ondernemen op fraudesignalen. Het beoogde effect is
Sancties in de bijstand 2000
dat de sociale diensten de Wet boeten sluitender en uniformer gaan uitvoeren. De ontwikkeling
van de handleiding zal medio 2002 gereed zijn.
Evenals bij het onderzoek van vorig jaar, waren ook nu niet alle gemeenten in staat
resultaatgegevens te leveren over de uitvoering van de Wet boeten. Dit maakt het moeilijker
om tot een gedegen oordeel over de uitvoering van de wet te komen. Mede om dit probleem
te ondervangen, is gelijktijdig met de SUWI-wetgeving de gewijzigde fraudestatistiek Abw,
Ioaw, Ioaz en Wik in werking getreden. Hiermee is de Regeling frauderegistratie Abw,
IOAW, en IOAZ niet alleen uitgebreid met de Wik, maar ook met gegevens als alle door de
afdeling bijzonder onderzoek en/of sociale recherche verrichtte fraudeonderzoeken waarbij
geen fraude is geconstateerd. Gemeenten zijn wettelijk verplicht de gegevens genoemd in de
fraudestatistiek te verzamelen en mij ter beschikking te stellen.
Bovendien werkt SZW samen met de VNG en het CBS aan een implementatietraject waarin
de automatiseringsknelpunten op het gebied van fraude worden aangepakt.
Ik heb het voornemen gemeenten vanaf 2003 verplicht te stellen de aantallen boeten en
maatregelen en de daarbij behorende bedragen, op te nemen in hun verslag over de uitvoering
Abw, Ioaw, Ioaz en Wik. In 2002 wordt gemeenten al de mogelijkheid geboden deze
gegevens facultatief in het verslag op te nemen. Over dit voornemen heb ik de vaste
kamercommissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid middels mijn brief van 6 oktober
2000 (TZ/TG/2000/62323) ingelicht.
Sancties in de bijstand 2000
Tot slot wijs ik er op dat ik recent met de zogenoemde G26 afspraken heb gemaakt over,
onder andere, het geven van een extra impuls aan activering en uitstroom en het realiseren van
een hoogwaardig handhavingsbeleid. Bij brief van 10 december j.l. heb ik u daarover
geïnformeerd.
De Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
(W.A. Vermeend)
Sancties in de bijstand 2000
Sancties in de bijstand 2001
Een vervolgonderzoek naar de
gemeentelijke uitvoering van
de Wet boeten in 2000
januari 2002
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Directie Toezicht
Afdeling Toezicht Gemeenten/
Afdeling Rijksconsulentschappen
Sancties in de bijstand 6
Sancties in de bijstand 7
Inhoud
Samenvatting 5
1 Inleiding 9
1.1 Doel en vraagstelling van het onderzoek 9
1.2 Wet- en regelgeving 10
1.3 Dataverzameling 13
1.4 Steekproef 13
1.5 Opbouw van het rapport 14
2 Resultaten van de uitvoering van de Wet boeten 17
2.1 Beschikbaarheid van kwantitatieve gegevens 17
2.2 Aantal opgelegde boeten en maatregelen 18
2.3 Aard van de opgelegde maatregelen 22
2.4 Recidive 25
2.5 Schriftelijke waarschuwingen 27
2.6 Conclusie 30
3 Aspecten van de uitvoering van de Wet boeten 31
3.1 De voorlichting aan bijstandscliënten over de Wet boeten 31
3.2 Informatie-uitwisseling met derden 34
3.3 Deskundigheidsbevordering van uitvoerende medewerkers 35
3.4 De registratie van boeten en maatregelen 35
3.5 Rapportage van resultaten van de uitvoering aan management en bestuur 37
3.6 De aanwezigheid van een analyse van het aantal opgelegde boeten en
maatregelen 38
3.7 Interne controle op de kwaliteit van de uitvoering 38
3.8 De relatie met trajectovereenkomsten 41
3.9 De inhoud van de werkinstructies 42
3.10 Berekening van de wettelijke rente 44
3.11 Relatie tussen verschillende aspecten van de uitvoering van de Wet boeten en
de resultaten van de wet 45
4 De relatie tussen de uitvoering van de Wet boeten en gerealiseerde uitstroom 49
Bijlage 1 Samenstelling van de steekproef 53
Bijlage 2 Stand van zaken uitvoering Abw in de onderzochte gemeenten 55
Bijlage 3.1 Opgelegde boeten per 100 Abw-ers per gemeente 60
Bijlage 3.2 Opgelegde maatregelen per 100 Abw-ers per gemeente 61
Bijlage 4 Kwaliteitsindex uitvoering Wet boeten 62
Bijlage 5 Rangorde gemeenten op aspecten uitvoering Wet boeten 63
Bijlage 6 Resultaten van de ambtelijke en bestuurlijke terugkoppeling 2000 65
Bijlage 7 Vragenlijst 75
Sancties in de bijstand 8
Sancties in de bijstand 9
Samenvatting
Inleiding
Als vervolg op het onderzoek "Sancties in de bijstand", dat in 2000 heeft
plaatsgevonden, heeft de Directie Toezicht in de eerste maanden van 2001 een
herhalingsonderzoek naar de uitvoering van de Wet boeten en maatregelen uitgevoerd.
Gedeeltelijk zijn vragen uit het onderzoek uit 2000 opnieuw aan de gemeenten
voorgelegd, om te zien of er veranderingen zijn opgetreden in de uitvoering van de Wet
boeten in 2000 ten opzichte van de situatie in 1998 en 1999. Daarnaast zijn enkele
meer specifieke vragen aan het onderzoek toegevoegd naar aanleiding van de
resultaten van het onderzoek van vorig jaar.
Resultaten van de gemeentelijke uitvoering van de Wet boeten
Lang niet alle gemeenten waren in staat resultaatgegevens over de uitvoering van de Wet boeten aan te leveren. Informatie over de aantallen opgelegde boeten en maatregelen kunnen bijna alle gemeenten leveren, maar gegevens over bijvoorbeeld de aantallen recidives en schriftelijke waarschuwingen bij boete- en maatregelwaardig gedrag zijn in minder dan de helft van de gemeenten beschikbaar. Dit maakt het moeilijk een betrouwbaar beeld te krijgen van de resultaatgegevens van de uitvoering van de Wet boeten en dat heeft consequenties voor de mate waarin de toezichthouder inzicht kan krijgen in de uitvoering van de Wet boeten door de gemeenten. Bij grote gemeenten doet dit probleem zich overigens sterker voor dan bij kleinere gemeenten.
De stijgende lijn in het aantal opgelegde boeten en maatregelen per 100
bijstandscliënten, welke in het voorgaande onderzoek werd geconstateerd, heeft zich in
2000 voortgezet voor boeten. Het aantal maatregelen per 100 bijstandscliënten is
afgenomen. Binnen de gemeenteklassen zijn de verschillen tussen gemeenten
aanzienlijk, maar er is niettemin een duidelijke samenhang aangetroffen tussen de
grootte van de gemeente en het relatief aantal opgelegde boeten en maatregelen. Dit
relatieve aantal wordt gemiddeld hoger, naarmate de gemeente meer inwoners heeft.
De grootste tien gemeenten (G10) nemen echter een uitzonderingspositie in: in deze
gemeenten is het relatief aantal boeten gemiddeld lager dan in kleine, middelgrote en
grote gemeenten, terwijl het gemiddeld aantal maatregelen in de G10-gemeenten
weliswaar hoger ligt dan in de kleine en middelgrote gemeenten, maar wel lager dan in
de grote gemeenten1.
Bij ongeveer eenderde van de gemeenten is het percentage opgelegde boeten en
maatregelen stabiel: het percentage in 2000 wijkt niet meer dan 1 % af van het
percentage in 1999. In de overige gemeenten is het verschil groter, waarbij opvalt dat
vooral in gemeenten die in 1999 een relatief hoog aantal boeten en maatregelen
oplegden, een daling heeft plaatsgevonden, en in gemeenten die in 1999 een relatief
laag aantal boeten en maatregelen oplegden, een stijging.
Stand van zaken verschillende aspecten uitvoering Wet boeten
1 Kleine gemeenten worden gedefinieerd als gemeenten met minder dan 50.000 inwoners.
Middelgrote gemeenten zijn gemeenten met tussen de 50.000 en 100.000 inwoners. Grote
gemeenten tellen 100.000 tot 150.000 inwoners en de G10-gemeenten zijn de tien gemeenten die
150.000 of meer inwoners hebben.
Sancties in de bijstand 10
Er is in het onderzoek ook in kaart gebracht hoe het met een aantal aspecten van de
uitvoering van de Wet boeten is gesteld. Aan de voorwaarden voor een goede
voorlichting over de Wet boeten, de informatie-uitwisseling met externe organisaties
over eventueel maatregelwaardig gedrag van bijstandscliënten,
deskundigheidsbevordering (veelal formeel in de grote gemeenten en meer informeel in
kleinere gemeenten), interne controle op naleving van werkinstructies die te maken
hebben met de inlichtingenverplichting en de arbeidsverplichting en de frequentie van
rapportage aan management en bestuur (aan management meestal vaker dan jaarlijks
en aan bestuur meestal jaarlijks) hebben de meeste gemeenten voldaan.
Het beeld is minder positief voor de aanwezigheid van analyses van de ontwikkeling van
de aantallen opgelegde boeten en maatregelen door de gemeenten zelf. Weinig
gemeenten blijken een dergelijke analyse uit te voeren en dan nog met name de grotere
gemeenten.
Uit het onderzoek van vorig jaar bleek dat een ruime meerderheid van de gemeenten de
wettelijke verplichte berekening van de rente op opgelegde boeten bij te late betaling niet
aan de cliënt in rekening brengt. In 2000 is dat nauwelijks veranderd. Grootste knelpunt
lijkt dat met de meeste geautomatiseerde systemen die door gemeenten worden
gebruikt wettelijke rente niet eenvoudig kan worden berekend. Gemeenten die de rente
wel berekenen doen dat dan ook meestal handmatig. Overigens zeggen veel
gemeenten wel van plan te zijn op niet al te lange termijn deze rente te gaan berekenen.
De meeste van deze gemeenten willen een nieuw geautomatiseerd systeem
aanschaffen of het bestaande systeem aanpassen.
Bij trajectovereenkomsten gericht op sociale activering wordt, vooral in de kleinere
gemeenten, minder vaak getoetst dan bij uitstroomtrajecten of de cliënt de
overeengekomen verplichtingen is nagekomen. Een zelfde verschil is er bij het
opleggen van maatregelen. Daaruit kan geconcludeerd worden dat veel gemeenten
sociale activering als minder verplichtend voor de cliënt zien dan uitstroombevordering.
Een dergelijke zienswijze is niet in lijn met de wet- en regelgeving, waarin het
uitgangspunt is dat verplichtingen die overeen worden gekomen dienen te worden
getoetst en, als daar aanleiding toe is, moeten leiden tot het opleggen van een
(straf)maatregel.
Mogelijke verklaringen voor aangetroffen verschillen tussen gemeenten
Er is een poging gedaan een verklaring te vinden voor de verschillen in de aantallen opgelegde boeten en maatregelen, die tussen gemeenten worden aangetroffen. Een van de waarschijnlijk belangrijkste oorzaken voor deze verschillen, de cultuur binnen de gemeente (die zich uit in de spreekkamer van de sociale dienst, in het contact tussen de bijstandsambtenaar en de bijstandsgerechtigde), kon niet in het onderzoek meegenomen worden, maar een groot aantal andere factoren wel. Daarbij bleek bij een hoge bijstandsdichtheid en een ongunstige opbouw van het bestand van bijstandsgerechtigden (veel fase 4 cliënten) ook de mate waarin een gemeente het sanctiebeleid heeft geformaliseerd middels procedures, registratie en deskundigheidsbevordering, de interne sturing, de alertheid op boete- en maatregelwaardig gedrag en voorlichting, een rol te spelen.
Een opvallend resultaat daarbij was dat een op voorlichting gericht beleid, waarvan een preventieve werking wordt verwacht, doorgaans niet samengaat met relatief lagere aantallen opgelegde boeten en maatregelen. Integendeel, bij gemeenten die een op
Sancties in de bijstand 11
voorlichting gericht beleid voeren, zijn gemiddeld de percentages opgelegde boeten en
maatregelen hoger. Dit duidt er op dat een actief preventief beleid met veel aandacht
voor voorlichting samengaat met een actieve toepassing van de Wet boeten.
Relatie uitvoering Wet boeten en gerealiseerde uitstroom
Van een actieve toepassing van het maatregeleninstrument tegenover bijstandsgerechtigden die niet bereid zijn actief mee te werken aan het vinden van een baan mogen positieve effecten op de uitstroom naar werk worden verwacht. Dit verband is echter niet aangetroffen. De enige factoren die een rol blijken te spelen bij de uitstroom naar werk zijn het aantal inwoners (gemeenten met meer dan 100.000 inwoners kennen een lagere uitstroom), alertheid op boete- en maatregelwaardig gedrag (verrassend genoeg kennen gemeenten die als alert zijn te typeren een lagere uitstroom) en het percentage bijstandsgerechtigden dat een arbeidsplicht heeft (een hoger percentage arbeidsplichtigen hangt samen met een hogere uitstroom naar werk). Overigens dient hierbij te worden aangetekend dat veel gemeenten geen of slechts een onvolledige specificatie van de redenen van uitstroom konden leveren. Daarom dienen de bovenstaande resultaten met de nodige voorzichtigheid te worden geïnterpreteerd.
Hoewel er geen relatie is aangetroffen tussen de uitstroom naar werk en het aantal
opgelegde boeten en maatregelen, is er wel een relatie aangetroffen tussen de
ontwikkeling van het aantal boeten en maatregelen en de daling van de
bijstandsdichtheid: gemeenten waar het aantal opgelegde boeten en maatregelen per
100 bijstandsgerechtigden in 2000 is gestegen ten opzichte van 1999 kennen een
grotere daling van de bijstandsdichtheid in 2000 dan gemeenten waar dit aantal in 2000
is gedaald.
Sancties in de bijstand 12
Sancties in de bijstand 13
1 Inleiding
De Directie Toezicht heeft in het tweede kwartaal van 2000 een onderzoek gehouden
naar de gemeentelijke uitvoering van de Wet boeten, maatregelen, terug- en invordering
sociale zekerheid (Wet boeten). De belangrijkste conclusie uit het eerste onderzoek is
dat er in de praktijk nog geen sprake is van een sluitende en uniforme toepassing van
de Wet boeten. Er blijken tussen individuele, vergelijkbare gemeenten grote verschillen
te bestaan. Verklaringen voor deze grote verschillen zijn uit het eerste onderzoek
nauwelijks naar voren gekomen. Dit was onder meer reden voor een ambtelijke en
bestuurlijke terugkoppeling van de resultaten. Bij de aanbieding van het
onderzoeksrapport Sancties in de bijstand2 aan de Tweede Kamer heeft de Minister
een herhaling van het onderzoek toegezegd binnen een half jaar. Daarnaast heeft de
Minister ook uitdrukkelijk gevraagd om te onderzoeken of er een relatie bestaat tussen
de wijze waarop gemeenten de Wet boeten uitvoeren, de bestandssamenstelling en de
gerealiseerde uitstroom. Dit rapport beschrijft de resultaten van dit herhalings-
onderzoek en gaat in op de bovengenoemde vragen van de Minister.
1.1 Doel en vraagstelling van het onderzoek
Het doel van het onderzoek is het zo volledig mogelijk in kaart brengen van de huidige
wijze waarop gemeenten de Wet boeten uitvoeren. Daarbij is vooral van belang meer
achtergrondinformatie en verklaringen te verkrijgen voor de niet uniforme uitvoering van
de Wet boeten.
Voor het onderzoek wordt de volgende vraagstelling gehanteerd:
1. Wat zijn de (kwantitatieve) resultaten van de gemeentelijke uitvoering van de Wet
boeten over de jaren 1998, 1999 en 2000 ?
2. Door welke factoren laten verschillen in de resultaten van de gemeentelijke uitvoering
van de Wet boeten zich verklaren ?
3. Bestaat er een relatie tussen de wijze waarop gemeenten de Wet boeten uitvoeren
en de gerealiseerde uitstroom van bijstandsgerechtigden ?
Ad. 1
De volgende resultaatgegevens van de Wet boeten zullen in kaart worden gebracht:
1. aantal opgelegde boeten en maatregelen;
2. aantal opgelegde boeten in verband met nulfraude;
3. aantal opgelegde maatregelen naar de aard van de overtreding;
4. aantal recidives bij boeten en maatregelen;
5. aantal opgelegde schriftelijke waarschuwingen bij boeten en maatregelen.
Ook zal de aanwezigheid van resultaatgegevens in kaart worden gebracht.
Ad. 2
Om verklaringen te kunnen geven voor de verschillen in resultaten van de gemeentelijke
uitvoering van de Wet boeten worden de volgende gemeentelijke kenmerken en
uitvoeringsaspecten aan een nadere inventarisatie onderworpen:
1. de samenstelling van het bijstandscliëntenbestand (fase indeling,
arbeidsverplichting);
2 Sancties in de bijstand - Een onderzoek naar de gemeentelijke uitvoering van de Wet boeten, Afdeling
Toezicht Gemeenten / Afdeling Rijksconsulentschappen, Directie Toezicht, Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid, september 2000.
Sancties in de bijstand 14
2. de frequentie van heronderzoeken (als belangrijkste bron voor het verkrijgen van
signalen over boete- en maatregelwaardig gedrag);
3. de voorlichting aan bijstandscliënten over de Wet boeten;
4. de informatie-uitwisseling met derden;
5. de inhoud van de werkinstructies;
6. interne controle op naleving van de werkinstructies;
7. de rapportage van resultaten van de uitvoering aan management en bestuur;
8. de deskundigheidsbevordering van uitvoerende medewerkers.
Een mogelijk belangrijke verklaring voor de verschillen, namelijk de cultuur, alertheid en
deskundigheid van uitvoerende medewerkers, blijft in dit onderzoek grotendeels buiten
beschouwing. Het betrekken van deze factor bij de analyse zou leiden tot een veel
uitgebreider en meer diepgaand onderzoek dan waarvoor nu is gekozen. Dit aspect is
te complex om met betrekkelijk weinig eenvoudige vragen in kaart te brengen. Omdat
verwacht wordt dat de cultuur in gemeenten ook in andere uitvoeringsaspecten van de
Algemene bijstandswet een rol speelt, zou het eerder aanbeveling verdienen om een
apart onderzoek naar de rol van deze uitvoeringscultuur op te zetten.
Ad. 3
Er zal in kaart worden gebracht of er een relatie is tussen de aantallen opgelegde
boeten en maatregelen en de gerealiseerde uitstroom naar werk. Daarbij zal rekening
worden gehouden met andere factoren die bij de uitstroom naar werk een rol kunnen
spelen, zoals heronderzoeken en opgelegde arbeidsverplichtingen.
Ten aanzien van de herhaling van het onderzoek gelden voorts de volgende
uitgangspunten:
1. een groter aantal gemeenten in de steekproef;
2. het actualiseren van de kwantitatieve gegevens (dus gegevens vragen tot en met het
jaar 2000);
3. aansluiting bij inzichten uit het eerste actuele onderzoek naar de gemeentelijke
uitvoering van de Wet boeten, bij de resultaten van de ambtelijke en bestuurlijke
terugkoppeling, en bij de wetsevaluatie;
4. geen herhaling van vragen, een toespitsing op vragen die het meest relevant zijn
gebleken (wat betekent dat een groot aantal vragen is komen te vervallen).
1.2 Wet- en regelgeving
Dit onderzoek heeft betrekking op de uitvoering van de Wet boeten, maatregelen en
terug- en invordering sociale zekerheid en de daarop gebaseerde nadere regelgeving
(boetebesluiten, maatregelbesluiten etc.). De wet is sinds 1 augustus 1996 van kracht
op het gebied van de volks- en werknemersverzekeringen en sinds 1 juli 1997 op het
gebied van de Abw, Ioaw en Ioaz.
Wettelijke regels
Met de Wet boeten is een aanscherping en uniformering beoogd van het
handhavingsbeleid aan de uitkeringskant van de sociale zekerheid. Sindsdien is in alle
uitkeringswetten hetzelfde algemeen beleidskader opgenomen met betrekking tot op te
leggen boeten en maatregelen en met betrekking tot terugvordering en (zo nodig)
invordering van onverschuldigd betaalde uitkering. Dit beleidskader heeft nadien één
wijziging ondergaan die op 31 december 1998 in werking is getreden (invoering van de
waarschuwingsmogelijkheid voor een beperkt aantal overtredingen en onder
voorwaarden). Sindsdien staat in alle uitkeringswetten het volgende beleidskader:
Sancties in de bijstand 15
* indien de uitkeringsgerechtigde onjuiste of onvolledige inlichtingen verstrekt aan het
uitvoeringsorgaan, is het uitvoeringsorgaan verplicht een boete op te leggen (maar
ten hoogste 5000,-), ook als de belanghebbende geen uitkering meer ontvangt;
* indien de uitkeringsgerechtigde niet tijdig voldoet aan de inlichtingenplicht of indien hij
een andere verplichting niet of niet behoorlijk nakomt, is het uitvoeringsorgaan
verplicht een maatregel op te leggen, zijnde een gedeeltelijke of gehele, tijdelijke of
blijvende weigering van de uitkering (behalve dat "blijvend" niet is toegestaan in het
kader van de Abw);
* de hoogte van de boete c.q. de zwaarte van de maatregel moet afgestemd worden
op de ernst van de overtreding, de mate waarin de overtreding aan de betrokken
verweten kan worden en de omstandigheden van de betrokkene (het
laatstgenoemde criterium geldt niet in verband met op te leggen maatregelen in het
kader van de sociale verzekeringen);
* Alleen in de volgende drie situaties zijn de uitvoeringsorganen verplicht c.q bevoegd
om af te zien van een boete c.q. maatregel.
- indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, moet in ieder geval afgezien
worden van een boete c.q. maatregel.
- indien de overtreding niet heeft geleid tot een benadelingsbedrag en in de
voorgaande twee jaar is niet reeds een schriftelijke waarschuwing gegeven, mag bij
bepaalde overtredingen volstaan worden met een schriftelijke waarschuwing in
plaats van een boete c.q. maatregel.
- indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn, mag in ieder geval van een boete
c.q. maatregel worden afgezien.
* indien ten onrechte uitkering is verstrekt, is het uitvoeringsorgaan verplicht (ongeacht
de oorzaak) het onverschuldigd betaalde bedrag terug te vorderen en zo nodig in te
vorderen.
Nadere regelgeving met betrekking tot boeten
Het stellen van nadere regels met betrekking tot de hoogte van op te leggen boeten was
aanvankelijk in verband met de Abw, Ioaw en Ioaz opgedragen aan de Minister, in
verband met de werknemersverzekeringen aan het Lisv en in verband met de
volksverzekeringen aan de SVb. Als gevolg van een wetswijziging is het stellen van
(alle) nadere regels in verband met boeten sinds 1 januari 2000 opgedragen aan de
Minister, die met ingang van dezelfde datum de verschillende "oude" boetebesluiten
heeft vervangen door één besluit (amvb), te weten het Boetebesluit sociale
zekerheidswetten.
Ingevolge dit besluit gelden voor alle uitkeringswetten, derhalve ook de Abw, Ioaw en
Ioaz, samengevat de volgende uniforme nadere regels met betrekking tot de hoogte van
op te leggen boeten (waarbij de hier boven genoemde wettelijke regels uiteraard in acht
genomen moeten blijven worden):
* de hoogte van de boete is gesteld op in principe 10 % van het benadelingsbedrag
(het bedrag dat als gevolg van de overtreding onverschuldigd als uitkering is
verstrekt);
* de boete wordt naar boven afgerond op een veelvoud van 25,-;
* indien er geen benadelingsbedrag is ontstaan en niet volstaan wordt (of mag
worden) met een schriftelijke waarschuwing, wordt de boete gesteld op 100,-.
Ingevolge het vervolgingsbeleid van het Openbaar Ministerie inzake fraude met uitkeringen, moet het uitvoeringsorgaan bij het Openbaar Ministerie aangifte doen indien een overtreding geleid heeft tot een benadelingsbedrag van 12.000,- of meer (deze zgn. "aangiftegrens" geldt sinds 1 april 2000, voordien was hij 6000,-). In dat soort
Sancties in de bijstand 16
gevallen mag het uitvoeringsorgaan de zaak derhalve niet afdoen met een bestuurlijke sanctie, maar wordt de zaak strafrechtelijk afgehandeld.
Nadere regelgeving met betrekking tot maatregelen
Met betrekking tot de zwaarte van op te leggen maatregelen gelden (nu nog) de nadere
regels die ingevolge de wettelijke opdracht daartoe, gesteld zijn door de Minister voor
wat betreft de Abw, Ioaw en Ioaz, het Lisv voor wat betreft de werknemersverzekeringen
en de SVb voor wat betreft de volksverzekeringen (in de loop van 2002 zullen deze -
verschillende - maatregelbesluiten vervangen worden door nieuwe - uniforme -
regelgeving door de Minister).
Voor de Abw, Ioaw en Ioaz gaat het om de in onderstaand schema staande nadere
regels (uiteraard met in achtneming van de hierboven genoemde wettelijk regels).
Eerste categorie: uitkeringsweigering 5 % gedurende een maand
1. het zich niet als werkzoekende doen inschrijven bij de Arbeidsvoorzienings-
organisatie, dan wel de inschrijving niet of niet op tijd doen verlengen;
2. het niet ondertekenen of het niet aan burgemeester en wethouders verstrekken van
een exemplaar van de bijlage bij het besluit tot toekenning of voortzetting van de
bijstand, bedoeld in artikel 70, vierde lid, van de Abw;
3. het niet binnen de door burgemeester en wethouders daartoe gestelde termijn
verstrekken van informatie die van belang is voor de verlening van bijstand of de
voortzetting daarvan.
Tweede categorie: uitkeringsweigering 10 % gedurende een maand
1. het niet naar vermogen trachten arbeid in dienstbetrekking te verkrijgen;
2. het niet dan wel niet tijdig voldoen aan een oproep om, in verband met de
inschakeling in de arbeid, op een aangegeven plaats en tijd te verschijnen;
3. het niet dan wel in onvoldoende mate meewerken aan een onderzoek naar de
mogelijkheden tot inschakeling van de arbeid, dan wel aan een onderzoek naar de
geschiktheid voor scholing of opleiding.
Derde categorie: uitkeringsweigering 20 % gedurende een maand
1. gedragingen die de inschakeling in de arbeid belemmeren;
2. het niet dan wel in onvoldoende mate meewerken aan een voor de inschakeling in
de arbeid noodzakelijke geachte scholing of opleiding, dan wel aan andere
aangewezen activiteiten die de zelfstandige bestaansvoorziening bevorderen.
Vierde categorie: uitkeringsweigering 100 % gedurende een maand
1. het niet aanvaarden van passende arbeid;
2. het door eigen toedoen niet behouden van arbeid in dienstbetrekking.
