Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
uw brief van
uw kenmerk
ons kenmerk
TRCJZ/2002/3138
datum
12-03-2002
onderwerp
Evaluatie kampeerregelgeving
bijlagen
1
Geachte voorzitter,
Conform mijn toezeggingen gedaan in de Beleidsbrief Toerisme en Recreatie van 4 juli 2001 (TK 2001-2002, 26 419, nr.6), de brief over de versterking van de rechtspositie van langkampeerders van 5 juli 2001 (TK 2001-2002, 27 400-XI, nr.91), alsmede tijdens het over deze brieven gehouden Algemeen Overleg van respectievelijk 10 oktober 2001 en 1 november 2001, doe ik u hierbij - mede namens de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer - het rapport over de evaluatie van de kampeerregelgeving van de Wet op de openluchtrecreatie toekomen, alsmede mijn standpunten en voornemens hieromtrent.
datum
12-03-2002
kenmerk
TRCJZ/2002/3138
bijlage
1. Inleiding
Overeenkomstig mijn toezeggingen stonden bij de uitgevoerde evaluatie
de volgende onderwerpen centraal:
* De doorwerking van de kampeerregelgeving in het gemeentelijk
beleid;
* De evaluatie van de werking van het Besluit hygiëne, gezondheid en
veiligheid van kampeerterreinen;
* Een beoordeling van mogelijke verruimingen van de regeling voor
het kamperen bij de boer;
* Een beoordeling van de positie van gebruikers van kampeerauto's
(campers) in relatie tot de huidige regelgeving.
Ook is overeenkomstig het verzoek van de SP-fractie in de evaluatie de
vraag betrokken of de gemeentelijke kampeerverordening, zoals deze ten
tijde van de vroegere Kampeerwet bestond, opnieuw verplicht zou moeten
worden gesteld.
Ten behoeve van dit evaluatieonderzoek is een schriftelijke enquête
gehouden onder alle Nederlandse gemeenten, met een respons van 66%,
hetgeen voor dit type onderzoek als zeer hoog kan worden beschouwd.
Daarnaast zijn 36 interviews gehouden bij gemeenten, bij de
ministeries van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, van Economische
Zaken, van Verkeer en Waterstaat en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer, bij het Vakberaad Recreatie en Toerisme van
de provincies, bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, bij
verschillende handhavende en controlerende instanties en bij
verschillende belangenorganisaties.
2. Inhoud van het rapport en beleidsconclusies per onderwerp
Voor elk van de hierboven aangeduide onderwerpen van de evaluatie
worden hieronder na vermelding van de belangrijkste bevindingen uit
het rapport beleidsconclusies getrokken en voorstellen voor te
ondernemen acties geformuleerd.
2.1 Doorwerking van de kampeerregelgeving in het gemeentelijk beleid
De kampeerregelgeving van de Wet op de openluchtrecreatie (verder:
WOR) biedt de gemeenten een ruime mate van vrijheid om lokaal maatwerk
te bieden bij de vormgeving en uitvoering van het kampeerbeleid. Uit
het onderzoek komt naar voren dat de gemeenten dit ook zo ervaren. De
WOR is voor de gemeenten een werkbare wet, die hen niet voor
beleidsproblemen stelt.
De beleidsvrijheid, die de gemeenten hebben, heeft evenwel niet geleid
tot vergroting van de diversiteit aan kampeermogelijkheden. Ten
opzichte van de Kampeerwet heeft de WOR in de praktijk weinig
verandering gebracht. Vooral het kleinschalig kamperen buiten
kampeerterreinen, dat door gebruikmaking van artikel 15 kan worden
bevorderd, komt weinig voor. Deze vormen van zogenoemd 'vrij kamperen'
kunnen door de gemeenteraad bij verordening worden gereguleerd. In de
praktijk wordt deze mogelijkheid onvoldoende benut.
