Ministerie van Buitenlandse Zaken
---
Belangrijke verworvenheden in de Monterrey consensus tekst
Bedrijfslevenforum
NGO global forum
Follow-up
Aan de Voorzitter van de TweedeKamerderStaten-Generaal Binnenhof4 Den Haag
Directie Verenigde Naties en Internationale Financiële Instellingen
Bezuidenhoutseweg 67 Postbus 20061 2500 EB Den Haag
Datum 15 april 2002 Behandeld M.J. Eeckhout
Kenmerk AMBD-094/02 Telefoon 070-3485793
Blad /7 Fax 070-3484803
Bijlage(n) 1 E-Mail MJ.Eeckhout@minbuza.nl
Betreft Verslag van de internationale conferentie Financing for Development
Zeer geachte Voorzitter,
De conferentie, die van 18 tot 22 maart jl. in Monterrey, Mexico,
plaatsvond, heeft meer succes opgeleverd dan ik drie jaar geleden voor
mogelijk had gehouden. Doordat het slotdocument, de zgn. 'Monterrey
consensus', reeds was uitonderhandeld tijdens de PrepCom van januari jl.
ontstond politiek momentum voor de concretisering van de committering van de
OESO landen om 0,7% van het BNP aan ODA te besteden. Het bereiken van de
Millennium-Ontwikkelingsdoelstellingen (MDG's) staat centraal in het
slotdocument. Daarnaast wordt erkend dat effectiviteit van de hulp en
voortgang op het gebied van handel en investeringen nodig zijn om
ontwikkelingslanden de kans te geven zelf voldoende inkomsten te genereren
voor eigen ontwikkeling. Dit document is dan ook een goede basis voor het
voorbereidingsproces van de VN topconferentie over duurzame ontwikkeling
(WSSD) in Johannesburg later dit jaar, alsmede voor de Doha
ontwikkelingsagenda.
De neergaande trend in ODA is omgebogen met belangrijke toezeggingen voor
verhoging van het hulpvolume van de EU. Ook de VS, die zich nooit wilde
verbinden aan de internationale norm van 0,7% van BNP, voelde zich politiek
verplicht de ODA-bijdrage op termijn structureel te verhogen met USD 5mld
per jaar. De twee andere Nederlandse prioriteiten beleidscoherentie en
partnerschap op basis van wederzijdse verplichtingen staan centraal in het
slotdocument en waren de twee hoofdthema's van de ministeriële Ronde
Tafelbijeenkomsten tijdens de conferentie.
De follow-up van de conferentie wordt een belangrijke toets voor
beleidscoherentie én voor de uitgesproken intenties. Allereerst moet de
follow-up worden ingebed in bestaande structuren zoals het ECOSOC en het
WB/IMF Development Committee, in samenhang met de monitoring van de MDG's.
De EU heeft zelf een taak namelijk toezien op de verwezenlijking van de
toezegging van de additionele ODA bijdragen. Verder verwijst het
slotdocument wat betreft follow-up van de thema's schulden, buitenlandse
investeringen en handel hoofdzakelijk naar bestaande onderhandelingskaders,
zoals de Club van Parijs, de Club van Londen en het HIPC-initiatief voor
schuldverlichting en de Doha Ontwikkelingsagenda (DDA) voor handel. Wat
betreft schuldenbeheer en handel wordt voorts veel nadruk gelegd op
technische ondersteuning bij capaciteitsopbouw.
Organisatie en verloop van de conferentie
De plenaire vergadering - met een ministerieel segment en een
regeringsleiders- c.q. staatshoofden segment - besprak het concept
slotdocument, dat bij de PrepCom van januari jl. met consensus tot stand was
gekomen. Het slotdocument is uiteindelijk zonder wijzigingen aangenomen.
Parallel hieraan werden twaalf Ronde Tafel vergaderingen gehouden: vier over
het onderwerp Coherentie, vier over Partnerschap en vier - op niveau van
regeringsleiders/staatshoofden- over het onderwerp 'Visie op de toekomst'.
Deze Ronde Tafel bijeenkomsten bleken meer of minder interactief,
afhankelijk van de voorbereiding en inzet van de co-voorzitters. Ook werd
een groot aantal zgn. 'side events' over specifieke onderwerpen
georganiseerd op bilateraal en multilateraal initiatief. De kwaliteit
varieerde, alsmede de relevantie voor FfD-agenda. De eventuele opvolging van
de suggesties uit die side-events zou in de nabije toekomst kunnen worden
opgepakt tijdens bijeenkomsten van bijvoorbeeld het ECOSOC en het
Development Committee.