In geval van recidive is het de bedoeling dat de duur van de maatregel in principe wordt
Deze nadere regels zijn neergelegd in het Maatregelenbesluit Abw, Ioaw en Ioaz. De op
verdubbeld (onder recidive wordt in dit verband verstaan: indien binnen twaalf maanden
grond van deze wetten op de uitkeringsgerechtigden rustende verplichtingen zijn in het
na een verwijtbare overtreding opnieuw een verplichting wordt overtreden uit dezelfde
besluit in vier categorieën ingedeeld, naar gelang het belang dat wordt gehecht aan de
of een hogere categorie).
nakoming ervan. Daarbij loopt het belang op vanaf de eerste categorie (behalve
uiteraard de verplichting om volledige en juiste inlichtingen te verstrekken, want op
overtreding daarvan staat een boete). In geval van overtreding van een verplichting moet
in principe de maatregel opgelegd worden die aan de categorie is gekoppeld waarin de
verplichting is ingedeeld.
Sancties in de bijstand 17
1.3 Dataverzameling
Het veldwerk voor het onderzoek is uitgevoerd in het eerste en tweede kwartaal van
2001. De onderzoeksgegevens zijn verzameld via een schriftelijke vragenlijst voor
gemeenten, die door de consulent van het Ministerie van Sociale Zaken in overleg met
de gemeente is ingevuld (zie bijlage 6). De verkregen gegevens zijn vervolgens
teruggelegd bij de desbetreffende gemeente voor een check op feitelijke juistheid.
1.4 Steekproef
Het onderzoek heeft plaatsgevonden bij een naar gemeentegrootte gestratificeerde
steekproef. In Tabel 1.1 is een overzicht opgenomen van de steekproeffracties naar
gemeentegrootte. Alle gemeenten met meer dan 50.000 inwoners zijn in de steekproef
opgenomen. Van de kleinere gemeenten tot 50.000 inwoners is 8 procent in het
onderzoek betrokken.
Tabel 1.1 Het aantal gemeenten in Nederland per 1-1-2001, alsmede het aantal
gemeenten in de steekproef, naar gemeentegrootte
Totaal waarvan in steekproef
absoluut percentueel
tot 50.000 inwoners 443 35 8
meer dan 50.000 inwoners 61 61 100
Totaal 504 96 19
Ten opzichte van het eerste onderzoek is de steekproefopzet gewijzigd. In het eerste
onderzoek is de helft van de gemeenten met 50.000 tot 100.000 inwoners in de
steekproef opgenomen. In de herhaling van het onderzoek zijn alle gemeenten met
50.000 tot 100.000 inwoners in de steekproef opgenomen. Voor de gemeenten met
minder dan 50.000 inwoners en de gemeenten met meer dan 100.000 inwoners zijn de
steekproeffracties ongewijzigd.
In de rapportage wordt, om de leesbaarheid te vergroten, meestal gesproken over
kleine, middelgrote, grote en G10-gemeenten. Dit betreft respectievelijk gemeenten met
inwoneraantallen onder de 50.000, tussen de 50.000 en 100.000, tussen de 100.000 en
150.000 en van meer dan 150.000.
De belangrijkste reden voor de sterke vertegenwoordiging van grotere gemeenten is dat
in de grotere gemeenten met meer dan 50.000 inwoners circa driekwart van alle
bijstandscliënten woonachtig is. Door de integrale opname van de grotere gemeenten in
de steekproef wordt bereikt dat het onderzoek betrekking heeft op het grootste deel van
het landelijk aantal bijstandsgerechtigden.
Vaak zal er in tabellen een uitsplitsing worden gegeven naar gemeentegrootte, omdat uit
voorgaand onderzoek, en ook uit dit onderzoek, blijkt dat dit een belangrijke factor is bij
het verklaren van verschillen tussen gemeenten.
De in deze rapportage gepresenteerde cijfers zijn representatief voor alle Nederlandse
gemeenten. Totaalcijfers zijn gecorrigeerd voor de specifieke samenstelling van de
steekproef. Bij analyse van het gemeentelijke beleid en gemeentelijke
resultaatgegevens is een weging op gemeentegrootte toegepast, omdat de kleine
gemeenten in dit onderzoek zijn ondervertegenwoordigd. Op deze wijze zijn de
resultaten generaliseerbaar naar de totale populatie van Nederlandse gemeenten. Voor
de analyses in paragraaf 3.11 (waar verklaringen voor verschillen in de uitvoering van de
Sancties in de bijstand 18
Wet boeten tussen gemeenten worden gegeven) en in hoofdstuk 4 (waar
samenhangen tussen uitstroom en de uitvoering van de Wet boeten in kaart worden
gebracht) is er echter voor gekozen niet op gemeentegrootte te wegen, maar op het
aantal bijstandsgerechtigden binnen de gemeente. Dit vanuit de overweging dat,
wanneer er verschillen blijken te bestaan tussen gemeenten, het zwaartepunt zou
moeten komen te liggen bij die gemeenten waar de meeste bijstandsgerechtigden zich
bevinden. Dit betekent dat bij deze analyses de grote gemeenten (met name de
gemeenten met 100.000 of meer inwoners) een relatief zwaar gewicht hebben
gekregen, en de kleinere gemeenten een lichter gewicht.
Tabel 1.2 Het aantal gemeenten in Nederland per 1-1-2001, alsmede het aantal gemeenten in de steekproef, naar Rijksconsulentschap Totaal waarvan in steekproef absoluut percentueel Noord 68 11 16 Oost 107 20 19 Noord-West 101 22 22 Zuid-West 112 21 19 Zuid 116 22 19 Totaal 504 96 19
Tabel 1.2 geeft de gevolgen van de gekozen steekproefmethodiek voor de regionale verdeling van de gemeenten weer. Het Rijksconsulentschap Noord-West is door het aantal grotere gemeenten in deze regio enigszins oververtegenwoordigd.
Een overzicht van de 96 gemeenten in het onderzoek is opgenomen in bijlage 1.
1.5 Opbouw van het rapport
Zoals in de inleiding al is aangegeven, staat de beantwoording van drie vragen centraal
in dit onderzoek naar de Wet boeten. Deze drie vragen worden achtereenvolgens
behandeld in een drietal hoofdstukken.
In hoofdstuk 2 wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste resultaatgegevens van
de gemeentelijke uitvoering van de Wet boeten. Er zal met name aandacht zijn voor de
aantallen opgelegde boeten en maatregelen. Daarnaast wordt ook aandacht besteed
aan de aanwezigheid van informatie over verschillende aspecten van de uitvoering van
de wet, omdat uit het onderzoek over 1999 bleek dat deze informatie bij veel gemeenten
niet aanwezig was.
In hoofdstuk 3 wordt nader ingegaan op factoren die verschillen in de resultaten van de
gemeentelijke uitvoering van de Wet boeten kunnen verklaren, bijvoorbeeld aspecten die
te maken hebben met voorlichting aan cliënten, de verankering van de uitvoering van de
wet in de organisatie, rapportage aan management en bestuur, controle op kwaliteit van
de uitvoering, mogelijke relaties met trajectovereenkomsten, het al dan niet berekenen
van de wettelijke rente en de inhoud van werkinstructies.
In hoofdstuk 4 wordt tenslotte geanalyseerd of er een relatie is tussen de wijze waarop
gemeenten de Wet boeten uitvoeren en de gerealiseerde uitstroom van
bijstandsgerechtigden. Er wordt onder andere bezien of er een verband is tussen het
relatieve aantal opgelegde boeten en maatregelen en de hoogte van de uitstroom naar
werk.
Sancties in de bijstand 19
Sancties in de bijstand 20
2 Resultaten van de Uitvoering van de Wet boeten
In dit hoofdstuk wordt stilgestaan bij de kwantitatieve resultaten van de gemeentelijke
uitvoering van de Wet boeten. In de eerste paragraaf wordt aandacht besteed aan de
mate waarin resultaatgegevens over de uitvoering van de Wet boeten beschikbaar zijn.
In de tweede paragraaf wordt een overzicht gegeven van de ontwikkeling van het aantal
opgelegde boeten en maatregelen. In paragraaf drie wordt de aard van de opgelegde
maatregelen besproken. In de vierde paragraaf komt de recidive (herhaling van boete-
en/of maatregelwaardig gedrag) aan de orde. In de vijfde paragraaf wordt ingegaan op
de schriftelijke waarschuwingen. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een
concluderende paragraaf.
2.1 Beschikbaarheid van resultaatgegevens
Aan de gemeenten zijn cijfers gevraagd over het aantal opgelegde boeten (al dan niet in
verband met nulfraude) en maatregelen, de aard van de maatregelen, het aantal
recidive-gevallen en het aantal schriftelijke waarschuwingen. De cijfers zijn steeds
gevraagd voor de jaren 1998, 1999 en 2000, zodat een eventuele ontwikkeling in de tijd
kan worden onderscheiden.
Figuur 2.1 Beschikbaarheid van resultaatgegevens over de uitvoering van de Wet
boeten in 1998, 1999 en 2000 bij gemeenten
aantal boeten
aantal maatregelen
aantal boeten opgelegd
in verband met nulfraude
aard van de maatregelen 2000
1999
1998
recidive bij boetewaardig
gedrag
recidive bij maat-
regelwaardig gedrag
waarschuwingen bij
boetewaardig gedrag
waarschuwingen bij
maatregelwaardig gedrag
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Percentage gemeenten dat cijfers beschikbaar heeft
Sancties in de bijstand 21
Figuur 2.1 geeft een overzicht van de mate waarin cijfers zijn verkregen over de gemeentelijke uitvoering van de Wet boeten in de drie onderzochte jaren.
Het blijkt dat circa 90 % van de gemeenten geen probleem heeft om gegevens te
leveren over het aantal boeten en maatregelen. In 1998 was het percentage gemeenten
dat hiertoe in staat was nog wat lager dan in 1999 en 2000. Dit is waarschijnlijk
veroorzaakt door het feit dat de Wet boeten in 1997 is ingevoerd en sommige
gemeenten in 1998 nog met aanloopproblemen kampten. Over 1999 en 2000 heeft
meer dan 90 % van de gemeenten gegevens kunnen leveren over het aantal boeten en
het aantal maatregelen.
Met de beschikbaarheid van de overige resultaatgegevens is het minder gunstig
gesteld. Het aantal gemeenten dat gegevens heeft over bijvoorbeeld recidives en
schriftelijke waarschuwingen komt niet boven de 50 % uit, een resultaat dat
vergelijkbaar is met de situatie in 1998 en 1999. Dit maakt het moeilijk om betrouwbare
uitspraken te doen over trends in aantallen recidives en schriftelijke waarschuwingen en
over mogelijke oorzaken van verschillen tussen gemeenten of in de tijd.
Een nadere analyse naar gemeentegrootte laat zien dat met name de G10-gemeenten
achterblijven bij de andere gemeenten. De kleine gemeenten hebben relatief vaker
gegevens over het aantal boeten in verband met nulfraude dan de overige gemeenten.
Dit gold echter vooral voor 1998 en 1999. In 2000 is het verschil tussen de kleine en de
overige gemeenten nog maar gering.
Wanneer de totale hoeveelheid gegevens die gemeenten beschikbaar hebben over de
Wet boeten in ogenschouw wordt genomen, wordt duidelijk dat er een relatie bestaat
tussen het aantal geregistreerde gegevens en de grootte van een gemeente, zo blijkt uit
tabel 2.1: hoe groter de gemeente is, hoe minder resultaatgegevens de gemeente
beschikbaar heeft.
Tabel 2.1 Gemiddeld aantal beschikbare resultaatgegevens over de Wet boeten (het
maximum is 8)
tot 50.000 50.000 tot 100.000 tot 150.000 Totaal
inwoners 100.000 150.000 inwoners en
inwoners inwoners meer
gegevens beschikbaar 4.7 4.5 4.3 3.9 4.6
aantal gemeenten 35 35 15 10 95
2.2 Aantal opgelegde boeten en maatregelen
Aan de gemeenten is gevraagd hoeveel boeten en maatregelen zij aan cliënten hebben
opgelegd in de jaren 1998,1999 en 2000. In Tabel 2.2 is het aantal opgelegde boeten en
maatregelen gerelateerd aan het aantal Abw-cliënten. Deze waarde, het aantal boeten
of maatregelen per 100 bijstandscliënten, houdt rekening met de ontwikkeling van de
omvang van het bestand van Abw-cliënten, en is dus een betere maat om gemeenten
van verschillende grootte door de tijd heen te vergelijken dan wanneer gebruik zouden
worden gemaakt van het absolute aantal boeten en maatregelen. De cijfers in de tabel
hebben alleen betrekking op de gemeenten, die voor alle drie de jaren cijfers hebben
kunnen leveren.
Sancties in de bijstand 22
Tabel 2.2 Aantal boeten en maatregelen per 100 cliënten in de jaren 1998,1999 en
2000, naar gemeentegrootte
tot 50.000 100.000 150.000 Totaal
50.000 tot tot inwoners
inwoners 100.000 150.000 en meer
inwoners inwoners
aantal boeten per 100 cliënten 1998 3.7 3.7 4.4 3.4 3.7
aantal boeten per 100 cliënten 1999 3.7 5.4 5.5 4.6 3.9
aantal boeten per 100 cliënten 2000 5.1 6.5 7.7 4.8 5.3
aantal gemeenten 27 27 9 9 72
aantal maatregelen per 100 cliënten 1998 8.2 11.4 15.8 10.8 10.6 aantal maatregelen per 100 cliënten 1999 8.6 10.5 13.3 14.3 10.7 aantal maatregelen per 100 cliënten 2000 6.9 10.8 13.8 11.9 9.8 aantal gemeenten 27 22 8 8 65
De tabel toont aan dat er verschillen zijn in het gemiddelde aantal boeten en
maatregelen per 100 Abw-cliënten dat gemeenten van verschillende grootte opleggen.
Het hoogste relatieve aantal boeten en maatregelen wordt opgelegd door de grote
gemeenten, dat wil zeggen gemeenten met tussen de 100.000 en 150.000 inwoners.
Wanneer we naar de boeten kijken, dan worden deze gemeenten gevolgd door de
middelgrote gemeenten, met 50.000 tot 100.000 inwoners en dan de kleine gemeenten,
gemeenten met minder dan 50.000 inwoners. De gemeenten met meer dan 150.000
inwoners (de G10-gemeenten) sluiten de rij. Deze gemeenten leggen relatief het minst
vaak een boete op. Het beeld voor het opleggen van maatregelen wijkt daar iets van af.
De G10-gemeenten volgen meteen na de grote gemeenten als het gaat om het aantal
opgelegde maatregelen, terwijl de kleine gemeenten het minst vaak een maatregel
opleggen.
Dat de kleine gemeenten relatief weinig boeten en maatregelen opleggen was ook al in
het eerste onderzoek gevonden. In de terugkoppeling van de resultaten van het vorige
onderzoek naar de uitvoering van de Wet boeten werd er door de vertegenwoordigers
van de gemeenten die aan dit onderzoek hadden meegedaan, de grotere sociale
controle in kleine gemeenten als een mogelijke verklaring voor de relatief lagere
aantallen boeten en maatregelen genoemd.
De resultaten tonen aan dat de G10-gemeenten ten opzichte van de andere gemeenten
een afwijkende positie innemen. Het is niet voor de hand liggend dat deze afwijkende
positie van de G10-gemeenten kan worden verklaard door de opbouw van het
bijstandsbestand, omdat er geen aanwijzingen zijn dat bijstandsgerechtigden in de G10-
gemeenten minder boetewaardig gedrag vertonen dan in kleinere gemeenten.
Integendeel, het feit dat voor de overige gemeenten lijkt te gelden dat hoe groter de
gemeente is, hoe meer maatregelen en hoe meer boeten er worden opgelegd, geeft
sterkere aanwijzingen dat juist in de G10-gemeenten zowel relatief veel boete- als
maatregelwaardig gedrag voorkomt. Het is dus waarschijnlijk dat de afwijkende positie
van de G10-gemeenten het gevolg is van het optreden van de gemeenten zelf.
In de terugkoppeling van het onderzoek van de Wet boeten, dat over 1999 is uitgevoerd, verklaarden sommige vertegenwoordigers van gemeenten de minder voor de hand liggende relatief lage aantallen opgelegde boeten en maatregelen uit de samenstelling van het bijstandsbestand. De grootste gemeenten zouden, in vergelijking met kleinere gemeenten, veel groepen bijstandsgerechtigden hebben met specifieke problemen, zoals (voormalige) psychiatrische patiënten, verslaafden en daklozen, en ook relatief
Sancties in de bijstand 23
veel bijstandsmoeders met jonge kinderen - allemaal groepen die niet snel in
aanmerking zullen komen voor een boete of een maatregel. Deze argumentatie is niet
erg overtuigend, omdat dit eerder op maatregelen dan op boeten effect zou hebben en
dat is niet in lijn met het feit dat voor boeten de afwijking van de G10-gemeenten van de
overige gemeenten groter is dan voor maatregelen. Een andere indicatie dat dit geen
doorslaggevende rol speelt, is het feit dat er in de G10-gemeenten minder vrijstellingen
van arbeid zijn dan in de andere gemeenten, in plaats van meer, zoals uit tabel B2.3 in
bijlage 2 valt af te lezen.
Tabel 2.2 toont aan dat er sprake is van een toename van het relatief aantal opgelegde
boeten over de drie jaren, hoewel er verschillen zijn tussen gemeente van verschillende
grootte. Zo is er geen sprake van toename tussen 1998 en 1999 voor de kleine
gemeenten, en blijft het relatieve aantal opgelegde boeten in de negen G10-gemeenten
waarover gegevens beschikbaar waren, bijna gelijk in 2000 ten opzichte van 1999.
Toename ligt voor de hand, omdat vooral belastingsignalen er toe leiden dat nog veel
oud misbruik wordt opgespoord en middels een boete wordt bestraft.
De ontwikkeling van het relatief aantal opgelegde maatregelen wijkt hiervan af. Tussen
1998 en 1999 is dit aantal stabiel, van 1999 op 2000 neemt het af, hoewel dit patroon
niet bij alle gemeentegrootte klassen is terug te vinden.
Bij het tot nu toe geschetste beeld past een belangrijke nuancering. Benadrukt dient te
worden dat het geschetste beeld betrekking heeft op gemiddelden. De verschillen
tussen individuele gemeenten zijn echter bijzonder groot. Het aantal opgelegde boeten
varieert van nul tot 17 per 100 cliënten. Het aantal opgelegde maatregelen loopt uiteen
van nul tot 37 per 100 cliënten.
Tabel 2.3 Gemeenten naar het aantal boeten en maatregelen per 100 cliënten in het
jaar 2000, naar gemeentegrootte
tot 50.000 100.000 150.000 Totaal
50.000 tot tot inwoners
inwoners 100.000 150.000 en meer
inwoners inwoners
aantal boeten per 100 cliënten
0 tot 3 13 21 15 40 13
3 tot 6 42 24 15 20 42
6 tot 8 25 24 31 30 25
8 of meer 19 32 39 10 19
aantal gemeenten (=100 %) 27 34 13 10 84
aantal maatregelen per 100 cliënten
0 tot 5 39 17 0 22 13
5 tot 9 42 27 36 11 42
9 tot 13 25 31 9 22 25
13 of meer 19 24 55 44 19
aantal gemeenten (=100 %) 29 29 11 9 78
Tabel 2.3 laat zien dat er binnen iedere gemeentegrootteklasse gemeenten zijn die relatief weinig boeten en maatregelen opleggen, maar ook gemeenten die verhoudingsgewijs veel boeten en maatregelen opleggen. Dat de ene gemeente veel vaker overtredingen constateert en bestraft dan de andere gemeente lijkt daarmee
Sancties in de bijstand 24
vooral het gevolg te zijn van het handelen (of het nalaten daarvan) van de gemeente zelf dan van factoren die met gemeentegrootte samenhangen.
Ter illustratie van de grote verschillen tussen individuele gemeenten zijn in bijlage 3
twee vergelijkende overzichten voor alle gemeenten met meer dan 50.000 inwoners,
opgenomen met per gemeente de percentages cliënten die in het jaar 2000 zijn
geconfronteerd met een boete of een maatregel.
Tabel 2.4 Ontwikkelingen van het relatief aantal boeten en maatregelen in 2000
afgezet naar de hoogte in 1999
hoogte in 1999 0 tot 2.5 2.5 tot 4 4 tot 6 % meer dan Totaal
% % 6 %
ontwikkeling 1999-2000: boeten
daling van meer dan 5 %* 0 0 0 32.2 6.1
daling tussen 1 en 5 % 21.4 8.5 15.6 23.0 16.6
daling of stijging van 1 % of minder 15.5 32.4 35.4 38.2 30.1
stijging tussen 1 en 5 % 22.3 42.7 39.7 3.9 29.3
stijging van meer dan 5 % 40.8 16.4 9.3 2.6 17.9
aantal gemeenten (=100 %) 23 12 25 24 84
hoogte in 1999 0 tot 5 % 5 tot 9 % 9 tot 13 meer dan Totaal
% 13 %
ontwikkeling 1999-2000: maatregelen
daling van meer dan 5 % 0 17.3 9.2 49.3 16.6
daling tussen 1 en 5 % 12.6 28.6 44.7 28.5 30.3
daling of stijging van 1 % of minder 67.2 37.2 22.5 1.4 32.6
stijging tussen 1 en 5 % 20.1 15.2 23.7 16.7 19.2
stijging van meer dan 5 % 0 1.7 0 4.2 1.2
aantal gemeenten (=100 %) 10 23 21 22 76
* de verandering is weergegeven in procentpunten
In Tabel 2.4 staat aangegeven in hoeveel gemeenten er sprake is van een daling en in
hoeveel gemeenten er sprake is van een stabilisatie of stijging van het relatief aantal
opgelegde boeten en maatregelen in de periode 1999-2000, uitgesplitst naar de hoogte
in 1999. Een eerste opvallend punt is dat slechts in een kwart tot één derde van de
gemeenten het aantal op ongeveer hetzelfde niveau blijft, terwijl het in de andere
gemeenten meer dan 1 % gestegen of gedaald is. Een tweede opvallend punt is dat de
relatieve aantallen boeten of maatregelen in gemeenten die in 1999 een hoog aantal
boeten of maatregelen hadden in 2000 vooral zijn gedaald, terwijl deze aantallen in
gemeenten die een relatief laag aantal boeten of maatregel hadden in 1999, juist zijn
gestegen. Met andere woorden: de gemeenten groeien naar elkaar toe. Het is niet
onmogelijk dat dit resultaat mede het gevolg is van de terugkoppeling die er is geweest
naar aanleiding van het eerste onderzoek naar de Wet boeten.
Sancties in de bijstand 25
2.3 Categorisatie van de opgelegde maatregelen
Zoals boven al is geconstateerd waren bijna alle gemeenten in staat informatie aan te
leveren over het totaal aantal maatregelen. Een kleine meerderheid van de gemeenten
was daarnaast ook in staat aan te geven wat de aard van de overtreding was naar
aanleiding waarvan de gemeente heeft besloten om een maatregel op te leggen. Figuur
2.2 geeft een overzicht van de verdeling van de maatregelen naar de aard van de
overtreding (een beschrijving van de betekenis van de verschillende categorieën is
gegeven in paragraaf 1.2). De gepresenteerde cijfers hebben betrekking op de 49
gemeenten, die voor alle drie de onderzochte jaren gegevens hebben kunnen
aanleveren.
Figuur 2.2 Percentage opgelegde maatregelen naar de categorisatie van de
overtreding
100%
80%
60%
40%
20%
0%
1998 klein 1999 klein 2000 klein 1998 groot 1999 groot 2000 groot 1998 G10 1999 G10 2000 G10
1998 middelgroot 1999 middelgroot 2000 middelgroot
4e categorie 3e categorie 2e categorie 1e categorie
Ongeacht de grootte van de gemeente is duidelijk dat het meest een maatregel wordt
opgelegd als gevolg van gedragingen van de eerste categorie. Gedragingen van de
eerste categorie zijn lichtere overtredingen, zoals het niet tijdig verstrekken van
benodigde informatie, het niet als werkzoekende ingeschreven staan bij
Arbeidsvoorziening of het niet ondertekenen van een trajectplan. In de grote en G10-
gemeenten komen maatregelen als gevolg van dergelijke gedragingen nog relatief iets
vaker voor dan in de kleine en middelgrote gemeenten. Er is geen duidelijk patroon waar
te nemen over de drie onderzochte jaren: het percentage is niet stabiel, maar er is ook
geen sprake van een stijgende of dalende trend.
Het aandeel maatregelen dat wordt opgelegd als reactie op gedragingen van de tweede
categorie, dat wil zeggen, het niet naar vermogen trachten betaald werk te verkrijgen,
het niet voldoen aan een oproep om te verschijnen in verband met arbeidsinschakeling,
of het onvoldoende meewerken aan een onderzoek naar de mogelijkheden tot
Sancties in de bijstand 26
arbeidsinschakeling of scholing, blijft relatief stabiel over de jaren, terwijl er ook geen verschil is tussen gemeenten van verschillende grootte. Rond de 20 % van de maatregelen die wordt opgelegd, komt voort uit dit soort gedragingen.
Het minst vaak leggen gemeenten maatregelen als bijstandsgerechtigden door hun
gedrag arbeidsinschakeling belemmeren, onvoldoende meewerken aan scholing of aan
andere aangewezen activiteiten die de zelfstandige bestaansvoorziening bevorderen
(gedragingen van de tweede categorie). Met name in de grote en G10-gemeenten vormt
dit soort gedrag slechts een zeer klein percentage van het gedrag dat tot oplegging van
maatregelen leidt.
Figuur 2.3 Aantal maatregelen per 100 Abw-cliënten in de jaren 1998,1999 en 2000,
naar de aard van de overtreding
3,5
3
2,5
1998
2 1999
2000
1,5
1
0,5
0
1e categorie 2e categorie 3e categorie 4e categorie
De zwaarste vorm van gedragingen die tot maatregelen leiden, het niet aanvaarden van
passende arbeid of het door eigen toedoen niet behouden van betaald werk, lijkt door de
jaren heen steeds vaker voor te komen, of tenminste vaker bestraft te worden.
Daarnaast komen maatregelen als gevolg van overtredingen van de vierde categorie
vaker voor in de kleine en middelgrote gemeenten dan in de grotere gemeenten. In de
eerstgenoemde gemeentegrootteklassen vormde deze categorie in 1998 nog rond de
20 % van de overtredingen die tot maatregelen leidde, terwijl het in 2000 tot meer dan
30 % is gestegen, in de laatstgenoemde gemeentegrootteklasse is het in twee jaar tijd
gestegen van ongeveer 15 % tot boven de 20 %.
De al eerder geconstateerde ontwikkeling van een afnemend aantal maatregelen in
2000, plus de relatieve toename van het aantal maatregelen dat is opgelegd als gevolg
van overtredingen van de vierde categorie, valt eveneens af te lezen uit Figuur 2.3. In
deze figuur is het aantal maatregelen per 100 Abw-cliënten naar de aard van de
overtreding voor de jaren 1998,1999 en 2000 afgebeeld. We zien dat van 1998 en 1999
het aantal maatregelen als gevolg van overtredingen van de eerste en tweede categorie
afnam, terwijl het aantal maatregelen als gevolg van overtredingen van de tweede en
derde categorie gelijk bleven. Van 1999 naar 2000 neemt het aantal maatregelen per
100 Abw-cliënten voor overtredingen van alle categorieën af, maar voor categorie 4
relatief minder snel dan voor de andere categorieën - wat illustreert dat het totaal aantal
opgelegde maatregelen per 100 Abw-cliënten in 2000 is gedaald en het relatieve
Sancties in de bijstand 27
aandeel van de maatregelen opgelegd als gevolg van overtredingen van de vierde
categorie, is gestegen.
