Ministerie van Buitenlandse Zaken
---
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 4 Den
Haag DIE/IN Bezuidenhoutseweg 67 2594 AC Den Haag
Datum 1 maart 2002 Auteur Patrick J. de Vries
Kenmerk DIE-105/02 Telefoon 3484209
Blad /1 Fax 3484086
Bijlage(n) E-mail patrick-de.vries@minbuza.nl
Betreft Reactie Nederlandse regering Witboek Europees Bestuur
C.c. De Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal
Zeer geachte Voorzitter,
Bijgaand treft u aan, conform de bestaande afspraken over het zenden van
reacties op Wit- en Groenboeken aan het Parlement, de reactie van de
Nederlandse regering op het door de Europese Commissie op 25 juli 2001
gepubliceerde Witboek Europees Bestuur. De reactie van de Nederlandse
regering dient uiterlijk op 31 maart 2002 door de Europese Commissie te
worden ontvangen. De regering zal daarvoor zorgdragen.
De Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken
Nederlandse Reactie op het Witboek "Europees Bestuur"
Inhoudsopgave
Pagina
Inleiding 3
Opbouw reactie Nederlandse regering 3
Algemene opmerkingen: kaderstelling 3
Hoofdstuk 1 Grotere betrokkenheid 4
1.1 Meer openheid in het functioneren van de Unie 4
1.2 De burger bereiken via regionale en lokale democratie 5
1.3 De civiele maatschappij betrekken bij de beleidsvorming 6
1.4 Doelmatiger en doorzichtiger raadpleging als kern van de beleidsvorming
binnen de EU 7
1.5 Overig: Rechtsbescherming (beroep en bezwaar) 7
Hoofdstuk 2 Beter beleid, betere regelgeving en betere resultaten 8
2.1 Vertrouwen in deskundigenadvies 8
2.2 Betere en snellere regelgeving: beleidsinstrumenten combineren voor
betere resultaten 9
2.3 Gemeenschapswetgeving moet aanzienlijk worden vereenvoudigd en verbeterd
11
2.4 Betere toepassing van EU-voorschriften via regelgevende organen 12
2.5 Betere toepassing op nationaal niveau 13
Hoofdstuk 3 Bijdrage van de EU aan de mondiale governance 14
Hoofdstuk 4 Heroriëntatie van de beleidslijnen en de instellingen 15
4.1 Heroriëntatie EU-beleid 15
4.2 Heroriëntatie EU-instellingen 15
Slot 16
Samenvatting Inzet Nederlandse regering 17
Inleiding
Op 25 juli 2001 publiceerde de Europese Commissie het "Witboek Europese
Governance" (hierna: het Witboek). Het Witboek analyseert de wijze
waarop de instellingen van de Unie omgaan met de hen krachtens het
Unie-Verdrag toebedeelde bevoegdheden en doet voorstellen daarin
verbeteringen aan te brengen. Uitgangspunt is dat de verbeteringen dienen te
worden gerealiseerd binnen de bestaande Verdragen. Het Witboek loopt daarmee
vooruit op en tot op zekere hoogte parallel met de institutionele
hervormingen waarover in de Conventie zal worden gediscussieerd en waarover
in de Intergouvernementele Conferentie (hierna: IGC) van 2004 beslissingen
dienen te worden genomen.
De aanleiding tot het opstellen van het Witboek is de vaststelling van de
Commissie dat, ondanks de onmiskenbaar positieve resultaten van het Europese
integratieproces, de Europese burger zich weinig betrokken voelt bij het
bestuur van de Unie. De voorstellen die in het Witboek worden gedaan, hebben
dan ook primair tot doel debetrokkenheid van de burger bij het Europese
bestuur te vergroten. De Commissie tracht dit kort gezegd langs twee lijnen
te realiseren. De Commissie doet:
voorstellen die beogen de beleidsvoering opener en transparanter te maken,
alsmede de samenwerking van de Europese instellingen met de decentrale
overheden te versterken (bevorderen meer "open" bestuur) en
voorstellen om het systeem van regelgeving aan te passen, meer
beleidsinstrumenten dan alleen regelgeving te hanteren en de onderlinge
werkwijze en taakverdeling tussen de instellingen te verbeteren (bevorderen
kwaliteit bestuur).
Opbouw reactie Nederlandse regering
Hieronder treft u aan de reactie van de Nederlandse regering op het Witboek.
Daarin zijn ook reacties, die op verzoek van de regering zijn gegeven, van
decentrale overheden (IPO, VNG) en maatschappelijke organisaties verwerkt.
De reactie vangt aan met een aantal algemene opmerkingen over het Witboek.
Vervolgens volgt de reactie de indeling van de vier hoofdthema's van het
Witboek en de daarin opgenomen sub-thema's. Besloten wordt met een
samenvatting waarin de inzet van de regering puntsgewijs wordt weergegeven.
Deze reactie zal ook aan de Eerste Kamer en Tweede Kamer der Staten Generaal
worden gezonden. Uit het Witboek volgt dat de Commissie eind 2002 verslag
zal uitbrengen van de raadpleging. Op basis daarvan zal samen met de andere
instellingen een nadere invulling van de thema's van dit Witboek
plaatsvinden.
Algemene opmerkingen: Kaderstelling
De regering onderschrijft de achterliggende gedachte en de doelstellingen
van het Witboek en spreekt waardering uit voor het initiatief van de
Commissie het bestuur van de Unie te willen verbeteren.
De regering ondersteunt het standpunt van de Commissie, dat verandering van Europees bestuur vraagt om een gezamenlijk optreden van niet alleen de Europese instellingen, maar ook van de lidstaten, de regionale en lokale overheden en de civiele maatschappij. Daarbij verdient een aantal aspecten naar het oordeel van de regering in het bijzonder de aandacht.
Allereerst wil de regering graag benadrukken dat het doel van de voorstellen in het Witboek aldus wordt begrepen, dat niet alleen de burger zich meer betrokken moet gaan voelen bij het Europese bestuur, maar ook en met name het Europese bestuur zich meer betrokken voelt bij de ideeën van de burger.
Ten tweede is de regering met de Commissie van oordeel dat bij elk bestuursinitiatief steeds de vraag moet worden gesteld of het Europese niveau het meest geschikte niveau is (subsidiariteit) en vervolgens of het overheidsoptreden niet verder gaat dan werkelijk nodig is (proportionaliteit). Met betrekking tot de samenwerking tussen de Europese instellingen, de nationale centrale overheden en regionale en lokale overheden wenst de regering voorts te benadrukken, dat als uitgangspunt moet worden genomen dat het Europese bestuur in de huidige constellatie per definitie een aangelegenheid is van zowel de Europese instellingen als de nationale (en via de nationale ook de decentrale) overheden. Dat volgt reeds uit het feit dat verordeningen en richtlijnen van de instellingen in veel gevallen door nationale overheden worden uitgevoerd en Europese gelden (subsidies) vaak door nationale overheden worden besteed. Vanuit institutioneel oogpunt ligt het "dagelijks bestuur" van de Unie dus steeds bij de Commissie en de nationale overheden tezamen. Dat in het Witboek voorstellen worden gedaan de samenwerking te intensiveren, beschouwt de regering als een positief initiatief. Daarbij dient wel steeds in ogenschouw te worden genomen dat het staatsbestel in de lidstaten verschilt. Sommige lidstaten hebben een meer gecentraliseerd staatsbestel waarbij de decentrale overheden ten opzichte van de centrale overheid geringe en strak omschreven bevoegdheden hebben, in andere Lidstaten zijn de decentrale overheden bevoegd te handelen voor zover de bevoegdheden niet aan de nationale autoriteit zijn gedelegeerd en in weer andere lidstaten geldt een meer "open" stelsel van bevoegdheidsverdeling tussen gemeentelijke, provinciale en de nationale overheid (Nederland). Daarmee wil gezegd zijn, dat moet worden onderkend dat de samenwerking niet altijd op dezelfde wijze gestalte kan krijgen en de voorstellen in het Witboek op dat punt niet overal en altijd op de zelfde wijze kunnen worden toegepast.
In de derde plaats dient te worden onderkend dat de waarde van de Europese integratie door burgers sterk vanuit de eigen nationale samenleving wordt beoordeeld. Teneinde onder de burgers een zo groot mogelijk maatschappelijk draagvlak te creëren voor de verdere verbetering van het Europese bestuur, dient daarmee steeds rekening te worden gehouden.
Meer in het bijzonder zal de regering ingaan op de onderstaande onderwerpen.
Hoofdstuk 1 Grotere betrokkenheid
Algemeen
De regering onderschrijft een groot aantal voorstellen in het Witboek voor
meer openheid van het bestuur, meer betrokkenheid van burgers bij de
beleidsvorming en meer flexibiliteit van instrumenten bij de
tenuitvoerlegging van EG-beleid. De volgende voorstellen geven aanleiding
tot commentaar.