De door de Mexicaanse president Fox voorgezeten 'retreat' dat tot
staatshoofden en regeringsleiders werd beperkt, resulteerde niet in nieuwe
acties. Er waren veel ideeën besproken, gaf hij aan, maar de meningen over
de bruikbaarheid ervan, werden niet door alle aanwezigen gedeeld. Volgens
president Fox was dat ook niet de opzet, het was slechts bedoeld als
uitwisseling van gedachten over het ontwikkelingsproces.
- Er is duidelijkheid over de centrale plaats die de internationaal
overeengekomen MDG's innemen in het ontwikkelingsproces; daarnaast wordt de
verwezenlijking van de MDG's gekoppeld aan een partnership tussen
ontwikkelde en ontwikkelingslanden. Nederland, en de EU in zijn
algemeenheid, hebben hier sterk op aangedrongen (Preambule)
- De aandacht voor goed bestuur en corruptiebestrijding, alsmede de
verantwoordelijkheid van de ontwikkelingslanden zelf voor een goed
investeringsklimaat, zijn opmerkelijke passages in het document. De aanpak
van corruptie is hiermee uit de taboesfeer. De EU heeft in belangrijke mate
bijgedragen aan de totstandkoming van passages hierover (Domestic
resources).
- De belangen van ontwikkelingslanden met betrekking tot een transparanter
en evenwichtiger handelsklimaat zijn onderkend; daarbij werd aangegeven dat
dit onderwerp moet worden uitonderhandeld in Doha kader. In het document
wordt gepoogd verder invulling te geven aan de uitvoering van Doha. Er was
grote aandacht voor capaciteitsopbouw op het gebied van handel en de
noodzaak hiervoor middelen vrij te maken (Trade).
- Het hoofdstuk over ODA ademt een zeer positieve sfeer, met aandacht voor
belang van goed bestuur, goed donorbeleid, ontbinding, budgetsteun, de
noodzaak van armoedegerichtheid en vermelding van de PRSP's. Uiteindelijk
heeft dit ook geleid tot het concrete financiële resultaat in Monterrey
(Increasing international cooperation).
- Een verdere verruiming van het HIPC-initiatief bleek geen optie. Van
Nederlandse zijde werd benadrukt dat eerst het bestaande HIPC-initiatief
volledig dient te worden gefinancierd en uitgevoerd. Bij toekomstige
analyses van de schuldenhoudbaarheid zal aandacht dienen te worden gegeven
aan de impact van schuldverlichting op de voortgang bij realisatie van de
MDG's.
- De nu aangenomen tekst legt de nadruk op het verzekeren van de
additionaliteit van schuldverlichting ten opzichte van ODA, op de noodzaak
dat landen de houdbaarheid van hun schuldenniveau bewaken, op de
gezamenlijke verantwoordelijkheid van zowel crediteuren als debiteuren voor
de houdbaarheid van schulden en op het meewegen door IMF en WB in hun
beleidsadviezen, van fundamentele veranderingen in de schuldenhoudbaarheid
van landen, wanneer die worden veroorzaakt door natuurrampen, ernstige
ruilvoetschokken of conflicten (Debt).
- Tenslotte wordt bij het hoofdstuk 'Systemic Issues' gepleit voor
effectievere participatie van ontwikkelingslanden in internationale
besluitvorming. Ook wordt gepleit voor meer coördinatie tussen de Bretton
Woods Instellingen, de VN en de WTO. Er wordt verwezen naar het
internationale tax network, zoals voorgesteld door OESO, WB en IMF. Ook werd
aandacht voor gender focus in het ontwikkelingsbeleid benadrukt.
- Er is niet expliciet een relatie gelegd met WSSD (World Summit on
Sustainable Development), maar door de hele tekst wordt regelmatig melding
gemaakt van duurzame ontwikkeling. De drie pijlers sociaal
(armoedebestrijding), economische groei en duurzame ontwikkeling (milieu)
komen herhaaldelijk terug. Het Deens/Nederlandse voorstel om de relatie
tussen FfD en WSSD explicieter in het document op te nemen bleek niet
haalbaar.