Om te bezien of er verschillen zijn tussen gemeenten van verschillende grootte en met
een verschillende bijstandsdichtheid voor het aantal maatregelen per 100 Abw-cliënten
is er in de Figuren 2.4 en 2.5 een uitsplitsing gemaakt naar gemeentegrootte en
bijstandsdichtheid.
Figuur 2.4 Aantal maatregelen per 100 Abw-cliënten in het jaar 2000, naar de aard
van de overtreding en naar gemeentegrootte
16
14
12 1e categorie
10 2e categorie
8 3e categorie
6 4e categorie
4
2
0
Tot 50.000 100.000 meer dan
50.000 tot tot 150.000
inwoners 100.000 150.000 inwoners
inwoners inwoners
Zowel figuur 2.4 als figuur 2.5 tonen aan dat er verschillen bestaan tussen gemeenten
van verschillende grootte en gemeenten met een verschillende bijstandsdichtheid.
Omdat er een sterke samenhang is tussen bijstandsdichtheid en grootte van de
gemeente zijn er overeenkomsten in de patronen in beide figuren. Kleine gemeenten en
gemeenten met een lage bijstandsdichtheid leggen een relatief laag aantal maatregelen
op per 100 bijstandsgerechtigden, in vergelijking met de overige gemeenten, en kennen
een relatief hoog percentage maatregelen als gevolg van gedragingen van de twee
zwaarste categorieën.
Middelgrote gemeenten nemen een middenpositie in tussen de kleine gemeenten en de
grote en G10-gemeenten, voor zoverre het de aantallen opgelegde maatregelen per 100
Abw-ers betreft. Qua patroon lijken deze gemeenten veel op de kleine gemeenten,
zoals ook al uit Figuur 2.2. bleek.
De grote en G10-gemeenten ontlopen elkaar wat het percentage opgelegde
maatregelen per bijstandsgerechtigde betreft nauwelijks. Wel leggen de G10-gemeente
relatief minder vaak maatregelen op als gevolg van gedragingen van de eerste categorie
op, en juist vaker maatregelen als gevolg van gedragingen van de tweede en derde
categorie.
Richten we vervolgens onze blik weer op Figuur 2.5, dan zien we dat gemeenten met
een bijstandsdichtheid van tussen de 1 en 2 % en tussen de 2 en 3 % ongeveer
evenveel maatregelen per 100 Abw-ers opleggen, maar dat in de eerste groep
gemeenten maatregelen als gevolg van gedragingen uit de eerste categorie wat zijn
oververtegenwoordigd, en in de tweede groep gemeenten maatregelen wat vaker
worden opgelegd als gevolg van gedragingen uit de tweede, derde en vierde categorie.
Sancties in de bijstand 28
Figuur 2.5 Aantal maatregelen per 100 Abw-cliënten in het jaar 2000, naar de aard van
de overtreding en naar bijstandsdichtheid
16
14
12
10 1e categorie
2e categorie
8 3e categorie
6 4e categorie
4
2
0
tot 1 % 1 tot 2 % 2 tot 3 % meer dan 3 %
De gemeenten met de hoogste bijstandsdichtheid (3 % of meer), wijken duidelijk af van
de overige gemeenten. Zij kennen een veel hoger aantal maatregelen per 100 Abw-ers
(bijna vier keer zo veel als de gemeenten met een bijstandsdichtheid onder de 1 % en
bijna twee keer zo veel als gemeenten met een bijstandsdichtheid tussen de 1 en 3 %)
en dat wordt met name veroorzaakt doordat zij veel meer maatregelen opleggen voor
gedragingen van de eerste en tweede categorie. Voor dit resultaat zijn twee
verklaringen mogelijk:
1. gemeenten met een hoge bijstandsdichtheid kennen een cliëntenbestand dat vaker
dan het cliëntenbestand in gemeenten met een lage bijstandsdichtheid zich inactief
opstelt, wat leidt tot grotere aantallen overtredingen van de eerste en tweede
categorie;
2. gemeenten met een hoge bijstandsdichtheid voeren een actiever maatregelenbeleid
met betrekking tot overtredingen van de eerste en tweede categorie dan gemeenten
met een hoge bijstandsdichtheid, waardoor relatief vaker overtredingen uit de eerste
en tweede categorie in de gemeenten worden bestraft middels een maatregel.
2.4 Recidive
Aan de gemeenten is gevraagd bij hoeveel van de opgelegde boeten en maatregelen er
sprake is van recidive. Bij recidive gaat het om herhaling van verwijtbaar boete- en/of
maatregelwaardig gedrag binnen een periode van twee jaar. Bij recidive wordt er een
zwaardere sanctie opgelegd aan een cliënt. Bij herhaling van fraude wordt het
boetebedrag met 50 procent verhoogd. Bij herhaling van maatregelwaardig gedrag
wordt de duur van de maatregel met een maand verlengd.
Tabel 2.5 geeft inzicht in de mate waarin er wordt gerecidiveerd. De cijfers in de tabel hebben alleen betrekking op de gemeenten die voor alle jaren de gevraagde cijfers hebben kunnen leveren. Dit is ruim 35 % van het aantal onderzochte gemeenten, reden waarom we de resultaten met voorzichtigheid moeten interpreteren.
Tabel 2.5 Aantal recidive per 100 opgelegde boeten of maatregelen in de jaren
1998,1999 en 2000, naar gemeentegrootte
Sancties in de bijstand 29
tot 50.000 100.000 150.000 Totaal
50.000 tot tot inwoners
inwoners 100.000 150.000 en meer
inwoners inwoners
aantal recidive per 100 boeten in 1998 5.1 2.4 2.2 11.6 5.0
aantal recidive per 100 boeten in 1999 5.5 4.7 6.1 5.7 5.4
aantal recidive per 100 boeten in 2000 8.0 6.3 24.0 39.4 8.9
aantal gemeenten 15 12 6 3 36
aantal recidive per 100 maatregelen in 1998 7.2 21.9 24.9 15.5 8.7 aantal recidive per 100 maatregelen in 1999 10.3 31.9 27.6 14.4 12.1 aantal recidive per 100 maatregelen in 2000 8.7 36.8 25.7 6.9 10.7 aantal gemeenten 15 11 6 2 34
Het aantal geconstateerde recidives per 100 boeten vertoont over het algemeen een
stijgende lijn, hoewel er verschillen zijn tussen gemeenten van verschillende grootte.
Met name in de gemeenten met meer dan 100.000 inwoners lis het aantal recidives per
100 boeten tussen 1999 en 2000 gestegen. Deze stijging zou mede veroorzaakt
kunnen zijn door het feit dat pas nadat de wet een aantal jaar van kracht is, er sprake
kan zijn van herhaalde overtreding van de wet, dus van recidive. Het is belangrijk hierbij
te beseffen dat de stijging ook veroorzaakt zou kunnen zijn door een betere registratie
van opgelegde boeten en maatregelen door gemeenten, wat automatisch tot een
stijging van het aantal recidives zal leiden.
Recidives van maatregelwaardig gedrag komen vaker voor dan recidives van
boetewaardig gedrag. Daarnaast is het patroon met betrekking tot maatregelwaardig
gedrag ook wat gelijkmatiger. Van 1998 en 1999 vindt een stijging plaats, wat met name
wordt veroorzaakt door de toename van het aantal recidives in de gemeenten met
minder dan 100.000 inwoners. In 2000 daalt het aantal recidives per 100 maatregelen
licht. Ondanks deze stabilisatie blijft het aantal recidives onder middelgrote gemeenten
toenemen, terwijl het onder de G10-gemeenten juist lijkt af te nemen. Overigens past
hier wel de waarschuwing dat voor slechts 2 van de 10 G10-gemeenten gegevens
beschikbaar zijn.
In de Figuren 2.6 en 2.7 is voor het jaar 2000 respectievelijk het aantal boeten en het
aantal maatregelen waarbij sprake is van recidive gerelateerd aan het aantal
bijstandscliënten. De recidives, zowel waar het boeten als maatregelen betreft, vormen
slechts een klein percentage van het totaal aantal opgelegde boeten en maatregelen, zo
blijkt ook uit deze figuren. Toch zijn er wel enige verschillen.
Zo komt het opleggen van maatregelen aan recidiverenden zowel relatief als absoluut
vaker voor dan het opleggen van boeten aan recidives, en dan met name in de
middelgrote en grote gemeenten. In kleine gemeenten is het verschil tussen het
opleggen van boeten en van maatregelen aan recidives niet zo groot. Het aantal
recidives per 100 Abw-cliënten aan wie een boete wordt opgelegd stijgt met de grootte
van de gemeente en omdat het totaal aantal opgelegde boeten relatief laag is in de G10-
gemeenten, betekent dit dat het percentage recidives hoog is in de G10-gemeenten,
vooral wanneer dit percentage wordt vergeleken met de percentages onder de
middelgrote en grote gemeenten.
Figuur 2.6 Aantal boeten per 100 Abw-cliënten in het jaar 2000, naar recidive en naar
gemeentegrootte
Sancties in de bijstand 30
18
16
14
12
10 recidive
8 geen recidive
6
4
2
0
tot 50.000 100.000 meer dan
50.000 tot tot 150.000
inwoners 100.000 150.000 inwoners
inwoners inwoners
Figuur 2.7 Aantal maatregelen per 100 Abw-cliënten in het jaar 2000, naar recidive en
naar gemeentegrootte
18
16
14
12
10 recidive
8 geen recidive
6
4
2
0
tot 50.000 100.000 meer dan
50.000 tot tot 150.000
inwoners 100.000 150.000 inwoners
inwoners inwoners
Bij recidives van maatregelwaardig gedrag zien we een dergelijk proces niet. Daar
neemt het relatieve aantal recidives onder de personen die een maatregel opgelegd
krijgen juist af onder de G10-gemeenten
2.5 Schriftelijke waarschuwingen
Op grond van artikel 14 Abw kunnen burgemeester en wethouders in bepaalde gevallen
afzien van het opleggen van een boete of een maatregel en volstaan met een
schriftelijke waarschuwing. Een schriftelijke waarschuwing is alleen mogelijk wanneer
het niet nakomen van de informatieverplichting niet heeft geleid tot het ten onrechte of
tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand. Er kan niet worden volstaan met een
waarschuwing, indien de overtreding reeds eerder is begaan in een periode van twee
jaar voorafgaand aan de overtreding.
Tabel 2.6 Gemeenten naar het aantal schriftelijke waarschuwingen bij boete- en
maatregelwaardig gedrag per 100 cliënten in het jaar 2000, naar
gemeentegrootte
minder 50.000 100.000 150.000 Totaal
dan tot tot inwoners
Sancties in de bijstand 31
50.000 100.000 150.000 en meer
inwoners inwoners inwoners
aantal waarschuwingen
bij boetewaardig gedrag per 100 cliënten
0 (beleidsmatig geen gebruik waarschuwingen) 6.1 11.4 20.0 30.0 8.5
0 (de facto geen waarschuwingen) 17.1 14.9
tot 2 7.3 25.7 13.3 10.0 8.5
2 en meer 15.9 17.1 13.3 10.0 14.9
onbekend aantal 53.7 45.7 53.3 50.0 53.2
aantal waarschuwingen
bij maatregelwaardig gedrag per 100 cliënten
0 (beleidsmatig geen gebruik waarschuwingen) 6.1 11.4 20.0 30.0 8.5
0 (de facto geen waarschuwingen) 9.8 2.9 8.5
tot 5 14.6 11.4 13.8
5 en meer 11.0 14.3 13.3 10.0 10.6
onbekend aantal 58.5 60.0 66.7 60.0 58.5
aantal gemeenten 35 35 15 10 95
Een ruime meerderheid van gemeenten gebruikt dit beleidsinstrument, waarbij geldt dat
hoe groter de gemeente is, hoe minder vaak dit instrument wordt ingezet. Bijna 95 %
van de kleine gemeenten gebruikt de schriftelijke waarschuwing evenals bijna 90 % van
de middelgrote gemeenten. 80 % van de grote gemeenten en 7 van de 10 G10-
gemeenten gebruiken dit instrument eveneens. Van de gemeenten die dit instrument
niet gebruiken is een drietal gemeenten van plan in de toekomst te gaan werken met
schriftelijke waarschuwingen, hanteert een tweetal gemeenten een termijn van orde en
geven eveneens twee gemeenten aan van mening te zijn dat het resultaat dat met
schriftelijke waarschuwingen wordt beoogd ook langs een andere weg kan worden
bereikt, bijvoorbeeld via herinneringstermijnen.
De gemeenten die het instrument wel hanteren is gevraagd aan te geven hoe veel
schriftelijke waarschuwingen er in de jaren 1998, 1999 en 2000 aan cliënten zijn
gegeven in geval van boetewaardig en maatregelwaardig gedrag. Een minderheid van
de gemeenten was daar toe in staat, zo valt af te lezen uit Tabel 2.6.
Waarschuwingen bij maatregelwaardig gedrag worden vaker gegeven dan
waarschuwingen bij boetewaardig gedrag, maar dat is mede het gevolg van het feit dat
er meer maatregelen dan boeten door gemeenten worden opgelegd. Van de gemeenten
die beleidsmatig gebruik maken van schriftelijke waarschuwingen komt het bijna alleen
voor onder gemeenten met minder dan 50.000 inwoners dat er geen waarschuwingen
worden gegeven (één gemeente met meer dan 50.000 inwoners heeft geen
waarschuwingen bij maatregelwaardig gedrag opgelegd). Grotere gemeenten zijn iets
vaker dan kleinere gemeenten niet in staat om het aantal waarschuwingen bij
maatregelwaardig gedrag te verstrekken. Voor het overige zijn er niet veel verschillen in
het uitvaardigen van waarschuwingen tussen gemeenten van verschillende grootte,
maar gezien het feit dat meer dan de helft van de gemeenten niet in staat is aan te
geven hoeveel waarschuwingen zij hebben uitgegeven in 2000, dient deze conclusie
met enige voorzichtigheid te worden getrokken.
Tabel 2.7 Gemiddeld aantal opgelegde boeten en maatregelen per 100 cliënten in het
jaar 2000, naar gebruik van schriftelijke waarschuwingen
boeten maatregelen
Sancties in de bijstand 32
beleidsmatig geen gebruik van waarschuwingen 5.2 9.9
0 (de facto geen waarschuwingen) 2.4 4.1
tot 2 (boeten) tot 5 (maatregelen) 5.2 7.7
2 en meer (boeten) 5 en meer (maatregelen) 6.2 10.4
onbekend aantal 5.3 7.0
In Tabel 2.7 is het gemiddelde aantal opgelegde boeten en maatregelen per 100 bijstandsgerechtigden afgezet tegen het al dan niet gebruiken van schriftelijke waarschuwingen. Met name voor maatregelen blijken er grote verschillen te bestaan tussen gemeenten. Daarbij vallen twee zaken op. In de eerste plaats dat hoe meer schriftelijke waarschuwingen gemeenten uitvaardigen, hoe meer maatregelen ze nemen. Dit duidt er op dat een actief maatregelenbeleid zich zowel uit in de hoeveelheid waarschuwingen die wordt uitgedeeld, als in het aantal maatregelen dat wordt opgelegd. In de tweede plaats valt op dat gemeenten die het instrument schriftelijke waarschuwingen niet hanteren gemiddeld meer maatregelen opleggen dan gemeenten die dit instrument wel hanteren, overigens met uitzondering van gemeenten die gemiddeld 5 of meer schriftelijke waarschuwingen bij maatregelwaardig gedrag opleggen. Dit is een te verwachten resultaat, omdat een schriftelijke waarschuwing in deze situatie immers gegeven wordt in plaats van een maatregel. Daarnaast is er een minimaal aantal situaties waarin de gemeente, ongeacht of de gemeente beleidsmatig de mogelijkheid heeft geschapen om waarschuwingen op te leggen of niet, toch een maatregel op zal leggen, gezien de ernst van de overtreding of het feit dat het een recidive betreft. Dit is ook een mogelijke verklaring voor het feit dat het gemiddeld aantal opgelegde boeten per 100 bijstandsgerechtigden nauwelijks verschilt voor gemeenten die geen gebruik maken van schriftelijke waarschuwingen en gemeenten die in de praktijk schriftelijke waarschuwingen bij boetewaardig gedrag opleggen. De enige groep gemeenten die aanzienlijk afwijkt zijn de gemeenten die geen schriftelijke waarschuwingen hebben opgelegd, maar die het beleidsinstrument `schriftelijke waarschuwing' in voorkomende gevallen in principe wel gebruiken: zij leggen gemiddeld ruim de helft minder boeten per 100 bijstandscliënten op dan de overige gemeenten.
Overigens is dit resultaat niet zo verrassend als het misschien op het eerste gezicht lijkt, wanneer bedacht wordt dat het vooral de kleinste gemeenten zijn die geen schriftelijke waarschuwingen gebruiken, zonder dit instrument expliciet uitgesloten te hebben. Al eerder zagen we dat dergelijke gemeenten ook relatief weinig boeten en maatregelen opleggen, wat onder meer veroorzaakt zou kunnen worden door het geringer voorkomen van boete- en maatregelwaardig gedrag in deze gemeenten, bijvoorbeeld als gevolg van grotere sociale controle en een meer persoonlijke benadering van de bijstandsgerechtigde door de gemeente.
Sancties in de bijstand 33
2.6 Conclusie
Met uitzondering van gegevens over de aantallen opgelegde boeten en maatregelen
hebben veel gemeenten geen gegevens beschikbaar over andere resultaten van de
uitvoering van de Wet boeten, zoals het aantal boeten opgelegd in verband met
nulfraude, aard van de maatregelen, het voorkomen van recidives en het uitvaardigen
van waarschuwingen. Dit maakt dat een nadere analyse van de resultaten op deze
gebieden met voorzichtigheid ter hand genomen dient te worden, omdat het goed
mogelijk is dat de situatie in gemeenten die geen resultaatscijfers beschikbaar hebben
de uitvoering van de Wet boeten afwijkt van de gemeenten die dergelijke cijfers wel
kunnen leveren.
Gemeenten leggen vaker maatregelen dan boeten op, waarbij er een positieve
samenhang is tussen het aantal opgelegde boeten en maatregelen en de grootte van de
gemeente. De G10-gemeenten blijven enigszins achter, vooral met betrekking tot het
aantal opgelegde boeten. Daarnaast blijkt het aantal opgelegde boeten per 100
bijstandsgerechtigden toegenomen te zijn in het afgelopen jaar (van 3.7 tot 5.3), terwijl
het aantal opgelegde maatregelen per 100 bijstandsgerechtigden licht afgenomen is in
dezelfde periode (van 10.6 naar 9.8). Daarbij valt op dat er vooral een daling heeft
plaatsgevonden in gemeenten die een relatief hoog aantal boeten en maatregelen
oplegden in 1999 en een stijging in gemeenten die juist relatief weinig boeten en
maatregelen oplegden in 1999. Over de hele linie zijn gemeenten derhalve naar elkaar
toe gegroeid.
Als de aard van de overtredingen naar aanleiding waarvan maatregelen zijn opgelegd in
ogenschouw wordt genomen, dan blijkt het grootste gedeelte van de bestrafte
overtredingen gedragingen van de eerste of tweede categorie te betreffen, dat wil
zeggen, relatief lichte overtredingen. Met name in gemeenten met meer inwoners en
met een hogere bijstandsdichtheid worden dergelijke lichte overtredingen vaak bestraft.
Zwaardere vormen van maatregelwaardig gedrag komen in alle soorten gemeenten
even vaak voor.
Gevallen van recidive komen in de grote gemeenten het vaakst voor (vaker zelfs dan in
de G10-gemeenten) en het aantal geconstateerde gevallen lijkt door de jaren heen toe
te nemen. Dat is gedeeltelijk logisch: hoe langer de Wet boeten bestaat, hoe groter de
kans is dat cliënten aan wie een boete of maatregel wordt opgelegd al eerder de fout in
zijn gegaan. Ook verbetering van registratie zal hierbij een rol spelen.
Over schriftelijke waarschuwingen hebben weinig gemeenten informatie beschikbaar.
De meeste gemeenten gebruiken het instrument schriftelijke waarschuwing, en dit leidt
met name in het geval van maatregelen tot een lager gemiddeld maatregelenratio in
vergelijking met gemeenten die dit instrument niet kennen. Beperken we ons tot de
gemeenten die wel schriftelijke waarschuwingen gebruiken blijkt dat hoe meer
schriftelijke waarschuwingen worden uitgedeeld, hoe vaker boeten en met name
maatregelen worden opgelegd. Dit duidt er op dat een actieve inzet van het schriftelijke
waarschuwingen samengaat met een actievere inzet van het maatregelen- en boeten-
instrument. Schriftelijke waarschuwingen fungeren in deze gemeenten derhalve als
aanvulling op boeten en maatregelen en komen niet zozeer in plaats van boeten en
maatregelen.
Sancties in de bijstand 2000
34
3 Aspecten van de uitvoering van de Wet boeten
In het voorafgaande hoofdstuk is in kaart gebracht wat de resultaten zijn van de
uitvoering van de Wet boeten door de gemeenten. Daaruit bleek, wat ook al in het
eerste onderzoek naar de Wet boeten was aangetoond, dat er aanzienlijke verschillen
tussen gemeenten zijn, zowel tussen als binnen verschillende gemeentegrootte-
klassen. In dit hoofdstuk richten we ons op de manier waarop de gemeenten de
uitvoering van de Wet boeten handen en voeten hebben gegeven. Er worden ingegaan
op een tiental specifieke factoren van de uitvoering van de wet:
1. de voorlichting aan bijstandscliënten over de wet;
2. informatie-uitwisseling met derden;
3. deskundigheidsbevordering van uitvoerende medewerkers;
4. de registratie van boeten en maatregelen;
5. rapportage van resultaten van de uitvoering aan management en bestuur;
6. de aanwezigheid van een analyse van het aantal opgelegde boeten en maatregelen;
7. interne controle op de kwaliteit van de uitvoering;
8. de relatie met trajectovereenkomsten;
9. de inhoud van de werkinstructies;
10. de berekening van de wettelijke rente.
Vervolgens zullen we bezien wat elk van deze factoren bijdraagt aan de resultaten van
de uitvoering van de Wet boeten.
3.1 De voorlichting aan bijstandscliënten over de Wet boeten
De voorlichting aan de bijstandscliënten is een belangrijk instrument om het aantal op te
leggen boeten en maatregelen tot een minimum te beperken. Daarbij wordt er vanuit
gegaan dat kennis bij de bijstandscliënten over de werking van de Wet een preventief
effect zal hebben, wat betekent dat dit zal leiden tot minder maatregel- en boetewaardig
gedrag, en derhalve tot minder boeten en maatregelen.
Gemeenten kunnen verschillende communicatiemiddelen gebruiken om voorlichting te
geven over de wet. Uit Tabel 3.1 blijkt dat de meeste gemeenten de cliënten mondeling
voorlichten, terwijl een landelijke folder ook door meer dan 85 % van de gemeenten
wordt gebruikt. Beide methoden worden iets vaker door kleinere dan door grotere
gemeenten gebruikt. Grotere gemeenten lijken relatief vaker gebruik te maken van een
nieuwsbrief of bijstandskrant of door een door de gemeente ontwikkelde folder. Dit is
niet verrassend, omdat het voor een gemeente met weinig bijstandscliënten niet loont
om een eigen folder te ontwikkelen. Cliëntenparticipatie, lokale kranten en huis-aan-huis
bladen zijn communicatiemiddelen die met name onder de gemeenten met minder dan
50.000 inwoners minder worden toegepast. Een drietal communicatiemiddelen, te
weten voorlichtingsmateriaal in een buitenlandse taal, voorlichtingsbijeenkomsten en
voorlichting via visuele media kwamen zo weinig voor dat deze communicatiemiddelen
uit de tabel zijn gelaten.
In de tabel wordt eveneens het gemiddelde percentage gemeenten dat bepaalde
communicatiemiddelen inzet om de werking van de Wet boeten onder de aandacht van
de Abw-cliënten te brengen voor de jaren 1999 en 2000 vergeleken. Er valt een aantal
verschillen waar te nemen tussen de beide jaren. Een tweetal voorlichtingsmethoden is
volgens de gegevens in 2000 aanzienlijk minder vaak toegepast dan in 1999: lokale
kranten of huis-aan-huis bladen en een nieuwsbrief of de bijstandskrant. De daling
wordt voornamelijk veroorzaakt door de kleine en middelgrote gemeenten. Een
duidelijke stijging valt waar te nemen in het gebruik van cliëntenparticipatie als
Sancties in de bijstand 2000 35
voorlichtingsmethode: deze stijging vindt plaats in alle gemeentegrootte klassen. Dit zal eerder het gevolg zijn van een verschil in vraagstelling tussen dit onderzoek en het onderzoek van vorig jaar3, dan dat er daadwerkelijk sprake is van het vaker gebruiken van cliëntenparticipatie als voorlichtingsmiddel over de Wet boeten.
Tabel 3.1 Communicatiemiddelen die gemeente heeft gebruikt in het jaar 2000 bij de
voorlichting aan cliënten over de Wet boeten
Tot 50.000 50.000 tot 100.000 150.000 Totaal
inwoners 100.000 tot inwoners
inwoners 150.000 en meer
inwoners
99 00 99 00 99 00 99 00 99 00
mondeling 94 95 83 88 81 79 60 79 92 94
landelijke folder 82 87 83 79 81 72 60 68 82 86
schrijven gericht aan de cliënt 59 55 53 37 67 54 40 42 59 53
door de gemeente ontwikkelde folder 24 29 29 28 48 54 80 79 26 30
cliëntenparticipatie 4 22 18 43 14 28 20 58 6 25
nieuwsbrief / bijstandskrant 29 14 59 43 86 72 50 68 33 19
lokale kranten / huis-aan-huis bladen 44 14 71 40 41 46 30 32 45 17
Aantal gemeenten 35 35 17 35 15 15 10 10 77 95
Aantal communicatiemiddelen 3,6 3,4 4,5 4,2 4,5 4,8 3,7 5,1 3,7 3,5
Aan de gemeenten is tevens gevraagd op welke momenten structureel voorlichting wordt gegeven over de Wet boeten. De resultaten in Tabel 3.2 tonen aan dat zo goed als alle gemeenten voorlichting geven bij de intake, aanvraag of toekenning van een uitkering en bij het heronderzoek. Middels het maandelijkse rechtmatigheidsformulier wordt minder vaak voorlichting gegeven, maar met name in de G10-gemeenten komt dit toch veel voor. Waar in 9 G10-gemeenten ook bij het aanbieden/aangaan van (uitstroom)trajecten wordt verwezen naar de werking van de Wet boeten, ligt dit percentage in de overige gemeenten aanzienlijk lager. Ook voorlichting bij wijziging in de verplichting van cliënten en bij het aanbieden van een traject gericht op sociale activering vindt vaker plaats in de G10-gemeenten dan in de overige gemeenten. Maar ook in deze gemeenten komt voorlichting bij het aanbieden van een sociale activeringstraject bij minder dan de helft van het aantal gemeenten voor.