Aan de uitvoering en handhaving van de WOR wordt in de gemeentelijke
praktijk slechts een bescheiden plaats toegekend. Gemiddeld is per
gemeente voor uitvoering én handhaving slechts 0,15 formatieplaats
beschikbaar. Gevolg daarvan is dat een deel van de vergunningen,
ontheffingen en vrijstellingen, die ooit zijn verleend op basis van de
vroegere Kampeerwet, nog niet zijn aangepast aan de WOR. Ook leidt dit
ertoe dat gemeenten weinig kritisch zijn bij het verlenen van
vergunningen of ontheffingen en dat het intrekken of weigeren van een
vergunning of ontheffing zelden gebeurt.
Hoewel de meeste gemeenten op enigerlei wijze het kampeerbeleid hebben
vastgelegd, wil ik hen de resultaten van dit onderzoek per brief
voorleggen. Met name zal ik aandacht vragen voor de volgende zaken:
a. het wegwerken van achterstanden bij het aanpassen van
vergunningen, ontheffingen en vrijstellingen aan de WOR;
b. een kritischer toetsing bij verlening van vergunningen,
vrijstellingen of ontheffingen;hiervoor zal ik aanvullende
voorwaarden scheppen door middel van de in mijn eerder genoemde
brief van 5 juli 2001 aangekondigde aanscherping van de artikelen
9 en 12 van de WOR; daarmee zal worden vastgelegd dat bij
verlening van vergunningen het reglement, bedoeld in artikel 9,
tweede lid, dient te worden getoetst aan de wettelijke vereisten
en dat een vergunning kan worden ingetrokken indien aan deze
wettelijke vereisten niet of niet meer wordt voldaan;
c. de mogelijkheden die de WOR biedt voor vergroting van de
diversiteit van het kampeeraanbod, waaronder kleinschalig kamperen
buiten kampeerterreinen als bedoeld in artikel 15 WOR.
Ook zal ik de aandacht van de gemeenten vestigen op de aanbeveling van
de onderzoekers om de genoemde formatieproblematiek te ondervangen
door binnen het gemeentelijk apparaat dwarsverbanden aan te leggen
tussen diensten en medewerkers die zich bezig houden met bijvoorbeeld
het vergunningenbeleid, ruimtelijke ordening, milieubeleid, bouw- en
woningtoezicht en handhaving. Daarmee kan ook een betere afstemming
worden gerealiseerd tussen de gemeentelijke uitvoering van de WOR en
de taken op het terrein van andere wetten en besluiten die een relatie
hebben met het kamperen.
2.2 Handhaving van de aspecten hygiëne, gezondheid en veiligheid van
kampeerterreinen
In het onderzoek is de werking van het Besluit hygiëne, gezondheid en
veiligheid van kampeerterreinen geëvalueerd. Voor dit besluit is de
minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
verantwoordelijk. Het onderzoek heeft zich vooral geconcentreerd op de
samenhang tussen de handhaving van het besluit en van andere regels
die (mede) kampeerterreinen betreffen.
Uit het onderzoek blijkt dat bij gemeentelijke diensten, zoals bouw-
en woningtoezicht, aan kampeerterreinen geen prioriteit wordt
toegekend. Ook de inzet van andere controlerende instanties dan
gemeenten is beperkt.
Op basis van andere wet- en regelgeving dan de WOR komen diverse
controlerende instanties op campings. Deze handhaven op deelterreinen
(legionella in watersystemen, opslag gevaarlijke stoffen, veiligheid
speeltoestellen en zwemgelegenheden). Er is weinig onderlinge
afstemming of bundeling van controles. Voor de kampeerondernemers
levert dit een complex en onhelder beeld op.
Ten aanzien van de legionellabestrijding in drink- en badwater zal
binnenkort gesproken kunnen worden van een beheerste situatie. Op het
gebied van brandbeveiliging op kampeerterreinen, mede in verband met
de opslag van brand- en milieugevaarlijke stoffen, is volgens de
onderzoekers een beheerste situatie in het algemeen nog niet bereikt.