Resultaten van de Nederlandse inzet
Terugkijkend ben ik ervan overtuigd dat deze conferentie inderdaad een
keerpunt is geweest in het ontwikkelingsdenken. Ik heb altijd geloofd dat
dit mogelijk was. Daarom heb ik mij in de aanloop naar de conferentie actief
ingezet voor een goed resultaat. Tijdens mijn deelname aan verschillende
PrepCom's pleitte ik voor volledige betrokkenheid van de multilaterale
organisaties bij het voorbereidingsproces en voor een substantiële verhoging
van het ODA-volume door m.n. de EU partners. Ik heb deelgenomen aan
verschillende Ronde Tafel bijeenkomsten en 'side events'. In de plenaire
vergadering kon ik, dankzij een actieve voorbereiding en marge van de
conferentie, een warm pleidooi houden voor een coalitie van meer landen voor
het streven naar de nakoming van de 0,7% ODA afspraak. Met de
Zuid-Afrikaanse minister van Financiën, Trevor Manuel, heb ik een
ministeriële Ronde Tafel over beleidscoherentie voorgezeten, waar concrete
suggesties zijn gedaan t.b.v. het beter functioneren van het multilateraal
stelsel. Ook heb ik met succes aandacht gevraagd voor de relatie tussen
belastingheffing en het aantrekken van buitenlandse investeringen in
ontwikkelingslanden, gedurende een door mij voorgezeten side event,
georganiseerd in samenwerking met de Britse NGO Oxfam. Dat thema heeft zowel
voor overheden van ontwikkelingslanden als voor donoren en het bedrijfsleven
evidente coherentieaspecten.
Zoals ik in de Brief aan de Tweede Kamer van 26 februari 2002 (kenmerk
Buza-02-100) aankondigde, heeft Nederland ingezet op drie prioriteiten om
meer slagkracht te hebben bij het bereiken van resultaten nl.: verhoging van
het wereldwijde ODA-volume door te insisteren op het nakomen van de 0,7% ODA
norm, de verbetering van internationale en nationale beleidscoherentie en
wederzijdse verantwoordelijkheden in nieuwe vormen van partnerschap. Daarmee
is niet gezegd dat andere thema's niet van belang zijn; Nederland heeft zich
tijdens deze conferentie evenwel geconcentreerd op bovengenoemde thema's.
0,7% BNP norm t.b.v. ODA
De neergaande tendens van ODA is omgedraaid en de 0,7% ODA-norm staat
wederom duidelijk op de ontwikkelingsagenda. De EU heeft uiteindelijk een
pakket gepresenteerd dat op basis van een realistisch groeipercentage vanaf
2006 jaarlijks USD 7 mrd extra ODA kan opleveren. In de aanloop vanaf 2000
tot 2006 kan sprake zijn van een totaal van 20 mrd (additioneel). De VS had
aanvankelijk een bijdrage aangeboden van USD 5 mrd (éénmalig) tussen 2004 en
2006. Tijdens de conferentie maakte de VS bekend dat het een misverstand
betrof en dat de bijdrage van USD 5 mrd na 2006 structureel zou worden. Ik
schrijf deze onverwachte wending mede toe aan de druk die dankzij het EU
besluit in Barcelona over de ODA bijdrage is uitgeoefend op de VS om met een
-in de ogen van de ontwikkelingslanden- aanvaardbaardere bijdrage te komen.
Indien de VS zijn toezeggingen gestand doet, zou het met USD 5 mrd
additionele ODA per jaar vanaf 2006 nominaal Japan als relatief grootste
donor kunnen voorbijgaan.
Monterrey is een mijlpaal, ook al is het resultaat op de valreep tot stand
gekomen, omdat de neerwaartse trend is omgebogen en het pessimisme een halt
is toegeroepen. De toezegging van de EU om individueel tenminste 0,33% aan
ODA te besteden (waardoor het gemiddelde percentage naar 0,39% stijgt in
2006) is vastgelegd en verankerd en zal door de EU worden opgevolgd in de
OS-Raad, de ECOFIN en de Algemene Raad. De coalitie van de 0,7 %-landen en
tijdpadlanden (Ierland, België) lijkt voor de toekomst beslist bruikbaar.
Het kan voor andere landen, ook buiten de EU, intern politiek van nut zijn
om begrip te kweken voor een 0,7% ODA tijdpad.
Beleidscoherentie
Het slotdocument legt de nadruk op de dwarsverbanden tussen beleidsterreinen
en ademt een sfeer van verbetering van beleidscoherentie. Het
voorbereidingsproces leidde op zich al tot een positief debat over
multilaterale coherentie tussen VN, Bretton Woods Instellingen en WTO,
waaruit in de follow-up betere samenwerking voort moet vloeien.