Wanneer het gemiddeld aantal momenten van voorlichting voor verschillende
gemeentegrootte klassen met elkaar wordt vergeleken, dan blijkt dit het laagst te liggen
onder de kleine gemeenten (gemiddeld worden 3,5 van de 8 mogelijke
voorlichtingsmomenten gebruikt), gevolgd door de middelgrote en grote gemeenten
(meer dan 4 van de 8), terwijl onder de G10-gemeenten de meeste
voorlichtingsmomenten voorkomen (ruim 5 van de 8). Er is een lichte stijging in het
aantal voorlichtingsmomenten van 1999 naar 2000, met name onder de G10-
gemeenten.
3 In het eerste onderzoek `Sancties in de bijstand' werd deze mogelijkheid niet expliciet als
antwoordcategorie gegeven, maar noemden veel gemeenten uit zichzelf dit voorlichtingsmiddel;
vandaar dat er voor gekozen is om cliëntenparticipatie nu wel als expliciete categorie in de vraag
op te nemen
Sancties in de bijstand 2000
36
Tabel 3.2 Momenten waarop structureel voorlichting wordt gegeven over de Wet
boeten naar gemeentegrootte
Tot 50.000 50.000 tot 100.000 150.000 Totaal
inwoners 100.000 tot inwoners
inwoners 150.000 en meer
inwoners
99 00 99 00 99 00 99 00 99 00
bij de intake/aanvraag/toekenning van 100 100 100 97 100 93 100 100 100 100
uitkering
bij het heronderzoek 77 77 71 79 86 86 80 90 77 78
op het maandelijks rechtmatigheids- 67 63 71 75 52 46 80 79 67 64
formulier
bij het aanbieden/aangaan van 18 30 42 46 48 54 70 90 21 33
(uitstroom)trajecten
bij wijzigingen in de verplichtingen van 22 40 23 37 41 32 40 58 23 40
cliënten
bij het beëindigingsonderzoek 13 24 29 46 52 46 40 50 16 27
bij het aanbieden van (passende) arbeid 23 17 35 43 48 46 40 58 24 21
bij het aanbieden van een traject gericht - 19 25 - 21 - 42 - 20
op sociale activering
aantal gemeenten 35 35 17 35 15 15 10 10 77 95
gemiddeld aantal momenten van 3,2 3,5 3,7 4,2 4,3 4,1 4,5 5,3 3,3 3,6
voorlichting
Tabel 3.3 Wijze waarop de voorlichting aan cliënten over de wet Boeten plaatsvindt bij
aanvraag/aanvang van de uitkering naar gemeentegrootte
Tot 50.000 50.000 tot 100.000 150.000 Totaal
inwoners 100.000 tot inwoners
inwoners 150.000 en meer
inwoners
99 00 99 00 99 00 99 00 99 00
mondeling 88 91 77 79 81 86 60 68 87 90
folder/schriftelijk informatiemateriaal in 61 74 71 77 73 68 70 79 62 74
handen
folder/schriftelijk informatiemateriaal per 14 14 0 12 14 7 10 21 9 13
post
informatie bij het aanvraagformulier 42 35 53 57 41 39 60 58 43 37
op de (bijlage) bij de beschikking 47 44 35 46 52 32 80 100 47 45
aantal gemeenten 34 35 17 35 15 15 10 10 76 95
aantal voorlichtingsmiddelen 2,5 2,7 2,4 2,9 2,6 2,4 2,8 3,4 2,5 2,7
Zoals blijkt uit Tabel 3.2 vindt in bijna alle gemeenten voorlichting plaats over de Wet
boeten op het moment van de aanvraag van de uitkering. Er is vervolgens aan
gemeenten de vraag voorgelegd op welke wijze deze voorlichting over de wet Boeten
op dit moment vorm is gegeven. Tabel 3.3 laat zien dat de voorlichting in de meeste
gemeenten mondeling plaatsvindt, in 2000 kwam dit zelfs nog wat vaker voor dan in
1999. Daarnaast wordt in ongeveer driekwart van de gemeenten ook schriftelijke
informatie verstrekt, die meestal persoonlijk wordt uitgereikt. Minder vaak (in ruim een
derde van de gemeenten) wordt informatie bij het aanvraagformulier gegeven of op de
bijlage bij de beschikking. Dit laatste gebeurt standaard in alle G10-gemeenten. In
Sancties in de bijstand 2000 37
vergelijking met 1999 lijken vooral de G10-gemeenten bij de aanvraag op meer
verschillende wijzen voorlichting te zijn gaan geven. Waar er in 1999 nog niet veel
verschil was tussen gemeenten in het gemiddeld aantal voorlichtingsmiddelen dat wordt
ingezet bij aanvraag/aanvang van een bijstandsuitkering, zetten de G10-gemeenten in
2000 duidelijk meer voorlichtingsmiddelen in dan de andere gemeenten.
3.2 Informatie-uitwisseling met derden
Juist om maatregelwaardig gedrag op het spoor te komen is het zinnig om informatie uit
te wisselen met instanties zoals Arbeidsvoorzieningen, uitstroomteams binnen de
Sociale Dienst en organisaties die belast zijn met de uitvoering van de WIW (Wet
Inschakeling Werkzoekers), WSW (Wet Sociale Werkvoorzieningen), Wep
(Werkervaringsplaatsen) of de I/D-regeling (Instroom/Doorstroom-regeling). Deze
organisaties kunnen de gemeenten onder meer inzicht geven in hoeverre de
bijstandsgerechtigden aan de eis actief op zoek te gaan naar betaalde arbeid, voldoen.
Aan gemeenten is gevraagd aan te geven met welke organisaties afspraken zijn
gemaakt over informatie-uitwisseling omtrent maatregelwaardig gedrag van individuele
cliënten.
Tabel 3.4 Instanties waarmee afspraken over informatie-uitwisseling omtrent
maatregel waardig gedrag van individuele cliënten zijn gemaakt naar
gemeentegrootte
Tot 50.000 100.000 150.000 Totaal
50.000 tot tot inwoners
inwoners 100.000 150.000 en meer
inwoners inwoners
geen afspraken 0 3 7 0 0
uitstroomteams sociale dienst 40 66 61 90 43
C.W.I. 40 40 79 58 42
Arbeidsvoorziening 87 91 93 79 87
Uitzendbureaus 23 31 39 11 24
WIW-instellingen 86 79 93 79 85
WSW-organisaties 21 18 46 21 21
I/D-organisaties 40 46 86 68 42
Wep-organisaties 30 49 72 50 33
scholingsinstellingen 59 66 79 58 60
reïntegratiebedrijven 42 49 32 11 41
aantal gemeenten 35 35 15 10 95
Zoals Tabel 3.4 laat zien, hebben slechts zeer weinig gemeenten (om precies te zijn
twee) geen afspraken gemaakt over informatie-uitwisseling met externe organisaties.
Met Arbeidsvoorzieningen en WIW-organisaties worden door veel gemeenten afspraken
gemaakt. Ook met scholingsinstellingen zijn door ten minste de helft van de
onderzochte gemeenten afspraken gemaakt. Relatief veel G10-gemeenten hebben
afspraken gemaakt met de uitstroomteams binnen de sociale dienst, terwijl juist de
kleinere gemeenten meer afspraken hebben gemaakt met organisaties buiten de
gemeente, zoals reïntegratiebedrijven, WSW-organisaties en uitzendbureaus. Dit zou
een gevolg kunnen zijn van het feit dat kleinere gemeenten meer taken uitbesteden dan
de grotere gemeenten.
Aan de gemeenten is eveneens gevraagd of er knelpunten bestaan in verband met de
uitwisseling en/of verwerking van signalen van Arbeidsvoorziening over
Sancties in de bijstand 2000
38
maatregelwaardig gedrag van individuele cliënten (de zogenaamde kennisgevingen).
Een kwart van de gemeenten neemt knelpunten waar. Een wijd spectrum van
knelpunten wordt genoemd:
* de kennisgevingen komen te laat of niet;
* er worden te weinig kennisgevingen ontvangen;
* de terugkoppeling verloopt nog moeizaam;
* afspraken ontbreken waardoor er onduidelijkheid bestaat; en
* er is geen electronische uitwisseling.
3.3 Deskundigheidsbevordering van uitvoerende medewerkers
Een volgend aspect dat bij kan dragen tot een goede uitvoering van de Wet boeten is de
deskundigheid van het personeel dat belast is met deze uitvoering. Er is de gemeenten
gevraagd op welke wijze de deskundigheid van de uitvoerende medewerkers op het
terrein van de Wet boeten in 2000 is bevorderd.
Tabel 3.5 Deskundigheidsbevordering van de uitvoerende medewerkers op het terrein
van de Wet boeten in 2000 naar gemeentegrootte
Tot 50.000 100.000 150.000 Totaal
50.000 tot tot inwoners
inwoners 100.000 150.000 en meer
inwoners inwoners
collegiaal overleg 71 68 46 42 69
casusbesprekingen 45 38 46 32 45
vormen van coaching en intervisie 27 50 61 79 31
schriftelijke instructietekst 23 53 86 68 28
cursussen 23 29 93 68 26
themabijeenkomsten 7 9 21 21 8
Aantal gemeenten 35 35 15 10 95
Gemiddeld aantal vormen 2,2 2,6 3,7 3,6 2,3
Uit de beantwoording door de gemeenten blijkt dat collegiaal overleg het meest voor komt in de kleine en middelgrote gemeenten, terwijl schriftelijke instructieteksten, vormen van coaching en intervisie, en cursussen het meest voorkomen in de grote en G10-gemeenten. Casusbesprekingen worden in ongeveer 40 % van de gemeenten ingezet als middel van deskundigheidsbevordering, terwijl in een enkele gemeente themabijeenkomsten zijn gehouden. Wat het gemiddeld aantal vormen van deskundigheidsbevordering betreft blijkt dat de kleine en middelgrote gemeenten beduidend achterblijven bij de grote en G10-gemeenten.
3.4 De registratie van boeten en maatregelen
De gemeenten is de vraag voorgelegd welke informatie van de Wet boeten deel uit
maakt van de geautomatiseerde registratie. Er is daarbij ook specifiek gevraagd welke
gegevens geautomatiseerd op individueel niveau zijn vastgelegd. In Figuur 3.1 is een
overzicht van de resultaten gegeven, waarbij aangetekend moet worden dat het afzien
van oplegging van boeten en maatregelen vanwege dringende redenen alleen is
gevraagd met betrekking tot registratie op het niveau van de individuele cliënt.
Figuur 3.1 - Geautomatiseerde registratie van gegevens van informatie voor de uitvoering van de Wet boeten, op geaggregeerd en op individueel niveau
Sancties in de bijstand 2000 39
boeten
hoogte van de boeten
schadebedrag bij boeten
maatregelen
hoogte en duur
maatregelen
aard van overtreding
schriftelijke
waarschuwingen Onderdeel
geautomatiseerde
recidive administratie
afzien boeten vanwege Onderdeel
dringende redenen geautomatiseerde
administratie op
afzien maatregel vanwege individueel niveau
dringende redenen
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
De meeste van de voorgelegde gegevens worden door een meerderheid van de
gemeenten geautomatiseerd vastgelegd. De aantallen en hoogte van de boeten en
maatregelen worden zowel centraal als op individueel niveau door tussen de 80 % en
90 % van de gemeenten geregistreerd - informatie over boeten nog iets vaker dan
informatie over maatregelen. Nadere specificaties, zoals het schadebedrag bij boeten,
de aard van de overtreding bij maatregelen, of er sprake is van recidive en, op
individueel niveau, of er afgezien is van het opleggen van boeten of maatregelen
vanwege dringende redenen, worden veel minder vaak geautomatiseerd geregistreerd.
Dit betekent bijvoorbeeld dat in bijna de helft van de gemeenten niet `met een druk op de
knop' informatie kan worden verkregen over het schadebedrag bij boeten of het aantal
recidive. Voor deze informatie zal dus terug moeten worden gegaan naar de dossiers
van de individuele cliënten.
Een tweede conclusie die uit Figuur 3.1 kan worden getrokken is dat schriftelijke
waarschuwingen veel vaker op individueel niveau worden vastgelegd dan op
geaggregeerd niveau. Een dergelijk verschil wordt voor de andere onderdelen van de
Wet boeten niet aangetroffen. Dit zou er op kunnen duiden dat informatie over
schriftelijke waarschuwingen voor beleidsevaluatie minder belangrijk wordt geacht en
vooral wordt gebruikt bij de afweging van individuele gevallen.
3.5 Rapportage van resultaten van de uitvoering aan management en bestuur
Bijna alle gemeenten rapporteren aan management en/of bestuur. Met uitzondering van
de kleine gemeenten vindt rapportage aan het management meestal frequenter dan
jaarlijks plaats. 70 % van de kleine gemeenten rapporteert jaarlijks aan het
management, en gemiddeld doet zo'n 80 % van de overige gemeenten dit frequenter
Sancties in de bijstand 2000
40
dan jaarlijks. Rapportage aan het bestuur vindt in alle gemeentegrootte klassen vaker
jaarlijks dan meermalen per jaar plaats. Tot gemeenten waar helemaal geen rapportage
aan management of bestuur plaatsvindt behoren met name kleinere gemeenten. Een
aantal van deze gemeenten geeft aan in 2001 wel over te zullen gaan tot rapportage, of
neemt dit onderwerp mee in het reguliere beleidsverslag Sociale Zaken. Alle G10-
gemeenten rapporteren minimaal jaarlijks aan management en bestuur.
Tabel 3.6 Rapportage aan management en bestuur over de uitvoering van de Wet
boeten naar gemeentegrootte
Tot 50.000 100.000 150.000 Totaal
50.000 tot tot inwoners
inwoners 100.000 150.000 en meer
inwoners inwoners
aan management
jaarlijkse rapportage 69 25 7 21 63
rapportage frequenter dan jaarlijks 14 72 86 79 54
geen rapportage 17 3 7 0 16
aan bestuur
jaarlijkse rapportage 81 60 61 79 79
rapportage frequenter dan jaarlijks 5 25 32 21 8
geen rapportage 14 15 7 0 13
Aantal gemeenten 35 35 15 10 95
In grote lijnen komen dezelfde onderwerpen aan de orde in de rapportages aan zowel
het management als het bestuur. Het aantal opgelegde boeten is in bijna alle
rapportages terug te vinden. Het aantal opgelegde maatregelen wordt iets minder vaak
meegenomen, maar nog altijd in 9 van de 10 gemeenten. In ruim de helft van de
gemeenten wordt ook ingegaan op de aard van de opgelegde boeten en de aard van de
opgelegde maatregelen. In 80 % van de gemeenten vindt een evaluatie plaats van de
uitvoering van de Wet boeten in het beleidsverslag. In bijna al deze gevallen wordt er
ingegaan op het aantal opgelegde boeten en in driekwart van de gevallen ook op het
aantal opgelegde maatregelen. De aard van de overtreding komt minder vaak ter sprake
dan de aantallen: ongeveer in de helft van de gevallen worden deze gegevens
gerapporteerd. Dit is in lijn met de eerdere constatering dat veel gemeenten dit soort
gegevens op geaggregeerd niveau niet paraat hebben. In veel gemeenten is derhalve op
zowel management als bestuurlijk niveau slechts inzicht in de grote lijnen van de
uitvoering van de Wet boeten aanwezig.
3.6 De aanwezigheid van een analyse van het aantal opgelegde boeten en maatregelen
In betrekkelijk weinig gemeenten heeft een analyse plaats gevonden van (de
ontwikkeling van) het aantal opgelegde boeten en maatregelen - lopend van ongeveer 2
op de 10 kleine gemeenten tot 5 van de G10-gemeenten. De gemeenten waarin een
dergelijke analyse heeft plaatsgevonden is gevraagd aan te geven welke factoren bij de
analyse zijn betrokken. Het aantal boeten en maatregelen, de hoogte van de boeten en
het schadebedrag bij boeten werden door minimaal de helft van deze gemeenten
genoemd.
Het is interessant te bezien wat deze analyse aan bevindingen heeft opgeleverd. Er
wordt een breed scala van bevindingen door de gemeenten genoemd:
Sancties in de bijstand 2000 41
* een aanscherping van procedures is nodig;
* er is sprake van een afname van het aantal boeten en maatregelen als gevolg van de
preventieve werking;
* in gevallen dat het opleggen van boeten zou moeten worden overwogen, gebeurt dit
doorgaans niet;
* het aantal boeten is afgenomen door de invoering van waarschuwingsbrieven;
* de boeteprocedure is in verband met onwetendheid van ouderen aangepast;
* een individuele aanpak van het begeleiden van klanten naar werk leidt tot terugloop
van het aantal maatregelen;
* relatief veel opgelegde boeten kunnen ook daadwerkelijk worden geïnd door
verrekening met de uitkering toe te passen;
* de kosten van de uitvoering overstijgen de baten;
* er is groot verschil tussen geconstateerde maatregelen en opgelegde maatregelen;
* er is geen duidelijk profiel van de gesanctioneerde cliënt.
Het feit dat slechts een minderheid van de gemeenten een analyse uitvoert op een
aantal essentiële aspecten van de uitvoering van de Wet boeten vormt een reden tot
zorg. De vraag is in hoeverre gemeenten in staat zullen zijn zonder dit soort analyses
onvolkomenheden in de uitvoering van de wet op te sporen en aan de hand daarvan hun
beleid bij te stellen. Sommige gemeenten vragen zich af wat het nut van een dergelijke
analyse is. Zo twijfelen bijvoorbeeld twee G10 gemeenten aan het belang van een
nadere analyse, omdat volgens hen gemeenten maar weinig lokale beleidsvrijheid ten
aanzien van dit onderwerp hebben.
3.7 Interne controle op de kwaliteit van de uitvoering
De interne controle van gemeenten richt zich met name op de inlichtingenverplichting,
op de arbeidsverplichting, op de toepassing van de wet en het eventueel sanctioneren
van cliënten.
Bijna alle gemeenten geven aan dat zij op het gebied van de inlichtingenverplichting en
de arbeidsverplichting periodiek controles uitvoeren op de naleving van de
werkinstructies. De meeste gemeenten gebruiken daarvoor zowel interne controle als
controle in de lijn (door een hoofd, coördinator, toetser of beslisser), zo blijkt uit Tabel
3.7. Kleine gemeenten maken relatief minder vaak gebruik van interne controle, en
relatief vaker van controle in de lijn. Controle door een accountant komt slechts in
ongeveer eenderde van de gemeenten voor. Andere manieren van controle die worden
genoemd zijn kwaliteitszorg en zelfbeheer en single audit. Vanaf 2001 voert een aantal
gemeenten controle uit via protocollen. Daarnaast geven veel gemeenten aan te werken
aan een verbetering van de interne controle.
Tabel 3.7 Uitvoering van periodieke controles op de naleving van de werkinstructies
die te maken hebben met de (controle op) de inlichtingenverplichting en de
arbeidsverplichting
Tot 50.000 100.000 150.000 Totaal
50.000 tot tot inwoners
inwoners 100.000 150.000 en meer
inwoners inwoners
inlichtingenverplichting
geen periodieke controle 9 0 0 0 8
periodieke controle 91 100 100 100 92
door interne controle 64 91 100 100 68
Sancties in de bijstand 2000
42
door controle in de lijn 90 78 72 68 88
door een accountant 44 31 14 42 42
arbeidsverplichting
geen periodieke controle 11 0 0 0 10
periodieke controle 89 100 100 100 90
door interne controle 62 88 93 100 66
door controle in de lijn 90 72 79 79 88
door een accountant 41 28 14 42 39
aantal gemeenten 35 35 15 10 95
Gemeenten is gevraagd of er uit de resultaten van de interne controles over het jaar
2000 gebleken is dat er sprake is van tekortkomingen ten aanzien van de naleving van
de werkinstructies die te maken hebben met de inlichtingenverplichting of de
arbeidsverplichting. In de meerderheid van de gemeenten is dat niet het geval. Van de
gemeenten waar dit wel het geval is, geven er 18 aan dat er tekortkomingen zijn
geconstateerd op het gebied van de inlichtingenverplichting. 11 gemeenten hebben
tekortkomingen geconstateerd op het gebied van de arbeidsverplichting. Daarbij
tekenen gemeenten overigens wel aan dat de meeste geconstateerde tekortkomingen
van incidentele aard en geringe omvang zijn.
Tekortkomingen op het gebied van de inlichtingenverplichting die worden genoemd zijn:
* de gegevensverzameling;
* verificatie van bewijsstukken;
* het weergeven van de visie van de cliënt;
* de volledigheid van ingeleverde formulieren en
* het niet altijd over gaan tot het opleggen van een maatregel bij het niet invullen van
het rechtmatigheidsonderzoeksformulier.
In verband met tekortkomingen op het gebied van de arbeidsverplichting wordt door
gemeenten opgemerkt dat er te vaak voorbij wordt gegaan aan werkinstructies en dat
sommige bijstandsconsulenten moeite hebben de cultuuromslag van
uitkeringsverstrekker naar uitstroombevorderaar te maken. Het niet volledig vastleggen
van gegevens over activering en uitstroom en het gebruik maken van de wet bij
onvoldoende inspanning van een cliënt worden eveneens genoemd.
In het voorgaande onderzoek naar de uitvoering van de Wet boeten werd geconstateerd
dat zowel op het gebied van de arbeidsverplichting als op het gebied van de
inlichtingenverplichting de gemeentelijke interne controle zich vooral beperkte tot de
door het Rijk genormeerde aspecten, die gevolgen kunnen hebben voor de
rijksvergoeding. De conclusie was dat slechts bij enkele gemeenten de eventuele
sanctionering onderwerp van interne controle vormt4. Om nader inzicht in deze situatie
te krijgen, is in dit onderzoek expliciet gevraagd of de toepassing van de Wet boeten en
de eventuele sanctionering van cliënten onderdeel uitmaken van interne controles. Het
beeld dat uit de beantwoording van deze vraag naar voren komt, staat in contrast met
de negatieve conclusie uit het eerste onderzoek5.
4 Sancties in de bijstand - Een onderzoek naar de gemeentelijke uitvoering van de Wet boeten.
Den Haag: Directie Toezicht / Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, september 2000,
p. 54-55.
5 Daarbij dient wel te worden opgemerkt dat de wijze van vraagstelling in dit onderzoek anders was
dan in het onderzoek van vorig jaar: waar vorig jaar de gemeente middels een open vraag werd
Sancties in de bijstand 2000 43
Tabel 3.8 Mate waarin toepassing van Wet boeten en de eventuele sanctionering van
cliënten onderdeel uitmaken van interne controles naar gemeentegrootte
Tot 50.000 100.000 150.000 Totaal
50.000 tot tot inwoners
inwoners 100.000 150.000 en meer
inwoners inwoners
geen interne controles 24 6 0 11 22
toepassing wet boeten en sanctionering 5 3 0 0 5
cliënten geen deel interne controles
toepassing boete bij geconstateerd 62 82 93 79 65
boetewaardig gedrag
afzien boete bij ontbreken verwijtbaarheid 54 78 93 90 57
afzien boete wegens dringende redenen 51 78 93 90 55
toepassing maatregel bij geconstateerd 60 85 93 79 63
maatregelwaardig gedrag
afzien van maatregel bij ontbreken 60 82 86 90 63
verwijtbaarheid
afzien van maatregel wegens dringende 55 79 86 90 58
redenen
aantal gemeenten 35 35 15 10 95
Zo goed als alle gemeenten met interne controle geven aan dat de toepassing van de
Wet boeten en de eventuele sanctionering van cliënten hiervan deel uitmaakt, zo blijkt
uit Tabel 3.8. Er is weinig verschil in de mate waarin de verschillende aan de gemeente
voorgelegde aspecten van de toepassing van de wet onderwerp van controle zijn.
Alleen bij het afzien van een boete bij het ontbreken van verwijtbaarheid of vanwege
dringende redenen, is er wel een duidelijke samenhang met de grootte van de
gemeente waar te nemen: hoe groter de gemeente is, hoe vaker deze aspecten worden
genoemd bij de interne controle. Ook nu heeft slechts een relatief klein aantal
gemeenten tekortkomingen geconstateerd in de resultaten van de interne controles over
het jaar 2000. Voorbeelden die gemeenten geven van tekortkomingen zijn het ontbreken
van een besluit in een aantal gevallen, onvoldoende aandacht voor recidives,
onvoldoende alertheid op boete- en maatregelwaardig gedrag en een niet correcte
toepassing van werkinstructies.
3.8 De relatie met trajectovereenkomsten
Er kan een onderscheid worden gemaakt tussen trajectovereenkomsten gericht op
uitstroom en trajectovereenkomsten gericht op sociale activering. In beide gevallen zou
het niet nakomen van deze trajectovereenkomsten kunnen leiden tot het opleggen van
maatregelen. Het proces dat bepaalt of een maatregel in het geval van
trajectovereenkomsten wordt opgelegd, beslaat twee stappen. Eerst dient getoetst te
worden of de cliënt de in de trajectovereenkomst beschreven verplichtingen is
nagekomen. Wanneer dit niet het geval is, en wanneer er sprake is van het verwijtbaar
niet nakomen van de verplichtingen, dan kan de betreffende cliënt in aanmerking komen
voor een maatregel.
gevraagd maximaal vijf aspecten te noemen waarop controles worden uitgevoerd, werd nu expliciet
naar bepaalde aspecten van interne controle gevraagd. Dit zou gedeeltelijk een verklaring kunnen
vormen voor de verschillen in resultaten tussen dit onderzoek en het onderzoek van vorig jaar, op
het gebied van de interne controle.
Sancties in de bijstand 2000
44
Zowel voor trajectovereenkomsten gericht op uitstroom als trajectovereenkomsten
gericht op sociale activering is de gemeente gevraagd aan te geven in hoeverre er
toetsing van het nakomen van de verplichtingen plaatsvindt, en zo ja, of, wanneer blijkt
dat een cliënt zijn of haar verplichtingen niet is nagekomen, dit leidt tot het opleggen van
een maatregel. In Tabel 3.9 valt op dat er duidelijke verschillen zijn tussen de twee
soorten trajectovereenkomsten in het omgaan met het niet-nakomen van afspraken. In
de eerste plaats wordt bij trajectovereenkomsten gericht op uitstroom veel vaker
getoetst of de cliënt de overeengekomen verplichtingen is nagekomen dan bij
trajectovereenkomsten gericht op sociale activering, en zeker in gemeenten met minder
dan 100.000 inwoners. Dit wordt overigens ook veroorzaakt doordat een aantal, vooral
kleinere, gemeenten geen sociale activeringstrajecten aanbiedt. In de tweede plaats
komen cliënten bij uitstroomtrajecten veel vaker in aanmerking voor een maatregel, als
zij hun verplichting niet nakomen. Dit lijkt er op de duiden dat gemeenten maatregelen
met name als een instrument voor uitstroombevordering zien en minder als een
instrument dat een rol kan spelen bij sociale activering. Dit resultaat is een indicatie voor
het min of meer vrijblijvende karakter dat sociale activering in sommige gemeenten
heeft, een vrijblijvendheid die het beleid op het gebied van uitstroombevordering niet
kent. Het feit dat vijf gemeenten niet nagaan of verplichtingen, voortkomend uit een
trajectplan sociale activering, worden nagekomen en zelfs negen gemeenten
bijstandsgerechtigden met wie een traject voor sociale activering is overeengekomen
per definitie geen maatregel opleggen, duidt er op dat niet alle gemeenten de wet
uitvoeren zoals deze is bedoeld.