De situatie, die de onderzoekers schetsen, geven de minister van VROM en mij aanleiding om de Landelijke Coördinatie Commissie Milieuwethandhaving (LCCM) te verzoeken om nog dit jaar met een plan van aanpak te komen ten behoeve van betere stroomlijning en intensivering van controle- en handhavingsacties.
De handhaving zoals die in het kader van de Tijdelijke regeling
legionellapreventie in leidingwater gestalte heeft gekregen, zal
worden voortgezet en is erop gericht zo spoedig mogelijk een beheerste
situatie te bereiken.
De conclusies met betrekking tot de brandbeveiliging op
kampeerterreinen zijn voor de minister van VROM bovendien aanleiding
om in samenwerking met de gemeenten en de brancheorganisaties grondig
te onderzoeken of de bestaande regelgeving in voldoende mate sluitend
is of dat - hetzij in algemene regelingen, dan wel in het meer
specifiek op kampeerterreinen gerichte Besluit hygiëne, gezondheid en
veiligheid - aanvullende voorschriften dienen te worden vastgesteld.
De aanbevelingen inzake een goede voorlichting aan ondernemers, met name de wenselijkheid dat de ondernemers de beschikking krijgen over een actueel overzicht van alle relevante milieu- en veiligheidseisen die voor hun bedrijven gelden, zullen door mij ter kennis worden gebracht van de brancheorganisaties. Het ligt op de weg van deze organisaties om hier verder gevolg aan te geven. Ook de in het rapport opgenomen aanbeveling om voor kampeerbedrijven te komen tot een systeem van veiligheidscertificering verdient het om door de betrokken organisaties op zijn mogelijkheden nader te worden onderzocht.
2.3 Mogelijkheden tot verruiming van kamperen bij de boer
Op basis van de kampeerregelgeving van de WOR kunnen burgemeester en
wethouders vrijstelling of ontheffing verlenen voor het houden van een
kampeerterrein voor ten hoogste tien kampeermiddelen (artikel 8,
tweede lid WOR). Op basis van artikel 8, derde lid, van de WOR kunnen
burgemeester en wethouders voor door hen per kalenderjaar vast te
stellen korte perioden het aantal toe te laten kampeermiddelen
verhogen tot ten hoogste vijftien.
Kamperen bij de boer is de meest voorkomende vorm van kleinschalig
kamperen. 69% van de gemeenten heeft er mee te maken. De duur die
gemeenten voor de invulling van het begrip 'korte periode' hanteren
bedraagt in bijna alle gevallen (92%) zes of meer aaneengesloten
weken. Uit een uitspraak van de Arrondissementsrechtbank te Zutphen
van 9 juli 1998 blijkt dat volgens de rechtbank een periode van 15
maart tot 31 oktober, dus het gehele kampeerseizoen, in redelijkheid
niet als 'korte periode' kan worden beschouwd. De rechtbank neemt
hierbij in aanmerking dat uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de
mogelijkheid van verhoging van het aantal kampeermiddelen tot maximaal
vijftien is bedoeld voor piekopvang tijdens het kampeerseizoen en dat
daarbij gedacht moet worden aan perioden van hooguit 8 tot 10 weken,
afhankelijk van de plaatselijke recreatiedruk.
Over de wenselijkheid het aantal te plaatsen kampeermiddelen te
verruimen tot ten hoogste vijftien gedurende het gehele kampeerseizoen
in plaats van gedurende korte perioden wordt verdeeld geoordeeld. Als
belangrijkste tegenargumenten worden genoemd: vermindering van het
kleinschalig karakter van kamperen bij de boer, verlies van het
element piekopvang, belang van natuur en landschap, aspecten van
ruimtelijke ordening, milieu en volksgezondheid en de
concurrentiepositie in relatie tot reguliere kampeerbedrijven. Als
belangrijke argumenten vóór verruiming gelden verbetering van de
handhaafbaarheid door gemeenten, inspelen op de vraag,
productverbetering en -vernieuwing, de al aanwezige ruimte en
voorzieningen bij kampeerboeren beter benutten en het bijdragen aan
plattelandsvernieuwing.