Beleidscoherentie was, zoals aangegeven, kernthema van een viertal Ronde
Tafel bijeenkomsten tijdens de conferentie.
De institutionele 'stakeholders' -naast de VN ook WTO, WB, IMF- waren goed
vertegenwoordigd en opereerden uiterst constructief. Landendelegaties hadden
een gemengde samenstelling (bewindspersonen/ambtenaren van ministeries van
buitenlandse zaken, handel, economie, ontwikkelingssamenwerking, financiën
en regeringsleiders). De discussie was mede daardoor breed van aard, maar
conceptueel niet altijd relevant voor de inhoud van de FfD discussie. Deze
brede regeringsdelegaties waren in hun opereren soms overigens illustratief
voor het nog steeds aanwezige gebrek aan coherentie, met name op nationaal
niveau.
De door Nederland en Zuid-Afrika voorgezeten Ronde Tafel bijeenkomst over
beleidscoherentie was goed voorbereid, werd stevig geleid en is enthousiast
ontvangen door de deelnemers. Het leverde concrete suggesties op over
mogelijkheden voor de versterking van de multilaterale coherentie, alsmede
over het verder en beter vormgeven van de nationale coherentie (bijvoorbeeld
door op kabinetsniveau alle besluiten op armoede-impact te toetsen).
Nieuwe vormen van Partnerschap/wederzijdse verplichtingen
De overige vier ministeriële Ronde Tafels gingen over 'nieuwe vormen van
partnerschap'. Dit begrip werd op zeer uiteenlopende wijze geïnterpreteerd.
Sommigen zagen de hele conferentie als een bewijs van partnerschap, anderen
noemden vooral capaciteitsopbouw essentieel voor partnerschap. Uiteindelijk
bleek het draagvlak voor de Nederlandse visie op 'partnerschap', nl. een
vorm van wederzijdse verantwoordelijkheden, zeer groot te zijn. Velen
haalden daarbij het New Partnership for African Development (NEPAD) aan als
het schoolvoorbeeld op basis van wederzijdse verantwoordelijkheden van
ontwikkelingslanden en OESO-landen om armoedebestrijding serieus ter hand te
nemen. Positief aan dit voorbeeld is het duidelijke eigendom van Afrikaanse
overheden en de alomvattende ontwikkelingsstrategie die het NEPAD voorstaat.
Daarbij nemen ontwikkelingslanden de verantwoordelijkheid op zich voor goed
beleid en goed bestuur om investeringen aan te trekken, en verplichten de
OESO-landen zich vervolgens om voldoende financiële middelen ter beschikking
stellen.
De Nederlandse delegatie organiseerde in samenwerking met de Britse NGO
Oxfam een 'side event' over de relatie tussen belasting in
ontwikkelingslanden en buitenlandse directe investeringen, met name over de
tendens om via belastingprikkels het aantrekken van buitenlandse
investeringen te stimuleren. Studies wijzen erop dat de kosten van
belastingprikkels voor ontwikkelingslanden vaak hoog zijn in vergelijking
met de voordelen van de investeringen. Bovendien blijkt in de praktijk dat
investeerders meer belang hechten aan stabiele en voorspelbare
belastingheffing en aan een betrouwbare investeringsomgeving, dan aan
belastingprikkels. Doel van de discussie was de problematiek onder de
aandacht te brengen en de rol te bespreken van regeringen, donoren en
investeerders bij de aanpak ervan. Zowel de sprekers van het panel, waarin
vertegenwoordigers van Ghana, CIAT, het bedrijfsleven en Oxfam, als de
participanten, waaronder vertegenwoordigers van het IMF en de Wereldbank
bevestigden in de aansluitende discussie de analyse in grote lijnen. Mede
naar aanleiding van de discussie tijdens dit side event zal ik in overleg
met de Staatssecretaris van Financiën bezien of het de samenwerking met
belastingdiensten in ontwikkelingslanden kan intensiveren.
Bedrijfslevenforum
---
Op 18 maart vond een Business forum plaats georganiseerd door o.a. de
International Chamber of Commerce en het World Economic Forum. Dit forum
bestond uit een aantal korte presentaties door bekenden zoals Jeffrey Sachs,
George Soros en Rubens Ricupero. Het algemene thema was de noodzaak voor
betere samenwerking tussen de publieke sector (ontwikkelingssamenwerking) en
de particuliere sector om de MDG's te realiseren. Het grootste deel van het
forum werd gebruikt om een serie specifieke voorstellen voor zulke
samenwerking te introduceren. In een serie vervolgbijeenkomsten werden deze
voorstellen uitgebreider gepresenteerd en besproken.
NGO global forum
---
Het forum, voorafgaande aan de conferentie, duurde drie dagen en was volgens
de hoofdthema's van de Monterrey consensus gestructureerd. Er werd een
intensief, onderling debat gevoerd om tot een NGO verklaring te komen over
de merites van de Monterrey consensus, maar er was ook ruimte om in een zeer
open sfeer het debat aan te gaan met de aanwezige multilaterale
instellingen, WB, IMF en VN (de WTO was afwezig). Er werd enige
teleurstelling geuit over het feit dat het slotdocument al was
gefinaliseerd, waardoor een aantal (ook Nederlandse) NGO's afhaakten.
Hoofdpunten voor de NGO's waren de beloften op gebied van verhoging van de
ODA in samenhang met de financiering van de Millennium ontwikkelingsdoelen,
coherentie tussen hulpbeleid en handelsbeleid en een alternatieve strategie
voor de zgn. neoliberale 'Washington consensus', waarbij sociale
mensenrechten centraal staan.
Follow-up
---
Het is in mijn ogen essentieel dat de verworvenheden van Monterrey niet
losgelaten worden. Een goede monitoring is dan ook prioritair; daarover moet
evenwel nog meer duidelijkheid komen. Er zijn ideeën over de wijze waarop,
zowel in multilateraal kader als op nationaal niveau (rekening houdend met
de interdepartementale afstemming van standpunten) en binnen de EU. In de
komende maanden zal daarover verder worden nagedacht en ik ben vastbesloten
daarbij de vinger aan de pols te houden. De EU zal dit eerst tussen met name
de Ontwikkelings-, EcoFin- en Algemene Raad voor zichzelf vorm moeten geven.
Het onderwerp is ook geagendeerd voor het komende WB Development Committee
(21 april), vervolgens voor de ECOSOC/BWI high level dialogue (22 april).
Overigens wordt voorgesteld dat in de toekomst ook de WTO daaraan deelneemt.
Er zijn een aantal suggesties die de afgelopen maanden naar voren zijn
gebracht. Zo kan de OESO/DAC bijvoorbeeld een rol spelen t.a.v. de
monitoring van committeringen van donorlanden (peer review mechanisme). In
navolging van de door Nederland geïnitieerde 'Philadelphia' groep wordt
aangedrongen op verder contact tussen de boards van WB, IMF en VN
tegenhangers. Voor wat de inhoud betreft, kan IMF advies verlenen aan
ontwikkelingslanden over het macro-economische kader (PRSP's) waarbinnen de
MDG's worden verwezenlijkt. De ontwikkelingslanden zelf kunnen voor hun PRSP
altijd een beroep doen op advies en ondersteuning van donoren en van de
Wereldbank.
Tenslotte is niet onbelangrijk te vermelden dat FfD slechts een tussenstap
is op weg naar de verwezenlijking van de MDG's. De eerstvolgende stap is de
WSSD top in Johannesburg. Tijdens de a.s. bijeenkomst van het Development
Committee kan aan de orde gesteld worden welke uitkomsten van FfD kunnen
worden gebruikt als aanzet voor het "verzilveren" van acties in het kader
van de WSSD agenda.
Conclusie
Het is gelukt het momentum te creëren om dit resultaat mogelijk te maken,
getuige de deelname van vele staatshoofden/regeringsleiders, ministers en de
mediabelangstelling. Ik vond het een goed signaal dat de dialoog met civil
society in Monterrey vreedzaam van aard was; het feit dat civil society
alternatieve strategieën op het conferentieterrein kon presenteren en
bediscussiëren was daar mede debet aan. Niet ontkend kan worden dat het
financiële resultaat pas op de valreep werd bereikt en meer toezeggingen
zijn natuurlijk nodig. Het onderwerp private investeringen bleef enigszins
in de schaduw. Op het gebied van handel en schulden werd verwezen naar
bestaande kaders (Doha, HIPC). Er is dus nog het een en ander te doen.
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking
Eveline Herfkens
Kenmerk AMBD-094/02
Blad /1
===