Overigens geven veel gemeenten aan dat altijd een individuele afweging wordt gemaakt,
welke er soms toe kan leiden dat er toch geen maatregel wordt opgelegd, hoewel een
cliënt er eigenlijk wel voor in aanmerking zou komen. Voorbeelden van dit soort situaties
zijn personen met een psychiatrisch traject, of personen die in zeer slechte financieel-
economische omstandigheden verkeren.
Gemeenten die niet altijd of geen maatregelen opleggen bij het niet nakomen van
verplichtingen door een cliënt die zijn vastgelegd in een trajectovereenkomst gericht op
sociale activering, wijzen er op dat sociale activering gericht is op cliënten met een
grote afstand tot de arbeidsmarkt en dat hen daarom geen verplichtingen worden
opgelegd. Derhalve heeft een trajectovereenkomst voor sociale activering feitelijk een
vrijblijvend karakter. Andere gemeenten zien sociale activering echter als een eerste
stap in een traject dat uiteindelijk tot uitstroom uit de bijstand moet leiden. Deze
gemeenten koppelen een traject van sociale activering aan toetsing van naleving van
afspraken, bijvoorbeeld via de normale heronderzoeken. Dan kunnen ook sancties
(d.w.z. het opleggen van een maatregel) bij niet-naleving worden opgelegd.
Tabel 3.9 Relatie met trajectovereenkomsten naar gemeentegrootte Tot 50.000 50.000 tot 100.000 150.000 Totaal inwoners 100.000 tot inwoners inwoners 150.000 en meer inwoners Trajectplannen uitstroom nagaan of verplichtingen trajectplan nagekomen ja, altijd 84 88 93 90 85 niet altijd 16 12 7 10 15 nee 0 0 0 0 0
Trajectplannen uitstroom in aanmerking voor maatregel ja, altijd 72 82 86 68 73 niet altijd 28 18 14 32 27
Sancties in de bijstand 2000 45
nee 0 0 0 0 0
Trajectplannen sociale activering nagaan of verplichtingen trajectplan nagekomen ja, altijd 44 66 86 79 47 niet altijd 9 22 14 11 10 nee 5 3 0 11 5 geen sociale activeringstrajecten 42 9 0 0 38
Trajectplannen sociale activering in aanmerking voor maatregel ja, altijd 37 28 59 40 37 niet altijd 13 46 28 40 16 nee 7 18 14 20 9 geen sociale activeringstrajecten 42 9 0 0 38
aantal gemeenten 35 35 15 10 95
Naar aanleiding van het feit dat dit beleidspunt door gemeenten verschillend wordt ingevuld, doet een gemeente de suggestie aan de Minister om op korte termijn met een duidelijk beleidsstandpunt te komen met betrekking tot het opleggen van maatregelen bij het niet-nakomen van afspraken in het kader van sociale activering.
3.9 De inhoud van de werkinstructies
Er is door de Rijksconsulenten in kaart gebracht in hoeverre het geformuleerde beleid is
vertaald in werkinstructies, waarbij werkinstructies breed zijn opgevat: ook
beleidsplannen zijn hierbij betrokken. Er kan onder andere worden verwacht dat
werkinstructies de uniformiteit van handelen door de uitvoerende bijstands-
medewerkers binnen de gemeente bevordert.
In Tabel 3.10 is voor een negental aspecten van de arbeidsverplichting en een negental
aspecten op het gebied van de inlichtingenverplichting weergegeven in hoeverre deze
zijn aangetroffen in de werkinstructies van gemeenten. Daarnaast is aangegeven
hoeveel van deze aspecten in totaal door gemeenten in werkinstructies zijn
opgenomen. Om met dit laatste punt te beginnen: twee zaken vallen in dit verband op.
In de eerste plaats stijgt het gemiddeld aantal aangetroffen aspecten met de grootte van
de gemeenten. In de tweede plaats ligt, voor de gemeenten met minder dan 100.000
inwoners, het aantal aspecten dat is meegenomen in werkinstructies iets lager voor de
inlichtingenverplichting dan voor de arbeidsverplichting.
Tabel 3.10 Inhoud van de werkinstructies naar gemeentegrootte
Tot 50.000 100.000 Meer Totaal
50.000 tot tot dan
inwoner 100.000 150.000 150.000
s inwoner inwoner inwoner
s s s
arbeidsverplichting
controle op naleving arbeidsverplichting bij 93 91 100 100 94
heronderzoek
richtlijnen voor controle naleving sollicitatieverplichting 61 71 68 68 62
bewaking hersteltermijn en termijn van orde voor 85 91 93 90 86
vaststelling of maatregel aan de orde is
inrichting onderzoek bij (mogelijk) maatregelwaardig 68 85 100 79 71
gedrag
Sancties in de bijstand 2000
46
richtlijnen communicatie bij overdracht signaal 44 50 61 58 46
mogelijk maatregelwaardig gedrag binnen de dienst
criteria vaststellen verwijtbaarheid, ernst gedrag, en 67 79 93 90 69
persoonlijke omstandigheden bij maatregelwaardig
gedrag
criteria vaststellen dringende redenen na oplegging 51 77 86 100 55
maatregel
`percentage- en duurtabellen' op te leggen 68 88 100 90 71
maatregelen
tenuitvoerlegging van maatregelen 77 85 93 90 78
gemiddeld aantal werkinstructies 6.2 7.0 7.9 7.7 6.3
inlichtingenverplichting
controle op naleving inlichtingenverplichting 89 85 93 100 89
bewaking hersteltermijn en termijn van orde 80 88 86 68 80
vaststelling of boete aan de orde is
richtlijnen handelen, indien twijfels over volledigheid of 56 74 86 90 59
juistheid door de klant verstrekte informatie
richtlijnen inrichting noodzakelijke onderzoek bij 51 71 93 79 54
signaal (mogelijk) misbruik (niet afkomstig van sociaal
rechercheur)
richtlijnen communicatie bij overdracht mogelijk 51 65 79 68 53
boetewaardig gedrag binnen de dienst
criteria vaststellen verwijtbaarheid, ernst gedrag, en 43 74 86 90 48
persoonlijke omstandigheden in relatie tot
misbruik/fraude
criteria vaststellen dringende redenen na oplegging 37 59 72 100 41
boete
`percentagetabellen' op te leggen boeten 49 62 86 79 52
tenuitvoerlegging van boeten 73 85 86 100 82
gemiddeld aantal werkinstructies 5.3 6.4 7.7 7.8 5.5
aantal gemeenten 35 35 15 10 95
Richten we vervolgens onze blik op elk van de aspecten afzonderlijk, dan zien we dat de controles op naleving van de arbeids- en inlichtingenverplichtingen bij heronderzoek het vaakst in de werkinstructies zijn teruggevonden. Er treedt daarbij ook weinig verschil op tussen grote en kleine gemeenten. Met name waar het aspecten op het gebied van de inlichtingenverplichting en toelichting op criteria op het gebied van de arbeidsverplichting en de inlichtingenverplichting betreft, wijken de kleine en in mindere mate ook de middelgrote gemeenten af van de grote en G10-gemeenten.
3.10 De berekening van de wettelijke rente
Een laatste aspect dat aandacht behoeft is de berekening van de wettelijke rente (en de
op de invordering betrekking hebbende kosten), waarmee de verschuldigde boete dient
te worden verhoogd, wanneer een persoon aan wie een boete is opgelegd, niet tijdig
betaalt (Abw, art.14f, lid 7). Uit het in 2000 uitgevoerde eerste onderzoek naar de Wet
boeten, en ook bij de daarop volgende terugkoppeling, bleek dat veel gemeenten
problemen ondervinden bij de berekening van deze wettelijke rente. Daarnaast kan het
al dan niet berekenen van de wettelijke rente ook worden gezien als een indicator voor
de kwaliteit van de uitvoering van de Wet boeten in een gemeente.
Tabel 3.11 Berekening wettelijke rente naar gemeentegrootte
Sancties in de bijstand 2000 47
Tot 50.000 100.000 150.000 Totaal
50.000 tot tot inwoners
inwoners 100.000 150.000 en meer
inwoners inwoners
geen berekening wettelijke rente 67 66 79 100 68
geautomatiseerde berekening 6 6 7 0 6
handmatige berekening 27 28 14 0 26
aantal gemeenten 35 35 15 10 95
7 op de 10 onderzochte gemeenten berekenen de wettelijke rente niet, waarbij opvalt
dat de gemeenten tot 100.000 inwoners vaker de wettelijke rente berekenen dan de
grotere gemeenten. Geen van de G10-gemeenten berekent de wettelijke rente. De
meeste gemeenten die de wettelijke rente wel berekenen doen dat handmatig (iets wat
ondoenlijk is voor gemeenten met veel bijstandsgerechtigden). Bijna 60 % van de
middelgrote en grote gemeenten en 7 van de 10 G10 gemeenten wijzen er expliciet op
dat hun geautomatiseerde systeem de noodzakelijke berekening niet ondersteunt.
Onder de kleine gemeenten voert éénderde van de gemeenten deze reden aan. Een
tweede vaak gehoord argument is dat de verhoging met de wettelijke rente beleidsmatig
geen prioriteit heeft. Slechts één gemeente geeft aan niet bekend te zijn met de
wettelijke verplichting om rente te berekenen, wat minder is dan in 1999. Andere
redenen die worden genoemd zijn het feit dat de berekening zeer arbeidsintensief is, de
kosten in geen verhouding tot de baten staan en dat de situatie in de praktijk sporadisch
voor komt.
De gemeenten die de verhoging met de wettelijke rente nog niet toepassen is gevraagd
of ze inmiddels initiatieven ondernomen hebben om de wettelijke rente wel te gaan
berekenen. Uit Tabel 3.12 blijkt dat vooral de gemeenten met meer dan 100.000
inwoners ofwel initiatieven ondernomen hebben om de wettelijke rente toe te passen,
ofwel voornemens hebben hiertoe over te gaan. De kleine en de middelgrote
gemeenten hebben het minst vaak plannen in die richting. Eén van de redenen die de
kleine gemeenten hiervoor noemen is dat het te weinig voorkomt. Sommige gemeenten
wijzen ook nog op afbreukrisico's door de samenloop met de invoering van de Euro en
het nieuwe belastingstelsel. Het feit dat bijna eenderde van de onderzochte gemeenten
aangeeft niet voornemens te zijn om de wettelijke rente in rekening te brengen, terwijl
het een wettelijke verplichting is, is een reden tot zorg. Overigens was een van de
voorwaarden om deel te mogen nemen aan een eenmalige opschoningsaktie
debiteuren het voornemen om over te gaan tot het heffen van deze wettelijke rente. Dit
zou ook een verklaring kunnen zijn voor het grote aantal gemeenten dat aangeeft
voornemens in deze richting te hebben.
Tabel 3.12 Initiatieven gemeenten om wettelijke rente wel te berekenen naar
gemeentegrootte
Tot 50.000 100.000 150.000 Totaal
50.000 tot tot inwoners
inwoners 100.000 150.000 en meer
inwoners inwoners
berekent wettelijke rente al 33 34 21 0 32
initiatieven ondernomen 8 20 45 40 10
wel voornemens 26 26 13 50 27
geen voornemens 33 20 21 10 31
aantal gemeenten 22 24 12 10 68
Sancties in de bijstand 2000
48
De meeste gemeenten die hebben aangegeven initiatieven te hebben ondernomen om
over te gaan tot de berekening van de wettelijke rente, zoeken de oplossing in
verbetering van de software. Zo geven 6 van deze 29 gemeenten aan dat zij het
probleem hopen op te lossen middels de aanschaf van een nieuw
informatiseringssysteem en nog eens 5 door de software leverancier te benaderen. 4
andere gemeenten zoeken de oplossing in aanpassing van de software of aanschaf van
een extra module. Door enkele gemeenten wordt expliciet het systeem GWS4all
genoemd, omdat in dit systeem herberekening automatisch wordt uitgevoerd.
3.11 Relatie tussen verschillende aspecten van de uitvoering van de Wet boeten en de
resultaten van de wet
In deze paragraaf wordt in kaart gebracht in hoeverre er een samenhang bestaat tussen
verschillende aspecten van de uitvoering van de Wet boeten, zoals deze in de
voorgaande paragrafen zijn besproken, en een aantal kenmerken van de gemeente
(zoals grootte, samenstelling van het bijstandsbestand en de bijstandsdichtheid in de
gemeente) enerzijds, en de resultaten van de uitvoering van de wet, en dan vooral het
aantal opgelegde boeten en maatregelen, anderzijds.
Daarnaast zijn met behulp van de bovengenoemde aspecten een viertal indexen
samengesteld, die indiceren of gemeenten op bepaalde deelaspecten aan de
voorwaarden voor een goede uitvoering van de Wet boeten hebben voldaan6.
We maken onderscheid tussen de volgende vier indexen:
1. de formaliseringsindex, opgebouwd uit het aantal gebruikte voorlichtingsmiddelen,
deskundigheidsbevordering, registratie op individueel niveau, registratie op
geaggregeerd niveau, het berekenen van de wettelijke rente en de aanwezigheid van
werkinstructies;
2. de interne sturingsindex, opgebouwd uit de analyse van resultaatgegevens (bv.
aantal boeten en maatregelen), rapportage aan bestuur en management en de
aanwezigheid van interne controle.
3. de index die uitdrukt in welke mate de gemeente alert is op boete- en
maatregelwaardig gedrag (de alertheidsindex), opgebouwd uit gegevensuitwisseling
met instanties en het toepassen van boeten/maatregelen als daar aanleiding voor is.
4. de voorlichtingsindex, opgebouwd uit het aantal voorlichtingsmomenten en het aantal
manieren van voorlichting bij de aanvraag van een uitkering.
Tenslotte zijn deze vier indexen samengevoegd tot één index, de uitvoeringsindex. In
bijlage 4 is de score van alle onderzochte gemeenten op deze uitvoeringsindex
opgenomen. In bijlage 5 hebben we zowel de vier deelindexen als het aantal oplegde
boeten en maatregelen gebruikt om te komen tot een rangordening van alle gemeenten
met meer dan 50.000 inwoners (door alle zes afzonderlijke rangordenummers bij elkaar
op te tellen)7, naar de kwaliteit van de uitvoering van de Wet boeten.
6 Deze indexen zijn samengesteld met behulp van factor analyse: een statistische techniek die
kan worden gebruikt om een verzameling aspecten op te delen in een aantal subgroepen, waarin
aspecten die het meest met elkaar gemeen hebben in dezelfde subgroep horen. Voor elke
subgroep kan vervolgens een index worden samengesteld, waarop elke gemeente een bepaalde
waarde krijgt, die bepaalt wordt door de waarde die de gemeente heeft op de verschillende
aspecten die zich in de betreffende subgroep bevinden.
7 Gemeenten die niet in staat waren op een bepaald aspect informatie te leveren (het gaat hierbij
met name om de aantallen opgelegde boeten en maatregelen), zijn onderaan de lijst van dat
betreffende aspect geplaatst.
Sancties in de bijstand 2000 49
Tabel 3.13 Samenhang tussen formalisering, interne sturing, alertheid en voorlichting en de aantallen boeten en maatregelen formalisering interne sturing alertheid voorlichting laag hoog laag hoog laag hoog laag hoog
gemiddeld aantal 5.8 5.4 4.5 6.8 4.3 6.8 5.0 6.1
boeten per 100
Abw-ers
aantal gemeenten 49 40 52 37 42 40 46 40
gemiddeld aantal 9.0 10.9 7.9 13.2 8.2 12.7 10.0 10.6
maatregelen per
100 Abw-ers
aantal gemeenten 46 35 46 35 47 41 43 41
In Tabel 3.13 is het relatief aantal opgelegde boeten en maatregelen afgezet tegen deze
vier indexen, om te bezien of er een verband is tussen de mate waarin gemeenten
gericht zijn op formalisering, interne sturing, alertheid en voorlichting enerzijds, en het
aantal opgelegde boeten en maatregelen anderzijds. Dit blijkt het geval te zijn.
De mate waarin gemeenten het sanctie-beleid hebben geformaliseerd middels
procedures, deskundigheidsbevordering en registratie van gegevens lijkt weinig invloed
te hebben op het aantal opgelegde boeten. Er is slechts een klein verschil. Een groter
verschil is er voor het aantal opgelegde maatregelen, waarbij gemeenten die het beleid
meer hebben geformaliseerd vaker maatregelen opleggen dan gemeenten waar dat
minder het geval is.
Voor interne sturing en alertheid zijn de verschillen groter. Gemeenten die veel aandacht
besteden aan interne sturing en die alert zijn op boete- en maatregelwaardig gedrag,
leggen vaker zowel boeten als maatregelen op. Deze gemeenten passen de Wet
boeten dus actiever toe dan gemeenten die minder aandacht besteden aan interne
sturing en die minder alert zijn op boete- en maatregelwaardig gedrag.
Tenslotte is het gemiddeld aantal opgelegde boeten en het gemiddelde aantal opgelegde maatregelen hoger voor gemeenten die een actief voorlichtingsbeleid voeren dan voor gemeenten die minder nadruk op voorlichting leggen. Er kan derhalve niet geconcludeerd worden dat een op voorlichting gericht beleid, vanuit de gedachte dat voorlichting een preventieve werking zal hebben, automatisch samengaat met relatief minder boeten en maatregelen. Het lijkt er eerder op dat een actiever voorlichtingsbeleid samengaat met een actieve toepassing van de Wet boeten en maatregelen - hetgeen eerder leidt tot meer dan tot minder opgelegde boeten en maatregelen.
Van de acht samenhangen tussen kwaliteitsindicatoren van de uitvoering van de Wet boeten en de aantallen opgelegde boeten en maatregelen duiden er zeven op dat een hoge kwaliteit van de uitvoering van de Wet boeten samengaat met veel boeten en maatregelen en een lage kwaliteit van de uitvoering van de Wet boeten met weinig boeten en maatregelen. Dit rechtvaardigt de conclusie dat in de regel lage aantallen boeten en maatregelen zullen wijzen op een slechte kwaliteit van de uitvoering.
Er zijn nog andere factoren die verschillen tussen het relatief aantal opgelegde boeten en maatregelen door gemeenten zouden kunnen verklaren. Daarbij kan gedacht worden
Sancties in de bijstand 2000
50
aan aantal inwoners, bijstandsdichtheid, fasering van het bijstandsbestand, aantal
bijstandscliënten met een arbeidsverplichting en aantal heronderzoeken. Al eerder
zagen we dat het aantal opgelegde boeten en maatregelen steeg met gemeentegrootte,
hoewel de G10-gemeenten daar een uitzondering op vormden. Tabel 3.14 laat het
verband zien van de andere factoren met het aantal opgelegde boeten en maatregelen.
Uit de tabel blijkt dat het relatief aantal opgelegde boeten en maatregelen stijgt met bijstandsdichtheid. Enige uitzondering vormen de gemeenten met de hoogste bijstandsdichtheid: onder die gemeenten loopt het relatief aantal opgelegde boeten en maatregelen weer terug. Dit duidt er op dat gemeenten met een erg hoge bijstanddichtheid een minder actief sanctiebeleid voeren. Dit zou kunnen worden veroorzaakt door het feit dat dergelijke gemeenten meer moeite hebben boete- en maatregelwaardig gedrag op te sporen (gezien de relatief grote omvang van het bijstandsbestand) of doordat dergelijke gemeenten minder snel overgaan tot het opleggen van boeten en maatregelen bij geconstateerd gedrag.
Hogere aantallen opgelegde boeten en maatregelen worden gevonden onder
gemeenten met relatief weinig fase 1, 2 en 3 cliënten en relatief veel fase 4 cliënten. Dit
is verklaarbaar, omdat met name onder de fase 4 cliënten mensen met een grote
afstand tot de arbeidsmarkt zitten en mensen die zich al lang in de bijstand bevinden.
Dergelijke groepen zullen moeilijker te activeren en te motiveren zijn, waardoor vaker
naar sanctiemiddelen gegrepen zal moeten worden.
Tabel 3.14 Gemiddelde aantal boeten en maatregelen per 100 bijstandsgerechtigden
uitgesplitst naar bijstandsdichtheid, fasering, aanwezigheid
arbeidsverplichting en relatief aantal uitgevoerde heronderzoeken
aantal boeten per 100 aantal maatregelen per
Abw-ers 100 Abw-ers
bijstandsdichtheid minder dan 1 % 4.3 6.3
tussen 1 en 2 % 6.1 10.8
tussen 2 en 3 % 7.0 12.3
meer dan 3 % 4.9 10.3
aandeel fase 1 en 2 50 % laagste 5.9 11.8
50 % hoogste 4.7 8.5
aandeel fase 3 50 % laagste 5.8 11.1
50 % hoogste 4.9 9.2
aandeel fase 4 50 % laagste 4.8 8.9
50 % hoogste 5.9 11.3
aandeel Abw-ers met minder dan 50 % 7.5 13.7
arbeidsverplichting meer dan 50 % 4.0 8.1
heronderzoeken minder dan 1 per jaar 4.8 9.7 per Abw-er meer dan 1 per jaar 6.5 11.2
Verrassender is het feit dat er een negatieve samenhang is gevonden tussen het relatief aantal opgelegde boeten en maatregelen en het percentage cliënten met een arbeidsverplichting. Verwacht zou immers mogen worden dat juist bijstandscliënten met een arbeidsverplichting de potentiële doelgroep voor sanctiebeleid vormen.
Sancties in de bijstand 2000 51
Tenslotte blijkt dat gemeenten die gemiddeld één of meer heronderzoeken per
bijstandsgerechtigde per jaar uitvoeren, meer boeten en maatregelen opleggen. Dit
verband was te verwachten, omdat een heronderzoek een van de middelen is om
boete- en maatregelwaardig gedrag op te sporen. Daarnaast kunnen zowel een hoog
aantal heronderzoeken als een actief toepassen van de Wet boeten worden gezien als
onderdelen van een op uitstroom c.q. misbruikbestrijding gericht beleid van de
gemeente.
Sancties in de bijstand 2000
52
4 Relatie uitvoering Wet boeten en gerealiseerde uitstroom
De Wet boeten is een van de instrumenten die kan worden ingezet om de uitstroom uit
de bijstand te bevorderen. Met name het maatregelen-instrument kan voor dit doel
worden ingezet. Een maatregel wordt opgelegd aan een bijstandscliënt die niet aan de
wettelijke verplichtingen voldoet om alles in het werk te stellen om een betaalde
betrekking te vinden. Er zou dus verwacht kunnen worden dat gemeenten, die veel
maatregelen opleggen, een hogere uitstroom uit de bijstand naar werk zouden hebben
dan gemeenten die de wet veel minder strikt toepassen en daardoor ook een hogere
totale uitstroom. In deze laatste gemeenten wordt er op een bijstandsgerechtigde
immers minder dwang uitgeoefend om actief mee te werken aan het vinden van betaald
werk.
Het ligt minder voor de hand dat er een sterke relatie is tussen het opleggen van boeten
en uitstroom naar werk. Boeten worden opgelegd wanneer de bijstandscliënt informatie
achterhoudt, bijvoorbeeld met betrekking tot uit arbeid verkregen inkomsten. In sommige
gevallen, wanneer de verdiensten van de bijstandscliënt het sociaal minimum
overstijgen of wanneer de bijstandscliënt samenwoont met een andere persoon die
voldoende inkomen heeft, zou geconcludeerd kunnen worden dat de betrokken persoon
helemaal geen recht meer heeft meer op bijstand. In dit geval wordt de
bijstandsuitkering stopgezet, wat leidt tot uitstroom. Daarnaast kan een streng
boetenbeleid het voor mensen ook minder aantrekkelijk maken in de bijstand te blijven,
omdat extra inkomsten verkrijgen via zwart werk moeilijker zal zijn in een gemeente die
prioriteit geeft aan fraudebestrijding: dit hoeft echter niet automatisch niet tot uitstroom
naar betaald werk te leiden. Er wordt dus eerder een relatie tussen het percentage
opgelegde boeten en uitstroom in het algemeen verwacht, dan tussen dit percentage en
uitstroom naar werk.
Behalve het opleggen van boeten en maatregelen zouden er nog andere factoren
kunnen samenhangen met de hoogte van de uitstroom en naar uitstroom naar werk: het
aantal inwoners van de gemeente, de bijstandsdichtheid, de samenstelling van het
bijstandsbestand, het percentage cliënten met een arbeidsverplichting, het aantal
heronderzoeken per cliënt, plus de vier aspecten van de uitvoering van de Wet boeten
die we in hoofdstuk 3 hebben onderscheiden: formalisering van het beleid, interne
sturing, alertheid en voorlichting. Ook deze factoren zijn in de analyse meegenomen.
Behalve een analyse van het verband tussen uitstroom naar werk en de
bovengenoemde factoren wordt ook een analyse uitgevoerd naar de samenhang tussen
deze factoren en de relatieve toe- of afname van het aantal bijstandsgerechtigden. In
deze toe- en afname is feitelijk de uitstroom afgezet tegen de instroom, en is niet alleen
de uitstroom naar werk meegenomen, maar ook uitstroom om andere redenen. Tabel
4.1 geeft de analyse van uitstroom naar werk weer, tabel 4.2 de analyse van de toe- en
afname van het aantal bijstandsgerechtigden.
Met name bij de analyse van de uitstroom naar werk dient te worden aangetekend dat
vraagtekens mogen worden gezet bij de kwaliteit van de informatie over de reden van
uitstroom. Relatief veel gemeenten kennen een grote groep waarvan onbekend is wat
de reden van uitstroom is of kunnen de reden van uitstroom helemaal niet specificeren.
Zelfs bij gemeenten die wel een compleet overzicht konden leveren van de reden van
uitstroom kunnen vraagtekens worden gezet bij de juistheid van de specificatie, gezien
de grote groep `uitstroom anders dan werk'. Deze groep wordt niet nader
gespecificeerd, en het is niet ondenkbaar dat veel gemeenten personen van wie de
Sancties in de bijstand 2000 53
reden van uitstroom niet bekend is, classificeren als `uitstroom anders dan werk'. Met
name de resultaten in Tabel 4.1 dienen dus met voorzichtigheid geïnterpreteerd te
worden.
De analyse van de oorzaken van de verschillen in uitstroom naar werk tussen
gemeenten leverde een drietal factoren op die daadwerkelijk een rol spelen bij het
bepalen van de hoogte van de uitstroom naar werk: het aantal inwoners, de alertheid
van de gemeente op boete- en maatregelwaardig gedrag en het percentage
bijstandsgerechtigden met een arbeidsverplichting. Dit betekent dat het verwachte
verband tussen het relatief aantal opgelegde maatregelen en de uitstroom naar werk
niet is aangetroffen.