Op basis van de resultaten van het onderzoek constateer ik dat het
hanteren van het begrip 'korte periode' gedurende welke, op basis van
artikel 8, derde lid WOR, het aantal kampeerplaatsen kan worden
verhoogd tot ten hoogste vijftien, in de praktijk tot onduidelijkheid
en verschillen in interpretatie aanleiding geeft. Eenduidige en
heldere regelgeving ten behoeve van gemeenten, ondernemers en
kampeerders is gewenst. Daarom heb ik het voornemen om de aanbeveling
van de onderzoekers te volgen en het plaatsen van ten hoogste vijftien
kampeermiddelen toe te staan gedurende het gehele kampeerseizoen (15
maart tot en met 31 oktober). Dit betekent dat ik de inhoud van
artikel 8, derde lid, van de WOR op dit punt zal aanpassen. De
volgende argumentatie brengt mij hiertoe.
* In de eerste plaats constateer ik, dat op basis van de hiervoor
aangeduide jurisprudentie reeds gedurende ten hoogste tien
aaneengesloten weken per kalenderjaar het plaatsen van vijftien
kampeermiddelen kan worden toegestaan. Dit betekent dat in
beginsel de gehele periode van spreiding van zomervakanties in het
onderwijs kan vallen binnen de periode waarin de gemeenten het
aantal toe te laten kampeermiddelen kunnen verhogen tot maximaal
vijftien. Bovendien kunnen gemeenten op basis van artikel 8, derde
lid, van de WOR, indien zij dit wensen, meerdere korte perioden
aanwijzen, waarin ten hoogste vijftien kampeermiddelen mogen
worden geplaatst. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de
periode van meivakantie, rond Hemelvaart, rond Pinksteren en de
herfstvakantie. Zo'n 42% van de gemeenten, die met kamperen bij de
boer te maken hebben, wijst ook daadwerkelijk reeds meerdere korte
perioden in een kalenderjaar aan. Er is in de praktijk dus sprake
van een opeenvolging van perioden waarin respectievelijk wel en
niet het aantal kampeermiddelen kan worden verhoogd van tien naar
vijftien. Voor ondernemers en kampeerders is dit een onduidelijke
situatie die aanpassing behoeft.
* In de tweede plaats leidt de mogelijkheid om plaatsing van
vijftien kampeermiddelen gedurende het gehele kampeerseizoen toe
te staan voor de gemeenten tot een vereenvoudiging van uitvoering
en controle en een vermindering van de handhavingslasten.
* In de derde plaats is, zoals hiervoor al aangeduid, ook met de
huidige regeling het plaatsen van vijftien kampeermiddelen
gedurende alle schoolvakanties in de periode van 15 maart tot en
met 31 oktober mogelijk. Het toestaan van vijftien kampeermiddelen
gedurende het gehele kampeerseizoen zal dan ook nauwelijks
effecten hebben op de concurrerentieverhouding tussen deze vorm
van kleinschalig kamperen en vergunningplichtige bedrijven.
Terecht wijzen bovendien de onderzoekers erop dat de
concurrentieverhouding tussen bedrijven door vele factoren wordt
bepaald. Uiteindelijk is de vraag van de consument naar
mogelijkheden tot kleinschalig kamperen, zoals het kamperen bij de
boer, doorslaggevend.