1.1 Meer openheid in het functioneren van de Unie
Algemeen
Het Witboek stelt vast dat, teneinde het bestuur op Europees niveau dichter
bij de burger te brengen het noodzakelijk is het functioneren van Europese
instellingen voor burgers en maatschappelijke organisaties inzichtelijker en
toegankelijker te maken. De regering deelt deze opvatting. Om die
doelstelling te verwezenlijken, wordt in het Witboek voorgesteld dat de
betrokken Europese instellingen on-line informatie verschaffen over de
beleidsvoorbereiding en het besluitvormingsproces. De regering vindt dit een
goed initiatief, maar benadrukt dat het on-line verschaffen van informatie
niet voldoende wordt geacht: ook ten aanzien van de burgers die geen toegang
tot internet hebben dient de Commissie een actief voorlichtingsbeleid te
voeren. In het bijzonder worden nog de volgende aanvullende voorstellen
gedaan.
Specifiek
Voor goed Europees bestuur is het wettelijk reeds gewaarborgde recht op
openbaarheid essentieel. De regering acht om die reden een goede toepassing
van de in 2001 vastgestelde Openbaarheidverordening van groot belang:
burgers en maatschappelijke organisaties dienen op hun verzoek in beginsel
toegang te hebben tot alle documenten van de Unie. Op termijn moet ernaar
worden gestreefd artikel 255 EG-Verdrag in die zin aan te passen, dat het
openbaarheidsbeginsel geldt voor alle Europese instellingen én voor
agentschappen of andere organen, voor zover zij zijn belast met
bestuurstaken, en derhalve niet alleen voor de Raad, Commissie en het
Europees Parlement. Niet valt in te zien waarom op dit punt een onderscheid
zou moeten worden gemaakt tussen de instellingen en agentschappen of andere
organen. Het gaat erom dat het bestuur van Europa voor burgers en
maatschappelijke groeperingen (meer) inzichtelijk wordt en blijft. Goede
toepassing en uitvoering dient te worden gegeven aan andere verplichtingen
op het gebied van openbaarheid en inspraak, zoals bijvoorbeeld voortkomend
uit het Verdrag van Aarhus over informatie op milieugebied.
1.2 De burger bereiken via regionale en lokale democratie
Algemeen
In het Witboek wordt gesteld dat de invloed van de Europese regelgeving op
decentraal niveau in de Lidstaten steeds groter is geworden (regels inzake
milieu, verbod staatssteun aan ondernemingen, openbare aanbesteding, etc).
Daaraan kan worden toegevoegd dat decentrale overheden ook een steeds
grotere rol spelen bij de besteding van Europese geldstromen
(landbouwsubsidies en middelen uit structuurfondsen). Dit brengt met zich
dat "Europa" meer en meer de bestuurlijke verantwoordelijkheden van de
decentrale overheden raakt. Daarom worden in het Witboek voorstellen gedaan
een grotere betrokkenheid te realiseren van de decentrale overheden bij de
voorbereiding en uitvoering van Europese regelgeving. De meeste van deze
voorstellen verdienen ondersteuning. Naar het oordeel van de regering dient
daarbij steeds goed voor ogen te worden gehouden dat de mate waarin en de
wijze waarop de decentrale overheden zouden moeten worden betrokken, afhangt
van de fase waarin het besluitvormingsproces zich bevindt. Dat wordt als
volgt toegelicht.
In het kader van de voorbereiding van besluiten van instellingen van de Unie
kunnen de decentrale overheden - net als iedere andere organisatie - een
inbreng leveren vanuit hun bestuurlijke ervaringen en belangen op regionaal
en lokaal niveau. De besluiten van de Unie kunnen aan kracht en draagvlak
winnen, doordat er bij de voorbereiding meer kan worden gelet op
haalbaarheid, handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid. De besluitvorming binnen
de Unie is een verantwoordelijkheid van de Europese instellingen. Daarin
kunnen alleen de nationale overheden een medebeslissende
verantwoordelijkheid vervullen. Dat neemt overigens niet weg, dat de
nationale overheden hun standpunten in Europese kaders mede zullen bepalen
aan de hand van de opvattingen en belangen van de decentrale overheden. In
het kader van de uitvoering van communautaire regelgeving spelen de
decentrale overheden, met name vanuit een oogpunt van effectiviteit van
bestuur, een belangrijke rol.
Op een aantal voorstellen wordt hieronder nader ingegaan. Op voorhand
benadrukt de regering dat , zoals ook in het Witboek wordt onderkend, de
medebeslissende rol van de Lidstaten alleen bij de nationale - en derhalve
niet bij de decentrale - overheden ligt, alsmede dat de inschakeling van
decentrale overheden bij de uitvoering van Europese regelgeving alleen met
instemming van de nationale overheden kan geschieden. Dat dient bij het
hiernavolgende steeds in ogenschouw te worden genomen.
Specifiek
(1) De regering benadrukt het belang van grotere betrokkenheid van
decentrale overheden bij de voorbereiding van de regelgeving. Naast het
stimulerende effect dat hiervan uitgaat op de versterking van de
betrokkenheid van decentrale overheden, denkt de regering dat het ook de
kwaliteit van de uitvoering ten goede komt. Dit geldt met name indien de
grotere betrokkenheid bij de voorbereiding ziet op dezelfde regelgeving als
waarvoor de decentrale overheid uitvoering ter hand moet nemen.
(2) De regering is er voorstander van dat de Commissie meer initiatieven neemt, zoals voorgesteld, een dialoog aan te gaan met nationale verenigingen van regionale en lokale overheden bij het ontwikkelen van beleidsdoelstellingen. De regering deelt de mening dat het Comité van de Regio's de relaties met vertegenwoordigingen van decentrale overheden dient te verstevigen. Ook acht de regering het van belang dat het Comité pro-actief optreedt (door bijvoorbeeld onderzoek te doen naar beleid van decentrale overheden voorafgaand aan nieuwe Commissievoorstellen). Het Comité van de Regio's is in zijn huidige positie en met de bestaande bevoegdheden zeer wel in staat deze belangrijke functie te vervullen.
(3) Zoals hierboven aangegeven, heeft Europese regelgeving steeds vaker belangrijke gevolgen voor decentrale overheden. Om deze wetgeving efficiënt ten uitvoer te kunnen leggen, zou er naar het oordeel van de Commissie, gegeven de verschillende lokale omstandigheden in de Lidstaten, meer flexibiliteit moeten zijn in de wijze waarop de tenuitvoerlegging kan plaatsvinden. In dat kader wordt in het Witboek voorgesteld nader te onderzoeken of op bepaalde beleidsterreinen gebruik zou moeten worden gemaakt van zogenaamde "tripartiete overeenkomsten op basis van streefdoelen". Dit zijn overeenkomsten gesloten door de Commissie met nationale overheden en met door de nationale overheden daartoe aangewezen decentrale overheden inzake de tenuitvoerlegging van Europese regelgeving. Concreet betekent dit dat de decentrale overheid zich alleen verbindt de desbetreffende maatregelen uit te voeren onder de verantwoordelijkheid van de centrale overheid. Alleen de centrale overheid kan door de Commissie op de correcte naleving van de overeenkomst aangesproken worden. De regering meent dat onderzoek naar tripartiete overeenkomsten op bepaalde terreinen (bijvoorbeeld milieu) nuttig is en ziet de uitkomsten hiervan met belangstelling tegemoet. Dit onderzoek zou zich moeten richten op regelgeving die belangrijke gevolgen voor de decentrale overheden heeft.
1.3 De "civiele maatschappij" betrekken bij de beleidsvorming
Algemeen
Het Witboek constateert dat maatschappelijke organisaties
(non-gouvernementele organisaties, vakbonden etc.) dikwijls worden betrokken
bij de voorbereiding van beleid op Europees niveau. Dat wordt in het Witboek
als een goede ontwikkeling beschouwd, omdat daarmee de burger meer wordt
betrokken bij de Unie. De regering deelt die opvatting. Het Witboek doet
voorstellen de relatie met de civiele maatschappij te verstevigen. Daarover
wordt het volgende opgemerkt.
Specifiek
(1) De regering is van mening dat het proces van beleidsvorming toegankelijk
moet zijn voor alle wettelijke toegestane maatschappelijke organisaties: zij
mogen niet bij voorbaat worden uitgesloten. De regering acht het niettemin
geoorloofd dat minimumnormen voor toelating tot het proces van
beleidsvorming op een specifiek beleidsterrein worden gehanteerd.
Organisaties die willen participeren dienen een bepaalde mate van
verwantschap te hebben met het betreffende beleidsterrein. Het is van belang
te kunnen beschikken over een helder beleidsvormingsproces waarin efficiënt
met de ideeën van de verschillende organisaties wordt omgegaan. De
organisaties die worden toegelaten, dienen in beginsel een gelijke
mogelijkheid te hebben een inbreng te leveren.