Tabel 4.1 Samenhang tussen het percentage uitstroom naar werk enerzijds en het
aantal inwoners, alertheid op boete- en maatregelwaardig gedrag en
percentage bijstandsgerechtigden met een arbeidsverplichting anderzijds
inwoners alertheid arbeidsplicht
Uitstroom werk: 100* laag hoog 50 %
tot 14 % 33 54 38 56 49 49
14 tot 21 % 22 37 32 31 40 20
21 % of meer 44 9 30 14 11 31
gemiddelde uitstroom 20 % 16 % 18 % 16 % 16 % 18 %
aantal gemeenten 52 20 34 32 34 32
*in duizendtallen
Uit Tabel 4.1 blijkt dat gemeenten met minder dan 100.000 inwoners een gemiddeld
hogere uitstroom naar werk kennen dan grotere gemeenten: 44 % van deze gemeenten
kent een uitstroom naar werk van 21 % of meer, tegen slechts 9 % van de grotere
gemeenten.
De alertheid van de gemeente op boete- en maatregelwaardig gedrag, hier met name
gedefinieerd als uitwisseling van informatie tussen de gemeente en andere organisaties
en het opleggen van een boete of maatregel als daartoe aanleiding is kent juist een
negatief verband met uitstroom naar werk: 30 % van de gemeenten die laag op de
alertheidsindex scoren kennen een uitstroom van 21 % of meer, tegen 14 % van de
gemeenten die hoog op deze index scoren. Dit resultaat is opvallend, omdat eerder een
tegenovergestelde samenhang zou zijn verwacht.
Tenslotte is er een minder verrassende positieve samenhang tussen arbeidsplicht en
uitstroom naar werk aangetroffen. Dit resultaat kan op twee manieren worden verklaard.
In de eerste plaats hebben gemeenten die relatief veel arbeidsplichtigen kennen, een
groter potentieel cliënten dat in aanmerking komt voor uitstroom naar werk. Het is de
groep van arbeidsplichtigen die hiervoor in eerste instantie in aanmerking zal komen,
eerder dan bijstandscliënten met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt. In de tweede
plaats kan een hoog percentage arbeidsplichtige bijstandscliënten ook het gevolg zijn
van een bewuste beleidskeuze van de gemeente om niet lichtvaardig met het
arbeidsontheffingeninstrument om te springen, bijvoorbeeld gevoed door de wens om
tot een maximale uitstroom naar werk te komen. Een dergelijk, op uitstroom gericht
beleid, zal, als het succesvol is, leiden tot een hogere uitstroom naar werk.
Tabel 4.2 Samenhang tussen de toe- of afname van het bijstandsbestand enerzijds en de ontwikkeling van het relatief aantal opgelegde maatregelen en boeten
Sancties in de bijstand 2000
54
1999-2000, het aantal heronderzoeken per bijstandsgerechtigde en het
aantal inwoners
maatregelen boeten 1999-2000 heronderzoeken inwoners
1999-2000
Toename / afname daling stijging daling stijging 1 100*
bijstandsdichtheid
-.10 of minder 15 56 12 36 15 40 41 10
tussen -.05 en -.10 30 33 41 33 44 17 29 39
-.05 of meer 55 11 47 31 41 43 29 51
gemiddelde -.04 -.11 -.06 -.07 -.07 -.06 -.09 -.05
toename / afname
aantal gemeenten 47 16 31 40 53 31 64 23
*in duizendtallen
Uit de analyse van de samenhang tussen bijstandsdichtheid en verschillende aspecten
van de uitvoering van de Wet boeten blijkt een viertal aspecten een rol van betekenis te
spelen: de ontwikkeling van het relatief aantal opgelegde maatregelen tussen 1999 en
2000, de ontwikkeling van het relatief aantal opgelegde boeten tussen 1999 en 2000, het
aantal heronderzoeken per bijstandsgerechtigde en het aantal inwoners. Uit Tabel 4.2
blijkt dat in gemeenten waar het relatief aantal maatregelen en het relatief aantal boeten
in 2000 is gedaald ten opzichte van 1999, de bijstandsdichtheid minder is afgenomen
dan in gemeenten waar het relatief aantal maatregelen en boeten juist is gestegen in
2000.
De grootte van de gemeente speelt ook nu weer een rol: in kleine gemeenten is de
bijstandsdichtheid in 2000 sneller gedaald dan in grote gemeenten. Tenslotte blijkt dat in
gemeenten die gemiddeld 1 of meer heronderzoeken per bijstandsgerechtigde per jaar
doen, vaker een afname van het bijstandsdichtheid van 10 % of meer wordt
aangetroffen.
Samenvattend: uit dit onderzoek blijkt dat sanctie-instrumenten als boeten en
maatregelen niet tot een hogere uitstroom naar werk leiden, maar wel tot een hogere
totale uitstroom. Daarbij moet dan wel worden aangetekend dat het moeilijk is om een
betrouwbare indicator voor uitstroom naar werk te krijgen. Dat zou er mede de oorzaak
van kunnen zijn dat het verwachtte effect van met name het maatregeleninstrument niet
is aangetroffen.
Sancties in de bijstand 2000 55
Sancties in de bijstand 2000
56
Bijlage 1 Samenstelling van de steekproef
Deze bijlage bevat een overzicht van de 96 gemeenten die zijn betrokken geweest in
het onderzoek. In het overzicht zijn de gemeenten ingedeeld naar Rijksconsulentschap.
Het cijfer voor de gemeentenaam staat voor de gemeentegrootteklasse per 1-1-2001:
1. tot 5.000 inwoners;
2. 5.000 tot 10.000 inwoners;
3. 10.000 tot 20.000 inwoners;
4. 20.000 tot 50.000 inwoners;
5. 50.000 tot 100.000 inwoners;
6. 100.000 tot 150.000 inwoners;
7. 150.000 tot 250.000 inwoners;
8. 250.000 inwoners of meer.
De gemeenten met een sterretje hebben ook meegedaan aan het eerste onderzoek
Wet boeten.
Noord Oost Noord-West
2 Ferwerderadiel 2 Millingen aan de Rijn 2 Bennebroek
3 Haren 2 Scherpenzeel 2 Blaricum
3 Nijefurd 3 Tubbergen 2 Venhuizen
3 Pekela 3 Doesburg 3 Rhenen
4 Achtkarspelen 3 Druten 3 Ouder-Amstel
5 Leeuwarden* 4 Haaksbergen 4 IJsselstein
5 Smallingerland 4 Renkum 5 Veenendaal
5 Assen 4 Tiel 5 Zeist
5 Hoogeveen* 5 Almelo* 5 Nieuwegein*
6 Emmen* 5 Deventer* 5 Alkmaar*
7 Groningen* 5 Hardenberg 5 Amstelveen*
5 Hengelo (O) 5 Den Helder*
5 Lelystad 5 Hilversum
6 Almere* 5 Hoorn
6 Enschede* 5 Purmerend
6 Zwolle* 5 Velsen*
6 Arnhem* 6 Amersfoort*
6 Ede* 6 Haarlem*
7 Apeldoorn* 6 Haarlemmermeer*
7 Nijmegen* 6 Zaanstad*
8 Utrecht *
8 Amsterdam *
Zuid-West Zuid
2 Bergambacht 2 Arcen en Velden
2 Warmond 2 Meijel
3 Noordwijkerhout 3 Sint-Oedenrode
3 Rozenburg 3 Schinnen
3 Korendijk 3 Simpelveld
Sancties in de bijstand 2000 57
Bijlage 2 Stand van zaken onderzochte gemeente uitvoering Abw
In deze bijlage wordt kort een beeld geschetst van de stand van zaken in de onderzochte gemeenten met betrekking tot de uitvoering van de Algemene bijstandswet
Sancties in de bijstand 2000
58
(Abw). Deze stand van zaken vormt de context waarbinnen de Wet boeten wordt
uitgevoerd. Achtereenvolgens wordt een overzicht gegeven van de bijstandsdichtheid,
de fasering van het bestand van bijstandsgerechtigden, het totaal aantal
bijstandsgerechtigden met een arbeidsverplichting, het aantal uitgevoerde reguliere
heronderzoeken onder bijstandsgerechtigden tot 65 jaar, het totaal aantal uitgevoerde
doelmatigheidsonderzoeken onder dezelfde groep en het aantal beëindigde uitkeringen
van bijstandsgerechtigden tot 65 jaar, met, indien bekend, ook de reden van de
beëindiging van de uitkering.
B2.1 Bijstandsdichtheid
De bijstandsdichtheid van een gemeente wordt hier gedefinieerd als het aantal
bijstandsgerechtigden tot 65 jaar in een gemeente uitgedrukt als percentage van het
totaal aantal inwoners. Voor de 90 gemeenten waarvoor de bijstandsdichtheid bekend
was, varieerde deze tussen de 0.3 % en de 7.1 %. Tabel B2.1 toont duidelijk aan dat er
een sterke samenhang bestaat tussen de grootte van de gemeente en de
bijstandsdichtheid. Een bijstandsdichtheid van minder dan 1 % kwam in 2000 alleen
maar voor in gemeenten die minder dan 100.000 inwoners hebben, terwijl een
bijstandsdichtheid van 3 % of meer alleen voor kwam in gemeenten met meer dan
50.000 inwoners. Een ruime meerderheid van de gemeenten met meer dan 150.000
inwoners had een bijstandsdichtheid van meer dan 3 % in 2000.
Tabel B2.1 Bijstandsdichtheid 2000 afgezet tegen gemeentegrootte gemeentegrootte in 4 categorieën Totaal minder dan tussen de tussen de meer dan 50.000 50.000 en 100.000 en 150.000 inwoners 100.000 150.000 inwoners inwoners inwoners minder dan 1 % 51.0 3.0 45.0 tussen 1 en 2 % 35.2 28.8 16.7 10.5 33.7 tussen 2 en 3 % 13.9 53.0 45.8 31.6 18.0 meer dan 3 % 15.2 37.5 57.9 3.4
33 34 13 10 90
B2.2 Fasering van het bestand van bijstandsgerechtigden
In Tabel B2.2 staat de fasering van het bestand van bijstandscliënten naar gemeentegrootte voor de jaren 1998, 1999 en 2000 afgebeeld, voor die gemeenten waarvoor deze gegevens bekend waren (een groep die steeds groter wordt, wat er op duidt dat gemeenten steeds beter de administratie van de fasering op orde krijgen).
Uit de tabel blijkt dat het met de verschillen tussen gemeenten van verschillende grootte wel lijkt mee te vallen: de verschillen die er zijn, zijn klein. Zo is het percentage fase 3 cliënten iets ondervertegenwoordigd in de gemeenten met meer dan 150.000 inwoners ten opzichte van de andere gemeenten. Hetzelfde geldt voor de fase 4 cliënten, tenminste, waar het het jaar 2000 betreft. In 1998 en 1999 was de groep van fase 4 cliënten groter in de G10-gemeenten. Deze verschuiving is het gevolg van een relatief grote stijging van het aantal cliënten dat uitgezonderd is van fasering in 2000 onder deze groep van gemeenten. Overigens hebben lang niet alle gemeenten een categorie `uitgezonderd van fasering'. Veelal zijn dit cliënten met een grote, en ogenschijnlijk onoverbrugbare, afstand tot de arbeidsmarkt. Gemeenten die een dergelijke aparte categorie niet kennen delen deze personen in in fase 4.
Sancties in de bijstand 2000 59
Het feit dat de categorie nog niet gefaseerde gemeenten relatief groot is onder de
middelgrote en G10-gemeenten wordt mede veroorzaakt doordat een aantal gemeenten
die over 1998 en 1999 geen cijfers konden leveren, in 2000 begonnen zijn met het op
orde brengen van de fasering, maar nog niet hun hele bestand van
bijstandsgerechtigden hebben kunnen faseren.
Tabel B2.2 Aandeel cliënten in elk van de door de gemeenten onderscheidde fasen in
de jaren 1998-2000 gemeentegrootte in 4 categorieën Totaal
minder dan tussen de tussen de meer dan
50.000 50.000 en 100.000 en 150.000
inwoners 100.000 150.000 inwoners
inwoners inwoners
98 99 00 98 99 00 98 99 00 98 99 00 98 99 00
fase 1 8 6 6 9 9 6 9 6 5 9 8 6 8 6 6
fase 2 6 5 4 6 5 4 8 6 4 9 5 3 8 5 4
fase 3 16 15 15 18 18 15 23 16 15 16 13 11 16 15 15
fase 4 51 61 60 50 52 57 54 57 60 57 58 54 51 61 60
uitgezonderd v fasering 11 11 13 8 9 11 4 11 13 8 12 17 11 11 13
nog niet gefaseerd 8 1 2 9 6 8 1 5 4 0 3 9 7 2 3
Aantal gemeenten 26 29 31 18 25 29 9 15 14 7 9 10 60 78 84
B2.3 Aantal Abw-cliënten met een arbeidsverplichting
Met betrekking tot het percentage Abw-ers dat een arbeidsverplichting heeft, zijn er met
name verschillen tussen de G10-gemeenten en de overige gemeenten. In 8 van de
G10-gemeenten heeft meer dan de helft van de Abw-cliënten een arbeidsverplichting,
onder de overige gemeenten geldt dit voor 40 % van de gemeenten. Dit verschil wordt
mede veroorzaakt door het feit dat in ongeveer 20 % van de laatstgenoemde
gemeenten geen informatie beschikbaar is over het aantal Abw-cliënten met een
arbeidsverplichting.
Tabel B2.3 Percentage Abw-ers met arbeidsverplichting naar gemeentegrootte
gemeentegrootte in 4 categorieën Totaal
percentage Abw-ers met minder dan tussen de tussen de meer dan arbeidsverplichting 50.000 50.000 en 100.000 en 150.000 inwoners 100.000 150.000 inwoners inwoners inwoners geen informatie 23,1% 17,6% 14,3% 22,0% minder dan de helft 37,0% 51,5% 39,3% 21,1% 37,7% meer dan de helft 40,0% 30,9% 46,4% 78,9% 40,3%
Totaal 35 35 15 10 95 B2.4 Het aantal uitgevoerde reguliere heronderzoeken
Uit Tabel B2.4 kan het gemiddeld aantal uitgevoerde heronderzoeken per bijstandscliënt worden afgelezen. Het is opvallend dat met name in de groep van kleinste gemeenten en in iets mindere mate ook in de groep van de 10 grootste gemeenten het percentage gemeenten dat gemiddeld minimaal één keer per jaar een heronderzoek uitvoert het hoogst is. In de middelgrote en grote gemeenten wordt in respectievelijk tweederde en
Sancties in de bijstand 2000
60
driekwart van de gemeenten jaarlijks gemiddeld minder dan 1 keer een heronderzoek
uitgevoerd.
Tabel B2.4 Aantal uitgevoerde heronderzoeken per Abw-er in 2000 naar
gemeentegrootte
gemeentegrootte in 4 categorieën Totaal
uitgevoerde heronderzoeken per minder dan tussen de tussen de meer dan
Abw-er 2000 50.000 50.000 en 100.000 en 150.000
inwoners 100.000 150.000 inwoners
inwoners inwoners
onbekend 8.7% 9.0% 13.8% 8.7%
gemiddeld minder dan 1 per 48.2% 65.7% 72.4% 57.9% 50.4%
cliënt
gemiddeld meer dan 1 per cliënt 43.1% 25.4% 13.8% 42.1% 40.9%
Totaal 35 35 15 10 95
In Tabel B2.5 is het percentage uitgevoerde heronderzoeken per bijstandscliënt afgezet tegen de bijstandsdichtheid. Daaruit blijkt duidelijk dat gemeenten met een bijstandsdichtheid van minder dan 1 % veel vaker gemiddeld meer dan 1 heronderzoek per cliënt uitvoeren, terwijl gemeenten die een hogere bijstandsdichtheid hebben, in ruime meerderheid dit jaargemiddelde van 1 per cliënt niet halen.
Tabel B2.5 Aantal uitgevoerde heronderzoeken per Abw-er in 2000 naar
bijstandsdichtheid
Bijstandsdichtheid in 4 categorieën Totaal
aantal uitgevoerde minder dan tussen 1 en tussen 2 en meer dan 3
heronderzoeken per Abw-er 1 % 2 % 3 % %
2000
onbekend 13.7% 12.9% 2.9%
gemiddeld minder dan 1 per 38.1% 67.2% 64.6% 67.7% 53.7%
cliënt
gemiddeld meer dan 1 per cliënt 61.9% 32.8% 21.7% 19.4% 43.4%
Totaal 19 24 31 16 90
B2.5 Het aantal uitgevoerde doelmatigheidsonderzoeken
Opvallend aan het percentage uitgevoerde doelmatigheidsonderzoeken is dat in bijna de helft van de onderzochte gemeenten onbekend is wat dit percentage is - onder de middelgrote en grote gemeenten ligt dit percentage zelfs rond de 60 %. In de kleine en in de G10-gemeenten wordt in ongeveer een kwart van de gemeenten gemiddeld meer dan één keer per twee jaar per cliënt een doelmatigheidsonderzoek uitgevoerd.
Tabel B2.6 Aantal uitgevoerde doelmatigheidsonderzoeken per Abw-er in 2000 naar
gemeentegrootte
gemeentegrootte in 4 categorieën Totaal
uitgevoerde doelmatigheids- minder dan tussen de tussen de meer dan onderzoeken per Abw-er 2000 50.000 50.000 en 100.000 en 150.000 inwoners 100.000 150.000 inwoners inwoners inwoners
Sancties in de bijstand 2000 61
geen/onbekend 30.4% 57.4% 58.6% 40.0% 33.4% minder dan 0.5 per cliënt 43.5% 30.9% 27.6% 30.0% 41.9% meer dan 0.5 per cliënt 26.1% 11.8% 13.8% 30.0% 24.8%
Totaal 35 35 15 10 95
B2.6 Uitstroom naar werk
In Tabel B2.7 staat de uitstroom naar werk ten opzichte van de totale uitstroom
afgebeeld en in Tabel B2.8 wordt deze zelfde uitstroom afgezet tegen de
bijstandsdichtheid. Uit de eerstgenoemde tabel blijkt dat de kleinste gemeenten in het
onderzoek de hoogste relatieve uitstroom naar werk hebben (bijna 40 % van de kleinste
gemeenten heeft een uitstroom naar werk van 22 % of meer), terwijl de G10-gemeenten
juist het minst vaak een hoge uitstroom naar werk van 22 % of meer kennen (voor 1 van
de 10 van deze gemeenten is dat het geval). Vier G10-gemeenten kennen een
uitstroom van 15 % of minder, en dat zijn twee keer zo veel gemeenten als onder de
kleine gemeenten, waar 2 op de 10 gemeenten een uitstroompercentage hebben van
maximaal 15 %. De middelgrote en grote gemeenten nemen een middenpositie in.
Tabel B2.7 Percentage uitstroom naar werk ten opzichte van de totale uitstroom naar gemeentegrootteklasse gemeentegrootte in 4 categorieën Totaal
percentage uitstroom naar werk minder dan tussen de tussen de meer dan t.o.v. totale uitstroom 50.000 50.000 en 100.000 en 150.000 inwoners 100.000 150.000 inwoners inwoners inwoners onbekend 25.2% 25.4% 21.4% 20.0% 25.0% 15 % of minder 18.3% 31.3% 32.1% 40.0% 20.1% 15 t/m 21 % 17.3% 17.9% 32.1% 30.0% 18.1% 22 % of meer 39.1% 25.4% 14.3% 10.0% 36.8%
Totaal 35 35 15 10 95
Gemiddelde score .21 .18 .17 .16 .21
Wanneer we het percentage uitstroom naar werk afzetten tegen de bijstandsdichtheid, dan valt een aantal zaken op. In de eerste plaats is het percentage gemeenten dat geen uitstroompercentage naar werk kan aanleveren duidelijk het hoogst onder de gemeenten met de hoogste bijstandsdichtheid (3 % of meer). In de tweede plaats blijft de uitstroom van deze zelfde groep van gemeenten duidelijk achter bij de andere gemeenten, wat onder meer blijkt uit het feit dat slechts 6 % van deze gemeenten een uitstroom van 22 % of meer bereikt. Onder de overige gemeenten is het minimaal een kwart die 22 % of meer uitstroom bereiken - waarbij de middelgrote gemeenten met ruim 60 % het vaakst een uitstroompercentage van 22 % of meer behalen.
Tabel B2.8 Percentage uitstroom naar werk ten opzichte van de totale uitstroom naar
bijstandsdichtheid
bijstandsdichtheid in 4 categorieën Totaal
percentage uitstroom naar werk minder dan tussen 1 en tussen 2 en meer dan 3 t.o.v. totale uitstroom 1 % 2 % 3 % % onbekend 28.9% 7.9% 18.6% 36.7% 20.2% 15 % of minder 28.1% 17.2% 9.3% 36.7% 21.3%
Sancties in de bijstand 2000
62
15 t/m 21 % 17.2% 9.3% 43.5% 20.0% 19.3%
22 % of meer 25.9% 65.5% 28.6% 6.7% 39.1%
Totaal 19 24 31 16 90
Gemiddelde score .20 .23 .18 .15 .21
Sancties in de bijstand 2000 63
Bijlage 3.1 - Opgelegde boeten per 100 Abw-ers voor gemeenten met meer dan 50.000 inwoners
Zoetermeer 17
Hoorn 15,1
Almere 14,2
Zeist 13
Venlo 11,7
Haarlem 11,4
Oss 10,9
's-Gravenhage 10,8
Delft 10,8
Smallingerland 10
Alkmaar 9,5
Schiedam 8,9
Sittard-Geleen 8,7
Arnhem 8,5
Kerkrade 8,4
Amersfoort 8,4
Roosendaal 8,3
Enschede 7,8
Veenendaal 7,8
Den Helder 7,4
Dordrecht 7,4
Velsen 7,3
Tilburg 7,1
Leiden 7
Assen 7
Gouda 7
Zwolle 6,8
Hengelo (O) 6,7
Breda 6,4
Capelle aan den IJssel 6,2
Eindhoven 6,1
Amstelveen 6,1
Lelystad 5,9
Almelo 5,7
Deventer 5,5
Utrecht 5,5
Vlaardingen 5,4
Ede 5,2
Apeldoorn 4,5
Helmond 3,9
Zaanstad 3,7
Heerlen 3,7
Leeuwarden 3,5
Bergen op Zoom 3,2
Hoogeveen 2,9
Purmerend 2,4
Groningen 2,4
Rotterdam 2,3
Rijswijk 2,2
Spijkenisse 2,2
Nijmegen 2
Maastricht 1,9
Hardenberg 1,7
Alphen aan den Rijn 1,5
Amsterdam 1,1
Oosterhout 1,1
's-Hertogenbosch 1,1
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
Sancties in de bijstand 2000
64
Bijlage 3.2 - Opgelegde maatregelen per 100 Abw-ers gemeenten met meer dan 50.000 inwoners
Zoetermeer 34,9 Delft 28,9 Amstelveen 22,3 Arnhem 19,7
Eindhoven 19,7 Maastricht 18,7 Assen 18,6 Schiedam 18 Utrecht 17,5 Den Helder 17,2 's-Gravenhage 17,03 Almere 16,9 Apeldoorn 16
Gouda 14,2 Roosendaal 13,8 Haarlem 13,3 's-Hertogenbosch 13 Kerkrade 12,9
Tilburg 12,8 Hoorn 12,8 Smallingerland 12,7 Zeist 12,1 Alkmaar 11,3
Hoogeveen 10,7 Nijmegen 10,2 Dordrecht 10,1 Purmerend 10 Hengelo (O) 9,4
Sittard-Geleen 9,4 Lelystad 8,8 Groningen 8,6 Bergen op Zoom 8,5 Deventer 8,4
Almelo 7,9 Hardenberg 7,3 Zwolle 7 Vlaardingen 7 Enschede 6,5
Rijswijk 6,5
Ede 6,3
Oss 6,3
Zaanstad 5,9
Leeuwarden 4,7
Spijkenisse 4,6
Oosterhout 4
Velsen 3,7
Rotterdam 3
Amsterdam 2,6
Veenendaal 0,5
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Het hoge aantal boeten en maatregelen in Zoetermeer is een gevolg van een overloop aan nog op te leggen maatregelen uit 1999. In Enschede zijn minder boeten en maatregelen opgelegd als gevolg van de vuurwerkramp. Gouda heeft in het aantal boeten en maatregelen ook de uitgevaardigde waarschuwingen meegenomen. Alphen aan de Rijn, Amersfoort, Breda, Capelle aan de IJssel, Heerlen, Helmond, Leiden en Venlo hebben geen gegevens over
Sancties in de bijstand 2000 65
het aantal maatregelen beschikbaar, Emmen daarnaast ook niet over het aantal boeten. Voor Haarlemmermeer en Nieuwegein ontbreekt het aantal bijstandsgerechtigden.