Van belang is dat vergunningplichtige kampeerbedrijven en
aanbieders van kleinschalige kampeermogelijkheden samen een goed
op elkaar afgestemd totaalproduct leveren, dat tegemoet komt aan
de diversiteit in de vraag. Aan de gemeenten wordt aanbevolen om
het initiatief te nemen tot het gezamenlijk met alle betrokkenen
opstellen van een dergelijk toeristisch-recreatief totaalproduct
per regio, waarin aandacht wordt besteed aan de diversiteit in het
verblijfsrecreatief aanbod in samenhang met de landschappelijke,
natuurlijke en cultuurhistorische kwaliteiten en de andere vormen
van recreatief en toeristisch aanbod ter plaatse.
* In de vierde plaats voorziet de WOR in voldoende mogelijkheden om
ook bij het toestaan van vijftien kampeermiddelen gedurende het
gehele kampeerseizoen het kleinschalig karakter van het kamperen
bij de boer te handhaven en ongewenste ontwikkelingen tegen te
gaan. Gemeenten kunnen immers met gebruikmaking van artikel 11 van
de WOR aan de te verlenen ontheffing voorwaarden en voorschriften
verbinden met betrekking tot onder meer landschappelijke
inpassing, bescherming van natuur- en landschapswaarden en de
aanwezigheid van voorzieningen op het terrein, alsmede aan soort
en afmetingen van de toe te laten kampeermiddelen, waarmee
bijvoorbeeld het plaatsen van stacaravans kan worden tegengegaan.
De gemeenten worden opgeroepen om de mogelijkheden tot sturing die
artikel 11 WOR biedt in dit kader ten volle te benutten.
Uit het onderzoek blijkt dat sommige geïnterviewden, waaronder de
belangenorganisaties voor het kamperen bij de boer, er voor pleiten
dat binnen het systeem van ontheffingen en vrijstellingen het plaatsen
van 25 tot 40 kampeermiddelen wordt toegestaan. Zoals ik al eerder,
onder andere in een brief van 16 mei 2000 aan de Stichting Vrije
Recreatie, heb laten weten ben ik hiertoe niet bereid. De regels die
op het gebied van ruimtelijke ordening, milieubeheer, gezondheid en
hygiëne voor kleinschalig kamperen gelden zijn lichter dan die voor
vergunningplichtige kampeerbedrijven. De reden voor deze uitzondering
is gelegen in het kleinschalig karakter van deze terreinen. Met het
conform de verzoeken verhogen van het aantal toegestane
kampeermiddelen neemt enerzijds het kleinschalig karakter af, terwijl
anderzijds het onderscheid met vergunningpichtige kampeerbedrijven
vervaagt en er scheve concurrentieverhoudingen ontstaan, zeker waar
dit het onderscheid in geldende voorschriften betreft. Ik voel mij
door de resultaten van dit onderzoek gesterkt in mijn opvattingen. De
meeste geïnterviewden geven immers te kennen dat bij aantallen van 25
tot 40 kampeermiddelen vergunningverlening en een positieve
planologische bestemming is geboden.
2.4 De positie van kampeerauto's in relatie tot de huidige regelgeving
Zoals bekend hebben kampeerautobezitters in het afgelopen jaar er bij de Kamer en bij mij op aangedrongen om de WOR zodanig aan te passen dat zij in de toekomst in hun kampeerauto's op openbare parkeerplaatsen zouden mogen overnachten. Zij hebben er daarbij op gewezen dat dit in ons omringende landen wel is toegestaan. Dit verzoek is in het evaluatieonderzoek beoordeeld.