(2) Het Witboek stelt vast dat de grotere betrokkenheid van maatschappelijke
organisaties ook tot meer verantwoordelijkheid van deze organisaties dient
te leiden. In dat kader worden voorstellen gedaan die beogen de interne
organisatie van deze organisaties te verbeteren. De regering ziet niet in
waarom in het kader van het Witboek voorstellen worden gedaan die leiden tot
het verbeteren van de interne organisatie van maatschappelijke organisaties
en sluit zich bij deze voorstellen derhalve niet aan.
(3) Voor wat betreft de voorstellen inzake het functioneren van het Economisch en Sociaal Comité wordt verwezen naar hetgeen dienaangaande hiervoor ten aanzien van het Comité van de Regio's is opgemerkt (banden civiele maatschappij verstevigen en pro-actiever optreden).
1.4 Doelmatiger en doorzichtiger raadpleging als kern van de beleidsvorming
binnen de EU
Algemeen
Het Witboek geeft aan dat de voorbereiding van besluiten van de Unie een
transparant proces dient te zijn, waarbij de burgers actief betrokken moeten
worden. Raadplegingsprocedures zouden hieraan volgens het Witboek kunnen
bijdragen. De regering stelt met de Commissie vast dat de Commissie
belanghebbenden reeds raadpleegt door middel van Groenboeken, Witboeken,
Mededelingen etc. De intentie van de Commissie om mogelijkheden van
raadpleging uit te breiden ondersteunt de regering.
Specifiek
(1) De regering steunt de opvatting van de Commissie in het Witboek dat de
raadpleging van maatschappelijke organisaties een waardevolle aanvulling kan
vormen op de parlementair-democratische besluitvormingsprocessen.
(2) De regering is het met het Witboek eens dat de bestaande praktijk van
raadpleging niet altijd geformaliseerd zou moeten worden in wetgeving.
Volstaan kan worden met het opstellen van een gedragscode waarin
minimumnormen worden gesteld ten aanzien van de wijze waarop de raadpleging
moet plaatsvinden, tenzij een wettelijke regeling verplicht is (zie bijv.
hiervoor onder par. 1.3, onder 1). In dat verband brengt de regering het
Verdrag van Aarhus nog onder de aandacht, waaruit volgt dat de Europese Unie
de naleving van de regels inzake raadpleging in milieu-aangelegenheden dient
te garanderen.
(3) De regering steunt het voorstel de bestaande raadplegingsfora te herzien
om daarmee de doeltreffendheid van de raadpleging te bevorderen. Deze
herziening zou er in ieder geval toe moeten leiden dat de bestaande 700
raadplegingsorganen inzichtelijk zijn georganiseerd en worden gereduceerd
tot een beter hanteerbaar aantal.
(4) In aanvulling op raadpleging wordt in het Witboek voorgesteld dat in een
bepaalde situatie de Commissie met organisaties zogenaamde
partnerschapsovereenkomsten kan aangaan. Alvorens deze overeenkomsten kunnen
worden gesloten, dienen deze organisaties garanties voor representativiteit
te geven. De regering gaat er vanuit dat de Commissie met
'representativiteit' alleen bedoelt dat van maatschappelijke organisaties
wordt verlangd duidelijk te maken wat hun doelstelling is, door wie de
organisaties worden vertegenwoordigd en uit welke bronnen zij hun financiële
middelen verkrijgen. De regering begrijpt dat de Commissie moet kunnen
beoordelen, en zo nodig verantwoorden, welke organisaties in haar
besluitvorming een inbreng hebben.
1.5 Overig: Rechtsbescherming (beroep en bezwaar)
Algemeen
In het Witboek wordt gesteld dat de Unie als een rechtsstaat functioneert.
De regering wijst er in dat verband op dat een van de basisbeginselen van de
rechtsstaat is, dat de burger onder bepaalde voorwaarden de mogelijkheid
moet hebben zich tegen besluiten van bestuursorganen ( o.a. de Commissie)
rechtens te kunnen verzetten. In het Witboek zijn geen overwegingen gewijd
aan rechtsbescherming van burgers. Nederland acht het een principieel aspect
van de verbetering van "governance" van de Unie, dat de bestuurlijke
ontwikkeling van de Unie - op welke wijze deze ook plaatsvindt - steeds
gepaard gaat met toereikende voorzieningen voor rechtsbescherming. In dat
licht brengt de regering het volgende onder de aandacht.
Specifiek
(1) Burgers hebben op grond van het Verdrag de mogelijkheid beroep in te
stellen tegen besluiten van de Commissie waardoor zij rechtstreeks en
individueel in hun belangen worden geraakt. De Commissie neemt dergelijke
besluiten op grond van de aan haar door het Verdrag toebedeelde
(uitvoerings-) bevoegdheden. In het Witboek worden voorstellen gedaan deze
uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie uit te breiden. De regering
benadrukt voor de goede orde, dat in dat geval de mogelijkheden van beroep
evenredig (moeten) toenemen.
Dit ligt anders in de situatie dat de bevoegdheden van de Commissie aan
agentschappen worden gedelegeerd, zoals in het Witboek eveneens wordt
voorgesteld, en dergelijke agentschappen op basis van die bevoegdheden
besluiten kunnen nemen die burgers rechtstreeks en individueel raken. Het
Verdrag noch andere regelgeving voorziet in een bepaling over de
mogelijkheid van beroep van burgers tegen besluiten van agentschappen.
Beroep tegen besluiten van agentschappen is alleen mogelijk indien dit (1)
expliciet in de oprichtings- verordening is geregeld (zoals bijvoorbeeld bij
bestaande agentschappen als het Bureau voor harmonisatie binnen de Interne
Markt en het Communautaire Bureau voor Plantenrassen) en (2) de
procedurevoorschriften van het Hof van Justitie en het Gerecht van Eerste
Aanleg, die bij beroep in acht moeten worden genomen, voor beroepen tegen
deze besluiten een passende voorziening bieden. De regering is van mening
dat niet zou mogen worden overgegaan tot het overdragen van bevoegdheden van
de Commissie aan nieuwe organen (op grond waarvan besluiten kunnen worden
genomen die de burger rechtstreeks en individueel raken) zonder dat aan
bovengenoemde voorwaarden is voldaan.
(2) Verder verdient het naar de mening van de regering aanbeveling om te
onderzoeken of het wenselijk is, op terreinen waarop de Commissie bevoegd is
(vgl. de huidige mededingingspraktijk art. 81 en 82 EG-Verdrag) de
mogelijkheid te creëren dat de burger wordt gehoord over een voorgenomen
beschikking van een bestuursorgaan die een burger rechtstreeks en
individueel in zijn belangen raakt.. Daarmee zou de betrokkenheid van de
burger met het Europese bestuur kunnen worden vergroot. Hiervoor kan worden
gekeken naar de in verschillende lidstaten in de loop der jaren
totstandgekomen administratieve wetgeving (in Nederland de Algemene wet
bestuursrecht).Meer specifiek kan inzake het moment van horen worden gedacht
aan de periode voorafgaande aan de formele vaststelling van de beschikking .
Dat betekent dat het desbetreffende bestuursorgaan een voorgenomen besluit
publiceert waartegen bezwaren kunnen worden ingebracht. Het bestuursorgaan
kan in het kader van een goede belangenafweging de ingediende bezwaren
meenemen in de beoordeling die leidt tot het definitieve besluit (waartegen
overigens alsnog beroep kan worden ingesteld).
Hoofdstuk 2 Beter beleid, betere regelgeving en betere resultaten
Algemeen
De regering onderschrijft de analyse van het Witboek dat Europese
regelgeving in een aantal gevallen onnodig tot in detail is uitgewerkt en
dat daarmee afbreuk wordt gedaan aan de efficiëntie van het bestuur. De
regering is het op hoofdlijnen eens met de voorstellen in het Witboek om de
regelgeving aan te passen en naast regelgeving meer gebruik te maken van
andere beleidsinstrumenten. De volgende voorstellen uit dit onderdeel van
het Witboek geven aanleiding tot commentaar.
2.1 Vertrouwen in deskundigenadvies
Algemeen
Het Witboek constateert enerzijds dat de rol van deskundigen (met name op
terreinen als volksgezondheid, dierenwelzijn en sociale wetgeving) bij de
beleidsvorming aan belang heeft gewonnen, terwijl anderzijds het vertrouwen
van de burgers in beleidsvorming op basis van deskundigenadvies is
afgenomen. Dat laatste heeft volgens het Witboek onder meer te maken met een
gebrek aan informatie over het functioneren van deskundigen. Vaak is het ook
onduidelijk of deskundigen of de politieke verantwoordelijken de beslissing
nemen. In dat licht ziet de regering het voorstel richtsnoeren vast te
stellen met betrekking tot de verantwoordingsplicht, pluraliteit en
integriteit van de geraadpleegde deskundigen als een goed initiatief. De
regering is evenwel van mening dat meer maatregelen nodig zijn om het
vertrouwen van de burger te herstellen.
Specifiek
(1) De regering beveelt aan dat deskundigen onafhankelijker van de
EU-instellingen worden gepositioneerd. Daarmee wordt onder andere de
verhouding tussen deskundigen en de politiek verantwoordelijken voor
besluitvorming op grond van deskundigenadviezen transparanter gemaakt.
Daarnaast zouden deskundigenadviezen in beginsel spoedig na het uitbrengen
ervan openbaar moeten worden gemaakt. Juist daardoor kan worden bijgedragen
aan het publieke debat over (voorgenomen) Europese beleidsmaatregelen op
basis van deskundigenadviezen en daarmee aan de kwaliteit van dergelijke
maatregelen.
(2) Het functioneren van deskundigen op Europees niveau dient anders te
worden geregeld. In het Witboek wordt erop gewezen dat deskundigen meestal
op nationaal niveau zijn georganiseerd. Het is volgens de regering van
essentieel belang dat een koppeling wordt aangebracht tussen nationaal en
Europees niveau. De regering vindt in dat licht dat de Commissie de
totstandkoming en ontwikkeling van een Europees netwerk c.q.
samenwerkingsverband, dat bestaat uit nationale adviesorganen in de
afzonderlijke lidstaten op een bepaald communautair beleidsterrein
(bijvoorbeeld deskundigheid m.b.t. veterinaire ziektes), zou moeten
bevorderen.
2.2 Betere en snellere regelgeving: beleidsinstrumenten combineren voor
betere resultaten
Algemeen
Het Witboek stelt voor de bestaande beleidsinstrumenten van de Unie uit te
breiden en meer gebruik te maken van andere beleidsinstrumenten dan
regelgeving. De regering onderschrijft de opvatting dat regelgeving niet
altijd het meest geschikte beleidsinstrument is om gewenste maatschappelijke
ontwikkelingen te sturen en is het daarom eens met het Witboek dat er meer
aandacht zou moeten zijn voor implementatie van Europees beleid via andere
instrumenten dan wetgeving, zoals via convenanten, open coördinatie,
co-regulering, etc. De keuze van het instrument dient in belangrijke mate te
worden bepaald door de (verwachte) effectiviteit. Op een aantal
beleidsinstrumenten wordt hieronder nader ingegaan.
Specifiek
(1) Het Witboek gaat in op de methode van open coördinatie. De regering
verstaat daaronder kort gezegd het zichtbaar maken, toetsen en waar
wenselijk afstemmen van (nationaal) beleid van de verschillende Lidstaten op
een specifiek terrein. Er bestaan verschillende (meer of minder vergaande)
vormen. Lidstaten kunnen elkaar informeren over de ontwikkelingen in de
eigen situatie. In het verlengde daarvan kunnen zij leren van de
uitgewisselde ervaringen ("best practices") en elkaar erop aanspreken als er
obstakels optreden ("peer pressure"). Op terreinen als werkgelegenheid,
sociaal beleid en immigratiebeleid wordt dit reeds toegepast.
Het Witboek ziet het gebruik van de methode van open coördinatie als
aanvulling of versterking van maatregelen van de Gemeenschap. Terecht wordt
in het Witboek opgemerkt dat toepassing van deze methode van geval tot geval
bekeken moet worden. Nederland waardeert de intentie van de Commissie om ook
in de toekomst een actieve coördinerende rol - op basis van deze methode -
te spelen positief.
De Commissie geeft evenwel aan dat de methode van open coördinatie altijd
complementair van aard dient te zijn en niet in de plaats mag komen van
wetgevende maatregelen van de Gemeenschap. Deze gedachtegang veronderstelt
dat wetgeving altijd de voorkeur verdient boven de methode van open
coördinatie. Dit is echter niet altijd het geval. In bepaalde situaties
kunnen door alle lidstaten gewenste ontwikkelingen en nagestreefde
doelstellingen niet op basis van EU-regelgeving worden bevorderd of
gestuurd, omdat het EG-Verdrag niet in een wetgevende bevoegdheid voorziet.
Nederland is van mening dat in dergelijke situaties de methode van open
coördinatie een nuttig instrument kan zijn. Toepassing van deze methode kan
vooruitgang - in meer of mindere mate - op een dergelijk beleidsterrein
mogelijk maken, terwijl tegelijkertijd recht wordt gedaan aan het beginsel
van subsidiariteit.
Dit laatste geldt evenzeer voor bepaalde situaties die zich lenen voor
EU-regelgeving, maar waar deze in de praktijk niet gerealiseerd wordt, omdat
harmonisatie van beleid niet kan worden bereikt. Op voorwaarde van
overeenkomstige uitdagingen en gezamenlijke doelstellingen van de lidstaten
kan open coördinatie in dergelijke situaties uitkomst bieden. Op
verschillende beleidsterreinen (onder meer het werkgelegenheidsbeleid) is de
laatste jaren door toepassing van de methode van open coördinatie in Europa
een opmerkelijke progressie geboekt. Het uitwisselen van ervaringen en best
practices, het benchmarken van beleid, het formuleren van gemeenschappelijke
doelstellingen en het rapporteren van de nationale inspanningen in het kader
van deze doelstellingen heeft tot beleidsverbeteringen en een naar elkaar
toegroeien van effecten van (veelal divers) nationaal beleid binnen de Unie
geleid. De methode van open coördinatie beoogt uitdrukkelijk om op output en
niet op de keuze van het beleidsinstrumentarium te sturen. Open coördinatie
kan worden gehanteerd op die terreinen waar het nationaal beleid als een
aangelegenheid van gemeenschappelijk belang wordt beschouwd en is
bijvoorbeeld wenselijk met het oog op het functioneren van de EMU en gelet
op de algemene doelstelling die de Europese Raad van Lissabon heeft
geformuleerd. Daarbij laat de methode van open coördinatie de
bevoegdheidsafbakening tussen de lidstaten en de instellingen van de EU
onverlet. De methode biedt de mogelijkheid voor afspraken tussen de
lidstaten om bepaalde gezamenlijke doelstellingen van de Unie te
verwezenlijken waar anders geen resultaten kunnen worden geboekt.
Het gaat uiteindelijk om verwezenlijking van het door alle lidstaten
gewenste resultaat. De keuze van de gebruikte methode is hieraan in principe
ondergeschikt. Nederland meent dat open coördinatie wanneer geen wetgevende
bevoegdheid bestaat, voor regelgeving een goed alternatief kan bieden. In
dat geval is de te hanteren bestuursmethode afhankelijk van de vraag hoe het
gewenste resultaat op de meest effectieve en efficiënte wijze gerealiseerd
kan worden.
(2) In het Witboek wordt voorgesteld onder bepaalde voorwaarden
uitvoeringsmaatregelen voor te bereiden binnen het kader van co-regulering
(een combinatie van regelgevingsmaatregelen met maatregelen die door de
betrokkenen zelf worden genomen). Co-regulering kan naar het oordeel van de
regering onder voorwaarden een nuttig bestuursinstrument zijn, doordat
bedrijven, maatschappelijke organisaties en burgers zelf kunnen bepalen op
welke wijze bepaalde van overheidswege gestelde doelstellingen kunnen worden
verwezenlijkt. Niet alleen kunnen zij daardoor maatregelen afstemmen op hun
belang, maar ook zijn zij daardoor meer gecommitteerd aan het bereiken van
de gewenste doelstellingen. Daarnaast is van belang dat zij bij uitstek
beschikken over de expertise om de noodzakelijke maatregelen te treffen en
uit te voeren. Co-regulering kan onder meer worden toegepast ter vervanging
of afwijking van middelenvoorschriften. Volledigheidshalve wijst de regering
erop dat duidelijk moet zijn dat gebruik van dit bestuursinstrument niet kan
afdoen aan de overheidsverantwoordelijkheid voor het algemeen belang.
(3) In aanvulling op de beleidsinstrumenten die in het Witboek worden genoemd, brengt de regering onder de aandacht dat ook (grensoverschrijdende) zelfregulering (bijvoorbeeld consumentenbescherming in de reisbranche) als een nuttig beleidsinstrument kan worden beschouwd.
2.3 Gemeenschapswetgeving moet aanzienlijk worden vereenvoudigd en verbeterd
Algemeen
Naast het Witboek doet de Commissie ook in de Mededeling "vereenvoudiging en
verbetering van het wetgevingsproces" voorstellen ten aanzien van de
vereenvoudiging van regelgeving. Nederland hecht aan een snelle
totstandkoming van het in de Mededeling aangekondigde actieplan. De
hieronder weergegeven reactie concentreert zich op de voorstellen in het
Witboek.
Het voorstel in het Witboek, om in aanvulling op het programma ter
vereenvoudiging van de gemeenschapsregelgeving inzake de interne markt en de
landbouwsector, nu ook een dergelijk programma voor andere sectoren tot
stand te brengen en uit te voeren, krijgt krachtige steun van de regering.
In het bijzonder wordt dienaangaande nog het volgende opgemerkt.
Specifiek
(1) In het Witboek wordt gesteld dat vereenvoudiging en verbetering van de
regelgeving op communautair niveau vergezeld moet gaan van een soortgelijke
inspanning van de Lidstaten. De regering is het daarmee eens. In dat kader
brengt de regering onder de aandacht dat in Nederland reeds jaren geleden
een proces in gang is gezet van verbetering van de kwaliteit van regelgeving
(daaronder valt onder meer het programma "Marktwerking, Deregulering en
Wetgeving" gericht op verbetering van de regelgeving in de economische
sector en de systematische toetsing van ontwerp-regelgeving op
kwaliteitsaspecten). De regering is er overigens mee bekend dat
vergelijkbare programma's in andere Lidstaten zijn uitgevoerd. In dat
verband verdient ook vermelding het Regulatory Reform programma van de
Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO). Daarin
worden de ontwikkelingen op dit gebied van verschillende Lidstaten
onderzocht. In overweging wordt gegeven ook Europese regelgeving aan te
melden in het kader van dit OESO-programma.
(2) Er moet meer aandacht zijn voor de systematische samenhang van
EG-regelgeving: de procedures voor vergunningverlening en verslaglegging
zouden bijvoorbeeld niet per richtlijn vastgesteld moeten worden, maar in
één algemene overkoepelende richtlijn (zie: richtlijn voor de
rapportageverplichting (1991/692). Bij het gebruik van co-regulering is het
van belang dat dit niet per richtlijn vastgesteld wordt, maar dat daarvoor
een algemeen kader wordt afgesproken.
(3) Verbetering van de kwaliteit van Europese wet- en regelgeving dient
reeds in de voorbereidingsfase een uitdrukkelijk punt van aandacht te zijn.
Bij de herziening of vaststelling van Europese regelgeving dient vooraf een
analyse te worden gemaakt van de te verwachten effecten in de samenleving.
In deze algemene ex ante evaluatie dient een aantal aspecten met name aan de
orde te komen: naast de in het Witboek genoemde onderzoeken naar sociale- of
milieu-effecten, is ook (meer) aandacht nodig voor onderzoek naar de
bestuurlijke uitvoerings- en handhavingmogelijkheden, de administratieve
lasten en andere gevolgen voor het bedrijfsleven en de civil society en de
financiële lasten. In het kader van deze evaluatie dient deskundigheid van
uitvoeringsorganisaties te worden betrokken bij de opstelling van
regelgeving. Het is belangrijk dat bij de voorbereiding van wetgeving een
brede en transparante consultatie van stakeholders plaatsvindt (zie ook
paragraaf 1.4) Op deze wijze kan de Europese regelgeving duidelijker,
praktischer en beter uitvoerbaar worden. In dat verband is ook ex post
evaluatie van de Europese regelgeving, waarbij bovengenoemde elementen een
rol spelen, van belang.
(4) Waar gekozen wordt voor regelgeving als het meest passende
beleidsinstrument, dient een consistente lijn te worden gevolgd in de keuze
tussen verordeningen en richtlijnen. Die ontbreekt naar het oordeel van de
regering. Slechts in een beperkt aantal gevallen schrijft het Verdrag
expliciet voor of van een verordening of een richtlijn gebruik moet worden
gemaakt. Een verordening is naar zijn aard bedoeld voor het tot stand
brengen van een uniforme regeling met betrekking tot een bepaald onderwerp
voor de gehele Unie (bijvoorbeeld een gemeenschappelijke marktordening voor
rundvlees in de landbouwsector). Een richtlijn daarentegen is bedoeld voor
harmonisatie: afwijkingen tussen de nationale wetgevingen dienen te worden
weggenomen of gereduceerd. In de praktijk vervaagt dit onderscheid dikwijls.
Interne markt wetgeving is bijvoorbeeld zeer vaak gedetailleerd (regels
inzake samenstelling, verpakking en etikettering van producten). De op deze
onderwerpen betrekking hebbenden richtlijnen zijn dan veelal ook zeer
gedetailleerd teneinde zo veel mogelijk te voorkomen dat er toch verschillen
blijven bestaan tussen de nationale regels. Gevolg van dit alles is dat
richtlijnen en verordeningen vaak sterk op elkaar lijken en dat de keuze
voor een richtlijn of een verordening een discretionaire bevoegdheid van de
Europese wetgever lijkt te zijn geworden waarbij eenduidige criteria om voor
de een of de ander te kiezen ontbreken. Nederland dringt erop aan om, in het
kader van de verbetering van de kwaliteit van de regelgeving van de Unie,
duidelijke criteria te bepalen voor deze keuze (in lijn met het Protocol
betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en het
evenredigheidsbeginsel, alsmede het beginsel van wenselijkheid van
rechtsbescherming). Blijkens de verklaring van Laken zal over dit onderwerp
in de Conventie worden gesproken in het kader van het debat over de toekomst
van de Europese Unie.
2.4 Betere toepassing van de EU-voorschriften via "regelgevende" organen
Algemeen
In het Witboek wordt voorgesteld om - ten behoeve van een efficiëntere
toepassing en uitvoering van EU-wetgeving - nieuwe Europese organen op te
richten die de bevoegdheid krijgen "individuele beslissingen" te nemen bij
de toepassing van regelgeving. Het Witboek geeft aan dat dergelijke organen
reeds bestaan (Bureau Harmonisatie Interne Markt, Communautair Bureau
Plantenrassen). Daarnaast bestaan er reeds organen die alleen zijn belast
met het verzamelen van informatie (Europees Milieuagentschap) en organen die
de Commissie bij de tenuitvoerlegging van bepaalde EU-programma's bijstaan.
Aan de oprichting van nieuwe organen die individuele beslissingen mogen
nemen, wordt in het Witboek een aantal voorwaarden gesteld (o.a. mogen zij
geen algemene regelgeving vaststellen, maar uitsluitend individuele
beslissingen nemen). Verder wordt aangegeven, dat de oprichting van deze
organen per geval afzonderlijk in overweging wordt genomen. De regering
onderkent het belang van het instellen van deze organen op sommige
terreinen. Dat laatste geldt met name op terreinen waarop gebruik kan worden
gemaakt van zeer technische en sectorale "know how". In dat verband kan ook
worden gewezen op de voorgenomen oprichting van de Europese Autoriteit voor
luchtverkeersveiligheid die individuele beslissingen mag nemen. Dit alles
laat evenwel onverlet dat bij de voorstellen van de het Witboek de nodige
kanttekeningen kunnen worden geplaatst. De regering is dan ook van mening
dat terughoudendheid moet worden betracht bij het instellen van nieuwe
organen die beslissingen mogen nemen.
Specifiek
(1) Naar het oordeel van de regering dient primair te worden vastgesteld dat
de uitvoering van de genoemde taken niet op nationaal niveau kan geschieden,
maar alleen op Europees niveau. Vervolgens dient, alvorens tot instelling
van bovengenoemde organen kan worden overgegaan, zeker ingeval deze organen
niet onder rechtstreekse controle van een politiek bestuurder staan, een
sluitend controlesysteem te bestaan. Waar het hier gaat om de vervulling van
publieke taken is publieke verantwoording aan en controle door een
volksvertegenwoordigend lichaam op dergelijke autonome bestuursorganen een
principieel democratische voorwaarde. Naarmate deze organen onafhankelijker
zijn van de politieke bestuurders, wordt het moeilijker om aan deze
voorwaarde te voldoen. De Commissie zou in de concrete uitwerking van deze
voorstellen daarbij op voorhand dienen stil te staan. Daarbij dient ook
beoordeeld te worden of de vereiste technische deskundigheid organisatorisch
niet zou kunnen worden ondergebracht in een onderdeel van de lijnorganisatie
waarvoor een politiek bestuurder rechtstreeks verantwoordelijk is. In dat
verband kan ook worden gewezen op het Bureau voor de
Geneesmiddelenbeoordeling. Dit Bureau is belast met de goedkeuring van de
technische beoordeling van nieuwe geneesmiddelen, terwijl de Commissie
daarover de uiteindelijke beslissing neemt.
(2) Steeds moet bij de oprichting van onafhankelijke regelgevende organen de
vraag worden gesteld of geen afbreuk wordt gedaan aan de inzichtelijkheid en
toegankelijkheid van de structuur van het Europese bestuur voor de burger.
In ieder geval kan een probleem zijn, dat de coördinatie exponentieel
toeneemt met de oprichting van telkens nieuwe bestuursorganen.
(3) De voorstellen gaan niet in op rechtsbescherming tegen besluiten van
deze organen. Aangegeven zal moeten worden, dat er een rechtsgang zal zijn
en met welke rechtswaarborgen deze is omkleed.
2.5 Betere toepassing op nationaal niveau
Algemeen
In het Witboek wijst de Commissie erop dat de Unie functioneert als een
rechtsstaat. Zij acht het van essentieel belang dat een strikte controle
wordt uitgeoefend op de toepassing van de gemeenschapswetgeving. Derhalve
dient streng te worden opgetreden tegen inbreuken op gemeenschapswetgeving.
De regering onderschrijft deze opvatting en is van mening dat in aansluiting
daarop de toezichtfunctie van de Commissie op de naleving van de
gemeenschapswetgeving verder moet worden ontwikkeld. Dat de Commissie reeds
maatregelen heeft genomen de klachtprocedure voor derden te verbeteren, is
naar het oordeel van de regering een goede ontwikkeling.
Specifiek
(1) In aanvulling op hetgeen in het Witboek wordt opgemerkt met betrekking
tot de effectuering en naleving van Europese regelgeving door de Lidstaten,
worden de volgende suggesties in overweging gegeven. Allereerst zou het
overleg tussen de Commissie en de Lidstaten over de implementatie en
uitvoering van Europese regelgeving moeten worden bevorderd. Wanneer het
voor een Lidstaat niet duidelijk is of een bepaalde uitwerking en/ of wijze
van uitvoering voor de Commissie aanvaardbaar is, kan beter daarover vooraf
in onderling overleg duidelijkheid worden verkregen dan eerst na het van
kracht worden van de implementatie- en uitvoeringsmaatregelen. Daarnaast zou
ter bevordering van een goede en zorgvuldige implementatie
informatie-uitwisseling tussen de Lidstaten over de wijze van implementatie
bevorderd dienen te worden.
(2) De regering ondersteunt het voorstel de rol van de Europese Ombudsman te
versterken. Bij de concrete uitwerking van dit voorstel zou acht moeten
worden geslagen op het functioneren van de nationale ombudslieden. De
regering wijst er expliciet op dat zij geen voorstander is van
vertegenwoordigingen van de Europese ombudsman in de lidstaten. Samenwerking
tussen nationale ombudslieden en overleg tussen nationale ombudslieden en de
Europese ombudsman dient waar mogelijk te worden bevorderd.
(3) In aanvulling op het Witboek geeft de Nederlandse regering in overweging
dat een betere afstemming en samenwerking tussen de Commissie als
toezichthouder op verschillende voorheen volledig overheidsgereguleerde
sectoren (telecommunicatie-, post-, elektriciteit-, transportsector) en de
nationale toezichthouders dient te worden bewerkstelligd. Daarmee wordt een
meer uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht bevorderd. De regering
geeft in overweging de bestaande informele netwerken van verschillende
nationale toezichthouders transparant te maken.
(4) In het Witboek wordt tot slot het versterken van de bestuurlijke
capaciteiten van de lidstaten met het oog op het overnemen en toepassen van
de voorschriften van de Unie aan de orde gesteld. De Commissie zal in dat
licht in 2002 "jumelages" tussen nationale administraties voorstellen om
"beste praktijken" uit te wisselen op het gebied van de tenuitvoerlegging
van regelgeving in specifieke sectoren. Daarbij zal gebruik worden gemaakt
van de ervaring die met kandidaat-lidstaten is opgedaan om nationale
rechtbanken en juristen meer vertrouwd te maken met de
gemeenschapsregelgeving. Tevens wordt voorgesteld om bij de nationale
overheid coördinatie-eenheden in te stellen ter bevordering van de
toepassing van gemeenschapsregelgeving. De regering merkt hierover op dat
bij de uitwerking van deze voorstellen een belangrijk punt van aandacht zou
moeten zijn dat het proces van bestuurlijke capaciteitsbouw ("institution
building") in de kandidaat-lidstaten, dat met pre-accessiesteun wordt
bevorderd, niet stopt bij toetreding maar ook daarna met kracht wordt
voorgezet. Nederland ziet dan ook graag dat de Commissie in het bijzonder op
laatstgenoemd punt ingaat.
Hoofdstuk 3 Voorstellen voor Mondiale Governance
Algemeen
Anders dan het Witboek is de regering van mening dat de Unie gelijktijdig
zowel zou moeten zorgdragen voor een succesvolle bestuurshervorming gericht
op het interne optreden van de Unie als voor veranderingen die zien op het
externe optreden van de Unie. Meer in het bijzonder merkt de regering het
volgende op.
Specifiek
(1) De regering steunt het idee om bij het ontwikkelen van
beleidsvoorstellen met een internationale dimensie de dialoog met
gouvernementele en non-gouvernementele betrokkenen uit derde landen te
intensiveren.
(2) Ook staat de regering positief tegenover het voorstel om het gebruik van
nieuwe instrumenten op mondiaal niveau (richtsnoeren voor gebruik expertise,
pro-actieve benadering door de EU van internationale netwerken) te
bevorderen als aanvulling op bindende internationale wetgeving. Van
dergelijke instrumenten (soft law) wordt natuurlijk internationaal al
veelvuldig gebruik gemaakt.
(3) Verder is de regering het eens met het Witboek dat het externe optreden
van de Unie verbetering behoeft. In de huidige situatie manifesteert de Unie
zich op uiteenlopende wijze en heeft de Unie verschillende gezichten.
Oorspronkelijk trad namens de Gemeenschap alleen de Commissie op, inmiddels
treedt de Unie ook naar buiten toe op door het Voorzitterschap en de Hoge
Vertegenwoordiger voor het Gemeenschappelijk Buitenlands-en
Veiligheidsbeleid (GBVB). Op monetair gebied treedt de Europese Centrale
Bank op. In bepaalde gevallen treden de lidstaten zelfstandig op, samen of
naast een Europese instelling. Nederland is het eens met de Commissie dat de
Unie vaker met één stem dient te kunnen spreken, met name op terreinen waar
nu nog met meerdere stemmen wordt gesproken (bijvoorbeeld GBVB). Nederland
vindt dat door aanpassingen in de externe vertegenwoordiging de Unie beter
in staat zal zijn om haar beleidsdoelstellingen te verwezenlijken. Vele
beleidsterreinen dienen zich daarvoor aan (handel, milieu, mensenrechten,
etc). Op deze terreinen moet de Unie sterkere bevoegdheden krijgen en moet
daarom ook de rol van de Commissie worden vergroot. De regering acht het
verder van belang dat de Unie rechtspersoonlijkheid krijgt.
(4) Met de beoogde versterking van het externe optreden van de Unie hangt nauw samen het bevorderen van een uniforme en coherente vertegenwoordiging in internationale fora. Daarom streeft de regering op termijn naar één EU-zetel in de Veiligheidsraad. In de G-7/G-8 en andere organisaties zou op termijn evenzeer één vertegenwoordiger van de Unie zitting moeten hebben.
De regering is het eens met de Commissie dat een aantal van deze voorgestelde veranderingen Verdragswijzigingen met zich brengt en dus (op zijn vroegst) tijdens de volgende IGC behandeld kunnen worden. Dit geldt overigens ook voor het volgende hoofdstuk, waar een aantal voorstellen wordt gedaan dat alleen na Verdragswijziging kan worden gerealiseerd.
Hoofdstuk 4 Heroriëntatie van de instellingen
Algemeen
Het Witboek geeft aan dat de burgers, teneinde hen meer bij de Unie te
betrekken, niet alleen meer inzicht dienen te krijgen in het hedendaagse
Europese beleid, maar ook in de beleidsmatige doelstellingen voor de
toekomst van de Unie. De regering deelt die opvatting. Naar het oordeel van
de Commissie is met het oog op het inzichtelijker maken van de toekomstige
doelstellingen van de Unie een heroriëntatie van het EU-beleid én van de EU
instellingen nodig. Daarover wordt het volgende opgemerkt.
4.1 Heroriëntatie EU-beleid
In het Witboek wordt aangegeven dat de Commissie belangrijke maatregelen
heeft genomen om haar capaciteit op het gebied van strategische planning en
beleidsvorming te versterken (jaarlijks vaststellen strategische
prioriteiten, jaarlijkse evaluatie bij het Europees Parlement over
strategische prioriteiten en vermelding belangrijkste doelstellingen in
jaarverslag). Dat is een goed initiatief. De regering is het met de
Commissie eens dat de Europese instellingen, omwille van de samenhang van
het Europese beleid, in debat gaan over de toekomstige
beleidsdoelstellingen en beleidsprioriteiten van de Unie. Voor zover het
Witboek stelt dat een heroriëntatie van de beleidslijnen betekent dat de
Unie haar doelstellingen op langere termijn duidelijker moet vaststellen,
wordt opgemerkt dat niet wordt aangegeven waarin die verduidelijking moet
liggen. Wat daar ook van zij, de regering is van mening dat het vaststellen
van beleidsdoelstellingen niet een eenmalige aangelegenheid is, maar een
resultante van het politiek debat. Daarin moet op specifieke
beleidsterreinen juist ook flexibel kunnen worden gereageerd op ingrijpende
actuele ontwikkelingen (Balkanoorlogen, veterinaire ziektes, "11
september"). Van groot belang is dat de burger meer wordt betrokken bij de
heroriëntatie van het EU-beleid.