Sancties in de bijstand 2000
66
Bijlage 4 Kwaliteitsindex Uitvoering Wet Boeten (bij paragraaf 3.11, p. 46)
Gemeente GGK Index Gemeente GGK Index
Tilburg 7 1,62523 Zoetermeer 6 -,35179
Hengelo (O) 5 1,50404 Rijswijk 5 -,40718
's-Gravenhage 8 1,36289 Alphen aan den Rijn 5 -,42566
Achtkarspelen 4 1,34342 Den Helder 5 -,49391
Kerkrade 5 1,19701 Warmond 2 -,51155
Utrecht 8 1,10888 Rotterdam 8 -,51735
's-Hertogenbosch 6 1,01817 Millingen aan de Rijn 2 -,54220
Maastricht 6 1,01180 Arnhem 6 -,55299
Dordrecht 6 ,96429 Tiel 4 -,57124
Almelo 5 ,95015 Zaanstad 6 -,58788
Almere 6 ,85486 Zeist 5 -,59569
Groningen 7 ,84839 Schinnen 3 -,61004
Cranendonck 4 ,84638 Maassluis 4 -,61287
Enschede 6 ,81291 Bergambacht 2 -,62692
Assen 5 ,80759 Sint-Oedenrode 3 -,66449
Gouda 5 ,69763 Hoogeveen 5 -,68338
Vlaardingen 5 ,66881 Haarlem 6 -,70638
Heerlen 5 ,62284 Roosendaal 5 -,75738
Eindhoven 7 ,59425 Arcen en Velden 2 -,77533
Lelystad 5 ,53753 Oss 5 -,79327
Simpelveld 3 ,50817 Dongen 4 -,80849
Leiden 6 ,49270 Veere 4 -,87850
Delft 5 ,47806 Nieuwegein 5 -,97610
Sittard-Geleen 5 ,46731 Blaricum 2 -,98801
Leeuwarden 5 ,42155 Helmond 5 -1,00873
Amstelveen 5 ,41502 Renkum 4 -1,01921
Apeldoorn 7 ,39509 Halderberge 4 -1,02217
Velsen 5 ,35413 IJsselstein 4 -1,07476
Bergen op Zoom 5 ,33585 Ferwerderadiel 2 -1,18570
Haaksbergen 4 ,29089 Hoorn 5 -1,22244
Emmen 6 ,28142 Hardenberg 5 -1,23895
Alkmaar 5 ,14388 Zwolle 6 -1,37172
Veenendaal 5 ,14091 Rozenburg 3 -1,37328
Schiedam 5 ,10027 Noordwijkerhout 3 -1,39974
Venlo 5 ,07356 Doesburg 3 -1,50927
Nijmegen 7 ,04651 Bennebroek 2 -1,66970
Amersfoort 6 ,00298 Capelle ad IJssel 5 -1,68009
Ede 6 -,05042 Ouder-Amstel 3 -1,83558
Hulst 3 -,06265 Korendijk 3 -1,84444
Rhenen 3 -,13737 Nijefurd 3 -1,89845
Spijkenisse 5 -,17988 Venhuizen 2 -1,92745
Haren 3 -,18024 Purmerend 5 -2,17281
Deventer 5 -,19518 Scherpenzeel 2 -2,18564
Haarlemmermeer 6 -,19886 Druten 3 -2,35517
Breda 7 -,20231 Pekela 3 -2,62984
Amsterdam 8 -,21382 Oosterhout 5 -2,73707
Tubbergen 3 -,24556 Meijel 2 -2,86756
Smallingerland 5 -,25260 * GGK = Gemeentegrootteklasse
Sancties in de bijstand 2000 67
Bijlage 5 Rangorde grootste 60 gemeenten op aspecten Wet boeten
Gemeente Form Sturing Alertheid Voorl Boeten Maatr Totaal 's-Gravenhage 25 14 6 17 8 11 1 Almere 23 30 18 9 3 12 2 Tilburg 24 3 27 12 23 19 3 Delft 11 28 37 27 9 2 4 Kerkrade 18 15 35 14 15 18 5 Hengelo (O) 9 8 15 32 28 28 6 Assen 8 39 31 15 25 7 7 Schiedam 47 52 2 6 12 8 8 Dordrecht 1 16 9 56 21 26 9 Zoetermeer 50 21 26 41 1 1 10 Maastricht 3 59 17 4 52 6 11 Amstelveen 13 43 33 19 32 3 12 Gouda 42 5 28 28 26 14 13 Enschede 40 13 19 20 18 38 14 Utrecht 4 9 53 39 36 9 15 Eindhoven 5 58 51 2 31 4 16 Hoorn 60 2 39 29 2 20 17 Apeldoorn 17 49 20 16 39 13 18 Sittard-Geleen 53 1 46 13 13 29 19 Groningen 21 37 13 8 47 31 20 Arnhem 34 17 30 60 14 5 21 Lelystad 10 35 16 37 33 30 22 's-Hertogenbosch 36 6 4 42 57 17 23 Almelo 7 22 44 21 34 34 24 Den Helder 49 54 23 11 20 10 25 Alkmaar 29 11 43 51 11 23 26 Haarlem 46 47 11 43 6 16 27 Roosendaal 51 32 7 48 17 15 28 Smallingerland 38 48 45 10 10 21 29 Zeist 12 55 59 26 4 22 30 Velsen 22 18 22 50 22 46 31 Venlo 14 42 47 22 5 50 32 Leiden 2 33 21 54 24 52 33 Vlaardingen 35 4 40 38 37 37 34 Heerlen 15 26 32 25 42 56 35 Ede 30 44 14 31 38 40 36 Leeuwarden 27 27 34 23 43 43 37 Nijmegen 43 24 25 30 51 25 38 Bergen op Zoom 32 45 42 3 44 32 39 Veenendaal 41 56 36 1 19 49 40 Deventer 44 25 38 36 35 33 41 Breda 26 53 3 49 29 53 42 Amersfoort 37 12 52 47 16 51 43 Oss 48 23 55 44 7 41 44 Zaanstad 31 60 10 34 41 42 45 Zwolle 55 34 24 46 27 36 46 Emmen 6 50 8 45 58 58 47 Hoogeveen 19 57 49 33 45 24 48 Spijkenisse 45 38 54 5 50 44 49 Rijswijk 52 7 50 40 49 39 50 Capelle aan den IJsse 54 29 12 59 30 54 51 Haarlemmermeer 28 36 5 52 59 59 52 Hardenberg 57 31 48 18 53 35 53 Amsterdam 20 40 56 24 55 48 54 Helmond 39 51 1 58 40 55 55 Rotterdam 33 46 41 35 48 47 56 Alphen aan den Rijn 16 41 29 53 54 57 57 Nieuwegein 58 10 57 7 60 60 58 Purmerend 56 19 58 57 46 27 59
Sancties in de bijstand 2000
68
Oosterhout 59 20 60 55 56 45 60
Gemeenten die op een bepaald aspect geen gegevens konden leveren, zijn onderaan de lijst geplaatst. Form: Formalisering van het
beleid (deskundigheidsbevordering, registratie, berekenen wettelijke rente, werkinstructies); Sturing: Interne sturing (rapportage;
analyse gegevens, interne controle); Alertheid: Alertheid op boete- en maatregelwaardig gedrag (gegevensuitwisseling met instanties,
toepassen boeten/maatregelen als daar aanleiding voor is); Voorl: Voorlichting; Boeten: Aantal opgelegde boeten; Maatr: Aantal
opgelegde maatregelen; Totaal: Totaalscore.
Sancties in de bijstand 2000
70
Bijlage 6 Resultaten van de ambtelijke en bestuurlijke terugkoppeling onderzoek
uitvoering Wet Boeten 2000 (`Sancties in de bijstand')
Samenvatting
* In bijna alle gemeenten (97 procent) is er een overleg geweest met het hoofd van
dienst over de resultaten van het actueel onderzoek. In ruim 80 procent van de
gemeenten heeft ook een bestuurlijke terugkoppeling plaatsgevonden.
* Een overgrote meerderheid van zowel de hoofden van dienst als de
gemeentebestuurders (80 procent) neemt een positieve houding aan ten opzichte
van het actueel onderzoek. De hoofden van dienst en gemeentebestuurders uit
kleinere gemeenten zijn positiever dan die uit grotere gemeenten.
* Alle hoofden van dienst kunnen zich geheel of tenminste gedeeltelijk (respectievelijk
70 procent en 30 procent) vinden in de rapportage van het toezicht over de
uitvoering van de Wet Boeten. Dit geldt eveneens voor de gemeentebestuurders
(respectievelijk 75 procent en 25 procent). Een aanzienlijk percentage van de
hoofden van dienst en gemeentebestuurders uit met name de grotere gemeenten
heeft desondanks aanmerkingen op de toezichtsbevindingen.
* Kritiek op de toezichtsbevindingen richt zich met name op het feit dat de situatie
inmiddels is verbeterd, gemeenten van mening zijn dat er te veel nadruk wordt
gelegd op de aantallen toegekende boeten en maatregelen en sommige gemeenten
vanuit een andere visie de wet toepassen dan de visie die aan de basis van de
opstelling van de toezichtsbevindingen heeft gelegen.
* Veel gemeenten zijn niet enthousiast over de bruikbaarheid van de cijfermatige
vergelijkingen, vooral omdat men van mening is dat vergelijking van gemeenten
alleen op basis van aantallen geen recht doet aan verschillende omstandigheden in
gemeenten.
* In ruim 65 procent van de gemeenten heeft de terugkoppeling geleid tot suggesties
voor mogelijke verbeteringen of tot bestuurlijke intenties en afspraken.
* De meeste suggesties voor mogelijke verbeteringen of bestuurlijk intenties en
afspraken hebben betrekking op de berekening van de wettelijke rente bij de niet
tijdige betaling van een boete en op de registratie van boeten en maatregelen en
rapportage over de uitvoering van de wet.
In 35 procent van de gemeenten is een vervolgafspraak gemaakt tussen de
rijksconsulent en de gemeente om te spreken over de voorgenomen bestuurlijke
intenties en afspraken.
Sancties in de bijstand 2000 71
B6.0 Aanleiding
De Directie Toezicht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft in
het tweede kwartaal van 2000 een onderzoek uitgevoerd naar de gemeentelijke
uitvoering van de Wet Boeten, maatregelen, terug- en invordering sociale zekerheid
(Wet Boeten). Deze nota heeft betrekking op een analyse van de terugkoppeling van de
onderzoeksresultaten Wet Boeten, zoals dat in 2000 is uitgevoerd, naar de 77
gemeenten die aan de eerste fase van het onderzoek hebben deelgenomen. Van 68
gemeenten (88 procent) zijn de resultaten van deze terugkoppeling tijdig ontvangen.
B6.1 Ambtelijke terugkoppeling
Bij 66 van de 68 gemeenten (97 procent) is er op ambtelijk niveau overleg geweest over
de resultaten van het actueel onderzoek gemeentelijke uitvoering van de Wet Boeten.
Bij de twee gemeenten waar dit niet het geval was is er ambtelijke overeenstemming
bereikt middels het verslag dat is teruggelegd in mei 2000.
Tabel B6.1 Mate van instemming van het hoofd van dienst met de
toezichtsbevindingen
tot 50.000 100.000 meer dan Totaal
50.000 tot tot 150.000
inwoners 100.000 150.000 inwoners
inwoners inwoners
ja 76 86 62 40 70
gedeeltelijk 24 14 38 60 30
nee 0 0 0 0 0
Aantal gemeenten (=100 %) 29 14 13 10 66
Aan de hoofden van dienst is gevraagd aan te geven in hoeverre zij zich kunnen vinden in de toezichtsbevindingen. Tabel B6.1 geeft een overzicht naar gemeentegrootte. Alle hoofden van dienst kunnen zich tenminste gedeeltelijk vinden in de toezichtsbevindingen. De meeste kanttekeningen bij de toezichtsbevindingen worden geplaatst door de grootste gemeenten met meer dan 150.000 inwoners.
Op de vraag op welke punten het hoofd van dienst zich niet of niet geheel kan vinden in
de toezichtsbevindingen is een aantal antwoorden te onderscheiden.
1. Een aantal hoofden van dienst geeft aan dat de rapportage weliswaar correct is voor
het moment dat het onderzoek heeft plaatsgevonden, maar dat de situatie inmiddels
is achterhaald volgens de gemeente. Derhalve zijn delen van de
toezichtsbevindingen niet meer van toepassing.
2. Sommige gemeentelijke overheden hanteren andere normen dan die waarop de
toezichtsbevindingen zijn gebaseerd. Zo tekenen meerdere hoofden van dienst aan
dat het bestuur van hun gemeente tevreden is met de tussentijdse rapportage aan
management en bestuur en dat een meer gedetailleerde registratie derhalve niet
nodig wordt geacht.
3. Er wordt bezwaar gemaakt tegen het gebruik van aantallen boeten en maatregelen
als indicator van de kwaliteit van de uitvoering van de Wet Boeten. Hoofden van
Diensten uit kleinere gemeenten wijzen er op dat, als gevolg van de sociale controle
die in kleine gemeenten sterker is dan in grotere gemeenten, er volgens hen minder
vaak boeten en maatregelen nodig zijn. Ook grotere gemeenten hebben kritiek op de
grote waarde die aan aantallen uitgedeelde boetes en maatregelen zou worden
toegekend.
4. In een klein aantal gevallen zijn de hoofden van dienst het niet eens met een
conclusie ten aanzien van een onderdeel van de bevindingen. Meestal heeft dit geleid
Sancties in de bijstand 2000
72
tot een aanpassing (in positieve zin) van de bevindingen na een nadere toelichting op
het betreffende punt.
5. Eén gemeente is van mening dat de conclusie over de problemen die veel
gemeenten ondervinden met betrekking tot het opleggen van de wettelijke rente bij
niet tijdige betaling van een boete te dik wordt aangezet in de rapportage.
6. Eén gemeente vindt de opzet van het actueel onderzoek te fragmentarisch: er wordt
geen beeld verkregen van de werking van de organisatie, de manier waarop
bepaalde procedures (bijv. met betrekking tot de interne controle) zijn geregeld en
hoe de consulenten functioneren.
7. In een klein aantal gevallen zijn onjuiste gegevens verstrekt aan de consulent,
waardoor de toezichtsbevindingen niet helemaal overeenstemmen met de werkelijke
situatie. Het betreft hier overigens zaken van ondergeschikt belang (bijvoorbeeld
frequentie van rapportage).
Tabel B6.2 Houding van het hoofd van dienst ten aanzien van (de resultaten en
bespreking van) het actueel onderzoek
tot 50.000 100.000 meer dan Totaal
50.000 tot tot 150.000
inwoners 100.000 150.000 inwoners
inwoners inwoners
zeer positief 35 72 39 10 39
enigszins positief 55 14 39 40 41
zowel positief als negatief 7 7 15 20 11
enigszins negatief 3 7 8 20 6
zeer negatief 0 0 0 10 3
Totaal 100 100 100 100 100
gemiddelde score (1=positief, 1.8 1.5 2.0 2.8 1.9
5=negatief)
Aantal gemeenten (=100 %) 29 14 13 10 66
Ondanks het feit dat er dus nog wel wat aanmerkingen waren van de hoofden van
dienst is de houding van de meeste van hen ten aanzien van (de resultaten en
bespreking van) het actueel onderzoek redelijk positief, zo blijkt uit tabel B6.2. Nadere
analyse van de gegevens uit deze tabel laat zien dat de hoofden van dienst uit de
gemeenten met 50.000 tot 100.000 inwoners het meest een positief oordeel over het
actueel onderzoek hebben. Met name in de grote steden heerst meer ontevredenheid
over het onderzoek, hoewel zelfs in deze gemeenten slechts 30 procent enigszins of
zeer negatief is.
Bij de toelichting die door de rijksconsulenten op het oordeel van de hoofden is gegeven,
komt een aantal opmerkingen meerdere malen terug. Zo heeft bijna geen enkele
gemeente op zich problemen met de niet anonieme publikatie van de
onderzoeksgegevens, hoewel enkele grote gemeenten wel aangeven onaangenaam
verrast te zijn geweest over de publikaties in de pers over het onderzoek, voordat de
gemeenten zelf over de resultaten van het onderzoek op de hoogte waren gesteld. Men
stelt er prijs op een volgende keer van tevoren te worden ingelicht.
Wat het oordeel over de bestuurlijke terugkoppeling van de resultaten naar de gemeenten betreft is het beeld divers. Een aantal gemeenten geeft aan de terugkoppeling op prijs te hebben gesteld en als zeer nuttig te hebben ervaren. Andere gemeenten vonden een terugkoppeling overdreven, ofwel omdat hun gemeente goed uit het onderzoek kwam en er dus feitelijk geen reden voor terugkoppeling was, ofwel omdat de gemeente maar een klein cliëntenbestand heeft.
Sancties in de bijstand 2000 73
Ook over het vergelijkend overzicht van het aantal boeten en maatregelen per 100 Abw- cliënten waren de meningen verdeeld. Sommige gemeenten beschouwden het als zeer informatief en nuttig, anderen vonden het op een te korte periode betrekking hebben om er veel waarde aan te hechten of wezen er op dat vergelijkingen tussen gemeenten, gezien de verschillende situaties in verschillende gemeenten, een heikele zaak is.
Andere kritische kanttekeningen hebben betrekking op de relatief grote aandacht die er
is voor de uitvoering van de Wet Boeten. Hoofden van dienst van meerdere gemeenten
(met name in de regio Zuid) wezen er op dat de Wet Boeten gezien moet worden als
een integraal onderdeel van een goed uitstroom- en handhavingsbeleid, en niet los
daarvan kan worden beoordeeld. Het hoofd van dienst van een enkele gemeente
plaatste vraagtekens bij de wetenschappelijke kwaliteit van het onderzoek of wees er op
dat er meer aandacht aan de oorzaken van gevonden resultaten (bijvoorbeeld lagere
aantallen boeten of maatregelen in bepaalde gemeenten) besteed had moeten worden,
waarbij rekening had moeten worden gehouden met de specifieke problematiek van de
grote steden (relatief veel mensen die sanctiewaardig gedrag vertonen met psychische
of verslavingsproblemen).
B6.2 Resultaat van ambtelijk overleg
Tabel B6.3 geeft een overzicht van het aantal gevallen waarin het overleg van de
rijksconsulent met het hoofd van dienst heeft geleid tot suggesties voor mogelijke
verbeteringen en/of mogelijke bestuurlijke afspraken met betrekking tot de uitvoering. Dit
blijkt in een meerderheid van de gemeenten het geval te zijn, waarbij opvalt dat in
gemeenten tot 100.000 inwoners dit vaker het geval is dan in gemeenten met meer dan
100.000 inwoners.
Tabel B6.3 Heeft het overleg met het hoofd van dienst geleid tot suggesties voor
mogelijke verbeteringen en/of voor mogelijke bestuurlijke afspraken
tot 50.000 100.000 meer dan Totaal
50.000 tot tot 150.000
inwoners 100.000 150.000 inwoners
inwoners inwoners
ja 72 71 46 60 65
nee 28 29 54 40 35
Totaal 100 100 100 100 100
Aantal gemeenten (=100 %) 29 14 13 10 66
Als wordt gekeken naar de terreinen waarop de suggesties voor mogelijke verbeteringen en/of voor mogelijke bestuurlijke afspraken liggen, dan hebben deze voor meer dan 1/3 van de gemeenten (16) (mede) betrekking op de berekening van de wettelijke rente bij niet tijdige betaling van een boete. Een aantal gemeenten lost dit op door een nieuw automatiseringssysteem aan te schaffen. Andere (vooral kleinere) gemeenten zijn voornemens deze rente handmatig te gaan berekenen. Deze kwestie wordt algemeen als een knelpunt beschouwd. Sommige hoofden van diensten vragen zich af of de relatief geringe opbrengst van deze maatregel de, in verhouding hoge, kosten die gemaakt moeten worden om deze maatregel uit te voeren, wel waard is.
Veel gemeenten zijn voornemens meer aandacht te besteden aan het analyseren van de uitvoering van de Wet boeten. Verbeteringen van de registratie (genoemd door 13 gemeenten), monitoring (genoemd door 9 gemeenten) en regelmatige rapportage richting bestuur en/of management (eveneens genoemd door 9 gemeenten) worden regelmatig genoemd. Evenals in verband met de berekening van de wettelijke rente
Sancties in de bijstand 2000
74
speelt bij deze voornemens de verbetering van het automatische systeem een
belangrijke rol. Een kleiner aantal gemeenten wil de kwaliteit van de interne uitvoering
van de Wet boeten verbeteren door de deskundigheid van de betrokken ambtenaren te
verbeteren (8 gemeenten) of de werkinstructies aan te scherpen (6 gemeenten). Minder
vaak genoemd worden voornemens om te komen tot een meer strikte toepassing van
de Wet in het kader van het uitstroombeleid (4 gemeenten) en het aanpakken van
recidives (eveneens 4 gemeenten).
B6.3 Bestuurlijke terugkoppeling
Er is in iets minder gevallen overleg op bestuurlijk niveau geweest over de resultaten
van het actueel onderzoek dan op ambtelijk niveau. Met name de steden met 50.000 tot
150.000 inwoners blijven enigszins achter, zo valt af te lezen uit tabel B6.4.
Tabel B6.4 Aanwezigheid van bestuurlijk overleg over de resultaten van het actueel
onderzoek
tot 50.000 100.000 meer dan Totaal
50.000 tot tot 150.000
inwoners 100.000 150.000 inwoners
inwoners inwoners
ja 87 73 77 90 82
nee 13 27 23 10 18
Totaal 100 100 100 100 100
Aantal gemeenten (=100 %) 30 15 13 10 68
Gemiddeld genomen heeft in 82 procent van de gemeenten een bestuurlijke terugkoppeling plaatsgevonden. In alle steden met meer dan 150.000 inwoners, één uitgezonderd, heeft een gesprek met een vertegenwoordiger van het gemeentebestuur en de rijksconsulent over de resultaten van het actueel onderzoek plaatsgevonden.
Redenen die worden gegeven voor het ontbreken van een bestuurlijke toelichting zijn:
* gemeentelijke herindeling (in 2 gevallen);
* verblijf wethouder in het buitenland (in 2 gevallen);
* niet mogelijk om voor de deadline van het onderzoek een afspraak met de
verantwoordelijke bestuurder te krijgen (in 2 gevallen);
* de gemeente vond het niet nodig naast een ambtelijke ook een bestuurlijke
terugkoppeling te laten plaatsvinden (in 3 gevallen);
* gezien een contact met de verantwoordelijke bestuurder op een eerder moment, is
er geen reden dit contact opnieuw te herhalen (in 3 gevallen).
In een zevental van deze gevallen is echter wel schriftelijk, via de verantwoordelijke
ambtenaar of op basis van een eerder contact, de mening van het bestuur met
betrekking tot de resultaten van het actueel onderzoek verkregen.
Uit tabel B6.5 blijkt dat de gemeentebesturen zich over het algemeen, méér nog dan de
hoofden van dienst, goed kunnen vinden in de bevindingen van het toezicht. Ook onder
de gemeentebesturen zijn de kleinere gemeenten meer tevreden met deze bevindingen
dan de grotere gemeenten, waarbij vooral de besturen van de gemeenten met meer
dan 150.000 inwoners nog wel wat aan te merken hebben. Maar ook onder de
gemeentebesturen is er geen enkel bestuur dat zich helemaal niet kan vinden in de
toezichtsbevindingen.
Sancties in de bijstand 2000 75
Tabel B6.5 Mate waarin het gemeentebestuur zich kan vinden in de
toezichtsbevindingen
tot 50.000 100.000 meer dan Totaal
50.000 tot tot 150.000
inwoners 100.000 150.000 inwoners
inwoners inwoners
ja 85 93 70 30 75
gedeeltelijk 15 7 30 70 25
nee 0 0 0 0 0
Totaal 100 100 100 100 100
Aantal gemeenten (=100 %) 27 14 10 10 61
De aanmerkingen van de gemeentebestuurders op de toezichtsbevindingen verschillen
niet veel van de opmerkingen die eerder door de hoofden van dienst zijn gemaakt. Een
aantal gemeentebestuurders wijst er op dat het beleid inmiddels in positieve zin is
aangepast, en dat delen van de rapportage derhalve niet meer overeenstemmen met de
huidige situatie van de uitvoering. Evenals de hoofden van dienst is ook een klein aantal
bestuurders het oneens met bepaalde deelconclusies ten aanzien van de
toezichtsbevindingen, bijvoorbeeld met betrekking tot de voorlichting richting cliënten, de
kennis van de wethouder over de wet of de kwaliteit van de tussentijdse rapportage aan
het management en het bestuur. Een ander punt dat meerdere wethouders naar voren
brengen is dat de analyses breder dienen te worden opgezet en meer in het kader van
het uitstroombeleid zouden moeten worden geplaatst: er is te veel aandacht voor
aantallen, die op zichzelf niet veel zeggen.
Tabel B6.6 Houding van het gemeentebestuur ten aanzien van (de resultaten en
bespreking van) het actueel onderzoek
tot 50.000 100.000 meer dan Totaal
50.000 tot tot 150.000
inwoners 100.000 150.000 inwoners
inwoners inwoners
zeer positief 44 71 30 20 44
enigszins positief 41 7 50 60 38
zowel positief als negatief 7 21 0 10 10
enigszins negatief 7 0 20 10 8
zeer negatief 0 0 0 0 0
Totaal 100 100 100 100 100
gemiddelde score (1=positief, 1.8 1.5 2.1 2.1 1.8
5=negatief)
Aantal gemeenten (=100 %) 27 14 10 10 61
Het oordeel van de gemeentebesturen ten aanzien van (de resultaten en bespreking van) het actueel onderzoek wijkt eveneens nauwelijks af van het oordeel dat de hoofden van dienst hadden. Het meest opvallende verschil is dat de gemeentebesturen van de gemeenten met meer dan 150.000 inwoners positiever zijn over het onderzoek dan hun ambtenaren. Evenals de hoofden van dienst zijn ook de gemeentebesturen van gemeenten met 50.000 tot 100.000 inwoners het meest positief.
De reactie van de meerderheid van de gemeenten op de resultaten van de eigen
uitvoering van de Wet Boeten vergeleken met de resultaten van andere gemeenten is
niet erg enthousiast. Tabel B6.7 geeft een overzicht van de meest genoemde
opmerkingen.
Sancties in de bijstand 2000
76
Tabel B6.7 Opmerkingen gemeentebestuurders op vergelijking eigen resultaten met
resultaten van andere vergelijkbare gemeenten
Opmerking gemaakt door de gemeentebestuurder Aantal maal
Vergelijking tussen gemeenten is niet goed te maken: meer gegevens zouden in het
beeld moeten worden meegenomen 31
Wegens ontbreken gegevens eigen gemeenten of kennis van gegevens andere
gemeenten kan men geen vergelijking maken 13
Overzicht is informatief / tevreden over overzicht 8
Maakt inhoudelijke opmerkingen over eigen beleid, zonder verder inhoudelijk
waardeoordeel over benchmark 8
Gaat inhoudelijk met resultaat vergelijking aan de slag 8
Uitkomst niet verrassend: wordt herkend 7
Overzicht wel interessant, maar niet echt relevant voor eigen beleid 5
Geen opmerkingen 10
Anders 10
Aantal gemeenten (=100 %) 61
Bijna éénderde van de gemeentebestuurders is van mening dat de vergelijking weinig waarde heeft, omdat de gegevens van verschillende gemeenten niet met elkaar vergeleken kunnen worden, wanneer niet ook factoren als de samenstelling van het bijstandscliëntenbestand (bijv. aandeel fase 4), plaats van de Wet Boeten binnen het integrale uitstroombeleid en andere verschillen tussen gemeenten in de analyse worden meegenomen. Andere gemeentebestuurders geven aan dat zij geen vergelijking kunnen maken, omdat er of geen kwantitatieve gegevens over de eigen gemeente bekend zijn, of omdat zij geen kennis hebben van de situatie in andere gemeenten. Slechts ongeveer 16 procent van de gemeentebestuurders is duidelijk positief over de vergelijking: zij vinden het overzicht informatief en zijn er tevreden over (8 procent) of zijn voornemens de vergelijking aan te grijpen om zaken te verbeteren (8 procent). Anderen nemen een neutrale houding aan: zij vinden de uitslag van de vergelijking niet verrassend (7 procent), maken alleen opmerkingen over het feit dat het eigen beleid in orde is (8 procent) of maken helemaal geen opmerkingen over de benchmark (10 procent). Al met al lijkt het er op dat veel bestuurders de vergelijking van minder waarde achtten dan de toezichtsgegevens van hun gemeente zelf. Daarnaast heeft een aantal gemeentebestuurders ook bij de beantwoording van deze vraag aangegeven onaangenaam verrast te zijn geweest door de publikatie van gegevens over gemeenten, zonder dat eerst de gemeenten hierover in kennis waren gesteld.
De gemeentebesturen is gevraagd naar mogelijke verklaringen voor de verschillen
tussen de eigen gemeente en andere gemeenten waar het aantal opgelegde boeten en
maatregelen aangaat. Gemeenten die lager scoren dan gemiddeld geven daarvoor de
volgende mogelijke oorzaken:
* de samenstelling van de doelgroep: veel fase 4 cliënten die ver van de arbeidsmarkt
staan door een succesvol uitstroombeleid: veel ouderen, gehandicapten,
alleenstaanden met kinderen en mensen met fysieke of psychische
gezondheidsproblemen;
* in kleinere gemeenten worden met name de hoge sociale controle, nauwe contacten
tussen consulent en cliënt en hoge gezagsgetrouwheid genoemd;
* een goede voorlichting, zodat cliënten bekend zijn met mogelijke gevolgen van niet-
nakoming van afspraken en niet naleving van regels, hetgeen een preventieve
werking heeft;
* stringente toepassing van de wetgeving op het gebied van het niet nakomen van
verplichtingen in het verleden heeft een preventieve werking gehad;
* er wordt gewerkt met schriftelijke waarschuwingen, waardoor het aantal boeten of
maatregelen daalt;
Sancties in de bijstand 2000 77
* er is weinig aandacht in de organisatie voor de Wet Boeten, waardoor de controle op
de naleving van de arbeidsplicht minder streng is; of meer algemeen: er zijn
organisatorische problemen met betrekking tot de uitvoering van Abw;
* er zijn problemen op het gebied van registratie van gegevens of automatisering in het
algemeen.