Volgens de WOR is een kampeerauto een kampeermiddel. Dit betekent dat het overnachten in een kampeerauto geregeld wordt door het regime van de kampeerregelgeving in de WOR. Concreet houdt dit in dat alleen overnacht mag worden in een kampeerauto, die staat op een kampeerterrein met een vergunning, ontheffing of vrijstelling. Volgens artikel 15, eerste lid, van de WOR kan bij verordening voor maximaal 5 kampeermiddelen voor een korte periode het kamperen buiten kampeerterreinen worden toegestaan. Hier kan ook het overnachten in kampeerauto's onder vallen. Gemeenten maken evenwel nauwelijks gebruik van de mogelijkheden die artikel 15 in dit verband biedt. Meer dan de helft van de gemeenten en ook het merendeel van de geïnterviewde andere overheden, natuur- en wegbeheerders wenst niet aan het verzoek van de kampeerauto-bezitters te voldoen. Hun standpunt is dat er voldoende voorzieningen voor kampeerauto's op kampeerterreinen aanwezig zijn. De vergelijking met de situatie in het buitenland gaat naar hun oordeel voor de Nederlandse situatie met de veel kortere reisafstanden niet op. Bovendien worden vooral veel bezwaren voor orde en veiligheid naar voren gebracht. Genoemd worden o.a. het gevaar voor overval en beroving, het ontbreken van sociale controle, mogelijke problemen met drugs en prostitutie, hygiënische problemen en aspecten van drukte, overlast en afval.
Ik concludeer dat er voor het verzoek van de kampeerautobezitters onvoldoende steun bestaat. Bovendien biedt artikel 15 WOR op zich voldoende mogelijkheden om desgewenst buiten kampeerterreinen faciliteiten voor kampeerautobezitters te realiseren. Ik roep de gemeenten op om deze mogelijkheden ook te benutten. Daarvoor hoeft de kampeerregelgeving van de WOR niet te worden aangepast.
2.5 Gemeentelijke kampeerverordening
De heer Poppe van de Socialistische Partij heeft mij gevraagd de
noodzaak te onderzoeken van het opnieuw verplicht stellen van een
gemeentelijke kampeerverordening, zoals de vroegere Kampeerwet
vereiste. Uit het onderzoek blijkt dat deze noodzaak niet aanwezig is.
Twee-derde van de gemeenten heeft het kampeerbeleid in enigerlei vorm
vastgelegd, met name in een beleidsnota/-notitie of in een
bestemmingsplan. Het formuleren van beleid is dan ook veel minder een
probleem dan het uitvoeren en handhaven van dit beleid, waarop ik
onder de punten 1 en 2 van deze brief ben ingegaan.
Ik concludeer dat het niet nodig is de WOR op dit punt aan te passen.
3. Gevolgen voor de kampeerregelgeving WOR
De resultaten van het evaluatieonderzoek kampeerregelgeving geven mij
aanleiding om artikel 8, derde lid, WOR aan te passen. Thans zal
gestart worden met het uitwerken van de wetswijzigingen WOR, waartoe
ook de wijzigingsvoorstellen behoren die aan de orde zijn geweest
tijdens het Algemeen Overleg over het tegengaan van permanente
bewoning van recreatieverblijven en de versterking rechtspositie
langkampeerders van 1 november 2001, gebaseerd op mijn brief van 5
juli 2001 (TK 2000-2001, 27 400 XI, nr. 91). Ten behoeve van de
versterking van de rechtspositie van langkampeerders zullen de
artikelen 12 en 21 worden aangepast en zal artikel 9 op het punt van
het door burgemeester en wethouders toetsen van het reglement bij het
behandelen van een vergunningaanvraag worden geëxpliciteerd.
De aangekondigde Algemene Maatregel van Bestuur ex artikel 32 WOR
(Besluit zomerhuiscomplexen) ligt thans voor advies bij de Raad van
State. Na ontvangst van het advies zal gewerkt worden aan zo snel
mogelijke inwerkingtreding.
Samenvattend betekent het voorgaande dat in de afgelopen periode
gefaseerd de gehele kampeerregelgeving van de WOR tegen het licht is
gehouden en dat benodigde aanpassingen in procedure zijn.
De staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij,
G.H. Faber
Bijlage:
Evaluatie van de kampeerregelgeving eindrapport
(Niet in elektronische vorm beschikbaar)
---