4.2 Heroriëntatie EU-instellingen
In het Witboek wordt gesproken over een heroriëntatie van het functioneren
van de instellingen die moet leiden tot Verdragswijzigingen. De regering
merkt op dat daarover zal worden gesproken in de Conventie ter voorbereiding
op de IGC 2004. In dat kader zal de regering voorstellen doen, waarbij
rekening wordt gehouden met de Witboek-voorstellen op dit punt.
Voor zover het Witboek voorstellen doet die niet tot verdragswijzigingen leiden, wordt het volgende opgemerkt. Het Witboek geeft aan dat zowel de Commissie als de nationale parlementen en het Europees Parlement meer van hun bestaande bevoegdheden gebruik zouden moeten maken openbare debatten te voeren en te initiëren over de toekomst van de Unie. Dat is een goed voorstel: de regering gaat er vanuit dat de Commissie daartoe initiatieven zal ontplooien. In Nederland vinden reeds dergelijke debatten plaats (o.a. jaarlijks debat "Staat van de Unie" en dit jaar het debat in het kader van de regeringsnotitie "De Toekomst van de Europese Unie").
Wat betreft de voorstellen die worden gedaan m.b.t. het functioneren van de Raad merkt Nederland op dat deze voorstellen worden meegenomen in de Nederlandse reactie op het "follow-up" van het rapport "Het functioneren van de Raad in het vooruitzicht van een grotere Unie" (het zogenaamde Trumpf-Piris rapport) van maart 1999. Dit follow-up rapport zal medio maart 2002 door HV GBVB Solana tijdens de Top van Barcelona worden gepresenteerd.
Slot
Het Witboek "Europese Governance" doet waardevolle voorstellen voor
verbetering van het bestuur in de Unie. Het voorgaande beoogde daarvoor
verfijningen en verdere verbeteringen aan te dragen, opdat de te treffen
maatregelen de geconstateerde tekortkomingen in "het bestuur van de Unie"
kunnen wegnemen.
De regering wenst te benadrukken dat met uitvoering van de maatregelen de
aandacht voor 'Europese Governance' niet mag verminderen. De kwaliteit van
het bestuur is een punt van voortdurende aandacht Het bestuur dient zich
flexibel aan te passen aan verander(en)de omstandigheden, eisen en
ontwikkelingen. Het is dan ook noodzakelijk dat de inhaalslag die gemaakt
wordt met uitvoering van de maatregelen op basis van het Witboek, wordt
gevolgd door permanente aandacht voor de bestuurlijke ontwikkeling in
Europa. Het gaat erom dat het ook tot de verantwoordelijkheid van overheden,
in casu de Europese, behoort om de kwaliteit van het bestuur voortdurend op
peil te houden en waar mogelijk te verbeteren. Tot slot wenst de regering te
benadrukken dat, hoewel zeker ook concrete en nuttige voorstellen worden
gedaan, de voostellen in het Witboek over het algemeen een hoog
"abstractie-niveau" hebben. De regering beveelt aan dat de Commissie in het
vervolgtraject van de behandeling van het Witboek, mede naar aanleiding van
de reacties die de Commissie op het Witboek ontvangt, zo spoedig mogelijk
concrete voorstellen presenteert.
SAMENVATTING INZET NEDERLANDSE REGERING
Paragraaf 1.1 Meer openheid in het functioneren van de Unie
De regering:
ondersteunt het voorstel dat de Europese instellingen on-line informatie
dienen te verschaffen over de voorbereiding van Europese besluitvorming en
besluitvormingsprocessen;
doet de volgende aanvullende voorstellen:
goede toepassing van de Openbaarheidsverordening dient te worden
gegarandeerd
op termijn dient het openbaarheidsbeginsel in de zin van art. 255 EG-Verdrag
te gelden voor alle Europese instellingen, agentschappen of andere organen
belast met bestuurstaken (Verdragswijziging).
toepassing dient te worden gegeven aan andere openbaarheidsverplichtingen,
zoals bijvoorbeeld voortvloeiend uit het Verdrag van Aarhus inzake
informatie op milieugebied.
Paragraaf 1.2 De burger bereiken via regionale en lokale democratie
De regering:
ondersteunt het initiatief de decentrale overheden meer te betrekken bij de
totstandkoming en uitvoering van het Europese beleid;
is van mening dat steeds voor ogen moet worden gehouden dat de mate waarin
en de wijze waarop de decentrale overheden worden betrokken, afhangt van de
verschillende fasen - voorbereiding, besluitvorming en uitvoering - waarin
het besluitvormingsproces zich bevindt;
is er voorstander van het Comité van de Regio's nadrukkelijk te betrekken in
het bevorderen van de dialoog met decentrale overheden en is van mening dat
het Comité over voldoende bevoegdheden beschikt een belangrijke rol te
vervullen;
is van mening dat in het kader van de uitvoering van regelgeving onderzoek
naar trilaterale overeenkomsten nuttig kan zijn (milieuregelgeving).
Onderzoek zou zich moeten toespitsen op regelgeving die belangrijke
gevolgen heeft voor decentrale overheden..
Paragraaf 1.3 De civiele maatschappij betrekken bij de beleidsvorming
De regering:
ondersteunt het initiatief civiele organisaties meer te betrekken bij het
proces van beleidsvorming;
is van mening dat deze organisaties zouden niet bij voorbaat mogen worden
uitgesloten van dit proces. Wel kunnen, teneinde de efficiëntie te
waarborgen, minimumnormen voor deelname worden gesteld. Organisaties dienen
bijvoorbeeld enige mate van verwantschap met het beleidsterrein aan te
kunnen tonen;
is van mening dat de organisaties die worden toegelaten, in beginsel een
gelijke mogelijkheid dienen te hebben een inbreng te leveren;
is van mening dat voorstellen in het Witboek die beogen de interne
organisatie van de civiele organisaties te verbeteren, buiten het kader van
het Witboek vallen;
geeft aan dat voor de voorstellen inzake de rol van het Economisch en
Sociaal Comité hetzelfde geldt als hiervoor is aangegeven ten aanzien van
het Comité van de Regio's.
Paragraaf 1.4 Doelmatiger raadpleging als kern van de beleidsvorming binnen
de EU
De regering:
ondersteunt het initiatief de mogelijkheden van raadpleging uit te breiden
en ziet raadpleging als een waardevolle aanvulling op parlementaire
besluitvormingsprocessen.;
deelt de opvatting in het Witboek dat raadplegingsprocedures niet altijd in
wetgeving behoeven te worden vastgelegd, maar dat kan worden volstaan met
minimumnormen opgenomen in een gedragscode, tenzij wetgeving verplicht is;
is van mening dat de 700 raadplegingsorganen inzichtelijk dienen te zijn en
in aantal dienen te worden gereduceerd;
Verstaat onder "representativiteitseis" voor het aangaan van
partnerschapsovereenkomsten, alleen dat een organisatie duidelijkheid dient
te verschaffen over de doelstellingen, vertegenwoordiging en financiële
situatie van de desbetreffende organisatie.
Paragraaf 1.5 Overig: Rechtsbescherming (beroep en bezwaar)
De regering is van mening dat:
de bestuurlijke ontwikkeling van de Unie steeds gepaard moet gaan met
adequate voorzieningen van rechtsbescherming;
uitbreiding van de bevoegdheden van de Commissie, op grond waarvan besluiten
kunnen worden genomen die een ieder "rechtstreeks en individueel raken",
steeds gepaard dienen te gaan met een evenredige uitbreiding van de
mogelijkheid in beroep te gaan;
indien bevoegdheden van de Commissie worden overgedragen aan agentschappen
op grond waarvan laatstgenoemden besluiten kunnen nemen die de burger
individueel en rechtsreeks raken, ook tegen die besluiten beroep open dient
te staan. Dit moet in de oprichtingsverordening van het agentschap worden
geregeld (zoals bijvoorbeeld bij de oprichting van het Bureau Plantenrassen
is geschied). Ook dienen in dat geval de procedurevoorschriften van het Hof
van Justititie en het Gerecht van Eerste Aanleg, die bij beroep in acht
moeten worden genomen, een passende voorziening te bieden;
dient te worden onderzocht of het wenselijk is om, in aanvulling op de
huidige mededingingspraktijk, ook op andere terreinen een mogelijkheid te
creëren dat de burger wordt gehoord over een (voorgenomen) besluit die een
ieder rechtstreeks en individueel raakt.
Paragraaf 2.1 Vertrouwen in deskundigen advies
De regering is van mening dat:
niet alleen richtsnoeren met betrekking tot de verantwoordingsplicht en
integriteit van deskundigenadvies zouden moeten opgesteld, maar dat
deskundigen tevens een onafhankelijker positie t.o.v de EU-instellingen
zouden moeten innemen;
deskundigenadviezen openbaar dienen te worden gemaakt;
de Commissie de totstandkoming en ontwikkeling van een Europees netwerk c.q.
samenwerkingsverband, dat bestaat uit nationale adviesorganen in de
afzonderlijke lidstaten op een bepaald communautair beleidsterrein, moet
bevorderen.
Paragraaf 2.2 Betere regelgeving: beleidsinstrumenten combineren voor betere
resultaten
De regering:
benadrukt dat meer aandacht moet worden besteed aan implementatie van
Europees beleid via andere beleidsinstrumenten dan wetgeving;
is van mening dat de methode van open coördinatie niet slechts in aanvulling
op wetgeving moet worden gehanteerd, maar dat deze methode daarvoor juist
ook een goed alternatief kan bieden;
vindt in bepaalde situaties co-regulering een nuttig beleidsinstrument.
Gewaarborgd dient te worden dat dit instrument geen afbreuk doet aan de
overheidsverantwoordelijkheid voor het algemeen belang;
vindt dat in aanvulling op het Witboek ook het instrument "zelfregulering"
aandacht verdient.
Paragraaf 2.3 Gemeenschapswetgeving moet aanzienlijk worden vereenvoudigd en
verbeterd
De regering:
ondersteunt het voorstel om ook op andere terreinen dan de interne markt- en
landbouwwetgeving de bestaande wetgeving te vereenvoudigen;
is van mening dat een meer systematische samenhang van EG-regelgeving moet
worden bevorderd. De procedures voor vergunningverlening en verslaglegging
zouden bijvoorbeeld niet per richtlijn vastgesteld moeten worden, maar in
één algemene overkoepelende richtlijn (zie: richtlijn voor de
rapportageverplichting (1991/692);
is van mening dat bij de herziening of vaststelling van Europese regelgeving
vooraf een analyse dient te worden gemaakt van de te verwachten effecten in
de samenleving. Daarbij is meer aandacht nodig voor onderzoek naar de
bestuurlijke uitvoerings- en handhavingmogelijkheden, de administratieve
lasten, de financiële lasten en andere gevolgen voor de civil society. In
het kader van deze evaluatie dient deskundigheid van met name
uitvoeringsorganisaties te worden betrokken bij de opstelling van wet- en
regelgeving. Ook evaluatie achteraf is van belang;
is van mening dat een consistente lijn, die thans ontbreekt, dient te worden
gevolgd in de keuze tussen verordeningen en richtlijnen. Die ontbreekt
thans. De regering dringt erop aan om, in het kader van de verbetering van
de kwaliteit van de regeling van de Unie, duidelijke criteria te bepalen
voor deze keuze.
Paragraaf 2.4 Betere toepassing van de EU-voorschriften via de regelgevende
organen
De regering:
ondersteunt het initiatief om te onderzoeken of op bepaalde terreinen het
wenselijk is nieuwe organen op te richten die beslissingen mogen nemen.
Terughoudendheid dient evenwel te worden betracht:
er dient een sluitend controlesysteem aanwezig te zijn.
steeds moet worden beoordeeld of de vereiste technische deskundigheid
organisatorisch niet zou kunnen worden ondergebracht in een onderdeel van de
lijnorganisatie waarvoor een politiek bestuurder rechtstreeks
verantwoordelijk is (zie Bureau voor de Geneesmiddelenbeoordeling dat is
belast met de goedkeuring van de technische beoordeling van nieuwe
geneesmiddelen, terwijl de Commissie hierover uiteindelijke de beslissing
neemt).
beoordeeld moet ook steeds worden of de oprichting van deze organen niet te
zeer afbreuk doet aan de inzichtelijkheid en toegankelijkheid van de
Europese bestuursstructuur.
aangegeven zal moeten worden dat er een rechtsgang zal zijn en met welke
rechtswaarborgen deze is omkleed.
Paragraaf 2.5 Betere toepassing op nationaal niveau
De regering:
ondersteunt het initiatief het toezicht op de effectuering van Europese
regelgeving te verscherpen;
acht het van belang dat het overleg tussen Commissie en de lidstaten over de
implementatie en uitvoering van de regelgeving wordt bevorderd. Ook zou de
informatie-uitwisseling tussen de lidstaten onderling over de wijze van
implementatie moeten worden gestimuleerd;
ondersteunt het voorstel de rol van de Europese Ombudsman te versterken en
wijst erop dat het geen voorstander is van vertegenwoordigingen van de
Europese ombudsman in de lidstaten. Samenwerking tussen nationale
ombudslieden en overleg tussen nationale ombudslieden en de Europese
ombudsman dient waar mogelijk te worden bevorderd;
vindt dat een betere afstemming dient te worden gerealiseerd tussen de
Commissie als toezichthouder op verschillende voorheen overheidsgereguleerde
sectoren (post, telecom, elektriciteit, transport) en nationale
toezichthouders.
ziet de nadere voorstellen van de Commissie met betrekking tot het
versterken van de bestuurlijke capaciteit van de lidstaten en het instellen
van coördinatie-eenheden met het oog op het bevorderen van de toepassing
van de gemeenschapsregelgeving met belangstelling tegemoet. Daarbij is in
het bijzonder van belang dat het proces van bestuurlijke capaciteitsopbouw
in de kandidaat-lidstaten niet stopt met de toetreding, maar ook daarna
wordt gecontinueerd.
Paragraaf 3.1 Voorstellen voor Mondiale Governance
De regering:
steunt het idee om bij het ontwikkelen van beleidsvoorstellen met een
internationale dimensie de dialoog met gouvernementele en
non-gouvernementele organisaties uit derde landen te intensiveren;
steunt het voorstel om het gebruik van nieuwe instrumenten op mondiaal
niveau (richtsnoeren voor gebruik expertise, pro-actieve benadering van
internationale netwerken) te bevorderen als aanvulling op bindende
internationale wetgeving;
steunt de opvatting dat het externe optreden van de Unie verbetering
behoeft. De Unie dient vaker met een stem te kunnen spreken, met name op
terreinen waar nu nog met meerdere stemmen wordt gesproken (bijvoorbeeld
GBVB). De rol van de Commissie moet worden vergroot;
is van mening dat de Unie rechtspersoonlijkheid dient te krijgen
(Verdragswijziging);
is van mening dat naar één EU-zetel in de Veiligheidsraad moet worden
gestreefd. In de G-7/G-8 en andere organisaties zou op termijn evenzeer één
vertegenwoordiger van de Unie zitting moeten hebben. (Verdragswijziging).
Paragraaf 4.1 Heroriëntatie EU-beleid
De regering:
deelt de opvatting dat de burgers, teneinde hen meer bij de Unie te
betrekken, niet alleen meer inzicht dienen te krijgen in het hedendaagse
Europese beleid, maar ook in de beleidsmatige doelstellingen voor de
toekomst van de Unie;
is het met het Witboek eens dat de Europese instellingen, omwille van de
samenhang van het Europese beleid, in debat gaan over de toekomstige
doelstellingen en prioriteiten van de Unie;
is van mening dat het vaststellen van beleidsdoelstellingen niet als een
momentopname zou moeten worden beschouwd, maar als een voortdurend proces
van evaluatie: flexibel moet worden gereageerd op ingrijpende actuele
ontwikkelingen (Balkanoorlog, veterinaire ziektes, "11 september");
is van mening dat de burger meer wordt betrokken in de discussie over welke richting het Europese beleid zich moet ontwikkelen;
Paragraaf 4.2. Heroriëntatie EU-instellingen
In het Witboek wordt gesproken over een heroriëntatie van het functioneren
van de instellingen dat leidt tot Verdragswijzigingen. De regering merkt op
dat daarover zal worden gesproken in de Conventie ter voorbereiding op de
IGC 2004. In dat kader zal de regering voorstellen doen.
Voor zover het Witboek voorstellen doet die niet tot verdragswijzigingen
leiden, ondersteunt de regering de opvatting in het Witboek dat zowel de
Commissie als de nationale parlementen en het Europees Parlement meer van
hun bestaande bevoegdheden gebruik zouden moeten maken openbare debatten te
voeren en te initiëren over de toekomst van de Unie. In Nederland gebeurt
dit reeds ("Staat van de Unie" en debat n.a.v. notitie "Toekomst van de
Europese Unie)
Voor wat betreft de voorstellen die worden gedaan m.b.t. het functioneren
van de Raad merkt Nederland op dat deze voorstellen worden meegenomen in de
Nederlandse reactie op het follow-up rapport Trumpf-Piris.
Kenmerk
Blad /29
Commissie van de Europese Gemeenschappen: "Europese Governance - een
witboek", Brussel 25 juli 2001, COM (2001) 428, def.
"Perceptions of the European Union - A qualitative study of the public's attitudes to and expectations of the European Union in the 25 member states and the 9 candidate countries - General rapport", Study by OPTEM S.A.R.L for the European Commission, June 2001.
===