Gemeenten die hoger scoren met betrekking tot het aantal boeten en maatregelen
noemen een kleiner aantal oorzaken:
* consequente en nauwgezette uitvoering van de Wet Boeten;
* een sterke samenhang tussen de wet en het uitstroombeleid;
* veel uitwisseling van gegevens met andere instellingen;
* doordat er geen gebruik wordt gemaakt van schriftelijke waarschuwingen, wordt
wellicht tot een hoger aantal maatregelen of boeten gekomen;
* intensieve individuele behandeling van cliënten bij activering en uitstroom.
B6.4 Resultaat bestuurlijk overleg
Uit tabel B6.8 blijkt dat bij tweederde van de gemeenten het overleg met de
gemeentebesturen heeft geleid tot bestuurlijke intenties en/of bestuurlijke afspraken.
We zien dat in de kleinere gemeenten (tot 100.000 inwoners) dit vaker het geval is dan
in de gemeenten met meer dan 100.000 inwoners.
Tabel B6.8 Heeft het overleg met het gemeentebestuur geleid tot bestuurlijke intenties
en/of bestuurlijke afspraken
tot 50.000 100.000 meer dan Totaal
50.000 tot tot 150.000
inwoners 100.000 150.000 inwoners
inwoners inwoners
ja 71 79 50 60 68
nee 29 21 50 40 32
Totaal 100 100 100 100 100
Aantal gemeenten (=100 %) 28 14 10 10 62
Figuur B6.1 geeft aan op welke terrein de bestuurlijke intenties en/of afspraken liggen, waarbij er een onderscheid is gemaakt naar algemene intenties om te verbeteren, specifieke beleidsvoornemens en concrete afspraken waaraan gemeenten zich willen committeren. Bijna de helft van de gemeenten (47 procent) heeft de intentie uitgesproken de (geautomatiseerde) berekening van wettelijke rente bij niet tijdige betaling van de boete te verbeteren. Meer dan de helft van deze gemeenten wil zich daar via een concrete afspraak aan committeren. Veel andere beleidsintenties die relatief vaak worden genoemd (steeds door meer dan éénderde van de gemeenten met wie het overleg heeft geleid tot bestuurlijke intenties en/of bestuurlijke afspraken) hebben te maken met rapportage en registratie van gegevens: genereren van (management)informatie over de uitvoering van de Wet Boeten (43 procent), analyse van (de ontwikkeling van) het aantal boeten en maatregelen (40 procent), (geautomatiseerde) registratie van waarschuwingen (38 procent), (geautomatiseerde) registratie van recidive (36 procent), (geautomatiseerde) registratie van boeten (34 procent) en (geautomatiseerde) registratie van maatregelen (32 procent).
Sancties in de bijstand 2000
78
Figuur B5.1 - Bestuurlijke intenties gemeenten
Rapportage in
beleidsverslag
Analyse aantallen
Informatie naar
management
Informatie uitwisseling
Alertheid medewerkers
Deskundigheids-
bevordering
Verbreding inhoud interne
controles
Intensivering interne
controles
Bewaking kwaliteit
uitvoering
Inhoud werkinstructies
Berekening wettelijke rente
Registratie
waarschuwingen
Registratie recidive
Registratie maatregelen
Registratie boeten
Voorlichting cliënten
Aanscherping beleid
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Concrete afspraak Specifieke beleidsvoornemens Intentie om te verbeteren Geen bestuurlijke intentie
Relatief weinig gemeenten hebben het voornemen verbetering aan te brengen in informatie-uitwisseling met andere organisaties (17 procent), deskundigheidsbevordering van de uitvoerende medewerkers (19 procent), verbreding van de inhoud van interne controles (19 procent) en voorlichting aan cliënten (21 procent). Het lijkt er dus op dat gemeenten de verbeteringen niet zozeer willen zoeken in de uitvoering van de Wet Boeten, maar meer in de registratie en analyse van de Wet Boeten, waaruit afgeleid zou kunnen worden dat de gemeentebestuurders van mening zijn dat de uitvoering van de Wet Boeten wel in orde is, maar de problemen die nog
Sancties in de bijstand 2000 79
worden ondervonden met name op het gebied van de registratie en rapportage van de
gegevens liggen.
In slechts 35 procent van de gemeenten is een vervolgafspraak gemaakt tussen de
rijksconsulent en de gemeente, waarin wordt teruggekomen op de bestuurlijke intenties.
In gemeenten met 50.000 tot 100.000 inwoners zijn vaker vervolgafspraken gemaakt (in
de helft van de gevallen) dan in gemeenten met een andere grootte (slechts in 30
procent van de gevallen). Voor de meeste gemeenten waarmee geen vervolgafspraak
is gemaakt, geldt dat zij zich geen nieuwe beleidsintenties hebben voorgenomen (ofwel
omdat men al tevreden is met de toepassing van de wet, ofwel omdat de gemeente al
in een eerder stadium zelf maatregelen heeft uitgevaardigd), of dat de beleidsintenties
worden meegenomen in het reguliere toezichtsoverleg.
Bijlage 7 De vragenlijst
Actueel onderzoek
Gemeentelijke uitvoering van de Wet boeten (2)
Naam van de gemeente:
Naam gemeentelijke contactpersoon:
Telefoonnummer gemeentelijke contactpersoon:
Naam consulent:
Datum interview:
Algemeen
Vraag 1
Het aantal individuele Abw-cliënten tot 65 jaar per ultimo van de jaren 1998 tot en met 2000.
(zie eventueel opgave aan het CBS)
Hoe ziet de onderverdeling naar fase eruit?
31-12-1998 31-12-1999 31-12-2000
Totaal aantal cliënten tot 65 jaar,
waarvan:
* fase 1
* fase 2
* fase 3
* fase 4
* uitgezonderd van fasering*
* nog niet gefaseerd
* Een aantal gemeenten sluit (categorieën van) Abw-cliënten zonder arbeidsverplichting uit
van fasering. Deze antwoordcategorie is dus niet bij alle gemeenten van toepassing.
Eventuele toelichting:
Vraag 2
Het totaal Abw-cliënten met een arbeidsverplichting per ultimo van de jaren 1998 tot en met
2000? (eventueel een schatting)
31-12-1998 31-12-1999 31-12-2000
Aantal Abw-cliënten met een
arbeidsverplichting
Eventuele toelichting:
Vraag 3a
Hoeveel bedraagt het totaal aantal uitgevoerde reguliere heronderzoeken bij Abw-cliënten tot
65 jaar in de jaren 1998 tot en met 2000?
(exclusief eventueel aparte zogenaamde `doelmatigheidsonderzoeken'; eventueel een
schatting)
1998 1999 2000
Totaal aantal reguliere heronderzoeken
bij cliënten tot 65 jaar
Eventuele toelichting:
Vraag 3b
Het totaal aantal uitgevoerde aparte heronderzoeken speciaal gericht op uitstroom en/of
activering bij Abw-cliënten tot 65 jaar in de jaren 1998 tot en met 2000?
(het gaat hier om zogenaamde `doelmatigheidsonderzoeken'; eventueel een schatting; vul
een `nul' in indien niet aanwezig)
1998 1999 2000
Totaal aantal
`doelmatigheidsonderzoeken' gericht op
uitstroom en/of activering bij cliënten tot
65 jaar
Eventuele toelichting:
Vraag 4
Het aantal beëindigde uitkeringen van Abw-cliënten tot 65 jaar in de jaren 1998 tot en met
2000.
Wat is de reden van de beëindiging van de uitkering?
(zie eventueel opgave aan het CBS)
1998 1999 2000
Totaal aantal beëindigde uitkeringen,
waarvan naar:
* zelfstandig ondernemerschap
* overig betaald, niet-gesubsidieerd werk
* gesubsidieerd werk
* overige beëindigingen, niet naar werk
* onbekend
Eventuele toelichting:
A Voorlichting aan cliënten
Vraag A1
Welke van de onderstaande communicatiemiddelen heeft de gemeente in het jaar 2000
gebruikt voor de voorlichting aan cliënten over de Wet boeten?
(meer dan één antwoord mogelijk)
r mondeling
r landelijke folder
r door de gemeente ontwikkelde folder
r schrijven gericht aan de cliënt
r voorlichtingsmateriaal in een buitenlandse taal
r nieuwsbrief/bijstandskrant
r voorlichtingsbijeenkomsten
r lokale kranten/huis-aan-huisbladen
r andere lokale media (bijv. lokale televisie, kabelkrant)
r posters op openbare plaatsen
r cliëntenparticipatie/cliëntenraad
r anders, namelijk: ...............
r geen
Eventuele toelichting:
Vraag A2
Op welke momenten wordt structureel (d.w.z. in voorkomende gevallen aan alle cliënten)
voorlichting gegeven over de Wet boeten?
(meer dan één antwoord mogelijk)
r bij de intake/aanvraag/toekenning van een bijstandsuitkering
r op het maandelijkse rechtmatigheidsformulier
r bij het heronderzoek
r bij het beëindigingsonderzoek
r bij wijzigingen in de verplichtingen van cliënten
r bij het aanbieden van passende arbeid
r bij het aanbieden/aangaan van een traject gericht op uitstroom
r bij het aanbieden/aangaan van een traject gericht op sociale activering
r anders, namelijk:
r geen
Eventuele toelichting:
Vraag A3
Op welke wijze vindt de voorlichting aan cliënten over de Wet boeten plaats bij
aanvraag/aanvang van de uitkering?
(meer dan één antwoord mogelijk)
r mondeling
r een folder/schriftelijk informatiemateriaal in handen
r een folder/schriftelijk informatiemateriaal via de post
r op het aanvraagformulier
r op (de bijlage bij) de beschikking
r anders, namelijk: ...............
r geen
Eventuele toelichting:
B Randvoorwaarden in de organisatie
Vraag B1
Met welke instanties bestaan er afspraken over informatie-uitwisseling omtrent maatregel-
waardig gedrag van individuele cliënten?
(meer dan één antwoord mogelijk)
r uitstroomteams binnen de sociale dienst
r CWI
r Arbeidsvoorziening
r uitzendbureaus
r WIW-organisatie
r WSW-organisatie
r I/D-organisaties
r Wep-organisaties
r scholingsinstellingen
r reïntegratiebedrijven
r andere organisaties, namelijk: ...............
r geen
Vraag B2
Bestaan er knelpunten in verband met de uitwisselingen en/of verwerking van signalen van
Arbeidsvoorziening over maatregelwaardig gedrag van individuele cliënten (zogenaamde
`kennisgevingen'?
m nee
m ja, namelijk: ...............
Vraag B3
Hoe is in het jaar 2000 de deskundigheid van de uitvoerende medewerkers op het terrein
van de Wet boeten bevorderd?
(meer dan één antwoord mogelijk)
r door cursussen
r door schriftelijke instructieteksten
r door vormen van coaching en intervisie
r door (groepsgewijze) casusbesprekingen
r door themabijeenkomsten
r door collegiaal overleg
r anders, namelijk door: ...............
r geen deskundigheidsbevordering
Eventuele toelichting:
Vraag B4
Is in de organisatie de functiescheiding bij de uitvoering van de Wet boeten vormgegeven?
m nee
m ja, namelijk: r een aparte boeteambtenaar
r een sociaal rechercheur die is aangesteld als
boeteambtenaar
r anders, namelijk: ...............
Toelichting:
C Resultaten van de uitvoering van de Wet boeten en de registratie
Vraag C1
Hoeveel boeten en maatregelen heeft de gemeente aan Abw-cliënten opgelegd in de jaren
1998 tot en met 2000?
Indien het cijfer niet beschikbaar is, s.v.p. het betreffende hokje aankruisen.
1998 1998 niet 1999 1999 niet 2000 2000 niet
beschikbaar beschikbaar beschikbaar
Boeten r r r
Maatregelen r r r
Vraag C2
Indien het aantal opgelegde boeten en/of maatregelen niet beschikbaar is, wat is hiervan de
reden?
(meer dan één antwoord mogelijk)
r n.v.t. (alle gevraagde cijfers zijn beschikbaar)
r geen (geautomatiseerde) registratie van boeten en/of maatregelen
r anders, namelijk ...............
Vraag C3
Hoeveel boeten heeft de gemeente aan cliënten opgelegd in verband met `nulfraude' (geen
schadebedrag) in de jaren 1998 tot en met 2000?
Indien het cijfer niet beschikbaar is, s.v.p. het betreffende hokje aankruisen.
1998 1998 niet 1999 1999 niet 2000 2000 niet
beschikbaar beschikbaar beschikbaar
Boeten i.v.m. r r r
nulfraude
Vraag C4
Hoeveel maatregelen heeft de gemeente aan cliënten opgelegd in de jaren 1998 tot en met
2000 naar de aard van de overtreding?
Indien het cijfer niet beschikbaar is, s.v.p. het betreffende hokje aankruisen.
1998 1998 niet 1999 1999 niet 2000 2000 niet
beschikbaar beschikbaar beschikbaar
Gedraging uit de 1e r r r
categorie
Gedraging uit de 2e r r r
categorie
Gedraging uit de 3e r r r
categorie
Gedraging uit de 4e r r r
categorie
Vraag C5
Bij hoeveel van de opgelegde boeten en maatregelen is er sprake van recidive?
Bij recidive gaat het om herhaling van verwijtbaar gedrag binnen een periode van twee jaar
(schriftelijke waarschuwingen tellen hier ook mee als verwijtbaar gedrag)
Indien het cijfer niet beschikbaar is, s.v.p. het betreffende hokje aankruisen.
1998 1998 niet 1999 1999 niet 2000 2000 niet
beschikbaar beschikbaar beschikbaar
Boeten r r r
Maatregelen r r r
Vraag C6
Hanteert de gemeente in voorkomende gevallen het instrument `schriftelijke waarschuwing'?
¶ ja
¶ nee, omdat: ...............
Vraag C7
Hoeveel schriftelijke waarschuwingen heeft de gemeente aan cliënten gegeven in de jaren
1998 en 1999?
Indien het cijfer niet beschikbaar is, s.v.p. het betreffende hokje aankruisen.
1998 1998 niet 1999 1999 niet 2000 2000 niet
beschikbaar beschikbaar beschikbaar
Schriftelijke p p p
waarschuwingen bij
boetewaardig gedrag
Schriftelijke p p p
waarschuwingen bij
maatregelwaardig
gedrag
Vraag C8
Welke informatie voor de uitvoering van de Wet boeten maakt onderdeel uit van de
geautomatiseerde registratie?
(meer dan één antwoord mogelijk)
r boeten
r hoogte van de boeten
r schadebedrag bij boeten
r maatregelen
r hoogte en duur van de maatregelen
r aard van de overtreding bij maatregelen
r schriftelijke waarschuwingen
r recidive
r geen
Vraag C9
Indien niet alle bovenstaande informatie onderdeel uitmaakt van de geautomatiseerde
registratie, wat is hiervan de reden?
(meer dan één antwoord mogelijk)
r n.v.t. (alle betreffende informatie maakt onderdeel uit van de geautomatiseerde
registratie)
r het geautomatiseerde systeem biedt geen mogelijkheden tot registratie van (onderdelen
van) de informatie
r anders, namelijk ...............
Toelichting:
Vraag C10
Bestaan er problemen ten aanzien van het genereren van (management)informatie over de
uitvoering van de Wet boeten uit het geautomatiseerde systeem?
¶ nee
¶ ja, namelijk ................
Vraag C11
Welke informatie voor de uitvoering van de Wet boeten maakt onderdeel uit van de
geautomatiseerde registratie op het niveau van de individuele cliënt?
(meer dan één antwoord mogelijk)
r boeten
r hoogte van de boeten
r schadebedrag bij boeten
r maatregelen
r hoogte en duur van de maatregelen
r aard van de overtreding bij maatregelen
r schriftelijke waarschuwingen
r recidive
r geen
Vraag C12
Is er een analyse gemaakt van (de ontwikkeling van) het aantal opgelegde boeten en/of
maatregelen?
¶ nee
¶ ja
Vraag C13
Indien er een analyse is gemaakt, welke van de volgende kenmerken zijn in deze analyse
betrokken?
r n.v.t. (er is geen analyse gemaakt)
r aantal boeten
r hoogte van de boeten
r schadebedrag bij boeten/omvang van het fraudebedrag
r omvang van het geïnde boetebedrag
r aantal maatregelen
r hoogte en duur van de maatregelen
r aard van de overtreding bij maatregelen
r aantal schriftelijke waarschuwingen
r aantal recidive
r kenmerken van cliënten (geslacht, leeftijd, fase-indeling, uitkeringsduur e.d.)
r recidive
r anders, namelijk: ...............
Vraag C14
Wat zijn de resultaten van de analyse?
D Rapportage van de resultaten van de uitvoering van de Wet boeten aan
management en bestuur
Vraag D1
Vindt er rapportage plaats aan het management over de uitvoering van de Wet boeten?
¶ ja, jaarlijks
¶ ja, frequenter dan jaarlijks
¶ nee, omdat: ...............
Vraag D2
Welke van de volgende onderwerpen komen aan de orde in de rapportage aan het
management?
r het aantal opgelegde boeten
r de aard van de opgelegde boeten
r het aantal opgelegde maatregelen
r de aard van de opgelegde maatregelen
r anders, namelijk: ...............
r geen
Vraag D3
Vindt er rapportage plaats aan het bestuur over de uitvoering van de Wet boeten?
¶ ja, jaarlijks
¶ ja, frequenter dan jaarlijks
¶ nee, omdat: ...............
Vraag D4
Welke van de volgende onderwerpen komen aan de orde in de rapportage aan het bestuur?
r het aantal opgelegde boeten
r de aard van de opgelegde boeten
r het aantal opgelegde maatregelen
r de aard van de opgelegde maatregelen
r anders, namelijk: ...............
r geen
Vraag D5
Vindt er jaarlijks evaluatie plaats van de uitvoering van de Wet boeten in het beleidsverslag?
¶ nee
¶ ja, namelijk over:
r het aantal opgelegde boeten
r de aard van de opgelegde boeten
r het aantal opgelegde maatregelen
r de aard van de opgelegde maatregelen
r anders, namelijk:
Eventuele toelichting:
E Controle op de kwaliteit van de uitvoering
Controle op de inlichtingenverplichting
Vraag E1
Worden er periodiek controles uitgevoerd op de naleving van de werkinstructies die te
maken hebben met de (controle op de) inlichtingenverplichting?
¶ nee
¶ ja, namelijk:
r door interne controle
r door controle in de lijn (bijv. door een hoofd, coördinator, toetser of beslisser)
r door een accountant
r anders, namelijk ...............
Eventuele toelichting:
Vraag E2
Is uit de resultaten van de interne controles over het jaar 2000 gebleken, dat er sprake is van
tekortkomingen ten aanzien van de naleving van de werkinstructies die te maken hebben
met de (controle op de) inlichtingenverplichting?
¶ niet van toepassing (er zijn geen interne controles)
¶ nee, er zijn geen tekortkomingen geconstateerd
¶ resultaten van interne controles zijn onbekend
¶ ja, er zijn tekortkomingen geconstateerd, namelijk ten aanzien van ...............
Toelichting:
Controle op de arbeidsverplichting
Vraag E3
Worden er periodiek controles uitgevoerd op de naleving van de werkinstructies die te
maken hebben met de (controle op de) arbeidsverplichting?
¶ nee
¶ ja, namelijk:
r door interne controle
r door controle in de lijn (bijv. door een hoofd, coördinator, toetser of beslisser)
r door een accountant
r anders, namelijk ...............
Eventuele toelichting:
Vraag E4
Is uit de resultaten van de interne controles over het jaar 2000 gebleken, dat er sprake is van
tekortkomingen ten aanzien van de naleving van de werkinstructies die te maken hebben
met de (controle op de) arbeidsverplichting?
¶ niet van toepassing (er zijn geen interne controles)
¶ nee, er zijn geen tekortkomingen geconstateerd
¶ resultaten van interne controles zijn onbekend
¶ ja, er zijn tekortkomingen geconstateerd, namelijk ten aanzien van ...............
Toelichting:
Controle op de uitvoering van de Wet boeten
Vraag E5
Maken de toepassing van de Wet boeten en de eventuele sanctionering van cliënten
onderdeel uit van interne controles?
¶ niet van toepassing (er zijn geen interne controles)
¶ nee
¶ ja, namelijk:
r de (juiste) toepassing van een boete bij geconstateerd boetewaardig gedrag
r het afzien van een boete bij het ontbreken van verwijtbaarheid
r het afzien van een boete wegens dringende redenen
r de (juiste) toepassing van een maatregel bij geconstateerd maatregelwaardig gedrag
r het afzien van een maatregel bij het ontbreken van verwijtbaarheid
r het afzien van een maatregel wegens dringende redenen
r anders, namelijk ...............
Vraag E6
Is uit resultaten van de interne controles over het jaar 2000 gebleken, dat er sprake is van
tekortkomingen ten aanzien van de toepassing van de Wet boeten en de eventuele
sanctionering?
¶ niet van toepassing (geen interne controles)
¶ nee, er zijn geen tekortkomingen geconstateerd
¶ resultaten van interne controles zijn onbekend
¶ ja, er zijn tekortkomingen geconstateerd, namelijk ten aanzien van ...............
F Relatie met trajectovereenkomsten
Trajectplannen gericht op uitstroom
Vraag F1
Wordt er bij een traject gericht op uitstroom getoetst (bijv. bij het heronderzoek) of de cliënt
de in het trajectplan beschreven verplichtingen is nagekomen?
¶ ja, altijd
¶ niet altijd
¶ nee
Toelichting:
Vraag F2
Komen cliënten met wie een uitstroomtraject is overeengekomen en die de daarbij
behorende verplichtingen verwijtbaar niet nakomen in aanmerking voor een maatregel?
¶ ja, altijd
¶ niet altijd
¶ nee
Eventuele toelichting:
Trajectplannen gericht op sociale activering
Vraag F3
Wordt er bij een traject gericht op sociale activering getoetst (bijv. bij het heronderzoek) of
de cliënt de in het trajectplan beschreven verplichtingen is nagekomen?
¶ ja, altijd
¶ niet altijd
¶ nee
¶ niet van toepassing: sociale activeringstrajecten worden niet aangeboden
Toelichting:
Vraag F4
Komen cliënten met wie een sociale activeringstraject is overeengekomen en die de daarbij
behorende verplichtingen verwijtbaar niet nakomen in aanmerking voor een maatregel?
¶ ja, altijd
¶ niet altijd
¶ nee
¶ niet van toepassing: sociale activeringstrajecten worden niet aangeboden
Eventuele toelichting:
G Berekening van wettelijke rente
Vraag G1
Worden bij gebreke van tijdige betaling de boete en de op de invordering betrekking
hebbende kosten verhoogd met de wettelijke rente?
¶ nee
¶ ja, door geautomatiseerde berekening
¶ ja, door handmatige berekening
Vraag G2
Waarom vindt verhoging met de wettelijke rente niet plaats?
(meer dan één antwoord mogelijk)
r niet van toepassing (berekening van de wettelijke rente vindt wél plaats)
r het geautomatiseerde systeem ondersteunt de noodzakelijke berekening niet
r de gemeente is niet bekend met de wettelijke verplichting
r verhoging met de wettelijke rente heeft beleidsmatig geen prioriteit
r anders, namelijk: ...............
Toelichting:
Vraag G3
Indien de verhoging met de wettelijke rente niet plaatsvindt, heeft de gemeente initiatieven
ondernomen om de wettelijke rente wél te gaan berekenen?
(meer dan één antwoord mogelijk)
¶ niet van toepassing (berekening van de wettelijke rente vindt wél plaats)
¶ nee, en ook geen voornemens
¶ nee, maar wel voornemens
¶ ja, namelijk ...............
Eventuele toelichting:
H Inhoud van de werkinstructies
Vraag H1
Wordt er in de werkinstructies, of in het beleidsplan of door geautomatiseerde
werkprocedures aandacht besteed aan de volgende aspecten:
r controle op naleving van de arbeidsverplichting bij heronderzoek
r bewaking van de hersteltermijn en termijn van orde voor vaststelling of maatregel aan de
orde is
r inrichting van het onderzoek bij (mogelijk) maatregelwaardig gedrag
r richtlijnen voor communicatie en gegevensuitwisseling, als een signaal van mogelijk
maatregelwaardig gedrag binnen de dienst wordt overgedragen
r (toelichting op) criteria voor vaststellen verwijtbaarheid, ernst van het gedrag, en
persoonlijke omstandigheden bij maatregelwaardig gedrag
r (toelichting op) criteria voor vaststellen dringende redenen na oplegging van een
maatregel
r `percentage- en duurtabellen' voor op te leggen maatregelen
r tenuitvoerlegging van maatregelen
r controle op naleving van de inlichtingenverplichting
r bewaking van de hersteltermijn en termijn van orde voor vaststelling of boete aan de
orde is
r richtlijnen voor het handelen, indien twijfels bestaan over de volledigheid of juistheid van
door de klant verstrekte informatie
r richtlijnen voor inrichting van het noodzakelijke onderzoek als een signaal binnenkomt
van (mogelijk) misbruik (dat niet afkomstig is van een sociaalrechercheur)
r richtlijnen voor communicatie en gegevensuitwisseling, als een signaal van mogelijk
boetewaardig gedrag binnen de dienst wordt overgedragen
r (toelichting op) criteria voor vaststellen verwijtbaarheid, ernst van het gedrag, en
persoonlijke omstandigheden in relatie tot misbruik/fraude
r (toelichting op) criteria voor vaststellen dringende redenen na oplegging van een boete
r `percentagetabellen' voor op te leggen boeten
r tenuitvoerlegging van boeten
Eventuele toelichting:
I Aanvullende opmerkingen van de gemeente
Vraag I1
Heeft de gemeente nog aanvullende opmerkingen over aspecten van de gemeentelijke
uitvoering van de Wet boeten, die in de vragenlijst onvoldoende tot uiting zijn gekomen?
¶ nee
¶ ja, namelijk:
Vriendelijk dank voor uw medewerking.
J Aanvullende opmerkingen van de consulent
Vraag J1
Heeft de consulent nog aanvullende opmerkingen over rechtmatigheidsaspecten van de
gemeentelijke uitvoering van de Wet boeten, die in de vragenlijst onvoldoende tot uiting zijn
gekomen?
¶ nee
¶ ja, namelijk:
Vraag J2
Heeft de consulent nog aanvullende opmerkingen over doeltreffendheidsaspecten van de
gemeentelijke uitvoering van de Wet boeten, die in de vragenlijst onvoldoende tot uiting zijn
gekomen?
¶ nee
¶ ja, namelijk: